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    Ricorso della Regione del Veneto (c.f. 80007580279),  in  persona
del  Presidente  della  Giunta  regionale  pro  tempore,  Luca  Zaia,
rappresentata  e  difesa,  ai  sensi  della  delibera  della   Giunta
regionale del 9 luglio 2020, giusta procura a  margine  del  presente
atto, dagli avv.ti prof. Mario Bertolissi (c.f. BRTMRA48T28L483I) del
foro  di  Padova;  Franco  Botteon  (c.f.   BTTFNC61L01M089S)   dell'
Avvocatura  regionale;   nonche'   dall'avv.   Andrea   Manzi   (c.f.
MNZNDR64T26I804V) del foro di Roma, presso il quale e' domiciliato in
Roma, via F. Confalonieri,  n.  5  (fax  06.3211370;  pec  abilitata:
andreamanzi@ordineavvocatiroma.org); 
    Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in  persona  deI
Presidente del Consiglio dei ministri  pro  tempore,  domiciliato  ex
lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, in via dei Portoghesi,
n. 12 - 00186 Roma; 
    Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale: 
        a) dell'art. 112 del decreto-legge 19  maggio  2020,  n.  34,
recante Fondo  Comuni  ricadenti  nei  territori  delle  Province  di
Bergamo, Brescia, Cremona, Lodi e Piacenza e Comuni  dichiarati  zona
rossa (pubblicato nel Supplemento  ordinario  n.  21  della  Gazzetta
Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128),  nel  testo  risultante  dalla
modificazione asseritamente operata; 
        b) dall'avviso di rettifica,  relativo  al  decreto-legge  19
maggio 2020, n. 34,  pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale  -  Serie
generale - del 20 maggio 2020, n. 129; 
    per violazione  degli  articoli  3,  5,  114,  118  e  119  della
Costituzione. 
 
                                Fatto 
 
        1. Come e' noto, alcune regioni, piu' di  altre,  sono  state
interessate  dalla  pandemia  da   coronavirus:   denominata,   pure,
emergenza  epidemiologica  Covid19.  Incerti  il  tempo  e  il  luogo
d'ingresso, ed anche i caratteri del virus, mentre ricerche  in  atto
tendono a far risalire a fine 2019 la prima diffusione del malanno in
Italia, quel che e' certo e'  che  «l'Organizzazione  mondiale  della
sanita' il 30 gennaio  2020  ha  dichiarato  l'epidemia  da  Covid-19
un'emergenza di sanita' pubblica di rilevanza internazionale», mentre
con «delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020 (...) e'
stato dichiarato, per sei mesi, lo stato di emergenza sul  territorio
nazionale relativo al rischio sanitario  connesso  all'insorgenza  di
patologie derivanti da agenti  virali  trasmissibili»  (cosi',  nelle
premesse del decreto del Presidente del  Consiglio  dei  ministri  1°
marzo  2020,  assunto  ex  decreto-legge  23  febbraio  2020,  n.  6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo  2020,  n.  13,  a
proposito del quale, e non solo, v., ad es.,  G.M.  Salerno,  Diritto
«emergenziale»: un opportuno riordino per ristabilire i principi,  in
Guida al Diritto, n. 17/2020, 25 ss.; M. Clarich - G.  Fonderico,  Il
legislatore cerca di riportare al "centro"  i  poteri  di  ordinanza,
ivi, 29 ss., nonche' M. Luciani, Il sistema delle fonti  del  diritto
alla prova dell'emergenza, in Rivista AIC, n. 2/2020, e  A.  Celotto,
Necessitas  non  habet  legem?  Prime  riflessioni   sulla   gestione
costituzionale dell'emergenza coronavirus,  Mucchi  Editore,  Modena,
2020). 
    Viste le incertezze incombenti e,  quindi,  «in  conseguenza  del
perdurare  delle  straordinarie  esigenze  connesse  allo  stato   di
emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri in  data  31  gennaio
2020, per l'anno 2020» (comma 1), «I termini di scadenza degli  stati
di emergenza (...), in scadenza entro il 31 luglio 2020  e  non  piu'
prorogabili ai sensi della  vigente  normativa,  sono  prorogati  per
ulteriori sei mesi» (comma 4): cosi', l'art. 14 del decreto-legge  19
marzo 2020, n. 34, cosiddetto Rilancio. 
    2. Il carattere particolarmente aggressivo del virus,  largamente
diffusosi in alcuni territori del  Nord  d'Italia,  ha  costretto  il
Governo e le regioni interessate ad adottare  misure  particolarmente
restrittive di talune essenziali liberta': a cominciare da quella  di
circolazione e soggiorno, di cui all'art. 16 Cost. Non a caso, si  e'
parlato, in proposito,  di  blocco  totale  di  ogni  attivita',  con
conseguenze metaforicamente riconducibili agli arresti domiciliari di
massa, imposti dalla gravita'  degli  eventi.  E'  evidente  che  una
simile situazione ha avuto pesantissime ricadute sul piano  economico
e sociale, tant'e' vero che ha indotto il Governo a  intervenire  con
provvidenze ad hoc. 
