N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 novembre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 novembre 2022 (della Regione Liguria). Bilancio e contabilita' pubblica - Spesa sanitaria - Riparto delle risorse destinate alla copertura dei fabbisogni standard - Modifiche al decreto legislativo n. 68 del 2011 - Individuazione delle Regioni in equilibrio economico in base ai risultati relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento - Effettuazione delle pesature con i pesi per classi di eta' considerati ai fini della determinazione del fabbisogno sanitario, relativi al secondo esercizio precedente a quello di riferimento - Definizione dei pesi con decreto interministeriale, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, utilizzando i criteri previsti dall'art. 1, comma 34, della legge n. 662 del 1996 - Regime transitorio - Previsione che, per gli anni 2021 e 2022, l'85 per cento delle risorse destinate alla copertura del fabbisogno standard nazionale per gli anni 2021 e 2022 e' ripartito secondo i suddetti criteri e il restante 15 per cento delle medesime risorse e' ripartito sulla base della popolazione residente riferita al 1° gennaio 2020 per il riparto 2021 e al 1° gennaio 2021 per il riparto 2022 - Previsione che, per l'anno 2022, nel caso in cui non venga raggiunta la prevista intesa, il decreto di determinazione provvisoria dei costi e dei fabbisogni standard e' adottato entro il 30 settembre 2022, mentre il decreto di determinazione definitiva e' adottato entro il 31 dicembre 2022. - Decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115 (Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2022, n. 142, art. 19, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), e legge 21 settembre 2022, n. 142 "nella parte in cui ha convertito in legge il citato articolo 19, comma 1, lett. b), n. 1 e n. 2".(GU n.52 del 28-12-2022 )
Ricorso ex art. 127, comma 2, della Costituzione di Regione
Liguria, (c.f. e partita IVA: 00849050109) in persona del Presidente
in carica, Giovanni Toti, rappresentato e difeso per procura in atti
dall'avv. Aurelio Domenico Masuelli (c.f. MSLRDM62H17H536K; PEC:
aureliodomenico.masuelli@ordineavvgenova.it; fax: 0105484050) del
Foro di Genova, presso il quale elegge domicilio digitale al seguente
indirizzo pec: aureliodomenico.masuelli@ordineavvgenova.it
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica per la dichiarazione di illegttimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b), n. 1 e n. 2, del
decreto-legge n. 115 del 9 agosto 2022, rubricato Riparto delle
risorse destinate alla copertura dei fabbisogni standard e recante
modifiche all'art. 27 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68,
nonche' della legge 21 settembre 2022, n. 142, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 21 settembre 2022, n. 221, nella parte in cui ha
convertito in legge l'art. 19, comma 1, lettera b), n. 1 e n. 2, del
sopra citato decreto-legge.
Premesse in fatto
1. Con il ricorso in epigrafe si contesta la conformita' a
Costituzione dell'estensione al 2022 del regime transitorio posto
dall'art. 27, comma 7, quinto periodo, del decreto legislativo 6
maggio 2011, n. 68, stabilita, senza prevedere la necessaria previa
intesa in sede conferenziale, dall'art. 19, comma 1, lettera b), del
decreto-legge n. 115 del 9 agosto 2022.
Il sopra citato decreto-legge e' stato convertito - con riguardo
a detto art. 19, senza modificazioni, salva una mera integrazione
formale della rubrica - dalla legge n. 142 del 21 settembre 2022,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 221 in pari data.
Come si avra' occasione di illustrare in prosieguo, il regime
transitorio la cui proroga e' in contestazione si rivela
irragionevolmente penalizzante per le regioni, tra cui la Liguria,
con popolazione di elevata eta' media, determinando una minore quota
di riparto del fondo destinato alla sanita' (per l'esponente regione,
per l'anno 2021, pari a 18,8 milioni di euro), con conseguente
illegittimita' costituzionale anche con riguardo a detto profilo.
2. Cio' premesso, in proposito ed in via generale si osserva che
il citato art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011, interessato
dalle modifiche disposte dall'art. 19 del decreto-legge n. 115/2022,
disciplina la determina dei costi e dei fabbisogni standard regionali
in materia sanitaria.
