N. 125 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 settembre 2022
Ordinanza del 19 settembre 2022 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da DIRER Campania contro Regione Campania. Regioni - Giunta regionale - Norme della Regione Campania - Previsione che la Giunta regionale e' autorizzata a disciplinare con regolamento il proprio ordinamento amministrativo, sentita la commissione consiliare permanente competente per materia, in attuazione dei principi dell'attivita' amministrativa e di organizzazione posti dallo Statuto regionale e in osservanza dei criteri generali elencati dall'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 8 del 2010. - Legge della Regione Campania 6 agosto 2020 (recte: 2010), n. 8 (Norme per garantire l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione della Giunta regionale e delle nomine di competenza del Consiglio regionale), art. 2, comma 1.(GU n.44 del 2-11-2022 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione quinta)
Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 4412 del 2015, proposto da
Direr Campania, in persona del legale rappresentante, rappresentata e
difesa dall'avvocato Carmine Medici, con domicilio eletto presso il
suo studio in Roma, piazzale Clodio n. 18;
Contro Regione Campania, in persona del Presidente della Regione
in carica rappresentata e difesa dagli avvocati Almerina Bove, Maria
D'Elia e Tiziana Monti, con domicilio eletto presso l'ufficio di
rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli n. 29;
Per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania (Sezione prima) n. 05407/2014, resa tra le
parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2022 il Cons.
Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
F a t t o
1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la
Campania Direr Campania, associazione sindacale che rappresenta gli
interessi dei quadri direttivi e dei dirigenti regionali, impugnava
il regolamento avente ad oggetto «Ordinamento amministrativo della
Giunta regionale» approvato dalla Giunta regionale con delibera del
29 ottobre 2011, n. 612 ed emanato dal Presidente della Giunta
regionale con atto del 15 dicembre 2011, n. 12 (entrambi pubblicati
nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania del 16 dicembre 2011,
n. 77) e gli atti allo stesso presupposti (precisamente: la delibera
della Giunta regionale del 9 agosto 2011, n. 432, il parere
dell'Ufficio legislativo del 29 ottobre 2011, prot. n.
14760/UDCP7GAB7UL, la nota del medesimo ufficio del 15 dicembre 2011,
prot. n. 17242/UDCP7GAB7UL, nonche' le osservazioni formulate dalla
commissione consiliare permanente competente per materia).
1.1. Con motivi aggiunti la ricorrente estendeva la sua
impugnazione alle delibere della Giunta regionale del 10 settembre
2012, nn. 475, 478 e 479, con le quali erano, rispettivamente,
apportate integrazioni e modifiche al regolamento impugnato con il
ricorso principale, definite le strutture ordinamentali della Giunta
regionale in attuazione delle disposizioni regolamentari, ed infine,
approvato il disciplinare per il conferimento degli incarichi
dirigenziali, poi sostituito da un nuovo disciplinare approvato con
delibera giuntale del 13 novembre 2012, n. 661, anch'essa impugnata
con motivi aggiunti.
1.2. Il ricorso era articolato in sei motivi; in due di essi
erano sollevate questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 1, legge regionale 6 agosto 2010, n. 8, (Norme per garantire
l'efficienza e l'efficacia dell'organizzazione della Giunta regionale
e delle nomine di competenza del Consiglio regionale), di
autorizzazione della Giunta regionale a disciplinare con regolamento
il proprio ordinamento amministrativo.
1.3. Due i profili di illegittimita' costituzionale rilevati
dalla ricorrente.