    3. Di  esse  si  occupa,  tra  l'altro,  l'art.  112  del  citato
decreto-legge n. 34/2020, la cui rubrica e'  Fondo  Comuni  ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo,  Brescia,  Cremona,  Lodi  e
Piacenza e comuni dichiarati zona rossa. Il  testo  pubblicato  nella
Gazzetta Ufficiale del 19 maggio 2020, n. 128, e' il seguente: «1. In
considerazione della particolare gravita' dell'emergenza sanitaria da
Covid-19 che ha interessato i Comuni delle Province di cui al comma 6
dell'art. 18 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, nonche' i Comuni
dichiarati  zona  rossa,  sulla  base  di  provvedimenti  statali   o
regionali,  entro  il  3  maggio  2020  per  almeno   trenta   giorni
consecutivi, e' istituito presso il Ministero dell'interno  un  fondo
con una dotazione di 200 milioni di euro per l'anno 2020,  in  favore
dei predetti Comuni.  Con  decreto  del  Ministero  dell'interno,  da
adottarsi entro dieci giorni dalla data  di  entrata  in  vigore  del
presente decreto, e' disposto il riparto del  contributo  di  cui  al
primo periodo  sulla  base  della  popolazione  residente.  I  Comuni
beneficiari devono destinare le risorse di cui al periodo  precedente
ad interventi di sostegno di carattere economico e  sociale  connessi
con  l'emergenza  sanitaria  da  Covid-19.  All'onere  derivante  dal
presente articolo, pari a 200 milioni di euro  per  l'anno  2020,  si
provvede ai sensi dell'art. 265». 
    Ma nella Gazzetta Ufficiale del giorno successivo, il 20  maggio,
n.  129,  compare  un  Avviso  di  rettifica  cosi'  concepito:  «Nel
decreto-legge citato  in  epigrafe,  pubblicato  nel  sopra  indicato
supplemento ordinario: - alla pagina 111, all'art. 112: nella rubrica
le parole: "e Comuni dichiarati zona rossa" sono soppresse; al  comma
1, primo periodo, le parole: "nonche' i Comuni dichiarati zona rossa,
sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro  il  3  maggio
2020 per almeno trenta giorni consecutivi,..." sono soppresse». 
    Che cosa e' accaduto? Come si precisera' tra breve, la  rimozione
- conseguente alla citata soppressione di incisi - dei  Comuni  delle
Province di Padova, Treviso e Venezia  dal  novero  degli  enti,  che
hanno subito le note mutilazioni  inferte  ai  territori  qualificati
come zone rosse (oggi, se ne parla anche per  eventuali  risvolti  di
carattere penale: v., ad es.,  P.  Russo,  Industrie  aperte  in  Val
Seriana: nuova inchiesta, in il mattino di Padova, 15 giugno 2020, 5,
e F. Ratto Trabucco, Fra omissioni, contraddizioni e riduzionismo: le
responsabilita' degli organi deputati alla sanita' pubblica  italiana
nella   prevenzione   della   pandemia   Covid-19,   in   corso    di
pubblicazione),  ha  comportato  una  sicura  lesione  di  molteplici
parametri costituzionali: in particolare, degli articoli 3,  5,  114,
118 e 119, per una evidenza a dir poco solare, che trova il suo  piu'
generale fondamento nell'antico precetto, secondo cui Ubi eadem legis
ratio, ibi eadem legis dispositio. Come, del resto, il Consiglio  dei
ministri aveva deciso - salvo la dubbia rettifica -, essendo evidente
che il suo Presidente ne conosce il significato: che e' di «Principio
giuridico rilevante in tema di interpretazione della legge, in virtu'
del quale si ritiene che casi simili debbano essere regolati da norme
di  legge  ispirate  dalla  stessa  ratio   legis:   si   tratta   di
un'applicazione specifica del principio della parita' di trattamento,
per il quale a casi simili devono corrispondere norme simili» (F. del
Giudice, Dizionario giuridico romano, Esselibri, Napoli, 2010, 515). 
    4. Del resto, per convincersi della bonta' di  questo  rilievo  -
che e', al tempo stesso, conclusione  e  premessa  -  e'  sufficiente
prendere  in  esame  il  dettato  normativo,  frutto   dell'emergenza
sanitaria. Si tratta di fatti a tutti noti, non contestabili. 
    a) Come ognuno ricordera', dopo molte  incertezze  -  dipese  dal
diffondersi di notizie contrastanti, nebulose nei loro significati  e
insuscettibili di costituire la base di provvedimenti consapevoli  -,
il Governo ha approvato il decreto-legge  23  febbraio  2020,  n.  6,
convertito, con modificazioni,  dalla  legge  5  marzo  2020,  n.  13
(abrogato, in parte, dall'art. 5 del decreto-legge 25 marzo 2020,  n.