In particolare, il Capo IV del decreto legislativo n. 68/2011,
intitolato Costi e fabbisogni standard nel settore sanitario,
all'art. 25, recante norme sulla determinazione, a decorrere
dall'anno 2013, dei costi e fabbisogni standard per le regioni a
statuto ordinario nel settore sanitario, stabilisce che il fabbisogno
sanitario standard, determinato ai sensi dell'art. 26 compatibilmente
con i vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti
dall'Italia in sede comunitaria, costituisce l'ammontare di risorse
necessarie ad assicurare i livelli essenziali di assistenza in
condizioni di efficienza ed appropriatezza (comma 2).
Il comma 3 del citato articolo prevede poi che i costi e i
fabbisogni sanitari standard determinati secondo le modalita'
stabilite dal capo IV costituiscono il riferimento cui rapportare
progressivamente nella fase transitoria, e successivamente a regime,
il finanziamento integrale della spesa sanitaria, nel rispetto della
programmazione nazionale e dei vincoli di finanza pubblica.
L'art. 26 del decreto in esame, al comma 1, stabilisce che a
decorrere dall'anno 2013, il fabbisogno sanitario nazionale e'
determinato, in coerenza con i vincoli di finanza pubblica e degli
obblighi assunti dall'Italia in sede comunitaria, tramite intesa,
coerentemente con il fabbisogno derivante dalla determinazione dei
livelli essenziali di assistenza (LEA) erogati in condizioni di
efficienza ed appropriatezza.
Le norme dettate dal successivo art. 27, rubricato Determinazione
dei costi e dei fabbisogni standard regionali, prevedono
un'articolata procedura in ogni suo passaggio permeata, come dovuto,
in considerazione della materia di riferimento, dall'esigenza che,
alla prevista determinazione dei costi e dei fabbisogni standard, il
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
finanze, giunga previa intesa con le regioni.
Piu' in particolare, il comma 1 dell'art. 27 in esame stabilisce
che «Il Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa, ai sensi dell'art. 3 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, con la conferenza
Stato-regioni sentita la struttura tecnica di supporto di cui
all'art. 3 dell'intesa Stato-regioni del 3 dicembre 2009, determina
annualmente, sulla base della procedura definita nel presente
articolo, i costi e i fabbisogni standard regionali».
I commi da 1-bis a 7 dell'art. 27 pongono le regole per la
determinazione dei costi e fabbisogni, secondo una complessa
procedura che qui, per brevita', si richiama.
Per quanto in questa sede rileva, il comma 7 dell'art. 27
prevede, al secondo periodo, che a decorrere dal 2015, i pesi per
classi d'eta' considerati ai fini della determinazione del fabbisogno
sanitario relativi al secondo esercizio precedente a quello di
riferimento, (comma 7, primo periodo), sono definiti con decreto del
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, sulla base dei criteri previsti dall'art. 1, comma 34, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, tenendo conto, nella ripartizione del
costo e del fabbisogno sanitario standard regionale, del percorso di
miglioramento per il raggiungimento degli standard di qualita', la
cui misurazione si puo' avvalere del sistema di valutazione di cui
all'art. 30 del presente decreto.
3. Sempre per quanto rileva ai fini del presente giudizio, si
osserva ancora che, in vista del perfezionamento di tutti gli
adempimenti previsti dalla procedura delineata dall'articolo in esame
(segnatamente, l'adozione del decreto ministeriale di determina dei
pesi previsto dal sopra riportato art. 27, comma 7, secondo periodo,
del decreto legislativo n. 68/2011), le pesature funzionali alla
determinazione del riparto sono state nel tempo assoggettate a
disciplina transitoria, da ultimo, per l'anno 2021, dall'art. 35,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 - Misure
urgenti connesse all'emergenza COVID-19, per le imprese, il lavoro, i
giovani, la salute e i servizi territoriali - convertito dalla legge
23 luglio 2021, n. 106.