Per un primo profilo, la norma era detta in contrasto con gli
articoli 121, comma 4 e 123, comma 1 della Costituzione per
violazione dell'interposto art. 56, comma 2, dello statuto regionale,
avendo previsto un procedimento per l'approvazione del regolamento
divergente da quello disciplinato in sede statutaria: l'art. 56,
comma 2, dello statuto regionale imponeva l'approvazione dei
regolamenti da parte dal consiglio regionale e l'emanazione del
Presidente della Giunta, previa deliberazione di quest'ultima («1. I
regolamenti sono emanati dal Presidente della Giunta regionale,
previa deliberazione della Giunta. 2. I regolamenti sono sottoposti
all'approvazione del Consiglio che deve provvedere entro sessanta
giorni dalla loro trasmissione al Presidente del Consiglio. Se,
decorso tale termine, il Consiglio non si e' pronunciato, i
regolamenti sono emanati e pubblicati.»), la legge regionale
contestata aveva previsto che fosse acquisito il parere obbligatorio
ma non vincolante della commissione consiliare permanente, senza
approvazione da parte del Consiglio («1. La Giunta regionale e'
autorizzata a disciplinare con regolamento il proprio ordinamento
amministrativo, sentita la commissione consiliare permanente
competente per materia, in attuazione dei principi dell'attivita'
amministrativa e di organizzazione posti dal titolo IX dello statuto
regionale e in osservanza dei seguenti criteri generali (...)»).
1.4. Da altro punto di vista, la ricorrente sosteneva
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, legge regionale
n. 8 del 2010 per contrasto con l'art. 123 della Costituzione in
ragione della violazione dell'interposto art. 56, comma 4, dello
statuto regionale: a fronte dell'obbligo imposto dalla disposizione
statutaria - in caso di adozione di legge regionale di autorizzazione
della Giunta ad emanare regolamenti in materie gia' disciplinate con
legge, rientranti nella competenza esclusiva della regione - di
determinare le «norme generali regolatrici della materia», con
conseguente abrogazione delle norme legislative vigenti a far data
dall'entrata in vigore delle norme regolamentari, il legislatore
regionale s'era limitato a richiamare i principi generali dell'azione
amministrativa, senza dare indicazioni in merito al modello
organizzativo prescelto cui la Giunta avrebbe dovuto dare attuazione
con le disposizioni regolamentari.
1.5. Entrambi i profili di illegittimita' costituzionale erano
giudicati infondati dal Tar adito nella sentenza della prima sezione
del 22 ottobre 2014, n. 5407.
Quanto al primo, perche' l'art. 56 dello statuto regionale, dopo
aver disciplinato nei primi tre commi il procedimento per l'adozione
dei regolamenti regionali, nel quarto comma aveva previsto un
procedimento specifico per l'adozione dei regolamenti delegati, da
emanarsi da parte della Giunta regionale senza preventiva
approvazione del Consiglio regionale («4. Nelle materie di competenza
esclusiva della regione la legge regionale puo' autorizzare la Giunta
ad emanare regolamenti in materie gia' disciplinate con legge. In tal
caso la legge regionale di autorizzazione determina le norme generali
regolatrici della materia e dispone l'abrogazione delle norme
legislative vigenti, con effetto dalla data dell'entrata in vigore
delle norme regolamentari.»), giustificato dal punto di vista logico
- sistematico poiche' non avrebbe avuto alcun senso sottoporre
all'approvazione del Consiglio un testo regolamentare afferente
materia rispetto alla quale lo stesso Consiglio, mediante la legge di
autorizzazione, s'era spogliato della sua potesta' normativa
delegandola interamente alla Giunta.
In definitiva, la legge regionale, avendo autorizzato la Giunta
ad adottare il regolamento, non poteva ritenersi in contrasto con
l'art. 56 dello statuto regionale. D'altra parte, neppure s'era
sottratto il legislatore regionale all'obbligo imposto dalla statuto
di indicare al legislatore delegato «le norme regolatrici della
materia», in quanto i riferimenti normativi contenuti nell'art. 2,
comma 1, letti nel complesso ed in connessione tra loro, non erano
solo dei meri principi, ma norme generali sufficientemente indicative
delle direttrici cui era tenuto ad ispirarsi nella definizione del
nuovo ordinamento amministrativo della Giunta.