19). E' l'atto avente forza di legge-base, che ha suscitato non poche
perplessita' sul piano costituzionale,  data  l'indeterminatezza,  in
particolare, dell'enunciato dell'art.  1,  comma  1,  il  cui  inciso
finale e' il  seguente:  «le  autorita'  competenti  sono  tenute  ad
adottare  ogni  misura  di  contenimento  e   gestione   adeguata   e
proporzionata  all'evolversi  della  situazione  epidemiologica».  Il
comma 2 elenca  talune  misure  tipiche,  mentre  l'art.  2  consente
l'adozione di ulteriori  misure  atipiche.  A  sua  volta,  l'art.  3
afferma che «Le misure (...) sono  adottate  (...)  con  uno  o  piu'
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri,  su  proposta  del
Ministro della salute, sentito il Ministro dell'interno, il  Ministro
della difesa, il Ministro dell'economia e delle finanze e  gli  altri
Ministri competenti per materia, nonche' i Presidenti  delle  Regioni
competenti, nel  caso  in  cui  riguardino  esclusivamente  una  sola
Regione o alcune  specifiche  Regioni,  ovvero  il  Presidente  della
Conferenza dei presidenti delle Regioni, nel caso in  cui  riguardino
il territorio nazionale» (in proposito,  ad  es.,  G.M.  Salerno,  Un
federalismo malato incapace di assicurare la tenuta dei principi,  in
Guida al Diritto, n. 14/2020, 8 ss., e  A.  Celotto,  Necessitas  non
habet legem?, cit., 9 ss. e 43 ss.). 
    b) «Preso atto dell'evolversi  della  situazione  epidemiologica,
del   carattere    particolarmente    diffusivo    dell'epidemia    e
dell'incremento dei casi anche sul territorio nazionale;  Preso  atto
che sul territorio nazionale e, segnatamente, nella Regione Lombardia
e nella Regione Veneto, vi sono diversi Comuni nei quali ricorrono  i
presupposti di cui all'art. 1, comma 1, del richiamato decreto-legge»
n. 6/2020 (v. sub a), il Presidente del Consiglio dei ministri decide
di intervenire con  il  decreto  del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri 23 febbraio 2020 (in pari data), il cui art. 1  reca  questa
significativa rubrica: «Misure urgenti di contenimento  del  contagio
nei Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto». 
    Due sono le Regioni interessate, all'origine: Lombardia e Veneto.
I Comuni indicati nell'allegato 1 ricomprendono, quanto al Veneto, il
Comune di Vo', ed e' ad essi  che  si  applicano  le  piu'  drastiche
limitazioni, come si ricava dalla lettura  di  questi  disposti:  «a)
divieto di allontanamento dai Comuni di cui all'allegato 1, da  parte
di tutti gli individui comunque presenti negli stessi; b) divieto  di
accesso nei Comuni di cui all'allegato 1» (art. 1, comma 1).  Seguono
ulteriori  limitazioni,  destinate  ad   essere   estese   all'intero
territorio nazionale. 
    c) «Visto che si sono verificati finora 25  casi  nel  territorio
della Regione del Veneto nei Comuni di Vo' (PD) e di Mira (VE) (...).
Preso atto dell'evolversi  della  situazione  epidemiologica  globale
(...). Vista la deliberazione del Consiglio  dei  ministri,  adottata
nella riunione del 22 febbraio 2020, e ai sensi  dell'art.  32  della
legge n. 833/1978 (...)», e' assunta l'ordinanza  23  febbraio  2020,
sottoscritta dal Ministro della salute e dal Presidente della Regione
del Veneto. L'oggetto e': «Misure urgenti in materia di  contenimento
e  gestione  dell'emergenza  epidemiologica  da   Covid-19.   Regione
Veneto». 
    d) Le limitazioni piu' restrittive  -  sono  stati  denominati  i
relativi ambiti territoriali dalla vulgata zone rosse  -  sono  state
confermate dal decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri  1°
marzo 2020,  che  ha  ampliato  il  numero  degli  enti  territoriali
interessati (allegati 1, 2 e 3). Atto normativo, che ha anticipato il
ben piu'  importante  e  significativo  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, di ulteriore  ampliamento  della
zona de qua (Allargata la «zona  rossa»  e  inasprite  le  azioni  di
contenimento dell'infezione, in Guida  al  Diritto,  n.  14/2020,  46
ss.). 
    Ai  fini  del  presente  giudizio,  pare  sufficiente  richiamare
qualche  essenziale  disposto,  il  quale  consente,  fin  d'ora,  di
chiarire quali sono stati gli enti territoriali colpiti da  singolari
limiti restrittivi e di che trattasi. 
    Ebbene, «Ritenuto necessario procedere a una rimodulazione  delle
aree nonche' individuare ulteriori misure a carattere nazionale»,  il
Presidente del Consiglio  dei  ministri  decreta  -  per  il  tramite
dell'art. 1, comma 1 - che «Allo scopo di contrastare e di  contenere
il diffondersi del virus Covid-19 nella  Regione  Lombardia  e  nelle
Province di Modena,  Parma,  Piacenza,  Reggio  nell'Emilia,  Rimini,
Pesaro e Urbino,  Alessandria,  Asti,  Novara,  Verbano-Cusio-Ossola,
Vercelli, Padova,  Treviso  e  Venezia,  sono  adottate  le  seguenti
misure», tra le quali si segnalano - ma l'elenco e'  lungo  -  quelle
destinate: a «a) evitare ogni spostamento delle  persone  fisiche  in
entrata e in uscita  dai  territori  di  cui  al  presente  articolo,
nonche'  all'interno  dei  medesimi  territori,  salvo  che  per  gli
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative  o  situazioni
di necessita' ovvero spostamenti per motivi di salute. E'  consentito
il rientro presso il proprio domicilio, abitazione  o  residenza»;  a
porre un «c) divieto assoluto di mobilita' dalla propria abitazione o
dimora per i soggetti sottoposti alla misura della quarantena  ovvero
risultati positivi al virus» (a  puro  titolo  esemplificativo  delle
limitazioni  di  talune   essenziali   liberta',   costituzionalmente
previste e tutelate, v. T. Padovani, Lotta al Coronavirus:  le  norme
penali in «collisione» con la Costituzione, in Guida al  Diritto,  n.
