N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2022 (della Regione Campania). Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Concorso delle Regioni, in applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge n. 175 del 2017 - Previsione che le Regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza Stato-Regioni, promuovono l'istituzione dei medesimi osservatori e verificano, anche attraverso questi ultimi, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati conseguiti - Previsione che le Regioni promuovono e sostengono, attraverso tali osservatori, anche con la partecipazione delle Province, delle Citta' metropolitane e dei Comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo. - Legge 15 luglio 2022, n. 106 (Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo), art. 7.(GU n.45 del 9-11-2022 )
Ricorso per la Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del Presidente della Giunta regionale, on.le Vincenzo De Luca, quale legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avvocati Almerina Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z) e Maria Imparato (c.f. MPRMRA69S64H703N) dell'Avvocatura regionale (pec: almerinabove@pec.regione.campania.it - m.imparato@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso cui desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.) domiciliati in Roma, alla via Poli, n. 29, in virtu' di procura speciale in formato PDF immagine ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 40/2016, allegata al presente atto e provvedimento autorizzativo; contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, nella persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rapp.to e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12; per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo» per violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, 81, comma 3, 118, 119 e 120 della Costituzione. Fatto 1. La legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 180 del 3 agosto 2022, stabilisce, tra l'altro: all'art. 5 (Osservatorio dello spettacolo) che: «1. Al fine di promuovere le iniziative nel settore dello spettacolo, anche mediante la disponibilita' di informazioni, nel rispetto dei principi di trasparenza, completezza e affidabilita', e' istituito presso il Ministero della cultura l'Osservatorio dello spettacolo. 2. L'Osservatorio raccoglie e pubblica nel proprio sito internet istituzionale: a) i dati aggiornati e le notizie relativi all'andamento delle attivita' di spettacolo, nelle sue diverse forme, in Italia e all'estero, anche con riferimento ai finanziamenti per le fondazioni lirico-sinfoniche; b) gli elementi di conoscenza sulla spesa annua complessiva in Italia, compresa quella delle regioni e degli enti locali, e all'estero, destinata al sostegno e all'incentivazione dello spettacolo; c) informazioni relative alla normativa in materia di condizioni di lavoro, mobilita', disoccupazione, previdenza e assistenza, anche sanitaria, per i lavoratori e i professionisti dello spettacolo, nonche' informazioni sui datori di lavoro o i prestatori di servizi che assumono tali lavoratori e professionisti; d) informazioni concernenti le procedure per l'organizzazione e lo svolgimento degli spettacoli, in Italia e all'estero, anche con riferimento alle aree pubbliche attrezzate e disponibili per le installazioni delle attivita' circensi e dello spettacolo viaggiante; e) informazioni riguardanti l'andamento del mercato del lavoro e le relative evoluzioni, con particolare riferimento all'utilizzo delle diverse tipologie contrattuali. 3. L'Osservatorio elabora documenti di raccolta e analisi dei dati e delle informazioni di cui al comma 2, che consentano di individuare le linee di tendenza dello spettacolo nel suo complesso e dei singoli settori nei mercati nazionali e internazionali. L'Osservatorio promuove altresi' il coordinamento con le attivita' degli osservatori istituiti dalle regioni con finalita' analoghe, anche al fine di favorire l'integrazione di studi, ricerche e iniziative scientifiche in tema di promozione nel settore dello spettacolo. 4. L'Osservatorio provvede alla realizzazione del Sistema informativo nazionale dello spettacolo, al quale concorrono tutti i sistemi informativi esistenti, aventi carattere di affidabilita', tracciabilita' e continuita' delle fonti di dati. 5. Presso l'Osservatorio e' istituita una Commissione tecnica che provvede alla tenuta del registro nazionale dei professionisti operanti nel settore dello spettacolo, di cui all'art. 3. Ai componenti della Commissione tecnica non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati. 6. La composizione e le modalita' di funzionamento dell'Osservatorio sono definite con uno o piu' decreti del Ministro della cultura, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si pronunciano entro quaranta giorni dalla trasmissione degli schemi di decreto, trascorsi i quali i decreti possono essere adottati anche in mancanza del parere. Con i medesimi decreti sono stabilite le modalita' di raccolta e pubblicazione delle informazioni di cui al comma 2 e di tenuta del registro di cui al comma 5, le modalita' operative di realizzazione, gestione e funzionamento del Sistema informativo nazionale dello spettacolo, nonche' la composizione e le modalita' di funzionamento, senza oneri per la finanza pubblica, della Commissione tecnica di cui al comma 5. 