Con il richiamato articolo, alla fine del comma 7 dell'art. 27,
del decreto legislativo n. 68/2011 e' stato infatti inserito il
seguente periodo: «In via transitoria, per il solo anno 2021, nelle
more dell'applicazione di quanto previsto al secondo periodo del
presente comma ed in deroga a quanto previsto dal quarto periodo del
presente comma, al fine di tenere conto della proposta regionale
presentata dal Presidente della Conferenza delle regioni e delle
province autonome il 15 aprile 2021, l'85 per cento delle risorse
destinate alla copertura del fabbisogno standard nazionale per il
medesimo anno 2021 sono ripartite secondo i criteri di cui al
presente comma e il restante 15 per cento delle medesime risorse e'
ripartito sulla base della popolazione residente riferita al 1°
gennaio 2020».
E' da notare, in proposito, che la norma che ha previsto il sopra
descritto regime transitorio, stabilendo le pesature funzionali al
riparto, e' stata giustificata con il fine di tenere conto della
proposta regionale presentata dal Presidente della Conferenza delle
regioni e delle province autonome il 15 aprile 2021.
L'intesa ex art. 115, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 112 del 31 marzo 1998 del 4 agosto 2021 sulla proposta
ministeriale di riparto tra le regioni delle disponibilita'
finanziarie per il Servizio sanitario nazionale per l'anno 2021
(prot. n. 152/CSR del 4 agosto 2021), reca in particolare, in
allegato, una nota della Conferenza Stato-regioni che, nell'esprimere
parere favorevole, ribadisce che i criteri di riparto e di
ponderazione della popolazione, utilizzati nella proposta per il
riparto della quota indistinta, sono validi solo per l'anno 2021
(...) (doc. 4).
4. Come anticipato, l'art. 19, comma 1, lettera b), del
decreto-legge n. 115/2022 ha tuttavia esteso il sopra illustrato
regime transitorio, previsto per il solo anno 2021, anche all'anno
2022.
Il comma 1, lettera b), n. 1, del citato articolo dispone infatti
che:
1. All'art. 27 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) (omissis),
b) al comma 7:
1) al quinto periodo, le parole: «per il solo anno 2021»
sono sostituite dalle seguenti: «per gli anni 2021 e 2022», le
parole: «per il medesimo anno 2021» sono sostituite dalle seguenti:
«per gli anni 2021 e 2022» e dopo le parole: «al 1° gennaio 2020»
sono aggiunte le seguenti: «per il riparto 2021 e al 1° gennaio 2021
per il riparto 2022».
Per effetto delle sopra riportate modifiche, il quinto periodo
del comma 7 dell'art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011 risulta
dunque cosi' formulato:
in via transitoria, per gli anni 2021 e 2022, nelle more
dell'applicazione di quanto previsto al secondo periodo del presente
comma ed in deroga a quanto previsto dal quarto periodo del presente
comma, al fine di tenere conto della proposta regionale presentata
dal Presidente della Conferenza delle regioni e delle province
autonome il 15 aprile 2021, l'85 per cento delle risorse destinate
alla copertura del fabbisogno standard nazionale per gli anni 2021 e
2022 sono ripartite
secondo i criteri di cui al presente comma e il restante 15
per cento delle medesime risorse e' ripartito sulla base della
popolazione residente riferita al 1° gennaio 2020 per il riparto 2021
e al 1 ° gennaio 2021 per il riparto 2022.
Il comma si conclude, poi, con un ulteriore periodo, aggiunto
dall'art. 19, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto-legge n. 115 del
2022, con il quale vengono stabilite le tempistiche per la
determinazione provvisoria e definitiva, da parte dei ministeri
competenti, dei costi e dei fabbisogni standard di cui al comma
1-bis, nel caso in cui non venga raggiunta l'intesa prevista dal
comma 1, e si prevede l'adozione, entro il 31 dicembre 2022, del
decreto di cui al secondo periodo del comma 7, previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano.
Il decreto-legge n. 115 del 9 agosto 2022 e' stato convertito con
legge n. 142 del 21 settembre 2022, pubblicata in Gazzetta Ufficiale
- Serie generale - n. 221 dello stesso giorno.
In sede di conversione, l'art. 19 non e' stato modificato, se non
nella rubrica, che ora, per effetto dell'aggiunta della parola
«delle», risulta formulata come segue: Riparto delle risorse
destinate alla copertura dei fabbisogni standard.