1.6. Il Tar respingeva integralmente il ricorso e i motivi
aggiunti poiche' riteneva infondati anche tutti gli altri motivi di
ricorso proposti dalla Direr Campania.
2. Direr Campania ha proposto appello avverso la sentenza di
primo grado contestando nei primi due motivi la reiezione delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate nel ricorso.
2.1. In particolare, replica agli argomenti utilizzati dal Tar
per dire infondata la violazione dell'art. 56, comma 2, dello statuto
con l'unicita' del procedimento statutario per l'approvazione dei
regolamenti regionali valido per qualsiasi tipologia di regolamento,
compresi quelli delegati; dice non convincente l'argomento logico -
sistematico poiche' il legislatore regionale (id est, il Consiglio
regionale) non poteva affatto spogliarsi della sua potesta'
legislativa e dovendo l'esercizio del potere normativo secondario
trovare sempre la sua fonte nella legge di autorizzazione, la quale,
pero', non puo' derogare alle disposizioni sulle norme statutarie di
produzione dei regolamenti.
Da questo punto di vista, l'appellante rammenta che, come si
legge nelle sentenze della Corte costituzionale 21 ottobre 2003, n.
313 e 29 ottobre 2003, n. 32, l'art. 121 della Costituzione va
interpretato nel senso che spetta alla regione stabilire
l'allocazione della potesta' normativa secondaria nell'esercizio
della propria autonomia statutaria e la scelta compiuta dalla Regione
Campania e' stata nel senso che i regolamenti, di qualunque
tipologia, siano deliberati dalla Giunta regionale e, poi, approvati
dal Consiglio, e solo a seguito dell'approvazione, anche in forma
tacita, emanati dal Presidente della Giunta. L'approvazione del
Consiglio costituisce una forma di controllo delle scelte operate
dalla Giunta nella deliberazione del regolamento, che non puo'
mancare specialmente nel caso di regolamento delegato.
2.2. Relativamente alla seconda questione di legittimita'
costituzionale l'appellante esprime il proprio dissenso rispetto al
ragionamento svolto dal giudice di primo grado in questi termini: la
legge di autorizzazione all'emanazione di un regolamento delegato in
materia di ordinamento amministrativo della Giunta regionale, per dar
compimento alla prescrizione statutaria di determinazione delle
«norme generali della materia», avrebbe dovuto esprimere la
preferenza del legislatore per uno dei due modelli organizzativi
astrattamente possibili, quello di tipo verticale, tipico degli
apparati ministeriali, e quello di tipo orizzontale, costituito dalle
aree generali di coordinamento, suddivise al loro interno in settori
e servizi, proprio della generalita' degli enti territoriali;
contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado, i
principi richiamati nella norma di autorizzazione non esprimevano
affatto una scelta per l'uno o per l'altro, trattandosi di principi
generali dell'azione amministrativa validi in ogni caso, ne' elementi
decisivi potevano trarsi dal rinvio ai «principi dell'attivita'
amministrativa e di organizzazione di cui al titolo IX dello statuto
regionale» (quali: 1) la sottoposizione dell'attivita' amministrativa
al controllo di gestione ed agli strumenti di valutazione del
rendimento (art. 64); 2) la separazione tra politica ed
amministrazione, con attribuzione agli organi di direzione politica
delle funzioni di indirizzo politico - amministrativo ed ai dirigenti
dell'attivita' gestionale e di quella provvedimentale non rientrante
nelle suddette funzioni (art. 65); 3) l'accesso agli uffici regionali
per pubblico concorso, salvi i casi previsti dalla legge (art. 67);
4) l'appartenenza dei dirigenti della Giunta regionale ad un ruolo
unico (art. 67); 5) l'attribuzione ai dirigenti, in relazione agli
incarichi affidati, di differenti competenze e responsabilita' (art.