7. L'Osservatorio puo' avvalersi di esperti nel numero massimo di dieci per un compenso annuo complessivo pari ad euro 7.000 pro capite, al lordo degli oneri fiscali e contributivi a carico dell'amministrazione, e stipulare convenzioni di collaborazione con enti pubblici e privati. L'Osservatorio puo' altresi' stipulare convenzioni con le universita' e le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, al fine di ospitare tirocini formativi curriculari rivolti a studenti iscritti a corsi di laurea o post-laurea e ai percorsi di studio previsti dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212. Nello svolgimento dei tirocini, gli studenti non devono in alcun modo essere impiegati in sostituzione di posizioni professionali. 8. Le spese per lo svolgimento dei compiti dell'Osservatorio, nonche' per gli incarichi agli esperti e per le collaborazioni di cui al comma 7, sono a carico del Fondo unico per lo spettacolo di cui all'art. 1 della legge 30 aprile 1985, n. 163. 9. Fino alla data di entrata in funzione dell'Osservatorio, sulla base dei decreti di cui al comma 6, resta in funzione l'osservatorio di cui all'art. 5 della legge 30 aprile 1985, n. 163. A decorrere dalla predetta data, l'art. 5 della legge 30 aprile 1985, n. 163, e' abrogato.»; all'art. 6 (Sistema nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo) che: «1. Al fine di assicurare omogeneita' ed efficacia all'azione conoscitiva del settore dello spettacolo dal vivo e di supporto pubblico alle relative attivita', e' istituito il Sistema nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo, di seguito denominato "Sistema nazionale", del quale fanno parte l'Osservatorio dello spettacolo, di cui all'art. 5, e gli osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7. 2. Con decreto del Ministro della cultura, da adottare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono definite le modalita' di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale. Con il medesimo decreto sono stabiliti: a) le modalita' operative per lo svolgimento di attivita' a supporto degli osservatori regionali o in collaborazione con essi, nel territorio di rispettiva competenza; b) le modalita', gli strumenti e i criteri per il monitoraggio delle attivita' dello spettacolo, nonche' per la raccolta, la valutazione e l'analisi dei relativi dati, anche a supporto delle attivita' di programmazione, monitoraggio e valutazione degli interventi; c) le modalita' operative di realizzazione e funzionamento del Sistema nazionale. 3. Entro il 30 giugno di ciascun anno, il Ministro della cultura trasmette una relazione sull'attivita' svolta nell'anno precedente dal Sistema nazionale al Presidente del Consiglio dei ministri, che provvede alla successiva trasmissione alle Camere, e alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. La relazione di cui al primo periodo e' predisposta dall'Osservatorio dello spettacolo, previo parere del Consiglio superiore dello spettacolo. 4. All'attuazione del presente articolo si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie gia' disponibili a legislazione vigente.»; all'art. 7 (Osservatori regionali dello spettacolo) che «1. Nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, le regioni, in applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge 22 novembre 2017, n. 175, quali principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Le regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano: a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni sulle attivita' dello spettacolo dal vivo; b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attivita' di monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio dello spettacolo; c) promuovono e sostengono, attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle province, delle citta' metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo.»; 2. Il citato art. 7 della legge 15 luglio 2022, n. 106 e' costituzionalmente illegittimo in quanto lede la sfera di competenza delle regioni e, in particolare, della ricorrente Regione Campania per i seguenti Motivi I. Violazione dell'art. 117, comma 3 e comma 4 della Costituzione. I.1. La materia dello spettacolo, comprensiva sia del cosiddetto spettacolo dal vivo (attivita' teatrali, musicali, di danza, circo e spettacoli viaggianti) che delle attivita' cinematografiche, costituisce oggetto, come noto, della competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni, in quanto ascritta alla «promozione e organizzazione