5. In buona sostanza, dunque - nelle more della definizione delle
procedure stabilite dall'art. 27, comma 7, secondo periodo, del
decreto legislativo n. 68/2011, e, dunque, dell'adozione da parte del
Ministero competente, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni,
del citato decreto - il quinto periodo del comma 7, nella sua
originaria formulazione, ha dettato un regime transitorio ed in
deroga rispetto a quanto previsto dal quarto periodo del medesimo
comma, per il solo anno 2021, determinando le modalita' di riparto
del fondo secondo le percentuali ivi indicate.
Per effetto dell'intervento normativo qui impugnato, viene ora
disposta l'estensione all'anno 2022 di detto regime transitorio,
stabilendo, al penultimo periodo del comma 7, i termini per
l'adozione del riparto provvisorio e definitivo in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa prevista dal comma 1, e, all'ultimo
periodo del medesimo comma, la data del 31 dicembre 2021 per
l'adozione del decreto di determina a regime dei pesi.
Con specifico riguardo all'individuazione in via transitoria dei
criteri di riparto, nel disporre la citata estensione del regime
2021, l'articolo in esame ha tuttavia gia' stabilito unilateralmente,
senza alcuna previa intesa, anche per l'anno 2022, che l'85 per cento
delle risorse destinate alla copertura del fabbisogno standard
nazionale per il medesimo anno 2021 sono ripartite secondo i criteri
di cui al presente comma e il restante 15 per cento delle medesime
risorse e' ripartito sulla base della popolazione residente riferita
al 1° gennaio 2020.
L'intesa alla quale viene fatto riferimento nel periodo
successivo, aggiunto dall'art. 19, comma 1, lettera b), n. 2, del
decreto-legge n. 115/2022, non puo' pertanto che essere riferita ad
un'ipotesi di riparto sulla base modalita' gia' definite che, secondo
la legge, avrebbero dovuto invece costituirne oggetto.
E' in proposito da rilevare che l'adozione del criterio di
pesatura posto in via transitoria dal ricordato art. 35, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73, ha determinato,
per effetto del riparto della sola percentuale dell'85 per cento
sulla base dei costi standard, una minore incidenza del dato
riguardante l'eta' della popolazione - in Liguria in media piu'
elevata - e la conseguente perdita, in sede di riparto 2021, di una
somma pari a circa 18,8 milioni di euro, che si riproporra' pertanto
anche per l'anno 2022.
In altri termini, la minor quota di assegnazione del fondo che
scaturisce dall'applicazione del citato regime transitorio discende
dalla piu' ridotta percentuale destinata al riparto basata sui costi
standard che tengono conto del dato dell'eta' della popolazione (c.d.
«quota capitaria pesata», che assume a base il dato numerico della
popolazione, attribuendo tuttavia diversi pesi, concernenti una serie
di fattori incidenti sui bisogni sanitari)
Come si ricava dalla tabella A dell'allegato sub) A, alla sopra
richiamata intesa riferita all'anno 2021, potra' notarsi che la quota
di riparto concernente l'85 per cento del fondo secondo il costo
standard e con la pesatura che tiene conto anche delle fasce d'eta'
della popolazione, ha determinato l'attribuzione a Regione Liguria di
euro 2.622.045.512 a fronte di un finanziamento complessivo di euro
98.376.609.504, con una quota di accesso pari al 2,67 per cento,
mentre il finanziamento a quota capitaria (15 per cento del fondo) e'
stato di euro 443.849.773 a fronte di un fondo complessivo di euro
17.360.578.148, con una quota di accesso di circa il 2,58 per cento.
Regione Liguria ha ricevuto pertanto complessivamente euro
3.065.895.285, ma, qualora il fondo complessivo fosse stato ripartito
nella sua interezza sulla base dei costi standard, la quota di
riparto spettante sarebbe stata pari a 3.084.759.425, con una
differenza, dunque, di euro 18.864.140.
L'amministrazione, anche in considerazione della situazione di
grave emergenza sanitaria ancora in atto nell'anno di riferimento e
del fatto che si e' trattato di regime transitorio previsto per il
solo anno 2021, si e' astenuta dal sollevare contestazioni nei
confronti della sopra riportata disciplina transitoria.
