N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Corte dei conti - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Certificazione della contrattazione collettiva provinciale - Previsione che, fino all'entrata in vigore di una specifica norma di attuazione dello statuto speciale finalizzata a introdurre una disciplina sulla verifica, da parte della Corte dei conti, dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio, tale verifica e' assicurata dalla Provincia attraverso il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 agosto 2022, n. 9 (Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022-2024), art. 10, comma 2.(GU n.43 del 26-10-2022 )
Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il Presidente del Consiglio dei ministri (codice fiscale 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in virtu' di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (Fax: 06/96514000; indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; Contro la Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige (codice fiscale 00390090215), in persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale -indirizzo PEC tratto dal «REGINDE»: anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 10 comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del 3 agosto 2022, recante «Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022 - 2024» pubblicata Numero straordinario n. 2 al BUR n. 31 sezione generale del 5 agosto 2022, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 28 settembre 2022. Premesse di fatto e ricostruzione del quadro normativo Sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma Trentino - Alto Adige/Sudtirol, numero straordinario n. 2, al Bollettino n. 31 del 5 agosto e' stata pubblicata la legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del 3 agosto 2022 recante «Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022 - 2024». In particolare, l'art. 10 comma 2 di detta legge provinciale stabilisce: «2. Dopo l'art. 5 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6, e successive modifiche, e' inserito il seguente articolo: "Art. 5-bis (Disposizioni relative alla certificazione della contrattazione collettiva provinciale) - 1. La Provincia promuove l'approvazione di una specifica norma di attuazione dello Statuto speciale, al fine di introdurre in ambito provinciale una disciplina sulla verifica da parte della Corte dei conti dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio, prevista per lo Stato dall'art. 47 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modifiche. 2. Fino all'entrata in vigore della norma di attuazione la verifica prevista al comma 1 e' assicurata dalla Provincia attraverso il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti: di cui all'art. 5, comma 5, lettera c), che a tal fine viene integrato con gli elementi di cui al comma 1, mentre la verifica del rispetto dei vincoli derivanti da norme di legge e' assicurata attraverso il parere motivato dell'organismo di valutazione, di cui all'art. 5, comma 5, lettera b).» La disposizione, nel prevedere, nelle more dell'approvazione di una specifica norma che introduca in ambito provinciale una disciplina sulla verifica da parte della Corte dei conti dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva della verifica - prevista dal comma uno - stabilisce che la verifica venga assicurata mediante il «parere motivato del Collegio dei revisori dei conti»; tale disposizione appare in contrasto con l'art. 47 (1) commi cinque e seguenti del decreto legislativo n. 165 del 2001 che prevede il controllo, sub specie di certificazione di attendibilita', sia intestato alla Corte di conti. Al riguardo, l'art. 1 del decreto legislativo n. 165 del 2001 comma terzo ultimo periodo stabilisce che «I principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresi', per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica». Tanto premesso, la disposizione della legge provinciale in esame esorbita, pertanto dalle competenze legislative attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano dagli articoli 4 e 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) e viola gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117, secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione. Pertanto, l'art. 10, comma due, della legge provinciale summenzionata viene impugnato con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione, affinche' ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per il seguente Motivo di diritto Illegittimita' costituzionale dell'art. 10 comma 2 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 9 del 3 agosto 2022, recante «Assestamento del bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno finanziario 2022 e per il triennio 2022 - 2024» per violazione degli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117, secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione