N. 41 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 febbraio 2023
Ordinanza del 7 febbraio 2023 della Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Siciliana nel giudizio di parificazione del Rendiconto generale della Regione Siciliana per l'esercizio finanziario 2020. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente - Modalita' di finanziamento - Assegnazione di una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale. - Legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), art. 90, comma 10, come sostituito dall'art. 58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale).(GU n.15 del 12-4-2023 )
LA CORTE DEI CONTI
sezioni riunite per la regione siciliana
Nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2022 composta dai
Magistrati:
Salvatore Pilato - Presidente Sezione di controllo;
Giuseppe Aloisio - Presidente Sezione Giurisdizionale
d'Appello;
Vincenzo Lo Presti - Presidente Sezione Giurisdizionale;
Adriana La Porta - Consigliere relatore;
Guido Petrigni - Consigliere;
Giuseppe Colavecchio - Consigliere;
Alessandro Sperandeo - Consigliere;
Francesco Antonino Cancilla - Consigliere;
Tatiana Calvitto - Primo Referendario;
Antonio Tea - Referendario;
Gaspare Rappa - Referendario;
Antonino Catanzaro - Referendario;
Massimo Giuseppe Urso - Referendario;
Emanuele Mio - Referendario relatore.
nel giudizio di parificazione del Rendiconto generale della
Regione siciliana per l'esercizio finanziario 2020;
Visti gli artt. 81, 97, primo comma, 100, secondo comma, 103,
secondo comma, 117 e 119 della Costituzione;
Visto il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni e
integrazioni, e, in particolare, gli artt. 39, 40 e 41;
Visto lo Statuto della Regione siciliana, approvato con decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2;
Visto l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 6 maggio 1948,
n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione
siciliana), a norma del quale «[l]e Sezioni regionali riunite
deliberano sul rendiconto generale della Regione, in conformita'
degli articoli 40 e 41 del citato testo unico»;
Visto l'art. 5, comma 1, lett. a, della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale);
Visto l'art. 20 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione),
concernente Funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci
delle amministrazioni pubbliche;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42);
Visto l'art. 11 (Applicazione dei principi contabili e schemi di
bilancio) della legge regionale 13 gennaio 2015, n. 3;
Viste le deliberazioni n. 462 del 19 novembre 2021 e n. 600 del
29 dicembre 2021, con cui la Giunta della Regione Siciliana ha,
rispettivamente, approvato e rettificato il Rendiconto generale della
Regione siciliana per l'esercizio finanziario 2020;
Viste le note di trasmissione del Dipartimento regionale del
Bilancio e del Tesoro - Ragioneria Generale della Regione siciliana
n. 146170 del 2 dicembre 2021 (prot. n. 272 del 2 dicembre 2021) e n.
1739 del 10 gennaio 2022 (prot. n. 2 dell'11 gennaio 2022);
Vista la deliberazione n. 7/2021/SSRR/INPR del 17 dicembre 2021
con la quale le Sezioni Riunite per la Regione siciliana hanno
approvato il programma di lavoro per la decisione e la relazione sul
Rendiconto generale della Regione siciliana per l'anno finanziario
2020;
Vista l'ordinanza n. 1/SSRR/2022/QMIG di queste Sezioni riunite,
in data 22 febbraio 2022, di rimessione di questioni di massima
relative allo svolgimento del giudizio di parificazione;
Vista la deliberazione n. 5/2022/QMIG delle Sezioni riunite in
sede di controllo, depositata in data 14 aprile 2022, concernente la
risoluzione delle questioni di massima;
Vista la deliberazione n. 113/2022/GEST del 30 giugno 2022 della
Sezione di controllo per la Regione siciliana di approvazione degli
esiti della verifica del Rendiconto generale per l'esercizio 2020, ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lett. b), del decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 655;
Viste le ordinanze presidenziali n. 7/ 2022/SSRR/PARI del 17
ottobre 2022 e n. 8/ 2022/SSRR/PARI del 31 ottobre 2022,
rispettivamente di trasmissione delle bozze di relazione all'esito
dell'attivita' istruttoria e di convocazione dell'adunanza in camera
di consiglio del 21 novembre 2022 per lo svolgimento del
contradditorio con le parti del giudizio;
Vista in particolare la relazione istruttoria prot. 7/