Ed in effetti l'intesa sull'ipotesi di riparto e' stata
raggiunta, tuttavia con l'espressa specificazione della sua portata
temporale circoscritta all'anno di riferimento (cfr. in proposito la
nota del 4 agosto 2021, cit. ed il testo del decreto-legge n.
73/2021).
Atteggiamento che non puo' tuttavia essere confermato a fronte
dell'intervento normativo qui contestato di estensione anche al 2022,
in mancanza della preventiva intesa, del penalizzante regime
transitorio di cui si e' detto.
Per tale motivo, Regione Liguria si vede pertanto costretta a
proporre la presente impugnazione, affidata alle seguenti
argomentazioni in diritto.
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b),
n. 1, del decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n. 142 del 2022
nella parte in cui ha convertito in legge il sopra indicato articolo,
per violazione del principio di leale collaborazione, dell'art. 27,
commi 1 e 7, del decreto legislativo n. 68 del 2011, norme interposte
rispetto al principio costituzionale di leale collaborazione, nonche'
degli articoli 117, comma 3, 118 e 119, della Costituzione.
Come si ricava da quanto fin qui esposto, l'art. 19, comma 1,
lettera b), n. 1, del decreto-legge n. 115/2022, nell'estendere al
2022 il regime transitorio previsto per il solo anno 2021, incide
direttamente sul concreto riparto tra le regioni del fondo sanitario
nazionale.
Detta estensione, che come sopra detto cagiona un grave
pregiudizio in capo a Regione Liguria, e' stata disposta
unilateralmente, senza prevedere la necessaria, previa intesa con le
regioni.
Cio', si ripete, pur a fronte della chiara posizione da queste
espressa in sede di conferenza e puntualmente prevista dal
decreto-legge n. 73/2021, sulla validita' di detto regime transitorio
per il solo anno 2021.
Dal che discende l'illegittimita' costituzionale della norma
impugnata per manifesta violazione del principio generale di leale
collaborazione, desumibile dall'art. 120 della Costituzione e,
comunque, costantemente ribadito dalla giurisprudenza dell'Ecc.ma
Corte, anche in relazione, nel caso di specie, agli articoli 117,
comma 3, 118 e 119 della Costituzione.
Trattasi invero di modifica normativa che incide direttamente e
con effetti sostanziali - determinando in concreto le quote di
riparto del fondo sanitario - sulla materia della tutela della salute
in merito alla quale le regioni risultano titolari di competenza
legislativa concorrente, oltre che delle correlate funzioni
amministrative tramite il servizio sanitario regionale, per lo
svolgimento delle quali devono disporre di risorse adeguate al loro
integrale finanziamento (cosi' l'art. 119 della Costituzione).
E' pertanto di tutta evidenza che ogni intervento statale che
incida sui criteri di riparto alle regioni del fondo sanitario
nazionale non puo' non prevedere una previa intesa con le regioni
dirette destinatarie delle risorse occorrenti per far fronte alle
competenze in materia di tutela della salute loro assegnate dalla
Costituzione.
La necessita' dell'acquisizione della previa intesa ai fini della
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali in
materia sanitaria e', del resto, come piu' sopra esposto, regola
posta dallo stesso art. 27, comma 1, del decreto legislativo n.
68/2011, cosi' come la determinazione che qui in particolare rileva,
dei criteri di pesatura di cui al comma 7, secondo periodo del
medesimo articolo.
La mancata previsione della necessaria intesa integra pertanto
anche gli estremi della violazione del sopra citato articolo, quale
norma interposta, in relazione al principio costituzionale di leale
collaborazione di cui costituisce puntuale applicazione.
La norma impugnata, estendendo il regime transitorio anche
all'anno 2022, a fronte di una sua previsione che poteva al piu'
trovare giustificazione nella particolare situazione di emergenza in
atto, per il solo anno 2021, come testualmente ha avuto cura di
precisare l'art. 35, comma 1, lettera b), del decreto-legge 25 maggio
2021, n. 73, finisce quindi per procrastinare nel tempo un criterio
di riparto fortemente pregiudizievole per Regione Liguria, ma anche
per tutte le altre regioni che si trovano in simile situazione, in
violazione del principio fondamentale e della disciplina di rango
primario che ne costituisce applicazione, invocati in ricorso.
