N. 165 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 maggio 2018
Ordinanza del 29 maggio 2018 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria nel giudizio di responsabilita' proposto dal Procuratore regionale della Corte dei conti per la Liguria contro C. V.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Procedimento di responsabilita' per danno erariale - Esercizio dell'azione da parte della Procura della Corte dei conti per il risarcimento del danno all'immagine della pubblica amministrazione in esito a sentenze penali irrevocabili di condanna del pubblico dipendente - Preclusione nelle ipotesi di reati dolosi dichiarati prescritti con sentenza passata in giudicato. - Decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 176 [recte: n. 174] (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), art. 51, commi 6 e 7.(GU n.46 del 21-11-2018 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale Regionale per la Liguria
Composta dai seguenti magistrati:
Mario Pischedda - Presidente;
Maria Riolo - Giudice;
Gianluca Bragho' - Giudice relatore;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilita', iscritto al numero 19908 del registro di Segreteria,
instaurato ad istanza della Procura regionale della Corte dei Conti
per la Liguria nei confronti del signor C. V., nato a Roma il...,
residente..., localita'..., alla via..., n...;
Esaminati gli atti e documenti di causa;
Sciolta la riserva assunta nelle camere di consiglio del 14
giugno 2017 e del 7 settembre 2017;
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione depositato in data 30 novembre 2016, la
Procura regionale ha convenuto in giudizio il sig. V. C. in qualita'
di comandante del VII Nucleo Antisommossa del I Reparto Mobile di
Roma, responsabile del comando in Genova nella zona di corso Buenos
Aires, per sentirlo condannare al risarcimento in favore del
Ministero degli interni della somma di euro 53.498,24
(cinquantatremilaquattrocentonovantotto/24 centesimi) per danno
patrimoniale e, previa rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione circa la questione di
costituzionalita' dell'art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall'art. 1 del
decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito con modificazioni
dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, della somma di euro 50.000,00
(cinquantamila/00) a titolo di danno all'immagine o della diversa
somma che sara' liquidata dalla Sezione Giurisdizionale, oltre a
rivalutazione monetaria e interessi legali, nonche' alle spese del
giudizio.
La sentenza di condanna a carico del convenuto, emessa all'esito
della camera di consiglio del 14 giugno, consegue, quanto al danno
patrimoniale indiretto, alle plurime condanne al risarcimento danni,
in solido con il Ministero degli interni, a favore delle parti civili
costituite e al rimborso delle spese legali affrontate dalle medesime
nei tre gradi di giudizio penale instaurati a carico del C. per i
reati di lesioni personali e di violenza privata aggravate dalla
circostanza p e p. dall'art. 61 n. 9 del c.p.
Nel processo penale il C. era stato rinviato a giudizio per
rispondere:
a) del reato di cui agli articoli 81 cpv., 582, 585, 61 n. 2 e
9 c.p. «perche', quale comandante del VII Nucleo Antisommossa del I
Reparto Mobile di Roma, essendone al comando in Genova, nella zona di
corso Buenos Aires, con piu' azioni esecutive del medesimo disegno
criminoso ed al fine di commettere il reato di cui al capo b,
cagionava lesioni personali a V. M., V. G., L. N. e S. M., consistite
in urticazione degli occhi, con conseguente temporaneo accecamento, e
della pelle del volto, affaticamento respiratorio per V. G.;
urticazione degli occhi, con conseguente temporaneo accecamento per
V. M., urticazione degli occhi, con temporaneo accecamento, forti
sudorazioni per L. N., urticazione del volto per S. M... agendo per
mezzo di una bomboletta spray di gas urticante C. S. in dotazione
quale armamento personale di servizio, con l'aggravante di aver
abusato dei poteri e di aver violato i doveri inerenti la propria
funzione di pubblico ufficiale; in Genova il 20 luglio 2001»;
b) del reato di cui agli articoli 81 cpv., 610, 61 n. 9 c.p.
«perche', nella medesima qualita' indicata sub a), mediante violenza
consistita nell'utilizzazione di una bomboletta spray di gas
urticante C. S. in dotazione quale armamento personale di servizio
contro V. M., V. G., L. N., S. M... in carenza dei presupposti
legittimanti l'uso di tale arma, costringeva i medesimi ad
allontanarsi dal viale ove sostavano; in Genova il 20 luglio 2011».
Il Tribunale di Genova, con sentenza in data 11 dicembre 2008,
aveva assolto l'imputato dal reato di cui al capo «a» e condannato
per il reato di cui al capo «b» alla pena di mesi quattro di
reclusione, con pena sospesa e non menzione.
La Corte di Appello di Genova, con sentenza in data 13 gennaio
2012, aveva dichiarato non doversi procedere nei confronti
dell'imputato in ordine ai reati ascritti, in quanto estinti per
prescrizione; aveva condannato il C. in solido con il responsabile
civile al risarcimento dei danni nei confronti dette parti civili
costituite, da liquidarsi in separata sede; aveva condannato il C. e
il Ministero dell'interno in solido al pagamento delle spese
sostenute dalle parti civili, liquidate in euro 7.000,00 oltre iva e
c.p.a. a favore della Associazione Giuristi Democratici di Genova per
entrambi i gradi di giudizio, distratti a favore del difensore; in
euro 7.000,00 oltre iva e c.p.a. a favore di L. N. per entrambi i
gradi di giudizio, distratti a favore del difensore; in euro 7.000,00
oltre iva e c.p.a. a favore di V. M. per entrambi i gradi di
giudizio, distratti a favore del difensore; in euro 8.000,00 oltre
iva e c_p.a. a favore di V. G. per entrambi i gradi di giudizio,
distratti a favore del difensore.
La Corte di Cassazione, con sentenza n. 46787\13, aveva rigettato
i ricorsi proposti da C. e dal Ministero dell'interno, condannando i
ricorrenti al pagamento delle spese processuali, nonche' «alla
rifusione delle spese sostenute per questo giudizio di cassazione
dalle parti civili e liquidate per ciascuna in euro 2.500,00 oltre
accessori come per legge».
L'ipotesi accusatoria ha trovato pieno riscontro nella sentenza
della Corte di appello (confermata in Cassazione e dunque passata in
giudicato), la quale, pur dovendo prendere atto del maturato termine
prescrizionale, ha ritenuto comunque integrato comportamento
delittuoso da parte del C., condannandolo in solido con il
responsabile civile Ministero dell'interno al risarcimento danni nei
confronti delle parti civili costituite e al rimborso delle spese
legali affrontate da queste ultime.
La condotta illecita del funzionario di Polizia ha causato quindi
all'erario un danno patrimoniale «indiretto»: il Ministero
dell'interno, condannato in solido quale responsabile civile, e'
stato infatti costretto a versare alle controparti la somma di euro
49.483,20 a titolo di spese legali, cui si sono aggiunti euro
4.015,04 corrisposti al V (soggetto maggiormente danneggiato) in
seguito ad accordo transattivo stipulato in data 26 ottobre 2015:
complessivamente, euro 53.498,24
(cinquantatremilaquattrocentonovantotto/24).
La Procura ha ritenuto sussistente un'ulteriore ipotesi di
responsabilita' del C. a titolo di danno all'immagine della Pubblica
Amministrazione, visto il rilievo assunto dall'episodio sugli organi
di informazione, nonche' il grado del responsabile.
La vicenda, come e' noto, e' da ascriversi nel coacervo dei
terribili fatti del G8 2001 di Genova, cui risvolti giudiziari e
mediatici hanno ottenuto tristemente gli onori negativi della
risonanza mondiale.