67)), poiche' si tratta di principi cui deve conformarsi in generale
l'organizzazione dei pubblici uffici a prescindere da quale sia il
modello organizzativo prescelto, onde il richiamo ad essi non e'
certamente espressivo di una scelta capace di indirizzare la potesta'
regolamentare; il modello organizzativo, pertanto, si puo' dire sia
rimasto del tutto indefinito e sostanzialmente rimesso ad una libera
scelta della Giunta regionale.
2.3. Negli altri motivi di appello e' esposta la critica alle
ragioni poste a fondamento della reiezione degli altri motivi del
ricorso introduttivo del giudizio.
2.4. Si e' costituita la Regione Campania che ha concluso per la
reiezione dell'appello.
All'udienza pubblica del 9 giugno 2022 la causa e' stata
trattenuta in decisione.
Diritto
3. Il Collegio dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
2, legge regionale Campania 6 agosto 2010, n. 8 per contrasto con
l'art. 123 della Costituzione per violazione dell'interposto art. 56,
comma 4, dello statuto regionale, nonche' per contrasto con gli
articoli 121 e 97 della Costituzione.
I. Sull'ammissibilita' del ricorso proposto dalla Dider Campania.
3.1. Preliminarmente, va esaminata la legittimazione a ricorrere
dell'odierna appellante; l'eccezione era stata sollevata dalla
Regione Campania in primo grado, rimasta assorbita dal rigetto del
ricorso, non e' stata riproposta, ma la questione puo' essere,
comunque, esaminata d'ufficio in sede d'appello (cfr. Cons. Stato,
sez. II, 14 marzo 2022, n. 1791).
3.2. L'associazione sindacale ricorrente lamenta la lesione di
prerogative tipiche della categoria dei dipendenti pubblici suoi
iscritti, i dirigenti della regione, poiche' prospetta l'avvenuta
determinazione per via regolamentare di un assetto ordinamentale
della Giunta che riconduce l'esercizio di ogni potere di
amministrazione attiva alle dirette dipendenze degli organi politici
e, segnatamente, del Presidente della regione. E, ai fini che qui
interessano, deduce che cio' sia avvenuto, in primo luogo, per i vizi
di legittimita' costituzionale da cui era affetto l'art. 2, legge
regionale Campania 6 agosto 2010, n. 8.
3.3. Cio' vale a fondare la legittimazione a ricorrere
dell'associazione sindacale, quale ente esponenziale della categoria
dei dirigenti regionali.
L'associazione agisce in giudizio a tutela dell'interesse
collettivo del quale ha assunto la titolarita' per coincidenza tra la
tutela delle prerogative dirigenziali e lo scopo statutario, in
disparte ogni profilo relativo alla concreta rappresentativita' della
specifica associazione sindacale.
Poiche' la lesione prospettata e' avvertita contestualmente e in
maniera omogenea dall'intera categoria dei dirigenti, senza che sia
possibile identificare posizioni diversificate tra gli iscritti che
diano luogo a conflitti interni, sussiste la legittimazione a
ricorrere per rimuovere il pregiudizio subito dall'interesse
collettivo (la giurisprudenza amministrativa si e' pronunciata in
piu' occasioni in questi termini: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24
febbraio 2021, n. 1616; III, 25 marzo 2013, n. 1654; VI, 6 dicembre
2012, n. 6261).
II. Sulla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita'.
4. La questione di legittimita' costituzionale e' rilevante per
la decisione del presente giudizio; il suo accoglimento avrebbe
l'effetto di eliminare il presupposto normativo sulla base del quale
e' stato adottato il regolamento impugnato (cosi' come avvenuto a
seguito di Corte costituzionale 23 novembre 2021, n. 218).
5. Di seguito le ragioni di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalita' sollevata dall'appellante.
5.1. L'art. 56 (Potesta' regolamentare), comma 4, dello statuto
regionale della Campania (adottato con legge regionale 28 maggio
2009, n. 6), prevede che: «Nelle materie di competenza esclusiva
della regione la legge regionale puo' autorizzare la Giunta ad
emanare regolamenti in materie gia' disciplinate con legge. In tal
caso la legge regionale di autorizzazione determina le norme generali
regolatrici della materia e dispone l'abrogazione delle norme
legislative vigenti, con effetto dalla data di entrata in vigore
delle norme regolamentari».