Principio e regole che richiedono, in subiecta materia, una previa
intesa tra lo Stato, chiamato a ripartire le risorse a disposizione,
e le regioni destinatarie dei fondi da impiegare per l'assolvimento
delle funzioni loro assegnate dalla Costituzione.
Intesa che, come espressamente richiesto dalla legge in
applicazione del principio di leale collaborazione, deve essere
prevista, non risultando sufficiente, come si avra' occasione di
rilevare in prosieguo, il riferimento ad essa (rectius: alle
conseguenze del suo mancato raggiungimento), a valle della
definizione delle regole di riparto e dei relativi criteri, come
stabilito dall'art. 19, comma 1, lettera b), n. 2, dell'impugnato
decreto-legge n. 115/2022.
Appare opportuno aggiungere che nella specie non viene in rilievo
una misura di contenimento della spesa, bensi' l'adozione di un
criterio di riparto del fondo che incide pesantemente sulle regioni
con una popolazione piu' anziana in una materia assai rilevante e
delicata qual e' la tutela della salute.
Ed invero, anche per illustrare le ragioni della posizione di
Regione Liguria, deve in proposito essere fatto presente che l'eta'
elevata della popolazione - fattore che l'adozione del contestato
regime transitorio ha penalizzato - deve ragionevolmente costituire
parametro di riferimento per la dotazione di maggiori risorse e non
gia' per la loro diminuzione, in concreto determinata in termini
assai rilevanti dal regime transitorio in discussione.
Si ritiene infatti di poter ricondurre a fatto notorio la
considerazione che e' proprio a tale fascia di cittadini che le
prestazioni del servizio sanitario sono con piu' frequenza destinate.
Ne' valga a superare i vizi qui rilevati la circostanza che il
criterio di riparto contestato risulti (ancora) testualmente
giustificato con il fine di tenere conto della proposta regionale
presentata dal Presidente della Conferenza delle regioni e delle
province autonome il 15 aprile 2021.
Il sopra riportato inciso e' stato invero inserito dall'art. 35
del decreto-legge n. 73 del 2021 che, giova ribadirlo, chiariva
espressamente che detto regime transitorio era stabilito per il solo
anno 2021, sicche' esso puo' al piu' fornire una giustificazione alla
decisione di stabilire in via eccezionale e derogatoria una peculiare
disciplina transitoria nell'anno di riferimento, ma non certo alla
sua successiva estensione all'anno 2022, stante la necessita' di
acquisire l'intesa con le regioni.
Pare in proposito del tutto evidente che detta proposta, oltre a
confermare indirettamente che un siffatto intervento non puo' essere
disposto in via unilaterale dallo Stato, neppure puo' intendersi
riferita ad anno successivo a quello per il quale e' stata resa ne',
a maggior ragione, surrogare l'intesa prevista dalla legge.
Sul punto, come si e' in precedenza documentato, la posizione
delle regioni e' stata espressa a chiare lettere con la nota allegata
all'intesa riguardante l'anno 2021 e, a fronte dalla prevista
estensione all'anno 2022, essa e' stata ribadita dal Presidente della
Regione Liguria con nota prot. n. 2022-0948534 del 6 settembre 2022
indirizzata al Coordinamento tecnico della Commissione salute -
Regione Emilia Romagna (doc. 3).
Con detta comunicazione viene infatti contestata la prospettata
estensione del regime transitorio 2021 perche' in contrasto con i
principi normativi di riferimento e, soprattutto, in palese
violazione degli accordi intervenuti tra le regioni in sede di
riparto 2021 circa la natura assolutamente transitoria e
straordinaria della deroga operata per quell'anno (...).
La nota prosegue poi indicando le criticita' di merito
dell'estensione poiche' viene riproposta l'applicazione del criterio
del costo standard solo sull'85% del fondo penalizzando nuovamente le
regioni piu' anziane che vedono la pesatura per eta' ridursi dal 35%
al 30% in palese contrasto con le evidenze scientifiche.