Nel motivare l'entita' della richiesta risarcitoria del danno
all'immagine, causato dal convenuto all'Amministrazione di
appartenenza e allo Stato, d requirente osserva che per gli
appartenenti alle «Forze dell'ordine il rapporto di servizio viene ad
assumere una particolare piu' intensa connotazione che discende dal
dovere di fedelta' di cui all'art. 54 della Costituzione, da
intendersi come fedelta' qualificata, con contenuto piu' ampio di
quello riguardante la totalita' dei cittadini, essendo idonea a
fondare doveri piu' impegnativi nei confronti di chi, essendo tenuto
a prestare giuramento, contrae anche un vincolo di ordine morale, che
a quelli giuridici si aggiunge» (Corte dei conti, Sez. Friuli-Venezia
Giulia, n. 491/2007).
Nella fattispecie, oltre al menzionato art. 54 Cost. e alle
richiamate norme penali, ritiene la Procura essere stato violato in
modo diretto ed immediato l'art. 97 della Costituzione, che sancisce
il dovere di buon andamento ed imparzialita' della Pubblica
Amministrazione.
L'estrema rilevanza dei compiti istituzionalmente attribuiti alla
Polizia di Stato impone che tutti gli appartenenti al Corpo
mantengano una condotta assolutamente irreprensibile. Non solo. In un
ordinamento democratico e' di fondamentale importanza che l'opinione
pubblica abbia un'elevata considerazione delle Forze dell'Ordine:
tale generale apprezzamento e' condizione necessaria per l'efficace
raggiungimento delle finalita' che lo Stato attribuisce loro.
Puo' aggiungersi che la Corte costituzionale (sentenza n. 112 del
2014) nel considerare non irragionevole la previsione della
destituzione di diritto per gli appartenenti ai ruoli
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, quale conseguenza
automatica dell'applicazione di una misura di sicurezza personale, ha
sottolineato che la specialita' del censurato art. 8, primo comma,
lett. c), del decreto del Presidente della Repubblica n. 737 del
1981, e' dovuta alla «peculiarita' e delicatezza dei compiti
affidati» alla predetta categoria di dipendenti pubblici e «connessi
alla salvaguardia di diritti fondamentali». Pertanto, la Corte ha
ritenuto conforme a Costituzione «una disciplina che valuti in
termini rigorosi le conseguenze che discendono, sul piano del
rapporto di impiego, dalla accertata pericolosita' del pubblico
dipendente, in particolar modo laddove (...) tale situazione abbia
determinato condotte penalmente rilevanti. Essa trasparentemente
riflette la preminenza attribuita dal legislatore all'interesse della
collettivita' ad essere difesa dalla pericolosita' sociale di un suo
membro, allorche' questo sia un dipendente dell'Amministrazione di
pubblica sicurezza ... omissis ...».
Ne' puo' essere dimenticato il contenuto del «Codice Europeo di
Etica per la Polizia» (adottato dal Consiglio dei Ministri del
Consiglio d'Europa - Raccomandazione n. 2001/10 - nel settembre 2001,
in seguito all'ondata di sdegno per i fatti del G8 di Genova) ove
vengono riaffermati i divieti assoluti - gia', peraltro, presenti in
tutti gli ordinamenti - di comportamenti che ledano i valori
fondamentali della persona, la sacralita' della stessa, sia in
termini fisici che morali.
Ogni qual volta l'immagine dell'Amministrazione e' lesa da
comportamenti illeciti, si verifica, dunque, una violazione del
diritto all'immagine «intesa come diritto al conseguimento, al
mantenimento ed al riconoscimento della propria identita' come
persona giuridica pubblica» (Corte dei conti, SS.RR. n. 10/2003/QM,
confermata, rispetto ai contenuti sostanziali, dalla successiva n.
1/2011/QM), violazione che e' economicamente valutabile e
risarcibile.
La quantificazione di tale danno, ad avviso del requirente, deve
essere effettuata in via equitativa, tenuto conto di tutte le
circostanze, dei fatti e del pregiudizio subito - nella specie -
dalla Polizia di Stato e dallo Stato stesso alla loro reputazione con
grave detrimento al prestigio acquisito attraverso la costante azione
dei propri operatori.
In ordine ai parametri da utilizzare per determinare il quantum
del danno, la Procura richiama la pregressa giurisprudenza contabile
ed in particolare la pronuncia delle SS.RR. n. 10/QM del 2003 che ha
analiticamente indicato i parametri ai fini della quantificazione del
danno in via equitativa.
Applicando, quindi, tali parametri e criteri alle fattispecie in
esame, la Procura ritiene che il danno all'immagine possa essere
quantificato in euro 50.000,00 (cinquantamila\00), da risarcirsi al
Ministero dell'interno, in considerazione del peculiare rilievo della
funzione delle Forze dell'Ordine, cui e' affidato dall'ordinamento
prioritariamente il compito di far rispettare la legge e di tutelare
i cittadini, della gravita' dei fatti, del grado rivestito dal
responsabile (Comandante del VII Nucleo Antisommossa del Reparto
Mobile di Roma), dell'attenzione dell'opinione pubblica nazionale sui
reati commessi da esponenti delle Forze dell'Ordine, della risonanza
mediatica degli eventi.
Circa la proponibilita' della richiesta risarcitoria per danno
all'immagine, parte attorea ha osservato che il limitato novero dei
reati presupposti contrasta con la Carta costituzionale sotto diversi
profili, ed occorre quindi eccepire l'illegittimita' costituzionale
del secondo periodo dell'art. 17, comma 30-ter, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto
2009, n. 102, pur prendendo atto che la Corte costituzionale (sent.
355 del 2010, nonche' ord. nn. 219, 220, 221 e 286 del 2011) si e'
gia' occupata della conformita' a Costituzione del combinato disposto
delle predette disposizioni, giudicando - con ampia motivazione -
inammissibili o non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate da alcune Sezioni giurisdizionali della
Corte dei conti proprio relativamente all' aspetto in esame
(esclusione del danno all'immagine della P.A. in presenza di reati
diversi da quelli «contro la pubblica amministrazione» previsti nel
capo I del titolo II del libro secondo del codice penale).
La successiva giurisprudenza della Corte dei conti non si e',
tuttavia, costantemente uniformata all'interpretazione che la Corte
costituzionale ha dato della norma in questione. Invero, in base al
principio pacifico secondo il quale le sentenze interpretative di
rigetto del Giudice delle leggi sono vincolanti (e nemmeno in
assoluto) solo per il giudice a quo numerose sentenze delle Sezioni
territoriali e delle Sezioni centrali di Appello hanno ammesso, in
base ad una «interpretazione costituzionalmente orientata» del
cosiddetto «Lodo Bernardo» l'azionabilita' del danno all'immagine
della Pubblica amministrazione in presenza di reati diversi da quelli
contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II
del libro secondo del codice penale (ex multis: Sezione Liguria n.
107 in data 25 giugno 2013 e n. 212 in data 6 dicembre 2013 e, da
ultimo, Sez. Prima Giurisdizionale Centrale 379/2014/A in data 11
marzo 2014 e n. 522/2014/A in data 3 aprile 2014). Altre decisioni
sono state, invece, di segno opposto.
Anche la Corte di Cassazione, chiamata a pronunciarsi sulla
questione, ha adottato sentenze contrastanti. Fra le ultime si
possono ricordare la sentenza n. 5481 del 4 febbraio 2014, favorevole
all'interpretazione ampliativa della tutela risarcitoria del danno
all'immagine della Pubblica amministrazione, e, all'opposto, la
sentenza n. 14605 del 28 marzo 2014, che ha accolto
l'interpretazione, adottata dalla Corte costituzionale, aderente alla
lettera della legge.