2022/ORD/SSRR/ dei Magistrati relatori Adriana La Porta ed Emanuele
Mio, sulla gestione della spesa sanitaria che comprende il
finanziamento annuale dell'Agenzia Regionale per la Protezione
dell'Ambiente (A.R.P.A. Sicilia) a valere sulle risorse del Fondo
sanitario regionale;
Viste le memorie depositate dall'Amministrazione regionale con
note n. 122080 del 10 novembre 2022 (prot. n. 224 dell'11 novembre
2022), n. 123986 del 15 novembre 2022 (prot. n. 225 del 15 novembre
2022), n. 126803 del 18 novembre 2022 (prot. n. 228 del 18 novembre
2022), n. 131316 del 25 novembre 2022 (prot. n. 234 del 25 novembre
2022) e n. 135416 del 1° dicembre 2022 (prot n. 239 del 1° dicembre
2022);
Vista la requisitoria del Pubblico Ministero (prot. n. 238 del 28
novembre 2022), recante le richieste conclusive per la dichiarazione
di parifica del Conto del bilancio e del prospetto del risultato di
amministrazione, con le eccezioni specificamente individuate, e per
la dichiarazione di non parifica dello Stato patrimoniale e del Conto
economico, nonche' di rimessione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 58, co 2, della legge regionale n. 9 del
2015;
Uditi nella pubblica udienza del 3 dicembre 2022:
i magistrati relatori, Tatiana Calvitto e Massimo Giuseppe
Urso,
il Pubblico Ministero nella persona del Presidente titolare
della Procura generale presso la Sezione Giurisdizionale d'Appello
per la Regione siciliana, Maria Rachele Anita Aronica, ha emesso la
seguente ordinanza;
Ritenuto in
Fatto
1. Svolgimento del giudizio.
Il Rendiconto generale della Regione siciliana per l'esercizio
finanziario 2020, dopo essere stato approvato dalla Giunta regionale
con la deliberazione n. 462 del 19 novembre 2021 e rettificato in
alcuni allegati con la successiva deliberazione n. 600 del 29
dicembre 2021, e' stato presentato a queste Sezioni riunite in data 2
dicembre 2021, ai fini dello svolgimento delle funzioni disciplinate
dall'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655
(Istituzione di Sezioni della Corte dei conti per la Regione
siciliana), a norma del quale «Le Sezioni regionali riunite
deliberano sul rendiconto generale della Regione, in conformita'
degli articoli 40 e 41 del citato testo unico» (ossia, del regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214, recante Approvazione del testo unico
delle leggi sulla Corte dei conti).
A seguito del deposito del documento consuntivo, queste Sezioni
riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana, con
deliberazione n. 7/ 2021/SSRR/PARI del 17 dicembre 2021, hanno
approvato il programma di lavoro per la decisione e la relazione
finale, in conformita' alle deliberazioni interpretative e di
orientamento consolidate sui criteri e sulle modalita' procedimentali
e processuali del giudizio di parificazione regionale (Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR, Prime linee di
orientamento per la parifica dei rendiconti delle regioni, ai sensi
dell'art. 1, comma 5, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Sezioni Riunite in sede di controllo, deliberazione n.
7/SSRRCC/QMIG/13, sugli specifici profili procedimentali del giudizio
di parifica; Sezione delle autonomie, deliberazione n.
14/SEZAUT/2014/INPR, Linee di orientamento sul giudizio di
parificazione del rendiconto generale della regione; indirizzo di
coordinamento della Procura generale, PG CdC IC/5 del 29 maggio
2014).
All'esito delle camere di consiglio svoltesi in data 3 dicembre,
7 dicembre, 13 dicembre, 23 dicembre 2021, 14 gennaio e 21 gennaio
2022, queste Sezioni riunite, previo contraddittorio preliminare con
le parti esperito nell'udienza in camera di consiglio del 2 febbraio
2022 (Regione Siciliana e Ufficio di Procura Generale presso la
Sezione Giurisdizionale d'Appello della Corte dei conti per la
Regione siciliana), hanno ravvisato la ricorrenza dei presupposti per
sollevare alcune questioni di massima contraddistinte da particolare
complessita' e rilevanza e, pertanto, con l'ordinanza n. 1/2022/QMIG,
hanno deliberato di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la
valutazione dell'opportunita' di deferire alle Sezioni riunite in
sede di controllo, ai sensi dell'art. 17, comma 31, del decreto-legge
n. 78 del 2009, o alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell'art. 6,
comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, la risoluzione di
alcuni quesiti di carattere processuale.