23, 23 maggio 2020, 8 ss., ed E. Fragasso jr, Il  processo  penale  a
distanza, la Costituzione ed i provvedimenti emergenziali  contro  la
Covid-19, in disCrimen, 22 giugno 2020,  con  ampie  riflessioni  sul
sistema delle fonti). 
    Si e' notato, in proposito, che «Il decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei  ministri  8  marzo  2020  individua  zone  geografiche
diverse  e  misure  ad  hoc  in  base   al   livello   di   "rischio"
corrispondente. Sono previste: misure di  contenimento  del  contagio
nella "zona rossa"; misure per il contrasto  e  il  contenimento  nel
territorio  nazionale;   misure   di   informazione   e   prevenzione
sull'intero territorio  nazionale;  un  piano  di  monitoraggio»  (G.
Buffone, Chiusi musei e locali per evitare interazioni  in  tutto  il
territorio, in Guida al Diritto, n. 14, 21  marzo  2020,  54-55).  In
forza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  9  marzo
2020, «Tutta l'Italia diventa cosiddetta "zona rossa"» (ivi, 55).  In
ogni caso, rimane fermo  che  le  «prime  "zone  rosse"  (lombarde  e
veneta)"  sono  state  "istituite  col  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri del 23  febbraio  2020,  attuativo  del  coevo
decreto-legge n. 6/2020»  (A.  Natalini,  In  fuga  dal  virus:  cosa
rischia chi viola la "zona rossa", in Guida al  Diritto,  n.  14,  21
marzo 2020, 69, il quale da'  conto  delle  «misure  tipiche  attuate
inizialmente per la sola "zona rossa", lombarda e veneta»: ivi, 70). 
    e) Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 aprile
2020 - recante «Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25
marzo 2020, n. 19, convertito,  con  modificazioni,  dalla  legge  22
maggio 2020, n. 35 - ha stabilito che "le disposizioni  del  presente
decreto producono effetto dalla  data  del  14  aprile  2020  e  sono
efficaci fino al 3 maggio 2020» (art. 8, comma 1 - dal  4  maggio  ha
inizio la cosiddetta fase 2). Inoltre, che «Dalla data  di  efficacia
delle disposizioni del presente decreto cessano di  produrre  effetti
il decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri  8  marzo  2020
(...)» (comma 2); mentre, «Si continuano ad applicare  le  misure  di
contenimento piu' restrittive adottate dalle Regioni, anche  d'intesa
con  il  Ministro  della  salute,  relative  a  specifiche  aree  del
territorio regionale» (comma 3). 
    In breve, stando alla normativa statale,  la  Regione  Veneto  e'
stata  interessata  dalle  zone  rosse  a  partire  dal  decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri 23 febbraio 2020 (v. sub b). Il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  8  marzo  2020  e'
rimasto in vigore fino al 13 aprile 2020, per  un  periodo  di  tempo
superiore ai «trenta giorni consecutivi» (di cui parla l'art. 112 del
decreto-legge n. 34/2020). Tuttavia, la  Regione  Veneto,  per  parte
sua, ha  provveduto  con  ordinanze,  rimaste  in  vigore  fino  alla
chiusura della fase 1, vale a dire fino a  domenica  3  maggio  2020:
rese  possibili  da  specifiche  disposizioni  facoltizzanti  «misure
ulteriormente restrittive» (art. 3, comma  1,  del  decreto-legge  25
marzo 2020, n. 19, nonche' art. 8, comma 3,  decreto  del  Presidente
del Consiglio dei ministri 10 aprile 2020, poc'anzi citato). 
    f) Gia' si e' richiamato il testo dell'art. 112 del decreto-legge
n. 34/2020 (v. sub 3). In ragione del rinvio  disposto  all'art.  18,
comma  6,  del  decreto-legge  8  aprile  2020,  n.   23,   ai   fini
dell'individuazione dei «Comuni  delle  Province»  interessate,  esse
sono quelle di «Bergamo, Brescia, Cremona,  Lodi  e  Piacenza»  (sono
indicate nel testo del citato comma 6 e nella rubrica dell'art. 112).
Rientrano, inoltre, nel novero dei beneficiari «i  Comuni  dichiarati
zona rossa, sulla base di provvedimenti statali o regionali, entro il
3 maggio 2020 per almeno trenta giorni consecutivi». 
    In particolare, ai sensi dell'art. 1 del decreto  del  Presidente
del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, sono considerate zone  rosse
anche le Province di Padova, Treviso  e  Venezia.  Pure  ad  esse  si
riferisce  l'art.  112  del  decreto-legge  n.  34/2020,  nel   testo
pubblicato nel Supplemento ordinario n. 21 della  Gazzetta  Ufficiale
del 19 maggio 2020, 128. Sennonche', come accennato (sub 3), con  una
determinazione, denominata formalmente Avviso  di  rettifica,  si  e'
espunto dalla rubrica dell'art. 112 e dal suo testo ogni  riferimento
ai  «Comuni  dichiarati  zona  rossa»,  con   la   conseguenza   che,
beneficiari delle provvidenze saranno soltanto  i  «Comuni  ricadenti
nei territori delle Province di Bergamo,  Brescia,  Cremona,  Lodi  e
Piacenza»  e  non,  anche,  delle  «Province  di  Padova,  Treviso  e
Venezia», in evidente contrasto con il noto brocardo ceteris paribus. 