Da ultimo, sul contrasto giurisprudenziale interno alla Corte dei
conti sono intervenute le Sezioni Riunite della stessa Corte con la
sentenza n. 8/2015/QM, che ha enunciato il seguente principio di
diritto: «l'art. 17, comma 30-ter, va inteso nel senso che le Procure
della Corte dei conti possono esercitare l'azione per il risarcimento
del danno all'immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo
II del Libro Secondo del codice penale».
Con tale pronuncia l'interpretazione contenuta nell'enunciato
principio di diritto puo' considerarsi del tutto dominante, tale da
configurarsi come «diritto vivente» a livello di legge ordinaria.
Cio' determina, ad avviso del Procuratore regionale, un contrasto
insanabile della disposizione in esame con la Costituzione, non
potendosi piu' proporre una diversa interpretazione
«costituzionalmente orientata» della norma in esame.
Ne consegue che il requirente prospetta l'eccezione di
incostituzionalita' proponendo esclusivamente argomentazioni non
ancora scrutinate dalla Corte costituzionale ed avendo,
prevalentemente, riguardo a novita' legislative e giurisprudenziali
intervenute successivamente alle predette pronunce del Giudice delle
leggi.
Parte attorea stima necessario considerare che, successivamente
al «Lodo Bernardo», sono state introdotte dal legislatore - fra le
altre numerose fattispecie «tipizzate» di danno erariale - tre nuove
fattispecie «tipizzate» di danno all'immagine della Pubblica
amministrazione.
La prima e' correlata alla previsione del reato di false
attestazioni o certificazioni non ricondotto dal legislatore nei
reati del codice penale, bensi' introdotto dall'art. 55-quinquies
comma 2 del decreto legislativo n. 165/2001.
La seconda fattispecie tipizzata e' relativa alla condotta
colposamente omissiva, non costituente reato, ascritta al
responsabile della prevenzione della corruzione, che viene sanzionato
in caso di omessa predisposizione del piano ed omessa vigilanza ed
osservanza delle prescrizioni contenute nel medesimo, in caso di
commissione di delitto di corruzione accertato con sentenza passata
in giudicato emessa nei confronti di un pubblico impiegato interno
all'amministrazione (art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012,
n. 190).
La terza fattispecie tipizzata e' prevista dall'art. 46, comma 1,
del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, e pone in capo al
responsabile le conseguenze derivanti dall'inadempimento degli
obblighi di pubblicazione e della mancata predisposizione del
Programma triennale per la trasparenza.
Anche tale fattispecie di danno all'immagine non consegue da
fatto di reato. A fronte del mutato quadro normativo, parte attorea
ritiene che la citata sentenza della Corte costituzionale n. 355/2010
sia stata in parte superata dall'intenzione del Legislatore che ha
per cosi' dire «spezzato il cerchio» della limitazione del danno
all'immagine a determinati reati presupposto, estendendo le ipotesi
di responsabilita' risarcitoria in presenza di' condotte omissive non
costituenti reato e sanzionando comportamenti non penalmente
rilevanti non connotati, persino, da gravita' della colpa.
La rottura dell-a coerenza sistematica dell'assetto
ordinamentale, nella tesi attorea, impone una revisione della
compatibilita' costituzionale del c.d. «Lodo Bernardo» in relazione
ai principi di ragionevolezza, eguaglianza, equita' sostanziale, alla
luce del complesso sistematico-argomentativo derivante dalle sentenze
della Corte costituzionale nn. 421/1991, 1/2012, 87/2012, 162/2014.
L'irragionevolezza della limitazione della responsabilita'
risarcitoria ai soli delitti commessi dal pubblico ufficiale contro
la Pubblica amministrazione produce sperequazioni sanzionatorie
manifestamente irragionevoli e inique, laddove sanziona fatti meno
gravi rispetto a condotte causative di danni all'immagine di maggiore
impatto ed estensione (ad esempio reati colposi di rilevante
gravita', reati di violenza, reati commessi dal pubblico ufficiale in
concorso con soggetti privati a danno delle finanze pubbliche).
Limitazione ancor piu' irrazionale se si pensi all'affermazione
contenuta nella menzionata sentenza n. 355/2010, a tenore della quale
la Corte costituzionale ha sostenuto che l'assenza di reato
presupposto qualificante non conduca ad una delimitazione della
giurisdizione contabile rispetto ad altra giurisdizione, quanto
piuttosto una vero e proprio confine oggettivo di' determinazione del
diritto della Pubblica amministrazione di richiedere il risarcimento
del danno per lesione alla propria immagine alle sole ipotesi
previste dal c.d. «Lodo Bernardo».
In conclusione, assume parte attorea che la disposizione recata
dall'art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto
2009, n. 102, deve essere dichiarata incostituzionale ed espunta
dall'ordinamento per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, sotto
il profilo della violazione dei principi di uguaglianza e di
ragionevolezza delle scelte del legislatore, e dell'art. 97 Cost.,
sotto il profilo della violazione del principio di buona
amministrazione, in quanto limita la risarcibilita' del danno
all'immagine della pubblica amministrazione al pregiudizio scaturente
da determinate fattispecie di reato e, di conseguenza, non ammette il
risarcimento nel caso di reati diversi (eventualmente ugualmente
gravi o addirittura piu' gravi) e net caso di comportamenti
gravemente colposi, fermo restando il limite della soglia minima di
gravita' della lesione (individuato dalla Corte di Cassazione nella
sent. n. 26972 del 2008).
Per le ragioni innanzi esposte, la Procura regionale ha eccepito
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, secondo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con
modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103,
convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per
contrasto: con l'art. 3 della Costituzione per violazione dei
principi di uguaglianza e di ragionevolezza, di conformita'
dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita', di coerenza
logica, teleologica e storico-cronologica dell'ordinamento, di
ragionevolezza intrinseca della disposizione, di congruita' della
scelta legislativa rispetto alla ratio dell'intervento normativo
(Corte costituzionale sent. 421 del 1991, n. 81 del 1992, n. 46 del
1993, n. 245 del 2007, n. 87 del 2012, n. 162 del 2014); ancora, con
l'art. 3 della Costituzione per violazione del principio di
uguaglianza sotto il profilo che a situazioni eguali deve
corrispondere l'identica disciplina e, all'inverso, discipline
adeguatamente differenziate andranno coniugate a situazioni
differenti, ovvero sotto il profilo della doverosita' di un
trattamento perlomeno uguale di situazioni a cui anzi legislatore,
nella sua discrezionalita', potrebbe dare un trattamento disegnale,
tal che la fattispecie meno grave non riceva un trattamento
nettamente piu' sfavorevole di quella connotata da maggior disvalore
(Corte costituzionale sent. n. 1009 dei 1988, n. 89 del 1996, n. 1
del 2012, n. 143 del 2014, n. 162 del 2014, n. 241 del 2014); sempre,
con l'art. 3 della Costituzione per violazione dei principi di
uguaglianza e di ragionevolezza sotto d profilo del trattamento
sanzionatorio (comparativamente) equo di situazioni uguali o diverse
(Corte costituzionale sent. n. 68 del 2012, n. 47 del 2010, n. 273
del 2010, n. 251 del 2012, n. 80 del 2014); sempre, con l'art. 3
della Costituzione per violazione del principio di ragionevolezza
sotto i profili dell'adeguata giustificazione della portata
retroattiva della norma non penale, della certezza dell'ordinamento
giuridico, della sicurezza giuridica con riguardo a situazioni
sostanziali fondate su disposizioni di leggi precedenti (Corte
costituzionale sent. n. 374 del 2002, n. 234 del 2007, n. 209 del
2010, n. 41 del 2011, n. 93 del 2011, n. 271 del 2011, n. 78 del
2012, n. 92 del 2013, n. 160 del 2013, n. 170 del 2013); infine, con
l'art. 97 della Costituzione per violazione del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
La Procura erariale fa presente che l'art. 17 citato e' stato
gia' oggetto di rimessione alla Corte costituzionale, da parte della
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Liguria,
con ordinanza 19 aprile 2016 (proc. n. 58\13, giudizio nei confronti
dei signori V., N., B., C.).