Le questioni di massima sono state risolte dalle Sezioni riunite
in sede di controllo, a norma del citato art. 17, comma 31, del d.l.
n. 78 del 2009, con la deliberazione n. 5/ 2022/ QMIG, depositata i1
14 aprile 2022.
Preso atto dei principi di diritto ivi enunciati, queste Sezioni
riunite hanno avviato le attivita' istruttorie successivamente al
decreto del suo Presidente n. 5 del 10 maggio 2022. All'esito delle
camere di consiglio del 10 e 11 ottobre 2022, con le ordinanze
presidenziali n. 7/2022/SSRR/PARI del 17 ottobre 2022 e n.
8/2022/SSRR/PARI del 31 ottobre 2022, queste Sezioni riunite hanno,
rispettivamente, trasmesso le bozze di relazione conseguenti allo
svolgimento delle attivita' istruttorie e hanno convocato l'adunanza
in camera di consiglio del 21 novembre 2022 per lo svolgimento del
contradditorio con le parti del giudizio (c.d. udienza di
pre-parifica).
A tal fine, l'Amministrazione regionale ha depositato memorie con
note n. 122080 del 10 novembre 2022 (prot. n. 224 del 11 novembre
2022), n. 123986 del 15 novembre 2022 (prot. n. 225 del 15 novembre
2022) e n. 126803 del 18 novembre 2022 (prot. n. 228 del 18 novembre
2022).
In data 3 dicembre 2022 e' stata celebrata l'udienza pubblica,
preliminarmente alla quale sono state acquisite: le ulteriori memorie
dell'Amministrazione regionale n. 131316 del 25 novembre 2022 (prot.
n. 234 del 25 novembre 2022) e n. 135416 del 1° dicembre 2022 (prot.
n. 239 del 1° dicembre 2022); la requisitoria del Pubblico Ministero
(prot. n. 238 del 28 novembre 2022), recante, sul punto tra le altre,
anche la richiesta di rimessione della questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni concernenti le modalita' di
finanziamento dell'ARPA (art. 58, co 2, della legge regionale n. 9
del 2015).
Con il dispositivo letto in udienza, al quale ha fatto seguito la
decisione n. 2/2022/PARI depositata in data 30 dicembre 2022, queste
Sezioni riunite hanno accertato talune specifiche irregolarita' in
ordine al Conto del bilancio e al prospetto relativo al Risultato di
amministrazione e hanno dichiarato l'irregolarita' dello Stato
patrimoniale e del Conto economico.
Quanto ai restanti accertamenti, il medesimo Collegio ha,
altresi', deciso la sospensione del giudizio per sollevare questione
di legittimita' costituzionale oggetto della presente ordinanza, in
ordine alla disposizioni di cui all'art. 90 (Istituzione dell'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente), comma 10, della legge
regionale n. 6 del 3 maggio 2001 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2001), come modificato dall'art. 58 (Misure in
materia di assetto organizzativo e finanziario dell'Agenzia regionale
per la protezione dell'ambiente), comma 2, della legge regionale 7
maggio 2015, n. 9 (Legge di stabilita' regionale), per le spese
destinate nell'esercizio 2020 al finanziamento annuale dell'Agenzia
Regionale per la Protezione dell'Ambiente (A.R.P.A. Sicilia) a valere
sulle risorse del Fondo sanitario regionale.
Con la medesima decisione, queste Sezioni riunite hanno disposto
la sospensione del giudizio anche al fine di sollevare questione di
legittimita' costituzionale in ordine alle seguenti disposizioni:
art. 7 (Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del
riaccertamento straordinario) del decreto legislativo 27 dicembre
2019, n. 158, nel testo vigente ratione temporis; art. 4 (Disavanzo
finanziario al 31 dicembre 2018), comma 2, della legge regionale 28
dicembre 2019, n. 30; art. 110 (Abrogazioni e modifiche alla legge
regionale 28 dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30 dicembre
2020, n. 36 e alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1), commi 3, 6
e 9, della legge regionale 15 aprile 2021, n. 9.