Di qui, si confida, la dimostrazione dell'illegittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b), n. 1, del
decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n. 142 del 2022,
relativamente alla parte in cui detto articolo ha convertito, senza
apportare modificazioni, in legge.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b),
n. 2, del decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n. 142 del 2022
nella parte in cui ha convertito in legge il sopra indicato articolo,
per violazione del principio di leale collaborazione, dell'art. 27,
commi 1 e 7, del decreto legislativo n. 68 del 2011, norme interposte
rispetto al principio costituzionale di leale collaborazione, nonche'
degli articoli 117, comma 3, 118 e 119, della Costituzione.
Gli stessi profili di illegittimita' costituzionale sopra dedotti
affliggono anche il penultimo periodo dell'art. 27, comma 7, del
decreto legislativo n. 68/2011 aggiunto dall'art. 19, comma 1,
lettera b), n. 2, del decreto-legge n. 115 del 2022, recante
disciplina delle conseguenze del mancato raggiungimento dell'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano e stabilendo le date di
determina provvisoria e definitiva dei costi e fabbisogni standard.
Detta norma infatti presuppone la definizione del criterio di
determinazione delle percentuali di riparto e dei relativi criteri
sullo stesso incidenti come effettuata dal precedente periodo,
facendo riferimento ad un'intesa anch'essa certamente da acquisire
che pero' si colloca a valle del percorso, assumendo cioe' quale suo
oggetto, regole gia' predefinite unilateralmente mediante estensione
al 2022 del piu' volte ricordato regime transitorio 2021.
Detta disciplina transitoria, oltre che di portata derogatoria,
viene infatti stabilita nelle more dell'applicazione di quanto
previsto al secondo periodo del presente comma e, quindi, come in
precedenza detto, in vista dell'emanazione, finora non avvenuta, del
decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, di determinazione dei pesi, che
richiede tuttavia la previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano.
Anche la norma di cui in rubrica si rivela pertanto
costituzionalmente illegittima, per le stesse ragioni illustrate nel
primo motivo del presente ricorso che qui, per brevita' si richiamano
e, quindi, per violazione del principio di leale collaborazione e,
quale sua norma interposta, dell'art. 27, commi 1 e 7, del decreto
legislativo n. 68 del 2011, oltre che degli articoli 117, comma 3,
118 e 119, della Costituzione.
Appare invero manifesto che l'intesa deve riguardare anche la
definizione delle pesature determinanti il riparto e non puo' certo
limitarsi a svolgere una funzione che, in definitiva, si risolve
nella mera ratifica del risultato che discende dalla loro
applicazione.
In sostanza, dunque, l'estensione del regime transitorio e dei
relativi criteri anche per l'anno 2022 in mancanza della necessaria,
preventiva intesa, costituisce intervento idoneo a determinare in via
definitiva per tale anno, la lesione degli invocati principi
costituzionali.
E' in particolare evidente che il meccanismo nel complesso
delineato dalle norme qui impugnate frustra irrimediabilmente la
ratio e le finalita' della necessaria intesa, non potendo tale
indispensabile momento di condivisione essere nella sostanza
obliterato facendo discendere le conseguenze previste in via
ordinaria dal suo mancato perfezionamento (cfr. art. 27, decreto
legislativo n. 68 del 2011: determinazione provvisoria e definitiva
dei costi e fabbisogni standard) ad una intesa che, come visto, non
puo' riguardare l'oggetto suo proprio, in quanto gia' predefinito
unilateralmente mediante l'estensione al 2022 dei criteri stabiliti
in via transitoria per l'anno 2021 disposta dall'art. 19, comma 1,
lettera b), n. 1, qui pure impugnato.
Donde l'illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1,
lettera b), n. 1 del decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n.
142 del 2022, relativamente alla parte in cui detto articolo ha
convertito, senza apportare modifiche, in legge.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b),
n. 1 e n. 2, del decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n. 142
del 2022 nella parte in cui ha convertito in legge il sopra indicato
articolo, per violazione degli articoli 117, comma 3, 118 e 119,
della Costituzione.
Si e' in precedenza illustrato quali effetti discendono
dall'applicazione del regime transitorio in discussione.