Per quel che concerne il richiamo alla portata precettiva del
summenzionato art. 17, comma 30-ter, applicabile, in tesi, ratione
temporis, va precisato che la Corte costituzionale con ordinanza n.
145/2017, depositata il 21 giugno 2017, ha disposto la restituzione
degli atti a questa Sezione regionale remittente, poiche' ha ritenuto
che «le sopravvenute modifiche, anche tenendo conto della data di
entrata in vigore delle stesse, hanno inciso sul citato art. 17,
comma 30-ter, e, comunque, hanno determinato una profonda
trasformazione del quadro normativo di riferimento (soprattutto in
considerazione della disposta abrogazione dell'art. 7 della legge n.
97 del 2001), realizzata con modalita' tali da influire sul contenuto
e sulla prospettazione delle censure e che, quindi, ne rendono
ineludibile il riesame da parte del rimettente, cui spetta valutare
le ricadute delle modifiche, procedendo ad una nuova valutazione in
ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della
sollevata questione (per tutte, ordinanze n. 25 del 2017 e n. 115 del
2016).
Nulla ha dedotto il convenuto essendo rimasto contumace nel
giudizio di responsabilita' a suo carico.
Considerato in diritto
Con riferimento alla normativa nella quale sussumere il caso in
esame, il mutamento del quadro normativo che disciplina
l'ammissibilita' dell'azione erariale induce Collegio a ritenere
applicabile nel giudizio in atto la normativa codicistica in tema di
danno erariale e non gia' il citato art. 17 comma 30-ter.
L'accertamento della normativa applicabile al caso in esame si
riverbera direttamente sulla verifica della rilevanza della
questione, quale presupposto per sollevare il dubbio di
costituzionalita'.
Con decorrenza dal 7 ottobre 2016, trova applicazione il codice
di giustizia contabile, introdotto con decreto legislativo 24 agosto
2016, n. 174.
Al riguardo va evidenziato che il legislatore ha selettivamente
determinato quale corpus di norme e' immediatamente applicabile ai
giudizi in corso, alla stregua di valutazioni sulla regolazione degli
assetti processuali pienamente rientranti nella potesta' normativa
esercitata, che si assume scevra da scelte irrazionali o arbitrarie.
La disciplina ad hoc dettata dal legislatore per il graduale
inserimento applicativo delle norme codicistiche, elidendo la
questione circa la valenza sostanziale o processuale della disciplina
abrogante rispetto alla previgente previsione normativa, di cui
all'art. 17 comma-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 2009, n. 102.
E' infatti il legislatore medesimo che ha inteso regolare i casi
riferiti a fatti commessi prima dell'entrata in vigore del codice,
orientando l'interprete nell'individuazione della disciplina
applicabile.
Al contrario, laddove il legislatore ha ritenuto di applicare gli
istituti codicistici, a valenza sostanziale - come gli atti
interrottivi della prescrizione - ai soli fatti commessi e alle
omissioni avvenute a decorrere dalla data di entrata in vigore del
codice, ne ha espressamente fatto menzione (art. 2, comma 2, delle
disposizioni transitorie con riferimento all'art. 66 del c.g.c.). Si
evince dall'art. 2 delle norme transitorie al c.g.c. che le
disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I, Capi I, II e III del
codice (articoli da 51 a 70), disciplinanti l'istruttoria del
Pubblico Ministero, si applicano alla data di entrata in vigore del
codice, fatti salvi gli atti gia' compiuti secondo il regime
previgente, mentre le disposizioni di cui alla Parte II, Titoli II,
III, IV e V (articoli da 73 a 103) si applicano anche ai giudizi in
corso.
Orbene, nel caso di specie, l'atto di citazione e' stato
regolarmente notificato presso la residenza del convenuto, con
procedimento di notifica perfezionato mediante il deposito nella
cassetta postale degli avvisi successivi al primo tentativo, non
andato a buon fine per la temporanea assenza del destinatario,
nonche' mediante la compiuta giacenza del plico nei termini di legge
presso l'ufficio postale di competenza ed allegato al fascicolo
processuale con deposito avvenuto in data 30 novembre 2016.
E' indubbio dunque che l'istruttoria aperta dal PM si sia
manifestata in proiezione processuale, mediante l'esercizio
dell'azione di danno solo dopo l'entrata in vigore del codice di
giustizia contabile, con conseguente applicazione al giudizio di che
trattasi dell'art. 51, commi 6 e 7, c.g.c. richiamato dall'art. 2
delle citate disposizioni transitorie (Cfr. Sezione giur. Marche,
sent. 7/2017; Sezione giur. Sicilia, sent. 687/2017).
Osserva ulteriormente il Collegio che il codice di giustizia
contabile all'art. 4, lett. h) dell'allegato 3 (norme transitorie e
abrogazioni) ha espunto, a decorrere dalla data di entrata in vigore
della novella codicistica, il primo periodo dell'art. 17, comma
30-ter, decreto-legge n. 78 del 2009 cit., lasciando intatto testo
successivo della norma, a tenore della quale razione per il
risarcimento del danno all'immagine della Pubblica Amministrazione
puo' essere esercitata dal Pubblico Ministero contabile - a pena di
nullita' - soltanto a fronte di una sentenza penale definitiva di
condanna del pubblico dipendente per uno dei delitti dei pubblici
ufficiali contro la P.A. richiamati dall'art. 7, legge 27 marzo 2001,
n. 97.
Anche quest'ultima disposizione e' stata parimenti abrogata dal
predetto art. 4 dell'allegato 3 del Codice (vedasi lett. g), venendo
cosi' meno la previgente limitazione del novero dei delitti per i
quali e' perseguibile danno all'immagine.
Nel determinare la portata della disciplina relativa ai danno
all'immagine, il Collegio evidenzia che il richiamo compiuto dal
comma 2 del citato art. 4 identifica la norma di riferimento,
necessaria ad individuare il «corrispondente istituto» codicistico
che subentra in luogo di quello abrogato.
Il «corrispondente istituto» e' rinvenibile in modo univoco e
onnicomprensivo nella nozione di danno erariale disciplinato dagli
articoli 51 e seguenti del c.g.c., ovvero, con riferimento al danno
all'immagine, il danno erariale, perpetrato dai dipendenti pubblici
per delitti commessi a danno delle Pubbliche amministrazioni (cfr.
Sezione giur. Lombardia, sentenza n. 201/2016).