Tale diversa questione e' oggetto di rimessione alla Corte
costituzionale con separata e contestuale ordinanza (Sezioni riunite
per la Regione siciliana, ordinanza n. 1/ 2023/ PARI).
2. Il quadro normativo di riferimento.
Le Agenzie per la protezione dell'ambiente sono state istituite,
a livello nazionale, a seguito del referendum del 18 aprile 1993, in
esito al quale e' conseguita l'abrogazione delle disposizioni della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 che affidavano alle Unita' sanitarie
locali i controlli in materia ambientale.
Con decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496 (Disposizioni urgenti
sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione
dell'Agenzia nazionale per la protezione ambiente), convertito con
modificazioni dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61, e' stato, quindi,
istituito il sistema delle Agenzie regionali.
Tale decreto-legge n. 496 del 1993, all'art. 3, prevede
l'attribuzione ai nuovi organismi delle funzioni, del personale, dei
beni mobili e immobili, delle attrezzature e della dotazione
finanziaria dei presidi multizonali di prevenzione, nonche' il
personale, l'attrezzatura e la dotazione finanziaria dei servizi
delle unita' sanitarie locali adibiti alle attivita'
tecnico-scientifiche per la protezione ambientale.
Il comma 2 del richiamato art. 3 prevede, poi, che "Le Agenzie
sono istituite senza oneri aggiuntivi per le regioni, utilizzando,
oltre al personale di cui al comma 1, personale gia' in organico
presso di esse o presso enti finanziati con risorse regionali.
Corrispondentemente sono ridotti gli organici regionali, i relativi
oneri e i trasferimenti destinati agli enti finanziati con risorse
regionali da cui provenga il personale dell' Agenzia" .
Sostanzialmente alle nuove Agenzie sono state attribuite le
competenze ambientali in materia di vigilanza e controllo ambientali,
gia' esercitate tramite i Presidi Multizonali di Prevenzione (PMP)
delle Unita' Sanitarie Locali.
Da ultimo e' intervenuta, in materia, la legge n. 132 del 28
giugno 2016 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell' ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale).
Per quanto riguarda la Sicilia, l'Agenzia Regionale Protezione
Ambiente (ARPA) e' stata istituita con legge regionale n. 6 del 3
maggio 2001 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l' anno
2001), la quale all'art. 90, I c., dispone che: "Per l' esercizio
delle funzioni in materia di prevenzione e tutela ambientale, di cui
al decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito con
modificazioni dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61 e successive
modifiche ed integrazioni, da esercitarsi nel rispetto del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modifiche ed
integrazioni e' istituita l' Agenzia regionale per la protezione
dell' ambiente in sigla (A.R.P.A) ente strumentale della Regione e di
seguito denominata "Agenzia" con sede in Palermo" . Il comma 2 di
detto art. 90 ha riconosciuto all'Agenzia la personalita' giuridica
pubblica, l'autonomia tecnica, gestionale, amministrativa e contabile
ed ha attribuito la vigilanza all'Assessorato regionale del
territorio e dell'ambiente, dal quale promanano gli indirizzi
programmatici. Per gli aspetti finanziari il comma 10 dell' art. 90
cit. dispone, infine, che " salvo quanto previsto dal successivo
comma 11, al fine di far fronte agli oneri derivanti dal passaggio
del personale dei laboratori di igiene e profilassi e agli oneri
inerenti le spese di funzionamento e di manutenzione dei beni in uso
all'Agenzia, con decreto del Presidente della Regione, su proposta
dell'Assessore regionale per la sanita', sentito l'Assessore per il
territorio e l'ambiente, vengono stabiliti i parametri per la
definizione della quota di fondo sanitario regionale da destinare
all'ARPA Sicilia."
Il Legislatore regionale e', quindi, nuovamente intervenuto in
materia, con legge regionale n. 9 del 7 maggio 2015 (art. 58) e con
legge regionale n. 16 dell'11 agosto 2017 (art 54), come di seguito
illustrate.
L'art. 58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di
stabilita' regionale) relativamente alle risorse finanziarie da
destinare all'Agenzia, ha modificato l'originaria formulazione del
comma 10 dell'art. 90 della 1.r. 3 maggio 2001, n.6 e assegnato
all'Arpa una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse
del fondo sanitario, determinato nell'importo di 29 milioni di euro
(da iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), "per svolgere
attivita' tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie".