E' cosi' disciplinato in ambito regionale il fenomeno della
delegificazione, vale a dire il trasferimento della disciplina di una
determinata materia dal livello normativo primario a quello
secondario; attuato il quale una materia gia' legificata sara', per
il futuro e salvo ripensamento del legislatore, disciplinata da norme
regolamentari (cfr. Corte costituzionale 6 giugno 2016, n. 130).
5.2. Il meccanismo predisposto dallo statuto regionale per
attuare il trasferimento di livello normativo e' quello consueto e
che trova nell'art. 17, comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400 il
corrispettivo per le materie di competenza legislativa dello Stato:
e' adottata una legge di autorizzazione che rimette all'organo
esecutivo, nel caso di specie la Giunta regionale, l'esercizio della
potesta' regolamentare con abrogazione delle norme primarie vigenti
in quella materia a far data dall'entrata in vigore delle norme
regolamentari.
5.3. Identico a quello previsto dall'art. 17, comma 2, legge n.
400 del 1988 e' anche il contenuto imposto alla legge di
autorizzazione, la quale deve determinare le «norme generali
regolatrici della materia».
Imporre alla legge di autorizzazione siffatto contenuto serve a
conciliare la delegificazione (della cui legittimita' costituzionale
in passato non si e' mancato di dubitare) con i principi
costituzionali e, in special modo, con la supremazia della legge tra
le fonti del diritto subcostituzionali, corollario della preminenza
del Parlamento sul Governo nell'esercizio della funzione legislativa
(a sua volta precipitato del principio democratico che ispira la
nostra Costituzione) e rende possibile attuare la delegificazione
(naturalmente esclusa in materia coperta da riserva assoluta di
legge) anche in materia coperta da riserva relativa di legge poiche'
porta alla determinazione di una disciplina della materia composta
dalla combinazione di due regolamentazioni: quella di principio che
si rinviene nella normativa primaria e quella di dettaglio
(procedurale o di funzionamento) che e' nelle disposizioni
regolamentari (cfr. Corte costituzionale, n. 303 del 2005).
5.4. Per questa ragione della legittimita' costituzionale di una
legge statale che autorizzi alla delegificazione senza determinazione
delle norme generali regolatrici della materia al cui rispetto debba
conformarsi l'esercizio della successiva potesta' regolamentare si
potrebbe dubitare per contrasto con i principi costituzionali
richiamati, pur avendo rango primario la legge n. 400 del 1988 che
tale contenuto impone alla legge di autorizzazione.
5.5. Se, poi, e' lo statuto regionale a stabilire che la legge di
autorizzazione alla delegificazione determini le «norme regolatrici
della materia», la legge regionale che ne sia priva contrasta
senz'altro con l'art. 123 della Costituzione.
Lo statuto regionale si colloca nel sistema delle fonti ad un
livello piu' elevato della legge regionale e in una posizione di
preminenza (in virtu' del particolare procedimento di formazione e
del suo contenuto che trovano la loro disciplina nel primo e nel
secondo comma dell'art. 123 della Costituzione); la sua violazione
comporta illegittimita' costituzionale della norma di legge regionale
per violazione dell'art. 123 della Costituzione, secondo il noto
fenomeno dell'interposizione che amplia il parametro di legittimita'
costituzionale della norma primaria sottoposta al sindacato della
Corte costituzionale (cfr. Corte costituzionale 25 giugno 2015, n.
118; 2011, n. 188 e 2010, n. 4).