Si evidenzia che danno all'immagine viene espressamente
contemplato solo all'art. 51, comma 6, del codice, il quale prescrive
che la nullita' per violazione delle norme sui presupposti di
proponibilita' dell'azione per danno all'immagine e' rilevabile anche
d'ufficio. «Sicche', in mancanza di ulteriori specificazioni
normative, tali nuovi "presupposti" di proponibilita' della domanda
di risarcimento del danno all'immagine (alla luce dell'abrogazione
del cennato Lodo Bernardo e del menzionato art. 7 della legge n. 97
del 2001) non possono che essere individuati in quelli previsti dal
medesimo art. 51, al comma 7 (unica disposizione del Codice che
appare colmare il vuoto normativo determinatosi in conseguenza delle
suddette abrogazioni), ai sensi del quale: La sentenza irrevocabile
di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, nonche' degli organismi e degli enti da esse
controllati, per i delitti commessi a danno delle stesse, e'
comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti
affinche' promuova l'eventuale procedimento di responsabilita' per
danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto
disposto dall'art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e
transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto
legislativo 28 luglio 1989, n. 271».
Poiche', dunque, nell'art. 51, comma 6, del Codice, si fa
espresso riferimento al danno all'immagine, il contenuto di detta
norma, in combinato con il generale richiamo, nel successivo comma 7,
a delitti commessi a danno della P.A. accertati con sentenza penale
irrevocabile, conduce a ritenere che, ai fini dell'individuazione dei
"presupposti" di che trattasi, tali reati siano da individuare, sul
piano testuale e logico, senza la previgente delimitazione, in tutti
i delitti commessi a danno delle pubbliche amministrazioni da
dipendenti pubblici (o da soggetti legati da rapporto di servizio,
secondo notori approdi di questa Corte). Ad avviso della Sezione,
dunque, dopo la novella del decreto legislativo n. 174 del 2016,
qualsiasi delitto commesso da pubblici dipendenti (o da soggetti
legati da rapporto di servizio alla P.A.) in danno della P.A.,
accertato con sentenza penale definitiva e' idoneo a configurare -
senza piu' la limitazione tipologica di cui all'abrogato art. 7 della
legge n. 97 del 2001 - il presupposto per l'eventuale promovimento
dell'azione risarcitoria per il danno all'immagine di cui al comma 6
dell'art. 51 del menzionato Codice» (cosi' testualmente, Sezione
giur. Lombardia cit.).
L'individuazione della norma applicabile non muta, se si intenda
seguire l'orientamento giurisprudenziale che identifica nella
disciplina del danno all'immagine i presupposti di proponibilita'
della domanda, da intendersi quali condizioni dell'azione (Cfr.
Sezione giur. Veneto, sent. n. 219/2016).
Orbene, le condizioni detrazione (irrevocabilita' della sentenza
di condanna in sede penale per un fatto di reato commesso dal
pubblico ufficiale a danno della Pubblica Amministrazione) devono
essere valutate al momento della proposizione delta citazione al
convenuto.
In conclusione, sotto il profilo della rilevanza della questione,
il Collegio ritiene di aver dimostrato, che pur applicando la
disciplina codicistica (sub specie art. 51, commi 6 e 7 c.g.c.), il
presupposto per il promovimento dell'azione risarcitoria a titolo di
danno all'immagine della P.A. si rinviene nell'acclarata sussistenza
di condanna irrevocabile pronunciata nei confronti del dipendente
pubblico per i delitti commessi a danno delle stesse.
La persistenza della pregiudiziale pronuncia penale di condanna,
quale presupposto dell'azione erariale, e' peraltro confermata
dall'attuale vigenza dell'art. 17 comma 30-ter, secondo periodo, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, a tenore del quale si prescrive
che «le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il
decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e' sospeso fino alla conclusione
del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale
posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente
comma, salvo che sia stata gia' pronunciata sentenza anche non
definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, e' nullo e la relativa nullita' puo' essere
fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi
alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che
decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della
richiesta».
I mutamenti legislativi conseguenti all'entrata in vigore del
codice di giustizia contabile non hanno snaturato i presupposti
dell'azione per far valere il danno all'immagine, ma hanno fatto
convergere l'apparato risarcitorio verso forme di contrasto
ordinamentale a comportamenti devianti dal corretto esercizio dei
poteri funzionali.
L'ottica ampliativa dell'area della risarcibilita' del danno
all'immagine non comprende tutti indistintamente le condotte
ascrivibili a delitti commessi dal pubblico ufficiale.
Esulano dal circuito normativo le condotte delittuose commesse
per fatti privati o per eventi non connessi con l'esecuzione delle
funzioni istituzionali del dipendente, ma vi rientrano i fatti di
reato plurioffensivi che sono commessi nei confronti di privati in
occasione dello svolgimento di funzioni istituzionali incise da
comportamento deviante e infedele del pubblico ufficiale (abuso delle
pubbliche funzioni).
E dunque nel caso sottoposto al vaglio giurisdizionale, che vede
protagonista un funzionario di Polizia, nel pieno dell'esercizio
delle sue funzioni di tutela dell'ordine pubblico, nell'atto di
spruzzare uno spray urticante ad altezza viso (in assenza di
circostanze che ne giustificassero l'utilizzo) per costringere i
signori V., V., L. e S. ad allontanarsi dal luogo ove sostavano (da
qui la contestazione del reato di violenza privata ex art. 610 c.p.),
la condotta pregiudizievole ha, nel medesimo contesto di luogo ed
azione, provocato conseguenze fisiche, nei soggetti colpiti,
integranti il delitto di lesione personale (ai sensi degli articoli
582 e 585 c.p.), ed ha inferto alla reputazione pubblica
dell'Amministrazione della Polizia di Stato un grave pregiudizio di
immagine.
Duplice e' il bene giuridico leso dal fatto di reato:
l'integrita' fisica dei pacifici astanti e la reputazione
dell'Autorita' di Polizia dello Stato, da intendersi quale soggetto
pubblico cui e' affidata la tutela dell'ordine e della sicurezza dei
cittadini nell'atto di esercitare le liberta' civili. La lesione di
entrambi i beni giuridici tutelati dall'ordinamento proviene proprio
dal soggetto cui era demandata la funzione pubblica di protezione.
Gli esiti del processo penale hanno riscontrato l'illiceita'
della condotta posta in essere dal pubblico ufficiale. La Suprema
Corte di Cassazione, pur dovendo prendere atto del maturato termine
prescrizionale, ha ritenuto comunque integrato il comportamento
delittuoso da parte dell'imputato, condannandolo in solido con il
responsabile civile Ministero dell'interno al risarcimento danni nei
confronti delle parti civili costituite e al rimborso delle spese
legali affrontate da queste ultime.
La carenza del requisito della condanna penale irrevocabile, in
presenza di una sentenza dichiarativa della prescrizione che ha,
invero, pienamente accertato le responsabilita' dei fatti di reato
ascritti al funzionario di Polizia, pone il remittente nel
convincimento che la questione non possa essere decisa senza
sollevare il dubbio di costituzionalita', poiche' l'esito del
giudizio contabile muta a seconda dell'esistenza o meno del
prerequisito teste' descritto, oltremodo necessario per la
proponibilita' dell'azione di danno.
Il riferimento testuale al prerequisito conduce ad escludere
interpretazioni dell'art. 51 commi 6 e 7 c.g.c., che possano far
ritenere esperibile l'azione della Procura contabile anche nei casi
di danni all'immagine dell'amministrazione conseguenti a fatti di
reato commessi da pubblico ufficiale nell'esercizio delle sue
funzioni avverso i quali e' maturato il termine prescrizionale per
l'inflizione della sanzione penale.