Quindi, la legge regionale n. 16 dell'11 agosto 2017 (
Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017), all' art.
54, rubricato "Qualificazione ARPA", ha disposto che "All'articolo 90
della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 sono aggiunti i seguenti
commi: "2-ter. L'Agenzia e' definita e qualificata quale ente del
settore sanitario di cui al comma 3 dell'articolo 4 della legge
regionale 14 maggio 2009, n. 6 e successive modifiche ed integrazioni
e di cui alla legge regionale 29 dicembre 2008, n. 25".
Tale ultima norma, oggetto di impugnazione da parte della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, e' stata dichiarata
illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 172 del 5
giugno 2018, con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in materia di coordinamento della
finanza pubblica. Infatti, il Giudice delle leggi ha affermato che
"l'attribuzione all'ARPA siciliana della natura di ente del settore
sanitario da parte della norma impugnata viola il principio di
contenimento della spesa pubblica sanitaria, da ritenersi principio
di coordinamento della finanza pubblica, sulla base di quanto gia'
rilevato, in molteplici occasioni, da questa Corte (ex multis,
sentenze n. 203 del 2008 e n. 193 del 2007)", precisando che " le
funzioni spettanti all'ARPA sono solo in minima parte riconducibili a
funzioni sanitarie stricto sensu e che, anche alla luce dei principi
posti dalla recente legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale),
il sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle
agenzie ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello
degli enti del settore sanitario".
3. Gli accertamenti sul finanziamento dell'ARPA nell'esercizio
finanziario 2020.
In merito ai fondi destinati all'Agenzia Regionale per l'Ambiente
(ARPA), impegnati sul capitolo di spesa 413372 ai sensi dell'art. 90,
comma 10, della legge 3 maggio 2001, n. 6, come modificato dall'art.
58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, che prevede
espressamente la destinazione annuale di una quota del FSR, pari a 29
milioni di euro, al fine di far fronte agli oneri derivanti dal
passaggio del personale dai laboratori di igiene e profilassi e agli
oneri inerenti alle spese di funzionamento e di manutenzione dei beni
in uso all'Agenzia stessa, con circolare n. 13 del 13/09/2021 (avente
ad oggetto Bilancio di previsione per il triennio 2022 - 2024 e
disegno di legge di stabilita' regionale), la Ragioneria Generale
della Regione, tenuto conto della irregolarita' della spesa rilevata
da queste Sezioni Riunite in sede di giudizio di Parifica del
Rendiconto generale della Regione Siciliana per l'anno 2019 "in
assenza di una qualsivoglia precisa destinazione delle stesse per
specifiche finalita' afferenti all'erogazione dei LEA", ha disposto
che "le previsioni di bilancio 2022-2024 dell'Assessorato Salute
dovranno tener conto dell'entita' della somma eventualmente da
destinare alle attivita' dell'ARPA riconducibile ai LEA dando
evidenza della quantificazione dell'importo e della relativa
motivazione in una apposita e dettagliata relazione. L'eventuale
differenza rispetto all'importo di 29 mln previsti dall'attuale
normativa - nell'ipotesi che venisse confermato dal nuovo testo
normativo che dovra' autorizzare la spesa e individuarne la copertura
finanziaria - verra' posta a carico dei fondi ordinari della Regione
in un capitolo di nuova istituzione."
Con nota prot. n 76/2022, queste Sezioni riunite, quindi, hanno
inoltrato apposita richiesta istruttoria sul punto.
Nel riscontro pervenuto con nota prot. n. 74820/2022 la Regione
siciliana ha dichiarato l'insussistenza di proposte di modifica
normativa in itinere e che in sede di predisposizione del Bilancio di
previsione, il Dipartimento Pianificazione Strategica (nota prot. n.
47365 del 27/10/2021 - Allegato B11) ha posto a carico del FSR
l'onere dell'ARPA, per euro 29 mln, fino all'esercizio 2022.