di attivita' culturali» di cui all'art. 117, terzo comma della Costituzione. Ed invero, con sentenza n. 255 del 2004 codesta ecc.ma Corte ha chiarito che «La materia concernente la "valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attivita' culturali", affidata alla legislazione concorrente di Stato e regioni, infatti, ricomprende senza dubbio nella sua seconda parte, nell'ambito delle piu' ampie attivita' culturali, anche le azioni di sostegno degli spettacoli. ... Cio' comporta che ora le attivita' culturali di cui al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione riguardano tutte le attivita' riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, senza che vi possa essere spazio per ritagliarne singole partizioni come lo spettacolo. Questo riparto di materie evidentemente accresce molto le responsabilita' delle regioni, dato che incide non solo sugli importanti e differenziati settori produttivi riconducibili alla cosiddetta industria culturale, ma anche su antiche e consolidate istituzioni culturali pubbliche o private operanti nel settore (come, ad esempio e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti lirici o i teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte impatto sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della cultura (cui la Costituzione, non a caso all'interno dei "principi fondamentali", dedica un significativo riferimento all'art. 9)» (sul punto, cfr. anche sentenze n. 256 del 2004, n. 285 del 2005, n. 153 del 2011). Cio' posto, l'art. 7 (Osservatori regionali dello spettacolo) della legge 15 luglio 2022, n. 106, testualmente riportato innanzi, lede gravemente le prerogative costituzionali delle regioni e risulta adottato in patente violazione del riparto di competenze tra Stato e regioni in quanto non si limita a delineare, in termini generali, il perimetro nel cui ambito le regioni provvedono a dettare prescrizioni dettagliate e specifiche, bensi' prescrive specifiche attivita' invadendo la sfera di competenza regionale. Con riferimento a tale disposizione, non a caso la Commissione cultura della Conferenza delle regioni e province autonome, nella seduta del 7 giugno 2022, ha espresso «dubbi e particolari preoccupazioni in ordine al rispetto del riparto costituzionale delle competenze», rilevando che «premesso che gli articoli 5 e 6 gia' ben descrivono l'articolazione e il funzionamento del sistema a rete nazionale, costituito anche dagli osservatori regionali, l'art. 7 a questi dedicato non sembra tener conto della competenza legislativa concorrente delle regioni, risultando in parte ultroneo rispetto a quanto gia' definito dagli articoli precedenti ma anche improprio rispetto al citato riparto di competenze» (cfr. nota approvata dalla Commissione cultura della Conferenza delle regioni e province autonome nella seduta del 7 giugno 2022). L'art. 7 in menzione afferisce, infatti, agli osservatori regionali dello spettacolo ed impone alle regioni le seguenti specifiche azioni: la promozione dell'istituzione di osservatori regionali dello spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni sulle attivita' dello spettacolo dal vivo (lettera a)); la verifica, anche mediante gli osservatori regionali dello spettacolo, dell'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio alla luce dei risultati conseguiti. Ai fini di tale verifica, le regioni possono svolgere attivita' di monitoraggio e valutazione in collaborazione con l'Osservatorio dello spettacolo (lettera b)); la promozione e il sostegno, attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle province, delle citta' metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, delle attivita' dello spettacolo dal vivo (lettera c)). I.2. Ne', ad escludere il vulnus arrecato alle prerogative regionali, vale la circostanza che il medesimo art. 7 stabilisca che le regioni attendano alle indicate azioni sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Ed invero, l'impugnato art. 7, pur prevedendo un accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, al fine di stabilire i criteri sulla base dei quali le regioni promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello spettacolo, introduce un criterio cogente fortemente limitativo della competenza regionale, tale da escludere alla radice la possibilita' di introdurre in sede di accordo ogni diversa scelta organizzativa che le regioni intendessero intraprendere. Si e' sopra rilevato come, in base a consolidata giurisprudenza, il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio «va inteso nel senso che l'una e' volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenze n. 272/2013, n. 16/2010, n. 237/2009 e n. 181/2006); invece, l'art. 7 della legge n. 106/2022 presenta un contenuto specifico con conseguente violazione della potesta' legislativa concorrente prevista dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione per la materia «promozione ed organizzazione delle