Ne' puo' soccorrere alcun'altra interpretazione convergente con i
principi di eguaglianza sostanziale, di buon andamento
dell'amministrazione pubblica e di effettivita' della giurisdizione
contabile, che possa parificare la sentenza di proscioglimento per
prescrizione alla formale irrogazione sanzione penale derivante dalla
sentenza di condanna, trattandosi di esiti del giudizio penale dagli
effetti, penali ed extra penali, del tutto diversificati. La
previsione testuale della previa condanna penale irretrattabile si
pone quale limite legislativo invalicabile e imprescindibile per
l'interprete. Nessun'altro surrogato normativo e' rinvenibile nella
palese intenzione del legislatore.
La questione proposta e' da ritenersi rilevante nel presente
giudizio, in quanto l'applicazione della disposizione censurata
determinerebbe l'improponibilita' della domanda di risarcimento del
danno all'immagine, per insussistenza della condanna penale
irrevocabile, precludendone l'esame.
Esaurito il tema della rilevanza, il Collegio procede ad
analizzare il profilo della non manifesta infondatezza della
questione.
Alla luce dei principi che presiedono alla verifica della
ragionevolezza degli interventi del legislatore, elaborati dalla
stessa giurisprudenza costituzionale, il remittente ritiene che il
contrasto delle disposizioni censurate con gli articoli 3, 76, 97 e
103 della Cost. non sia manifestamente infondato, con riferimento ai
profili, di seguito illustrati.
1. Intrinseca irragionevolezza dell'art. 51 commi 6 e 7, nella
parte in cui esclude l'esercizio dell'azione del P.M. contabile per
il risarcimento del danno all'immagine conseguente a reati dolosi
commessi da pubblici dipendenti a danno delle pubbliche
amministrazioni, dichiarati prescritti con sentenza passata in
giudicato pienamente accertativa della responsabilita' dei fatti ai
fini della condanna dell'imputato al risarcimento dei danni patiti
dalle parti civili costituite.
E' jus receptum che la giurisprudenza costituzionale ha «desunto
dall'art. 3 Cost. un canone di "razionalita'" della legge svincolato
da una normativa di raffronto, rintracciato nell'esigenza di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita' ed a
criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica, che
costituisce un presidio contro l'eventuale manifesta irrazionalita' o
iniquita' delle conseguenze della stessa» (Corte Cost. sent. n.
87/2012).
La reiterata scelta, operata dal legislatore con le censurate
disposizioni, di non estendere l'azione risarcitoria in presenza di
condotte infedeli costituenti un reato originato in violazione di
doveri funzionati per il quale, put nel pieno accertamento dei fatti
materiali e dell'elemento soggettivo doloso, l'imputato, pubblico
ufficiale, e' prosciolto per maturazione del termine prescrizionale,
e', infatti, smentita dallo stesso legislatore che prima della
disciplina codicistica (ma in momenti successivi all'entrata in
vigore dell'art. 17, comma 30-ter del decreto-legge n. 78/2009), ha
introdotto ulteriori fattispecie di danno all'immagine
dell'amministrazione - anche di fatti che non costituiscono reato,
con conseguente irrazionalita' della disciplina dettata dal predetto
art. 51 commi 6 e 7 c.g.c.
L'art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n. 190 ha
previsto che «In caso di commissione, all'interno
dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con
sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi
del comma 7 del presente articolo risponde ai sensi dell'art. 21 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, nonche' sul piano disciplinare, oltre che per il danno
erariale e all'immagine della pubblica amministrazione, salvo che
provi tutte le seguenti circostanze: a) di avere predisposto, prima
della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver
osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente
articolo; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del
piano».
Inoltre, l'art. 46, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo
2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di
pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni) ha introdotto una ulteriore fattispecie di
danno all'immagine risarcibile, prevedendosi che «l'inadempimento
degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente o la
mancata predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e
l'integrita' costituiscono elemento di valutazione della
responsabilita' dirigenziale, eventuale causa di responsabilita' per
danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque valutati ai
fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del
trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei
responsabili».
La previsione di due ipotesi di danno all'immagine risarcibile,
relative a fatti che addirittura non costituiscono, di per se',
reato, ma solo una condotta omissiva rilevante sotto il profilo extra
penale, incrina decisamente la coerenza interna della scelta del
legislatore tradottasi dapprima nell'art. 17, comma 30-ter e
successivamente nel combinato disposto dell'art. 51 commi 6 e 7
c.g.c., rendendo irragionevole e, quindi, costituzionalmente
illegittima, per violazione dell'art. 3 della Costituzione, sotto il
profilo della intrinseca irrazionalita' della disciplina e della
disparita' di trattamento risultante, l'esclusione della generale
azione risarcitoria nelle ipotesi di danno all'immagine causato dalla
commissione di fatti di reato non piu' punibili per intervenuta
prescrizione, pur nel compiuto accertamento degli eventi imputati al
pubblico ufficiale responsabile.
L'azione risarcitoria per danno all'immagine dell'amministrazione
risulta, infatti, prevista per fatti dannosi di minore gravita',
(tenuto conto del tipo di sanzione prevista dal legislatore in caso
di violazione) quali quelli relativi alle due ultime fattispecie
citate, che in astratto non costituiscono neppure reato (art. comma
12, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e art. 46, comma 1, del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33), mentre risulta esclusa per
danni all'immagine causati dai piu' gravi fatti di reato, produttivi
della stessa tipologia di danno e per di piu' recanti carattere
plurioffensivo, derivante dalla concorrenza di aggressione a piu'
beni giuridici tutelati, individuali e collettivi (integrita'
personale, liberta' civili di manifestare pacificamente e senz'armi).
Se a quanto evidenziato si aggiungono le diversita' di
trattamento, ingiustificate sul piano giuridico, che la norma
censurata determina, non puo' non dubitarsi della legittimita'
costituzionale della medesima disposizione, per violazione del
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost. che impone parita'
di trattamento di situazioni analoghe e per violazione del canone di
ragionevolezza intrinseca, desunto dallo stesso art. 3, che esige
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita' dallo
stesso tutelati ed a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica, e che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze della norma
(Corte Cost. sent. n. 46 del 1993 e n. 81 del 1992), principio che
risulta violato nel momento in. cui la tutela dell'immagine
dell'amministrazione non viene accordata o negata a seconda
dell'uniforme accertamento sulla sussistenza o meno del danno, bensi'
sulla diversita' del fatto generatore, rilevante ora penalmente ora
extra penalmente, alla stregua di una individuazione, di fatto,
affidata al mero arbitrio del legislatore ordinario.
Non solo. La violazione del principio di eguaglianza sostanziale
e' configurabile con riferimento al diverso trattamento giuridico
riservato ai privati cittadini lesi nell'integrita' fisica rispetto
al diritto alla reputazione della Pubblica amministrazione. I primi,
nella vicenda sottoposta all'odierno esame, hanno potuto ottenuto il
ristoro delle spese processuali di costituzione nel giudizio penale
(uno di essi anche il ristoro dei danni patiti a seguito di
transazione), mentre il Ministero dell'interno e' stato chiamato in
sede penale, quale responsabile civile ai sensi dell'art. 28 comma 2
Cost., a rispondere dei danni cagionati dal funzionario infedele in
violazione dei doveri istituzionali.
In buona sostanza, il medesimo fatto storico, generatore di
responsabilita' civile per contatto amministrativo, in assenza di
condanna penale irrevocabile (ma in presenza di pieno accertamento
sul fatto a cura del giudice penale sfociato in una pronuncia di
prescrizione) inibisce alta Pubblica amministrazione razione diretta
volta al ristoro dei danni alla propria pubblica reputazione, per un
fatto doloso divenuto non punibile e, per l'effetto, inopinatamente
non risarcibile.