In sede di relazione per il contraddittorio, pertanto, e' stato
rilevato che tali risorse afferenti al FSR, in assenza di una
qualsivoglia precisa destinazione delle stesse per specifiche
finalita' afferenti all'erogazione dei LEA, risultano irregolarmente
assegnate ed erogate per finalita' extra sanitarie, con la ritenuta
violazione dell'art. 117 Costituzione. Peraltro, da accertamenti
effettuati in sede istruttoria, e come gia' rilevato in sede di
giudizio di parificazione sul Rendiconto dell'esercizio 2019, e'
stato rilevato che i contributi a valere sul Fondo sanitario
regionale rappresentano oltre 1'80% del valore della produzione
dell'ente. Infatti, il bilancio d'esercizio 2020 dell'ARPA, adottato
con D.D.G. 261 del 30 giugno 2021, evidenzia un valore della
produzione pari a € 35.193.238,00, di cui 33,76 milioni sono
costituiti da contributi in conto esercizio. L'Ente ha, inoltre,
chiuso il bilancio d'esercizio 2020 con un utile di € 4.720.508, 00
da portare a nuovo. L'Amministrazione regionale, nelle memorie per il
contraddittorio, confermate in camera di consiglio nell'udienza di
c.d. "pre-parifica", ha dedotto sulla genesi delle Agenzie per la
protezione ambiente e sulla relativa normativa.
Circa il finanziamento a carico del SSR, la medesima
amministrazione ha prodotto un prospetto relativo ai finanziamenti
delle diverse Agenzie regionali e, con riferimento ad ARPA Sicilia,
un prospetto nel quale l'intero ammontare del finanziamento ARPA a
carico del Fondo Sanitario e' asseritamente ricondotto nell'ambito
dell'erogazione dei LEA.
Nel corso del giudizio di parificazione e su sollecitazione di
queste Sezioni Riunite, l'Amministrazione regionale ha illustrato
che, in applicazione del citato art. 90, comma 10, della legge
regionale n. 6 del 2001, con cadenza annuale e' effettuato un
trasferimento di euro 29 milioni dal bilancio regionale a quello
dell'ARPA Sicilia a valere sulle risorse finanziarie del Fondo
Sanitario Regionale, in assenza, da un lato, di una preventiva
attivita' di programmazione circa le prestazioni che dovranno essere
rese dall'Agenzia nell'ambito dei LEA durante l'esercizio e,
dall'altro lato, di una successiva rendicontazione dell'effettivo
impiego delle risorse nell'erogazione di servizi sanitari, fondata su
processi di rilevazione economica dei fatti di gestione improntati ai
criteri della contabilita' analitica. E cio' in ragione della carenza
di una prescrizione che, nell'ambito dell'enunciato normativo che
dispone le modalita' di finanziamento dell'ARPA Sicilia, ponga un
collegamento immediato e vincolante tra il quantum del trasferimento
ricevuto e l'erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti
ai LEA.
Diritto
1. La legittimazione a sollevare questione di legittimita'
costituzionale.
La legittimazione ad adire la Corte costituzionale da parte delle
Sezioni Riunite e delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte
dei conti, in sede di giudizio di parificazione del rendiconto
generale delle Regioni, e' riconosciuta dalla Corte costituzionale,
la cui giurisprudenza afferma tale legittimazione avverso: " le
disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione e nella
gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi
posti a tutela degli equilibri economico-finanziari" e da tutti gli
"altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria ( ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 214 del
1995)" ( sentenza n. 146/2019, ed ancora sentenze 138 del 2019, n.
196 del 2018, n. 89 del 2017, n. 181 del 2015).
Nella parifica del rendiconto regionale "la situazione e',
dunque, analoga a quella in cui si trova un qualsiasi Giudice
(ordinario o speciale), allorche' procede a raffrontare i fatti e gli
atti dei quali deve giudicare alle leggi che li concernono" (sentenza
n. 226 del 1976). Pertanto, pur non essendo un procedimento
giurisdizionale in senso stretto, "ai limitati fini dell'art. 1 della
legge cost. n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953,
la [parifica della] Corte dei conti e', sotto molteplici aspetti,
analoga alla funzione giurisdizionale, piuttosto che assimilabile a
quella amministrativa, risolvendosi nel valutare la conformita' degli
atti che ne formano oggetto alle norme del diritto oggettivo, ad
esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine
strettamente giuridico. Il controllo effettuato dalla Corte dei conti
e' un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato,
volto unicamente a garantire la legalita' degli atti ad essa
sottoposti, e cioe' preordinato a tutela del diritto oggettivo"
(sentenza n. 181/2015)
Con particolare riferimento alle Sezioni riunite per la Regione
siciliana, la legittimazione a sollevare questione di legittimita'
costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
nel corso del giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione siciliana , e' stata riconosciuta con sentenza n. 121 del
1966.