    La Regione ritiene che dalla pura e semplice comparazione tra  il
testo originario dell'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 e  quello
purgato,  attraverso  un  -  a  suo  parere  -  sedicente  Avviso  di
rettifica,     risultino     evidenti     talune      discriminazioni
costituzionalmente illegittime. Ci si trova di  fronte  a  una  prova
provata. La Regione ritiene, altresi', che, a sua volta,  l'accennato
Avviso sia illegittimo  (come  chiarira'  nell'ambito  del  parallelo
conflitto  di  attribuzioni,  attraverso  il   quale   ne   chiedera'
l'annullamento, ai sensi dell'art. 38 della legge 11 marzo  1953,  n.
87), ma svolgera', in questa sede, le proprie censure presupponendone
l'operativita': che, dunque,  il  testo  vigente  dell'art.  112  del
decreto-legge n. 34/2020 sia quello depurato del noto inciso. 
    Se cosi' e', il citato art. 112 e'  illegittimo  per  i  seguenti
motivi di 
 
                               Diritto 
 
    Se e' vero, sotto molteplici aspetti, che nihil sub sole novi, e'
vero, altresi', che e' largamente condivisa l'opinione,  secondo  cui
la pandemia, di fronte alla quale si e' venuto a  trovare  il  Paese,
non replica alcunche', perche'  rappresenta  un  fenomeno  del  tutto
singolare. E' certo, poi, che  non  si  e'  diffuso  ovunque  con  la
medesima intensita',  tant'e'  vero  che  contagi  e  lutti  si  sono
abbattuti in maggior misura su  alcune  Regioni  che  su  altre,  con
conseguenze scontate sul piano sanitario, economico e sociale. Il che
ha determinato un ineguale sforzo, da parte dei vari Sistemi sanitari
regionali, ed un comparativamente ineguale ricorso  a  disponibilita'
finanziarie.  Da  qui,  una  lapalissiana  conseguenza:   quella   di
intervenire, attraverso un Fondo specifico, «con una dotazione di 200
milioni di euro per l'anno 2020, in favore dei predetti Comuni» (art.
112 cit.). Non piu' in favore di quelli  delle  Province  di  Padova,
Treviso e Venezia, stando all'Avviso di rettifica. 
    Le dimensioni del fenomeno  e  i  relativi  caratteri  sono  noti
all'uomo  della  strada.   Delle   diseguaglianze   preesistenti   la
diffusione  del  coronavirus  e  di  quelle  specifiche,  causate  da
quest'ultimo, si sono occupati in molti (v., ad es.,  Iniziative  per
il rilancio  "Italia  2020-2022",  Rapporto  per  il  Presidente  del
Consiglio dei ministri, elaborato dal Comitato di esperti in  materia
economica e sociale, presieduto da Vittorio Colao, giugno 2020, spec.
40 ss.). Sul piano propositivo, si e' rilevato che «sara'  essenziale
mettere  bene  a  frutto  le  risorse  mobilitate  per  superare   le
difficolta' piu' gravi, predisporre, da subito, le condizioni per  il
recupero di quanto si e' perso, usare bene il  progresso  tecnologico
per tornare a uno sviluppo piu' equilibrato e sostenibile, che generi
occupazione  e  consenta  anche  di  ridurre,   con   la   necessaria
gradualita'  ma  senza  timori,   il   peso   del   debito   pubblico
sull'economia» (Considerazioni finali del Governatore Ignazio  Visco,
Roma, 29 maggio 2020, 23). 
    Cio',  di  cui  qui  si  discute,  e'  la  «particolare  gravita'
dell'emergenza sanitaria da Covid-19»  (art.  112,  cit.).  Sono,  in
specie, le ripercussioni negative sul  Sistema  sanitario  regionale,
gravato di oneri straordinari, che hanno avuto straordinarie ricadute
sulle risorse sia materiali, sia umane. Ed e' un luogo comune  notare
che «L'esplosione del Covid-19  ha  colpito  in  modo  differente  le
Regioni» (M. Gabanelli -  S.  Ravizza,  Sanita',  le  liste  d'attesa
raddoppiano i tempi, in Corriere della Sera, 24 giugno 2020,  10).  A
questo fenomeno - oggetto della previsione, di cui all'art. 112  cit.
- ben si attaglia questa considerazione recente del Presidente  della
Corte dei conti -Angelo Buscema  -,  secondo  il  quale  «Le  risorse
disponibili vanno infatti destinate a contrastare le fragilita' e  il
disorientamento portati dagli effetti economici della  crisi,  avendo
considerazione soprattutto di quanti sono risultati piu'  danneggiati
da  questa  emergenza  epidemiologica»  (Relazione   sul   rendiconto
generale dello Stato 2019, Introduzione, Roma, 24 giugno 2020, 6). 
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112 del  decreto-legge  19
maggio 2020, n. 34: violazione dell'art. 3 della Costituzione. 