La irragionevole limitatezza della previsione legislativa si
configura altresi' distonica rispetto al condivisibile orientamento
espresso dalla Corte Europea dei diritti dell'Uomo (sentenza Rigolio
vs Italia, depositata il 14 maggio 2014), la quale ha ribadito la
natura risarcitoria e non sanzionatoria del danno all'immagine. Ergo,
il superamento del termine prescrizionale, necessario per assicurare
la punibilita' del fatto penalmente rilevante, non dovrebbe impingere
alla risarcibilita' del medesimo fatto storico per danno
all'immagine.
In estrema sintesi sulla questione - e a tacer il rilievo che la
preclusione processuale riferita alla prescrizione del delitto
ingenera nel reo comportamenti processuali dilatori di indebita
valenza premiale - puo' mai essere ragionevole l'esclusione di
responsabilita' civile nei confronti dell'autore dell'atto doloso,
solo per il sopraggiungere della prescrizione penale?
2. L'intrinseca irragionevolezza insita nella norma censurata, si
rinviene inoltre nella violazione del principio di buon andamento e
l'imparzialita' della Pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 97
Cost.
L'organo giurisdizionale costituzionale ha identificato il danno
derivante dalla lesione del diritto all'immagine della Pubblica
amministrazione nel pregiudizio recato alla rappresentazione che essa
ha nella sua dimensione pubblica ed esterna (reputazione) in
conformita' al modello delineato dall'art. 97 Cost., individuando,
pertanto, sostanzialmente in questa norma costituzionale il
fondamento della rilevanza di tale diritto (Corte Cost. sent. n. 355
del 2010).
La Corte ha statuito che il riconoscimento dell'esistenza di
diritti "propri" degli enti pubblici tra cui il diritto all'immagine
«deve necessariamente tenere conto della peculiarita' del soggetto
tutelato e della conseguente diversita' dell'oggetto di tutela,
rappresentato dall'esigenza di assicurare il prestigio, la
credibilita' e il corretto funzionamento degli uffici della pubblica
amministrazione (sentenza n. 172 del 2005), ritenendo in questa
prospettiva, non manifestamente irragionevole ipotizzare
differenziazioni di tutele, che si possono attuare a livello
legislativo, anche mediante forme di protezione dell'immagine
dell'amministrazione pubblica a fronte di condotte dei dipendenti,
specificamente tipizzate, meno pregnanti rispetto a quelle assicurate
alla persona fisica». (sentenza n. 355 del 2010).
Il vaglio di ragionevolezza impone pero' di verificare che il
bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia
stato realizzato con modalita' tali da determinare il sacrificio o la
compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto
incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio deve
svolgersi «attraverso ponderazioni relative alla proporzionalita' dei
mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile
discrezionalita' rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o
alle finalita' che intende perseguire» (Corte cost. sent. n. 1130 del
1988) ed ha lo scopo di «valutare se la norma oggetto di scrutinio,
con la misura e le modalita' di applicazione stabilite, sia
necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto tra piu' misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi» (sent.
n. 1 del 2014).
Il sindacato di «intrinseca irragionevolezza» assume la forma del
controllo circa l'adeguatezza della scelta legislativa rispetto al
caso regolato.
Nel respingere le censure di illegittimita' costituzionale
riferite all'art. 17 comma 30-ter del decreto-legge 1° luglio 2009,
n. 78, la Corte ha rinvenuto la ratio ispiratrice della norma
sottoposta al proprio vaglio, nell'intenzione di 'limitare
ulteriormente l'area della gravita' della colpa del dipendente
incorso in responsabilita', proprio all'evidente scopo di consentire
un esercizio dell'attivita' di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che piu' efficace ed efficiente, il piu' possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi e' chiamato, appunto, a porla in essere. (Corte cost. sent. n.
355 del 2010). La norma, infatti, intende «circoscrivere
oggettivamente i casi in cui e' possibile, sul piano sostanziale e
processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza della
lesione dell'immagine dell'amministrazione imputabile a un dipendente
di questa», «sulla base della considerazione secondo cui
l'ampliamento dei casi di responsabilita' di tali soggetti, se non
ragionevolmente limitata in senso oggettivo, e' suscettibile di
determinare un rallentamento nell'efficacia e tempestivita'
dell'azione amministrativa dei pubblici poteri, per effetto dello
stato diffuso di preoccupazione che potrebbe ingenerare in coloro ai
quali, in definitiva, e' demandato l'esercizio dell'attivita'
amministrativa.» (Corte cost. sent. n. 355 del 2010).
Cio' posto, il profilo di censura che viene in rilievo con
riferimento alla «ragionevolezza intrinseca» della disposizione,
attiene alla idoneita', alta proporzionalita' e alla necessita' del
mezzo scelto per l'attuazione dell'intento legislativo; mezzo che al
remittente appare non solo sproporzionato ed eccessivo rispetto allo
scopo, ma anche non necessario e inidoneo al conseguimento,degli
obiettivi legittimamente perseguiti.
Giammai la finalita' di consentire «un esercizio dell'attivita'
di amministrazione della cosa pubblica, oltre che piu' efficace ed
efficiente, il piu' possibile scevro da appesantimenti» puo' essere
ottenuto precludendo l'azione risarcitoria per fatti di reato dolosi
commessi dal pubblico ufficiale nell'esercizio delle funzioni di
ordine pubblico, sottrattosi alla sanzione penale solo per
intervenuta prescrizione.
Rispetto a fattispecie di ben altro tenore, al fine di valutare
la ragionevolezza dell'intervento, non puo' non tenersi conto del
fatto che il legislatore, allo scopo di limitare la responsabilita'
dei pubblici dipendenti, e' gia' piu' volte intervenuto, con
provvedimenti normativi riconosciuti legittimi dalla stessa Corte
costituzionale (sentenza n. 371 del 1998; sentenza n. 453 del 1998),
finalizzati a restringere la sfera di detta responsabilita', (legge
14 gennaio 1994 n. 20; decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543),
limitando il risarcimento alle sole condotte dannose connotate da
dolo o colpa grave e la trasmissibilita' del debito agli eredi solo
nel caso di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente
illecito arricchimento degli eredi stessi, prevedendo
l'insindacabilita' delle scelte discrezionali e l'obbligo di tenere
conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla
comunita' amministrata, fissando la regola generale della
parziarieta' dell'obbligazione di risarcimento, limitando al
quinquennio il termine prescrizionale (art. 1 commi 1-4 della legge
14 gennaio 1994 n. 20) e sancendo l'obbligo di rimborsare in ogni
caso al dipendente prosciolto nel processo per danno erariale le
spese legali sostenute (art. 3, comma 2-bis del decreto-legge n.
543/1996, art. 18, comma 1, del decreto-legge n. 67/1997 e art.
10-bis, comma 10 del decreto-legge n. 203/2005).
La finalita' perseguita dal legislatore risulta gia'
abbondantemente soddisfatta da strumenti piu' consorti, quali quelli
teste' enunciati.
La scelta di restringere ulteriormente i confini della
responsabilita' per i danni causati all'amministrazione,
circoscrivendo il risarcimento dei danni all'immagine nelle sole
ipotesi in cui gli stessi siano conseguenti ad una condanna penale
irrevocabile, peraltro non raggiunta per intervenuta prescrizione
(dopo condanna nel merito), e restringendo, dunque, di conseguenza, i
confini della tutela del diritto dell'amministrazione all'onore e
alla pubblica reputazione, appare misura eccessiva ed esuberante
rispetto allo scopo e, pertanto, secondo il parametro costituzionale
dell'art. 97, intrinsecamente irrazionale.