La riduzione all'85 per cento della quota delle risorse destinate
alla copertura del fabbisogno standard nazionale da ripartire secondo
i criteri posti dal comma 7, e la parallela destinazione del restante
15 per cento alla ripartizione sulla base della popolazione residente
riferita al 1° gennaio dell'anno che precede, determina una
importante riduzione dei fondi spettanti alle regioni con popolazione
di elevata eta' media.
L'incidenza percentuale di tale riduzione, rappresentata dal
Presidente della Regione Liguria con la citata lettera prot. n.
2022-0948534 del 6 settembre 2022, e' del 5%: come esposto nella
citata nota, infatti, l'applicazione del costo standard solo sull'85%
del fondo, penalizza nuovamente le regioni piu' anziane che vedono la
pesatura per eta' ridursi dal 35% al 30% in palese contrasto con le
evidenze scientifiche.
Operazione che, per il 2021, ha determinato l'assegnazione di
minori fondi per ben 18,8 milioni di euro, riduzione che si
riproporra' quindi anche per l'anno 2022.
Orbene, tale effetto risulta del tutto irragionevole ed in
contrasto con le evidenze scientifiche, rappresentate dal Presidente
della Regione Liguria con la sopra citata nota, che dimostrano la
piu' rilevante esigenza di presidio e cure sanitarie in favore della
popolazione anziana.
Ragione che dovrebbe pertanto determinare una maggiore attenzione
e dotazione di risorse e non la loro riduzione. L'incidenza di tale
opzione, determinata dall'estensione al 2022 del regime transitorio
fin qui illustrato, sulla concreta possibilita' per Regione Liguria
di far fronte alle competenze demandatele dalla Costituzione in
materia di tutela della salute riducendo per una rilevante somma i
fondi a disposizione, determina pertanto l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera b), del decreto-legge
n. 115/2022 per contrasto con gli articoli 117, comma 3, 118 e 119,
della Costituzione. Ferma la competenza legislativa concorrente della
regione in materia, la previsione di pesi di riparto delle risorse
destinate alla tutela della salute dei cittadini che,
irragionevolmente, sortisce l'effetto di ridurre i fondi alle regioni
con popolazione di piu' elevata eta' che invece, per le fin qui
descritte ragioni necessiterebbero quantomeno che venissero
confermati - peraltro proprio sulla base dei criteri di cui al comma
7, primo periodo, dell'art. 27, decreto legislativo n. 68/2011 in
precedenza applicati - se non incrementati, si rivela infatti
costituzionalmente illegittima.
Detto intervento incide invero direttamente sulle attribuzioni
costituzionali della regione che, nello svolgimento, tramite le
strutture del Sistema sanitario regionale, delle funzioni
amministrative assegnatele dalla Costituzione per presidiare la
tutela della salute dei cittadini (art. 118 in relazione all'art.
117, comma 3, della Costituzione), deve poter disporre di risorse
idonee a finanziare integralmente l'assolvimento di detti importanti
compiti (art. 119 della Costituzione).
Donde l'illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1,
lettera b), del decreto-legge n. 115 del 2022 e della legge n. 142
del 2022, relativamente alla parte in cui detto articolo ha
convertito, senza apportare modificazioni, in legge.
Per le ragioni fin qui esposte
Si chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 19, comma 1, lettera b), n. 1 e n. 2, del decreto-legge n.
115 del 2022 rubricato Riparto delle risorse destinate alla copertura
dei fabbisogni standard, recante modifiche all'art. 27 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68, e della legge 21 settembre 2022, n.
142, nella parte in cui ha convertito in legge il citato art. 19,
comma 1, lettera b), n. 1 e n. 2.
Si deposita procura speciale con firme digitali ed i
sottoelencati documenti:
1) deliberazione della giunta regionale n. 1108 del 18
novembre 2022, di autorizzazione al promovimento del giudizio;
2) estratto della Gazzetta Ufficiale n. 221 del 21 settembre
2022;
3) nota del Presidente della giunta regionale della Liguria
prot. n. 2022-0948534 del 6 settembre 2022;
4) Intesa sul riparto tra le regioni delle disponibilita'
finanziarie per il Servizio sanitario nazionale per l'anno 2021 e
relativi allegati (Rep. atti 152/CSR del 4 agosto 2021).
Genova, 21 novembre 2022.
Avvocato: Masuelli