    La vicenda descritta deve essere valutata, in primo  luogo,  alla
luce del parametro costituzionale fissato dall'art. 3, 1° comma. 
    a) La Regione Veneto e'  consapevole  della  circostanza  che  la
censura «non» deve assumere «autonomo rilievo rispetto  alle  altre»,
ma deve essere tale da rendere manifesto «un  vulnus  alla  sfera  di
competenza» sua propria, che -nel caso  di  specie  -  riguarda,  tra
l'altro,  l'autonomia  amministrativa  e  finanziaria,  di  cui  agli
articoli 118 e 119 Cost. (le citazioni sono riprese dalla sentenza n.
155/2006, n.  4  del  Considerato  in  diritto).  Si  tratta  di  una
giurisprudenza consolidata,  ripetutamente  ribadita:  infatti,  «nei
giudizi in via principale le Regioni sono legittimate a denunciare la
violazione dei parametri riguardanti il  riparto  di  competenze  tra
esse e lo Stato  e  possono  evocarne  altri  soltanto  ove  la  loro
violazione   comporti   una   compromissione    delle    attribuzioni
costituzionalmente garantite» (sent. n. 6/2019, n. 3 del  Considerato
in diritto). 
    E'   richiesto,   poi,   che   «le   stesse   Regioni    motivino
sufficientemente in ordine ai profili  di  una  possibile  ridondanza
della predetta  violazione  sul  riparto  di  competenze,  assolvendo
all'onere  di  operare  la  necessaria  indicazione  della  specifica
competenza regionale che ne risulterebbe offesa e  delle  ragioni  di
tale lesione» (sentenza n. 56/2020, in Guida al Diritto,  n.  19,  25
aprile 2020, 104, n. 6.2. del Considerato in diritto). 
    Nel caso in esame, lo Stato  ha  deciso  di  erogare  provvidenze
finanziarie a favore di Comuni, colpiti  in  maniera  particolarmente
virulenta da Covid-19. Sono state messe a  dura  prova  le  strutture
sanitarie interessate e il personale sanitario, e non solo, coinvolto
(medici, infermieri, amministrativi,  volontari...).  Tutto  cio'  ha
comportato l'erogazione di prestazioni e servizi, che hanno implicato
acquisti rilevanti, ad esempio, di beni; la riapertura  di  strutture
chiuse,  a  motivo  della  cosiddetta  razionalizzazione  della  rete
ospedaliera; l'assunzione di personale,  in  base  alle  disposizioni
legislative facoltizzanti stabilite dal legislatore statale  (v.,  ad
es., l'art. 1 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27). 
    Le comunita' locali  hanno  subito  danni  gravissimi  sul  piano
economico e sociale. 
    Alla Regione sono attribuite - oltre che una potesta' legislativa
concorrente,  ex  art.  117,  3°  comma,   Cost.   -   una   potesta'
amministrativa (art. 118 Cost.) ed una finanziaria (art. 119  Cost.).
E' fuori discussione che, ove i Comuni, ricompresi  nella  cosiddetta
zona rossa delle  Province  di  Padova,  Treviso  e  Venezia  fossero
ammessi  ad  usufruire  dei  benefici,  di  cui  all'art.   112   del
decreto-legge n. 34/2020, questi diverrebbero risorsa da includere in
una  posta  di  bilancio,  in  entrata  e  in  uscita,  alla  voce  -
presumibilmente - «interventi di sostegno di  carattere  economico  e
sociale connessi con l'emergenza sanitaria Covid-19»  (ex  art.  112,
cit.). Dall'esclusione, consegue l'evidente menomazione di competenze
attinenti l'amministrazione e la finanza, che la  Regione  Veneto  fa
valere, anche ai  sensi  dell'art.  32,  2°  comma,  della  legge  n.
87/1953, con specifico riferimento alla sfera di  autonomia  -  oltre
che propria - degli enti locali (v., ad  es.,  Corte  costituzionale,
sent. n. 298/2009). Tra l'altro, l'assenza di  queste  disponibilita'
da parte dei Comuni, l'obblighera' ad intervenire, sottraendo, in tal
modo, risorse, oggetto di proprie autonome determinazioni,  destinate
a fronteggiare urgenze dell'intera comunita' regionale. 
    b) Con specifico riferimento al caso in esame - vale a dire, alla
questione di merito -, l'esclusione operata  attraverso  l'Avviso  di
rettifica (che qui si da' per ammessa, ma - come si dice  -  non  per
concessa: v. sub f del fatto) configura la piu'  classica  violazione
dell'art. 3, 1° comma, Cost., dal momento che l'esclusione dei comuni
ricadenti in zona rossa delle Province di Padova, Treviso  e  Venezia
(qualificate come tali dalla normativa statale: v. sub 4  del  fatto)
risulta, proprio con riferimento alle  scelte  operate  dallo  Stato,
irragionevole. Tutto cio', ove si considerino - in linea  generale  -
la portata e le implicazioni del tertium comparationis, che  consente
di far emergere, appunto, «la  ragionevolezza  delle  classificazioni
legislative: ragionevolezza che non si risolve (...)  nell'intrinseca
bonta' delle scelte effettuate dal Parlamento, ma riguarda  piuttosto
la coerenza delle differenziazioni (o delle assimilazioni) in  esame,
valutata nel rapporto con il trattamento che le  leggi  riservino  ad
altre categorie  o  ad  altre  fattispecie,  comparabili  con  quella
contestata» (L. Paladin, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1998,
168). 