Precludere l'obbligo del pubblico dipendente di risarcire il
danno all'immagine dell'Amministrazione causato, come nel caso di
specie, da funzionari appartenenti alla Polizia di Stato nei
confronti dei quali e' stata acclarata la responsabilita' materiale
dei fatti di reato ascritti loro per avere, nell'esercizio delle loro
funzioni di ordine pubblico, commesso violenza privata e lesioni in
pregiudizio di pacifici manifestanti, non sembra misura idonea ad
agevolare il raggiungimento dell'obiettivo del buon andamento dell'
Amministrazione o strumento in qualche modo funzionale all'attuazione
dei principi di legalita', di imparzialita', di economicita' e di
trasparenza che costituiscono il modello fondante dell'azione
amministrativa previsto dall'art. 97 Cost.
Appare invero' ragionevole ritenere che l'obiettivo di una
amministrazione efficiente ed imparziale avrebbe maggiori
probabilita' di essere raggiunto ampliando, a scopo quanto meno
dissuasivo, e non certamente restringendo, la sfera di
responsabilita' del pubblico dipendente che approfitta delle funzioni
svolte per delinquere (e, in tal senso, del resto, sembra muoversi lo
stesso legislatore, come si evince dalle fattispecie ampliative delle
ipotesi di danno all'immagine della Pubblica amministrazione).
Ne consegue che l'eccessivo e sproporzionato sacrificio del
diritto all'onore ed alla reputazione della Pubblica amministrazione
imposto dalla disposizione normativa censurata, non trovando
giustificazione nella necessita' di un bilanciamento al fine di
tutelare un altro diritto costituzionalmente protetto e
potenzialmente con esso confliggente, e' da ritenere
costituzionalmente illegittimo.
3. La disposizione censurata viola l'effettivita' della
giurisdizione contabile, sancita dal medesimo codice in base all'art.
2 «la giurisdizione contabile assicura una tutela piena ed effettiva
secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo» e
all'art. 3 (principio di concentrazione «... il principio di
effettivita' e' realizzato attraverso la concentrazione davanti al
giudice contabile di ogni forma di tutela degli interessi pubblici e
dei diritti dei soggetti coinvolti, a garanzia della ragionevole
durata del processo».
Nel disporre il richiamo alla condanna penale irrevocabile,
l'art. 51 commi 6 e 7, del c.g.c. produce, nella materia del danno
all'immagine, un ingiustificato restringimento dell'azione erariale
di danno provocando un insanabile contrasto con te sopra richiamate
disposizioni, che costituiscono diretta ripresa dei principi
contenuti all'art. 20, comma 2, lett. a e b, della legge di delega
(legge 7 agosto 2015, n. 124), a sua volta attuativa dell'art. 103
comma 2 della Costituzione, quale norma interposta (parametri
normativi di riferimento costituzionale articoli 103 e 76 Cost.).
L'inammissibilita' dell'azione erariale nel caso sottoposto al
vaglio di costituzionalita' determina, rebus sic stantibus,
l'inammissibilita' della domanda attorea, impedendo al Pubblico
Ministero contabile di difendere i diritti di un soggetto coinvolto
(il Ministero dell'interno), in base al principio di effettivita'
della tutela e della concentrazione della giurisdizione in capo al
giudice naturale precostituito per legge: il giudice contabile.
La preclusione e' tanto piu' grave sol che si rifletta sul
passaggio motivazionale reso dalla Corte nella nota pronuncia n. 355
del 2010 a proposito dell'allora censurata disposizione di cui
all'art. 17 comma 30-ter «la norma deve essere univocamente
interpretata... nel senso che al di fuori delle ipotesi
tassativamente previste di responsabilita' per danni all'immagine
dell'ente pubblico di appartenenza non e' configurabile siffatto tipo
di tutela risarcitoria». Idem est: la Pubblica amministrazione in
caso di reato doloso plurioffensivo, dichiarato prescritto, che ha
cagionato un grave nocumento alla reputazione pubblica, non ha azione
nei confronti del funzionario infedele. Si produce dunque uno spazio
giuridicamente vuoto che rende frammentaria e non effettiva la tutela
erariale e, con essa, la giurisdizione contabile che di tali
fattispecie giudica.
La preclusione normativa, appare dunque incidente in senso
irragionevolmente limitativo del potere di delega affidato al Governo
con la legge 7 agosto 2015, n. 124 (art. 1, comma 2, lett. a e b), il
cui compito precipuo e' rendere effettiva la giurisdizione contabile
adeguandola, anche con disposizioni innovative, ai principi della
Costituzione e del diritto Europeo (che mal tollera limitazioni di
responsabilita' per dolo), alla giurisprudenza della Corte
costituzionale e delle giurisdizioni superiori.
L'assenza di previsione di responsabilita' a titolo di danno
all'immagine per un reato doloso dichiarato prescritto nei termini
ivi descritti determina, ad avviso del remittente, un vizio
sostanziale della legge delegata rispetto ai criteri direttivi
imposti al Governo dalle Assemblee legislative, producente
un'insanabile irrazionalita' sistematica, ad onta del fine dichiarato
di' rendere effettiva la giurisdizione contabile a tutela degli
interessi dei soggetti pubblici coinvolti (per il sindacato sulle
leggi di delega, Corte Cost. sent. n. 293/2010, n. 272/2012).
Non e', pertanto, manifestamente infondato il dubbio di
costituzionalita' in relazione all'art. 51, commi 6 e 7, del decreto
legislativo 26 agosto 2016 n. 174 nella parte in cui esclude
l'esercizio dell'azione del P.M. contabile per il risarcimento del
danno all'immagine conseguente a reati dolosi commessi da pubblici
dipendenti a danno delle pubbliche amministrazioni; dichiarati
prescritti cori sentenza passata in giudicato pienamente accertativa
della responsabilita' dei fatti ai fini della condanna dell'imputato
al risarcimento dei danni patiti dalle parti civili costituite.
Per le ragioni che precedono, in applicazione dell'art. 23 della
legge costituzionale n. 87/1953, riservata ogni altra decisione
all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, la Sezione
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7 del decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174, con riferimento agli articoli 3,
76, 97 e 103 della Costituzione e dispone la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale per la relativa decisione.
P.Q.M.
Visti gli articoli 134 e segg. della Costituzione e 23 della
legge 11 marzo 1953 n. 87, solleva in quanto rilevante per la
decisione del ricorso e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 51, commi 6 e 7 del decreto
legislativo 6 ottobre 2016, n. 176, per contrasto con gli articoli 3,
76, 97 e 103 Cost. nella parte in cui esclude l'esercizio dell'azione
del P.M. contabile per il risarcimento del danno all'immagine
conseguente a reati dolosi commessi da pubblici dipendenti a danno
delle pubbliche amministrazioni, dichiarati prescritti con sentenza
passata in giudicato pienamente accertativa della responsabilita' dei
fatti ai fini della condanna dell'imputato al risarcimento dei danni
patiti dalle parti civili costituite, conseguentemente disponendo la
sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza di rimessione sia notificata, a
cura della Segreteria della Sezione, a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei Deputati.
Cosi' provveduto in Genova nelle camere di consiglio del 14
giugno e del 7 settembre 2017.
Il Presidente: Pischedda
Il Giudice estensore: Bragho'