5.6. L'art. 2, legge regionale Campania 6 agosto 2010, n. 8 attua
la delegificazione della materia dell'ordinamento amministrativo
della Giunta regionale poiche' autorizza la Giunta a disciplinare la
materia con proprio regolamento, sentita la commissione consiliare
permanente competente per materia, e dispone l'abrogazione delle
previgenti disposizioni (contenute nella legge regionale 4 luglio
1991, n. 11 Ordinamento amministrativo della Giunta regionale, con le
eccezioni costituite dagli articoli 13, 14, 18, 19, 20, 22, 23 e 25).
Il legislatore regionale ha imposto alla Giunta di esercitare la
potesta' regolamentare «in attuazione dei principi dell'attivita'
amministrativa e di organizzazione posti dal titolo IX dello statuto
regionale e in osservanza dei seguenti criteri generali: a)
imparzialita', buon andamento dell'amministrazione regionale e
trasparenza dell'azione amministrativa; b) razionalizzazione
organizzativa, contenimento e controllo della spesa, anche mediante
accorpamento e soppressione delle strutture esistenti; c)
perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed
economicita' nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate
alle strutture organizzative individuate; d) realizzazione della piu'
ampia flessibilita' nell'organizzazione degli uffici regionali; e)
rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa e della
gestione degli indirizzi politico - amministrativi impartiti dagli
organi di governo mediante l'istituzione di apposite strutture
organizzative».
5.7. Il legislatore regionale ha rispettato l'obbligo della
determinazione delle «norme generali regolatrici della materia» solo
formalmente: si e' limitato ad indicare dei meri obiettivi o
finalita', nulla dicendo circa il modo in cui conseguirli. Il
rispetto solo formale del contenuto imposto alla legge di
autorizzazione alla delegificazione dovrebbe comportare la violazione
del dettato statutario e anche, per quanto precedentemente esposto,
dei principi costituzionali, al pari della totale assenza di ogni
riferimento alle norme regolatrici della materia nella legge di
autorizzazione.
Tanto piu' che gli obiettivi e le finalita' qui enunciati non
derivano da una valutazione discrezionale del legislatore all'atto di
concessione dell'autorizzazione all'esercizio della potesta'
regolamentare, ma riproducono principi fondamentali di rilevanza
sovraordinata alla legge, cui, pertanto, anche le norme primarie non
potrebbero derogare.
5.8. Quanto detto vale per i criteri generali di cui alla lettera
a) dell'art. 2, legge regionale n. 8 del 2010, «imparzialita', buon
andamento dell'amministrazione regionale e trasparenza dell'azione
amministrativa», riproduttivo in buona parte dell'art. 97 della
Costituzione, ma anche per quelli di cui alla lettere b) e c),
«razionalizzazione organizzativa, contenimento e controllo della
spesa, anche mediante accorpamento e soppressione delle strutture
esistenti», e «perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia
ed economicita' nell'esercizio dei compiti e delle funzioni assegnate
alle strutture organizzative individuate», che altro non sono se non
una specificazione del principio costituzionale di buon andamento
dell'organizzazione degli uffici amministrativi, nonche', infine, per
quello della lettere e), «rispondenza dei risultati dell'attivita'
amministrativa e della gestione degli indirizzi politico -
amministrativi impartiti dagli organi di governo mediante
l'istituzione di apposite strutture organizzative», che e'
conseguente alla posizione di organo esecutivo della Giunta regionale
e, quindi, direttamente derivante dall'art. 121, comma 3, della
Costituzione.
Non diversamente nel titolo IX dello statuto regionale,
espressamente richiamato dall'art. 2, comma 1, legge regionale n. 8
del 2010 non si rinvengono «norme generali regolatrici della materia»
che possano orientare l'esercizio della potesta' regolamentare. Cio'
che rende poco convincente il ragionamento che ha consentito al
giudice di primo grado di superare il dubbio di costituzionalita'.