in relazione agli articoli 4 e 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) e all'art. 47 commi 5 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001. Come si e' detto, l'art. 10, rubricato «(Modifica della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6, "Ordinamento del personale della Provincia"), prevede al comma 2: "Dopo l'art. 5 della legge provinciale 19 maggio 2015, n. 6, e successive modifiche, e' inserito il seguente articolo: "Art. 5/bis (Disposizioni relative alla certificazione della contrattazione collettiva provinciale) - 1. La Provincia promuove l'approvazione di una specifica norma di attuazione dello Statuto speciale, al fine di introdurre in ambito provinciale una disciplina sulla verifica da parte della Corte dei conti dell'attendibilita' della quantificazione dei costi della contrattazione collettiva provinciale e della relativa compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio, prevista per lo Stato dall'art. 47 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modifiche. 2. Fino all'entrata in vigore della norma di attuazione la verifica prevista al comma 1 e' assicurata dalla Provincia attraverso il parere motivato del Collegio dei revisori dei conti, di cui all'art. 5, comma 5, lettera c), che a tal fine viene integrato con gli elementi di cui al comma 1, mentre la verifica del rispetto dei vincoli derivanti da norme di legge e' assicurata attraverso il parere motivato dell'organismo di valutazione, di cui all'art. 5, comma 5, lettera b).» La disposizione in esame esorbita dalle competenze legislative attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano dagli articoli 4 e 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. n. 670 del 1972) e viola gli articoli 81, 97, 100, secondo comma, 117, secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione in relazione a quanto previsto dall'art. 47 commi 5 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001. Come ben noto, ai sensi dell'art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige: «8. Le province hanno la potesta' di emanare norme legislative entro i limiti indicati dall'art. 4, nelle seguenti materie: 1) ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto. (omissis)» L'art. 4, a sua volta prevede: «In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali e' compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali - nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la regione ha la potesta' di emanare norme legislative nelle seguenti materie: 1) ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto (omissis)» Si aggiunge anche che decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 «Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto» all'art. 6 comma 1 prevede: «6.1. Per il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, nonche' degli altri enti pubblici di cui all'art. 79, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, per lo svolgimento dell'attivita' e per il funzionamento delle sezioni di Trento e di Bolzano e dei relativi uffici di controllo, nonche' per l'esercizio delle funzioni dei presidenti di sezione preposti al coordinamento si applicano, per quanto non disciplinato dal presente decreto, le leggi dello Stata che disciplinano l'ordinamento, le attribuzioni e le procedure della Corte dei conti. Nell'ambito delle predette funzioni di controllo, la Corte puo' chiedere alle amministrazioni pubbliche previste dal primo periodo dati economici e patrimoniali riferiti agli enti e agli organismi privati dalle stesse partecipati o finanziati in via ordinaria» [enfasi aggiunte]. Orbene, si osserva, in primo luogo, che disciplina di cui all'art. 47 del decreto legislativo n. 165/2001, evocata quale parametro interposto, rinviene la sua origine nella disposizione di cui all'art. 2, comma 1, lettera b), della legge n. 421/1992, che prevede che «la legittimita' e la compatibilita' economica [...] siano sottoposte al controllo della Corte dei conti». Prosegue il citato art. 2, stabilendo al comma 2 che «I principi desumibili dalle disposizioni del presente articolo costituiscono altresi' per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica» [enfasi aggiunte]. L'art. 1 comma 3 ultimo periodo del decreto legislativo n. 165/2001 espressamente prevede che: «I principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresi', per le Regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica». Anche codesta Corte sia con la sentenza n. 16 del 2020 che con la sentenza n. 25 del 2020 ha ribadito che «la disciplina del decreto legislativo n. 165 del 2001 contiene norme fondamentali in materia di riforme economico-sociali della Repubblica, che vincolano anche le Regioni a statuto speciale». La disposizione in parola, dunque, quale norma fondamentale in materia di riforme economico-sociali non poteva essere pretermessa dal legislatore provinciale con una