    Cio' che qui si lamenta e' l'effetto generato dall'esclusione (o,
se si preferisce, dalla mancata  inclusione)  di  enti,  che  versano
nelle medesime condizioni degli enti inclusi tra i destinatari  delle
risorse  assegnate   al   fondo   contemplato   dall'art.   112   del
decreto-legge  n.  34/2020:  il  trattamento  avrebbe  dovuto  essere
identico, come, del  resto,  era  previsto  dall'enunciato  normativo
rettificato (inutile diffondersi in richiami  di  una  giurisprudenza
costituzionale vastissima: v., ad es., sentenza n. 68 e n.  236/2012,
nonche', per la puntualita' delle riprese, A. Ruggeri -  A.  Spadaro,
Lineamenti di giustizia costituzionale, Giappichelli,  Torino,  2019,
140 ss.). 
    Dunque, l'art. 112 del decreto-legge n. 34/2020 deve considerarsi
costituzionalmente illegittimo nella parte in  cui  non  prevede  che
siano ammessi a beneficiare del Fondo di  200  milioni  di  euro  per
l'anno  2020  «i  Comuni  dichiarati  zona  rossa,  sulla   base   di
provvedimenti statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per  almeno
trenta giorni  consecutivi»  (secondo  l'espressione  utilizzata  dal
legislatore prima della rettifica): id est, i Comuni delle zone rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia.  Cosi',  oppure  secondo
una formula equivalente stabilita dall'ecc.ma Corte. 
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 112 del  decreto-legge  19
maggio 2020, n. 34: violazione degli articoli 5, 114, 118 e 119 della
Costituzione. 
    Si  e'  sostenuto,  con  indiscutibile  autorevolezza   in   sede
dottrinale (ci si riferisce, in particolare, a G. Berti, Art.  5,  in
AA.VV.,  Commentario  della  Costituzione,  a  cura  di  G.   Branca,
Zanichelli - Il Foro Italiano, Bologna-Roma, 1975, 277 ss.),  che  da
una aggiornata lettura della Costituzione si ricava l'«annuncio (...)
di un ordine dove l'unita' statale non ha  piu'  valore  come  unita'
giuridico  amministrativa  ma  acquista  valore  nell'unita'  di  una
societa' che, obbedendo a comuni regole di condotta e di  linguaggio,
si amministra mediante strutture adatte ai vari  livelli  e  ai  vari
gruppi sociali». Da cio' un corollario: tra i vari enti, le  relative
comunita' e gli apparati serventi esiste un continuum,  destinato  ad
inverarsi  in  presenza  di   situazioni   comuni,   che   comportano
l'applicazione   del   principio   di   solidarieta',    oltre    che
dell'eguaglianza (ex articoli 2 e 3 Cost.). 
    a) Il mancato rispetto oppure la declinazione scorretta di queste
regole essenziali implica che si finisca per ledere, anzitutto,  quel
che stabilisce l'art.  5  Cost.,  la'  dove  il  medesimo  impone  di
coordinare fra loro il principio autonomistico (e pluralistico) e  il
principio unitario. Nel caso in esame, il  vulnus  e'  indiscutibile,
dal momento che l'esclusione dal Fondo - a parita'  di  condizioni  -
produce il singolare effetto di beneficare  due  volte  le  comunita'
territoriali ammesse: per  la  parte  spettante  e  per  quella,  non
spettante,  acquisita  a  carico  dei  beneficiari   illegittimamente
esclusi; di discriminare le relative  popolazioni;  di  obbligare  la
Regione ad attivarsi per, quantomeno, ridurre lo svantaggio derivante
da  quel  che  e'  illegittimamente  stabilito  dall'art.   112   del
decreto-legge n. 34/2020. Il che comporta - a  parere  della  Regione
Veneto -  una  lesione  -  proprio  da  parte  dello  Stato,  garante
dell'unita'  della  Repubblica  -  del  relativo  principio,  perche'
riserva trattamenti differenziati a centri di autonomia, che  versano
nelle medesime condizioni. E  l'impoverimento  economico-finanziario,
determinato da una irragionevole sottrazione  di  risorse,  comporta,
paradossalmente,  che  venga  disattesa   l'uniformita'   di   regime
giuridico, quando  essa  e'  essenziale.  E'  un  rilievo,  che  pare
scontato  a  lume  di  buon  senso;   fondato,   peraltro,   su   una
articolatissima  giurisprudenza  di  codesta  ecc.ma  Corte,  che  ha
sistematicamente ricavato, dalle singole  fattispecie  concrete,  una
lettura dinamica e aggiornata dell'art.  5  Cost.  [v.,  ad  es.,  F.