Il titolo IX e' articolato in due Capi, il pruno che ha ad
oggetto «Principi dell'attivita' amministrativa» e' composto di tre
articoli: l'art. 64 che ha il seguente contenuto «1. Ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione, la regione esercita le funzioni
amministrative, nei casi in cui ne ritiene necessario l'esercizio
unitario a livello regionale, nel rispetto dei principi di
sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione. 2. L'attivita'
amministrativa si conforma ai principi di legalita', buon andamento e
imparzialita'. La legge regionale attua la semplificazione dei
procedimenti amministrativi. 3. L'attivita' amministrativa della
regione e' soggetta al controllo di gestione. La legge regionale
determina strumenti e procedure per la valutazione del rendimento e
dei risultati dell'attivita' amministrativa regionale, consentendo ai
destinatari della stessa di conoscere l'esito delle valutazioni.»;
l'art. 65 che dispone: «1. La legge regionale disciplina il
procedimento amministrativo nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento. 2. Gli atti dell'amministrazione regionale sono
pubblici. I cittadini, singoli o associati, hanno diritto di prendere
visione e di estrarre copia degli atti amministrativi e dei documenti
della regione, secondo le modalita' previste dalla legge. 3. Gli atti
e i provvedimenti amministrativi regionali devono essere motivati.»,
e infine l'art. 66 per il quale: «1. Agli organi di direzione
politica dell'amministrazione regionale spettano le funzioni di
indirizzo politico e amministrativo. 2. Ai dirigenti spetta
l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi non
rientranti nell'esercizio delle funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, compresi quelli che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno. Essi sono responsabili in via
esclusiva dell'attivita' amministrativa, della gestione e dei
relativi risultati.».
I primi due articoli si occupano dell'azione amministrativa, e
non dell'organizzazione degli uffici il terzo tratta di profili della
dirigenza non strettamente riferibili all'ordinamento burocratico
degli uffici della Giunta.
Il secondo Capo ha si' riguardo ai «Principi di organizzazione»,
ma anche in questo caso, l'art. 67 (Personale regionale) si limita a
riprodurre il principio costituzionale di cui all'art. 97, comma 4,
della Costituzione, prescrivendo che: «1. Agli uffici della regione
si accede per pubblico concorso, salvi i casi previsti dalla legge.»
e solo nel secondo comma fissa una norma generale di organizzazione,
stabilendo che: «2. I dirigenti della Giunta regionale appartengono a
un ruolo unico; ad essi sono attribuiti, in relazione agli incarichi
affidati, differenti competenze e responsabilita'. 3. Il personale
del Consiglio regionale e' inquadrato in un ruolo organico
distinto.», cosi', pero', dando indicazioni in relazione ad una
specifico e limitato profilo, quello della previsione di un ruolo
unico per la dirigenza e di un ruolo distinto per il personale del
consiglio regionale.
L'art. 68 contiene esclusivamente «Norme transitorie e finali».
Neppure si puo' dire, infine, che un quadro di principi di
indirizzo del successivo esercizio del potere regolamentare si possa
trarre, per cosi' di dire, di risulta, dall'ordito delle norme
primarie (che sarebbero) rimaste in vigore in seguito all'abrogazione
delle previgenti disposizioni; gli articoli della legge regionale 4
luglio 1991, n. 11 preservati dall'abrogazione hanno ad oggetto
specifici profili della dirigenza (art. 13, norma di rinvio; art. 14,
la mobilita'), disposizioni sull'organico (l'art. 18, che dispone sia
rideterminato con «provvedimento di Giunta» «per livelli funzionali e
dotazione organica delle strutture»), i rapporti con le
organizzazioni sindacali (art. 19), l'inquadramento del personale
(art. 20, da effettuare con deliberazione della Giunta sentito il
parere delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a
livello nazionale), il settore delle foreste (articoli 22 e 23), la
facolta' di avvalersi di consulenza di esperti da parte del
Presidente della regione (art. 25). Nessuno dispone in materia di
organizzazione delle strutture amministrative della Giunta.