attivita' culturali», solo all'apparenza rispettato. I.3 La disposizione impugnata presenta un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 4 della Costituzione in quanto interviene pesantemente sulla potesta' legislativa delle regioni, in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa regionale», di competenza regionale residuale. Il vulnus arrecato sotto tale profilo alla sfera di attribuzione della Regione Campania emerge evidente laddove si consideri che con legge regionale 15 giugno 2007, n. 6, all'art. 11 (Osservatorio regionale sullo spettacolo e commissioni di valutazione qualitativa) era stato istituito l'osservatorio regionale sullo spettacolo. La disposizione e' stata poi abrogata dall'art. 1, comma 1, lettera n) della legge regionale 15 luglio 2020, n. 27 nell'esercizio di una legittima scelta di natura organizzativa di semplificazione. Parimenti, altre regioni hanno istituito con legge regionale osservatori dello spettacolo (a titolo esemplificativo LR n. 17/2019 Veneto, LR n. 37/2014 Basilicata, LR n. 6/2004 Puglia), mentre in altre ancora risultano istituite strutture che svolgono analoghe funzioni in materia di spettacolo, nell'ambito di attribuzioni piu' ampie (si vedano, ad esempio, la LR n. 25/2016 Lombardia, LR n. 4/2010 Marche, LR n. 17/2004 Umbria). Ne deriva anche sotto tale profilo la chiara illegittimita' della disposizione impugnata. II. Violazione degli articoli 81, comma 3, 118 e 119 della Costituzione nonche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione. II.1. L'art. 7 della legge n. 106/2022 e', altresi', costituzionalmente illegittimo in quanto lesivo della sfera di competenza delle regioni ed in contrasto con gli articoli 81, comma 3 e 119 della Costituzione, delle quali compromette l'equilibrio di bilancio e l'autonomia finanziaria nella allocazione delle spese. La disposizione impugnata, infatti, pur comportando nuovi oneri a carico delle regioni, non prevede i mezzi per farvi fronte ne' dispone alcuna copertura finanziaria. Ebbene, alla luce di tali elementi la disposizione impugnata risulta in palese contrasto con il precetto posto dall'art. 81, terzo comma, della Costituzione che, come chiarito da codesta ecc.ma Corte nella recente sentenza n. 187 del 2022, «sancisce l'obbligo per ogni legge comportante nuovi oneri di provvedere ai mezzi per farvi fronte. La giurisprudenza di questa Corte e' infatti costante nell'affermare che l'art. 81, terzo comma, della Costituzione "impone che, ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa, anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e] sempre indicare i mezzi per farvi fronte" (sentenza n. 163 del 2020; nello stesso senso, sentenza n. 307 del 2013), fermo restando la necessita' della relazione tecnica». Tale illegittimita' ridonda, a tutta evidenza, in danno delle regioni, le quali si trovano a dover sopportare oneri economici in assenza di indicazioni delle risorse destinate a farvi fronte. II.2. L'art. 7 della legge n. 106/2022 viola, altresi', gli articoli 118 e 120 della Costituzione, in quanto impone alle regioni, titolari delle funzioni e competenze amministrative in subiecta materia, la scelta organizzativa della istituzione e conformazione degli osservatori regionali, in tal guisa, ledendone gravemente le attribuzioni. La disposizione impugnata, invero, appare essenzialmente caratterizzata -come sopra rilevato- quale normativa completa ed autoapplicativa, senza distinzione fra principi e dettagli ed incide sull'esercizio delle funzioni amministrative delle regioni delineandone il modello di gestione. Inoltre, le indicate disposizioni in materia di Osservatorio regionale impongono la partecipazione delle province, delle citta' metropolitane e dei comuni (lettera c) in tal guisa violando, anche sotto un ulteriore profilo, gli articoli 117, terzo comma e 118 della Costituzione. Tra l'altro, ove il legislatore statale avesse inteso intervenire mediante una «chiamata in sussidiarieta'» della organizzazione delle funzioni amministrative, cio' avrebbe richiesto, ormai per consolidata giurisprudenza di codesta Corte, quanto meno «una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n. 303 del 2003; ma analogamente cfr. anche sentenze n. 242 del 2005, n. 255 e n. 6 del 2004). La disposizione impugnata, invece, non prescrive alcuna intesa delle regioni in merito alla scelta di istituire o meno gli osservatori regionali dello spettacolo per le attivita' relative all'intervento pubblico regionale per la promozione ed il sostegno delle attivita' dello spettacolo dal vivo. Stante, dunque, la mancanza di qualsivoglia coinvolgimento in tal senso delle regioni, e' evidente la violazione della relativa sfera di autonomia costituzionalmente garantita dagli articoli 117, commi 3 e 4; 118; 119 e 120 della Costituzione.
P.Q.M. Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge 15 luglio 2022, n. 106, nei profili e termini sopra esposti. Avv. Bove - Avv. Imparato