Benelli, Art. 5, in AA.VV., Commentario breve  alla  Costituzione,  a
cura di S. Bartole e R. Bin, Cedam, Padova, 2008, spec.  51,  nonche'
Corte costituzionale, sentenza n. 171/2018, ove si valorizza,  se  in
presenza di  fattispecie  diseguali,  l'apporto  collaborativo  delle
Regioni.  Infatti,  ferme  restando  le   «linee   di   indirizzo   e
coordinamento tracciate a livello centrale (...).  Quanto  affermato,
nondimeno, non esclude che, al fine di assicurare  la  partecipazione
dei diversi livelli di governo coinvolti, l'esercizio delle  funzioni
amministrative sia improntato al  rispetto  del  principio  di  leale
collaborazione  (sentenza  n.  58  del  2007).  Le  esigenze  di  una
disciplina  unitaria,  d'altronde,  in  un  ordinamento  a  struttura
regionalista fondato sui  principi  di  cui  all'art.  5  Cost.,  non
possono ignorare la tutela delle autonomie  territoriali,  attraverso
strumenti idonei a fornire risposte  pragmatiche  e  sufficientemente
flessibili, specie nei casi nei quali lo Stato, pur nell'esercizio di
sue competenze esclusive, interferisce con  materie  attribuite  alle
Regioni (sentenza n. 61 del 2018)»:  n.  7.3.2.  del  Considerato  in
diritto, quale sorta di prova a contrario]. 
    b) A questo fondamentale, disposto si ricollega l'intero Titolo V
della Parte II della Costituzione. In primo  luogo,  l'art.  114,  il
quale ha ad oggetto la Repubblica e le sue articolazioni  essenziali.
Ove le si discrimini  irragionevolmente,  viene  meno  il  necessario
coordinamento  imparziale  delle   competenze,   le   quali   saranno
esercitate dagli enti territoriali interessati  (nel  caso  concreto,
dal continuum rappresentato dai comuni  ricadenti  nelle  zone  rosse
delle Province di Padova, Treviso e Venezia,  da  un  lato,  e  dalla
Regione Veneto, dall'altro) in condizioni comparativamente degradate;
tuttavia, ingiustificate, essendo noto che -  come  ha  stabilito  il
Giudice delle leggi - l'art. 114 Cost.  non  comporta,  affatto,  una
totale equiparazione fra enti. Equiparazione  indispensabile,  quando
identiche sono le condizioni di fatto e allorche' il discorso cade su
enti della medesima specie: nel caso, su Comuni. 
    c) Sotto quest'ultimo aspetto, ne soffre, pure, l'art. 118 Cost.,
in  quanto  non  sono  rispettati  i  «principi  di   sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza». L'interferenza nell'esercizio delle
funzioni amministrative locali incide sul fatto che «Il  Comune  deve
percio' essere considerato prioritariamente rispetto  ad  ogni  altro
ente, nel momento in cui si tratta di decidere dell'allocazione delle
funzioni  amministrative,  comportando  ogni  diversa  soluzione   un
particolare onere di motivazione in capo al  legislatore  (...)»  (L.
Coen, Art. 118, in AA.VV., Commentario breve alla Costituzione, cit.,
1066, con richiami di dottrina e giurisprudenza, che  paiono  tuttora
esemplari). Innegabile, nel caso concreto, la menomazione  di  questa
potesta', che ha ad oggetto - come  si  e'  visto  -  «interventi  di
sostegno di carattere economico  e  sociale»  spettanti  -  ai  sensi
dell'art. 112 cit. - ai Comuni. 
    d) Infine, e' violato l'art. 119 Cost. Infatti, in gioco ci  sono
dotazioni finanziarie, che non transiteranno nei bilanci dei  Comuni,
inclusi nelle zone rosse delle Province di Padova, Treviso e Venezia.
Se  cosi'  e',  non  e'  affatto  vero,  per  una  certa   misura   -
corrispondente al mancato beneficio -,  che  «I  Comuni  (...)  hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa». Inutile dire, poi, come
si e' rilevato (v. sub 1), che  questa  sopravvenuta  carenza  dovra'
verosimilmente essere,  almeno  in  parte,  rimediata  dalla  Regione
Veneto, la quale subira' una illegittima compressione  dell'autonomia
finanziaria propria. A motivo di una perversa attuazione  -  pare  di
poter dire - del principio dei vasi comunicanti.

 
                                P.Q.M. 
 
    La Regione Veneto chiede che codesta ecc.ma Corte  costituzionale
dichiari costituzionalmente illegittimo l'art. 112 del  decreto-legge
19 maggio 2020, n. 34, nel testo risultante dalla  rettifica  operata
dall'Avviso pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 20  maggio  2020,
n. 129, per violazione degli articoli 3, 5,  114,  118  e  119  della
Costituzione; e cio', nella  parte  in  cui  non  prevede  che  siano
ammessi a beneficiare del Fondo di 200 milioni  di  euro  per  l'anno
2020 «i Comuni dichiarati zona rossa,  sulla  base  di  provvedimenti
statali o regionali, entro il 3 maggio 2020 per almeno trenta  giorni
consecutivi»: cosi', secondo l'espressione utilizzata dal legislatore
prima della rettifica  oppure  secondo  altra  formulazione  indicata
dalla Corte stessa. 
      Con l'originale del ricorso si depositano  i  seguenti  atti  e
documenti: 
        1. copia conforme all'originale della delibera  della  Giunta
regionale del Veneto di autorizzazione all'impugnazione; 
        2. copia dell'art. 112 del decreto-legge 19 maggio  2020,  n.
34,  pubblicato  nel  Supplemento  ordinario  n.  21  alla   Gazzetta
Ufficiale, 19 maggio 2020, n. 128; 
        3. copia dell'Avviso di rettifica, pubblicato nella  Gazzetta
Ufficiale del 20 maggio 2020, n. 129. 
          Padova - Roma, 9 luglio 2020 
 
          Avv. prof. Bertolissi - avv. Botteon - avv. Manzi