5.9. In definitiva, mancano nella legge di autorizzazione «norme
generali regolatrici della materia» che esprimano la scelta di
principio del legislatore per un certo modello di organizzazione
amministrativa cui, poi, la normativa secondaria di seguito nella
successiva regolamentare.
Molteplici sono i modelli organizzativi possibili; varie le
modalita' con le quali puo' essere strutturato l'assetto degli uffici
dirigenziali; la scelta per uno o per l'altro comporta un preciso
ordinamento delle strutture amministrative.
Nulla prevedere nella legge di autorizzazione alla
delegificazione circa il modello di organizzazione amministrativa da
attuare significa adottare una delega in bianco rimettendo alla
Giunta il potere di organizzare i propri uffici senza vicolo
predeterminato da principi legislativi.
In questo modo, pero', oltre, all'art. 123 della Costituzione nei
termini precedentemente esposti, e' violato anche l'art. 121 della
Costituzione in quanto e' alterato il rapporto tra potere esecutivo e
potere legislativo a livello regionale, assegnati dalla Costituzione
rispettivamente alla Giunta e al Consiglio regionale (che l'istituto
della delegificazione riguardi la relazione tra consiglio regionale e
Giunta regionale e' precisato nella sentenza della Corte
costituzionale 6 dicembre 2004, n. 378).
E' altresi' violato l'art. 97 della Costituzione il quale,
secondo la lettura concordemente accolta dalla giurisprudenza anche
costituzionale, stabilisce la riserva di legge relativa in materia di
organizzazione amministrativa, imponendo che le disposizioni
regolamentari siano attuazione a norme di principio stabilite con
legge.
5.10. In altra occasione la Corte costituzionale ha gia'
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una legge regionale di
delegificazione per mancanza della determinazione delle «norme
generali regolatrici della materia» come richiesto dalle disposizioni
dello statuto regionale (cfr. Corte costituzionale 16 luglio 2019, n.
178).
5.11. D'altronde, omettere la determinazione di norme generali
regolatrici della materia nella legge di autorizzazione, in senso
assoluto, oppure, come accaduto nel caso di specie, sostituendo le
norme generali con generici obiettivi e finalita' della successiva
regolamentazione, vale a trasformare il potere regolamentare da
attivita' discrezionale orientata dal parametro legislativo in potere
libero, e il regolamento da atto amministrativo ad atto politico, con
conseguente violazione del principio di legalita' (che riserva tale
connotato esclusivamente alla legge in quanto atto proveniente
dall'organo legislativo).
6. In conclusione, alla stregua delle precedenti considerazioni e
poiche' la presente controversia non puo' essere definita
indipendentemente dalla risoluzione della delineata questioni di
legittimita' costituzionale, il giudizio va sospeso e va rimessa alla
Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, legge
regionale Campania 6 agosto 2020, n. 8, per contrasto con l'art. 123
della Costituzione in riferimento all'art. 56, comma 4, statuto
regionale della Campania (approvato con legge regionale 28 maggio
2009, n. 6), nonche' per contrasto con gli articoli 121 della
Costituzione e 97 della Costituzione per omessa indicazione delle
«norme generali regolatrici della materia» all'atto del conferimento
alla Giunta regionale della potesta' di disciplinare con regolamento
il proprio ordinamento amministrativo.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quinta),
non definitivamente pronunciando sull'appello, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata, in relazione all'art. 123 della
Costituzione in riferimento all'art. 56, comma 4, statuto regionale
della Campania (approvato con legge regionale 28 maggio 2009, n. 6) e
in relazione agli articoli 121 e 97 della Costituzione la questione
di legittimita' costituzionale, nei termini di cui in motivazione,
dell'art. 2, comma 1, legge regionale Campania 6 agosto 2020, n. 8.
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della
Segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente della Regione Campania e al Presidente del consiglio
regionale della Regione Campania.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 9
giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Il Presidente: Caracciolo
L'estensore: Di Matteo