previsione che costituisce una espressa ed evidente deroga alla previsione della competenza della Corte dei conti in tema di certificazione della compatibilita' economico-finanziaria dei contratti collettivi. D'altra parte, proprio in virtu' del carattere unitario delle funzioni di controllo intestate, in base all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, alla Corte dei conti, la legislazione statale trova direttamente efficacia anche nei confronti dell'ordinamento provinciale, senza necessita' di norme di attuazione (cfr. sentenza della Corte costituzione n. 40 del 1994). La disposizione provinciale in esame, che attribuisce esclusivamente ad organi di controllo interno, la competenza a controllare la compatibilita' economico-finanziaria dei contratti collettivi, precludendo - esplicitamente ( come si desume dalla chiara lettera della disposizione in oggetto) - alla Corte dei conti l'esercizio delle proprie prerogative al riguardo, fino alla emanazione di una norma di attuazione, contrasta, anche, con gli articoli 117 lettere e) ed l) sia con la previsione dell'art. 119. L'intervento normativo provinciale e' infatti lesivo della competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica: la norma statale affida la certificazione alla Corte dei conti, quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell'equilibrio economico-finanziario, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento (Corte cost. n. 60 del 2013) e al quale sono correlati i principi fondamentali della solidarieta' politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell'uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.), dell'unitarieta' della Repubblica (art. 5 Cost.) e di tutela dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio (art. 97, primo comma, della Costituzione), nonche' della tutela dell'unita' giuridica ed economica (art. 120 Cost.). E', pertanto, precluso al legislatore provinciale disciplinare i poteri di controllo della Corte dei conti, giacche' gli stessi sono riservati alla competenza esclusiva dello Stato. Deve precisarsi al riguardo che a disciplina normativa statale che ha fatto seguito alla riforma costituzionale [N.d.R. legge costituzionale n. 1/2012] e, in particolare, le norme che hanno previsto il rafforzamento dei controlli in capo alla Corte dei conti, al fine di salvaguardare la sana gestione finanziaria di tutte le amministrazioni pubbliche, sono state a piu' riprese esaminate dalla giurisprudenza di codesta Corte che ha concluso nel senso che i controlli disciplinati dalle norme degli Statuti speciali e dalle norme di attuazione non esauriscono le forme di controllo della Corte dei conti. Sempre secondo codesta Corte, lo Stato puo' prevedere, nelle materie del coordinamento della finanza pubblica, per tutelare interessi costituzionalmente protetti, forme di controllo del Giudice contabile ulteriori rispetto a quelle disciplinate dagli Statuti speciali e dalle norme di attuazione, salvo il limite che le stesse non contrastino puntualmente con gli stessi Statuti (ex multis Corte costituzionale n. 39 del 2014). La certificazione della Corte dei conti sulla compatibilita' economico-finanziaria della contrattazione collettiva del personale pubblico e' prevista dunque in una normativa di principio in materia di «coordinamento della finanza pubblica» che risponde all'esigenza di un unitario e generalizzato monitoraggio, finalizzato alla tenuta degli equilibri dei bilanci pubblici, considerata la rilevanza dei costi del personale degli enti territoriali rispetto al totale della spesa pubblica. Tale controllo, inteso ad assicurare, in ragione della tutela dell'unita' economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria e gli obiettivi di Governo concordati in sede europea, e' affidato alla Corte dei conti, quale organo terzo ed imparziale di garanzia dell'equilibrio economico-finanziario, in quanto al servizio dello Stato-ordinamento (Corte cost. n. 60 del 2013). Ulteriormente, codesta Corte ha affermato che la norma di attuazione statutaria [il gia' richiamato DPR 305/1988] non determina effetti preclusivi rispetto all'esercizio della funzione di controllo sulla gestione economico finanziaria, con riferimento ai parametri costituzionali di cui agli articoli 81, 119 e 120 Cost.; controlli esterni da tenere distinti rispetto a quelli interni e dai poteri di vigilanza svolti dalla Provincia, in quanto gli stessi si pongono su piani diversi e, come tali, tra di loro non sono incompatibili (Corte cost. n. 60 del 2013). Ancora si aggiunge che proprio il richiamato testo dell'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305 e successive modifiche, laddove prevede che «Per il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Regione e delle Province autonome di Trento e di Bolzano [...] si applicano, per quanto non disciplinato dal presente decreto, le leggi dello Stato che disciplinano l'ordinamento, le attribuzioni e le procedure della Corte dei conti» induce a ritenere direttamente applicabile alla Provincia la previsione statale in esame che non abbisogna di alcun «adattamento» se non con riferimento a profili di dettaglio relativi alle modalita' procedimentali finalizzate ad assicurare un percorso strutturato tra Provincia e Corte di conti. L'adeguamento, secondo le procedure previste dal decreto legislativo n. 266 del 1992, puo', pertanto, riguardare tali contenuti (procedimentali), essendo precluso al legislatore provinciale disciplinare i poteri di controllo della Corte dei conti, giacche' gli stessi sono riservati alla competenza esclusiva dello Stato. La normativa statale deve quindi trovare applicazione e trovera' applicazione anche per gli aspetti procedimentali qualora la Provincia non ritenga di adottare una diversa disciplina di dettaglio. Per usare le parole di codesta Corte costituzionale di cui alla sentenza n. 40 del 1994, la formula adottata con simili disposizioni e' correlata al carattere unitario delle funzioni di controllo attribuite, in base all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, alla Corte dei conti e, pertanto, «non puo' non essere interpretata come richiamo ad una forma di rinvio «dinamico» alla legislazione statale in tema di funzioni della Corte dei conti e, conseguentemente, anche di forme e di limiti· del controllo ad essa spettante: legislazione statale che, nei suoi svolgimenti, proprio in virtu' del richiamo operato attraverso la norma di attuazione, e' destinata, dunque, a espandere direttamente la propria efficacia anche nei confronti dell'ordinamento regionale [o provinciale]». In conclusione, la previsione della certificazione della Corte dei conti sulla compatibilita' economico-finanziaria della contrattazione collettiva del personale pubblico e' prevista in una norma che e' inderogabile anche da parte delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome. __________ (1) L'art. 47 del decreto legislativo n. 165/2001 commi 5 e seguenti prevede: 5. Acquisito il parere favorevole sull'ipotesi di accordo, nonche' la verifica da parte delle amministrazioni interessate sulla copertura degli oneri contrattuali, il giorno successivo l'ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all'art. 1-bis della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni. La Corte dei conti certifica l'attendibilita' dei costi quantificati e la loro compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio. La Corte dei conti delibera entro quindici giorni dalla trasmissione della quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata positivamente. L'esito della certificazione viene comunicato dalla Corte all'ARAN, al comitato di settore e al Governo. Se la certificazione e' positiva, il presidente dell'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto collettivo. 6. La Corte dei conti puo' acquisire elementi istruttori e valutazioni sul contratto collettivo da parte di tre esperti in materia di relazioni sindacali e costo del lavoro individuati dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, tramite il Capo del Dipartimento della funzione pubblica di intesa con il Capo del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, nell'ambito di un elenco definito di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nel caso delle amministrazioni di cui all'art. 41, comma 2, la designazione di due esperti viene effettuata dall'ANCI, dall'UPI e dalla Conferenza delle Regioni e delle province autonome. 7. In caso di certificazione non positiva della Corte dei conti le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione definitiva dell'ipotesi di accordo. Nella predetta ipotesi, il Presidente dell'ARAN, d'intesa con il competente comitato di settore, che puo' dettare indirizzi aggiuntivi, provvede alla riapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali ai fini delle certificazioni. In seguito alla sottoscrizione della nuova ipotesi di accordo si riapre la procedura di certificazione prevista dai commi precedenti. Nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clausole contrattuali l'ipotesi puo' essere sottoscritta definitivamente ferma restando l'inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente certificate.
P.T.M. Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati ed illustrati, l'art. 10, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano - 3 agosto 2022, n. 9. Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: 1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 28 settembre 2022, della determinazione di impugnare la legge della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige del 3 agosto 2022, n. 9; 2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata. Con riserva di illustrare e sviluppare i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie. Roma, 4 ottobre 2022 L'Avvocato dello Stato: Galluzzo