2. La norma oggetto della questione di legittimita' costituzionale.
La norma che il Collegio ritiene necessario sottoporre al vaglio
di costituzionalita' e' l'art. 90 della legge regionale 3 maggio
2001, n. 6, comma 10, come sostituito dall'art. 58, comma 2, della
legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 il cui testo recita: « Al fine di
far fronte agli oneri derivanti dal passaggio del personale dai
laboratori di igiene e profilassi e agli oneri inerenti le spese di
funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all' Agenzia, alla
stessa e' assegnata una quota di finanziamento ordinario annuale
delle risorse del Fondo sanitario regionale pari 29 milioni di euro
per svolgere le attivita' tecniche istituzionali e di controllo
obbligatorie per gli anni 2016 e per quelli successivi, nonche' una
quota di finanziamento annuale delle risorse del Fondo sanitario
regionale proporzionale al piano della perfomance da negoziare anno
per anno con l'Assessorato regionale della salute».
La norma consente di finanziare con le risorse del fondo
sanitario, le spese di funzionamento dell'ARPA Sicilia, assegnando
una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del fondo
sanitario, determinato nell'importo di 29 milioni di euro (da
iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), senza alcun riferimento
diretto e letterale, oppure indiretto e implicito, a prestazioni
rientranti nei LEA.
2.1 Detta norma innova l'assetto contabile del bilancio regionale
attraverso l'allocazione della spesa di finanziamento dell'Arpa, in
misura fissa e predeterminata, nell'area del "perimetro sanitario",
"per far fronte agli oneri derivanti dal passaggio del personale dai
laboratori di igiene e profilassi e agli oneri inerenti le spese di
funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all' Agenzia, (...)
per svolgere le attivita' tecniche istituzionali e di controllo
obbligatorie". In tal modo, qualifica la spesa per il finanziamento
dell'Agenzia alla stregua di una spesa «sanitaria» mediante
inclusione nel perimetro di cui all'art. 20 del decreto legislativo
n. 118/2011 e, per altro verso, non ricollega tale quantificazione a
prestazioni effettivamente afferenti i LEA.
Infatti, la norma regionale prevede esclusivamente lo
stanziamento per la spesa di finanziamento a valere sulle risorse del
perimetro sanitario, e non anche criteri di determinazione delle
prestazioni afferenti i LEA, con distinzione delle altre prestazioni
rientranti nei compiti dell'Agenzia e come tale non finanziabili con
le risorse destinate ai LEA.
Ma vi e' di piu', con la successiva legge regionale n. 16 dell'11
agosto 2017, all' art. 54, rubricato "Qualificazione ARPA", il
Legislatore regionale ha attribuito all'ARPA la qualifica di ente del
settore sanitario (di cui al comma 3 dell'articolo 4 della legge
regionale 14 maggio 2009, n. 6 e successive modifiche ed integrazioni
e di cui alla legge regionale 29 dicembre 2008, n. 25) con cio'
facendo rientrare a tutti gli effetti l'Agenzia nel novero dell'area
sanitaria. Come gia' anticipato, su detta norma si e' pronunciata la
Corte costituzionale.
3. La sentenza della Corte Costituzionale n. 172 del 5 giugno 2018.
A seguito dell'impugnazione da parte della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, il Giudice delle leggi, dopo avere
ricostruito l'assetto normativo delle Agenzie regionali per la
protezione ambiente, ha affermato che "l'attribuzione all'ARPA
siciliana della natura di ente del settore sanitario da parte della
norma impugnata viola il principio di contenimento della spesa
pubblica sanitaria, da ritenersi principio di coordinamento della
finanza pubblica, sulla base di quanto gia' rilevato, in molteplici
occasioni, da questa Corte (ex multis, sentenze n. 203 del 2008 e n.
193 del 2007)".
Ha precisato, quindi, che " Tale conclusione e' avvalorata, da un
lato, dalla considerazione che le funzioni spettanti all'ARPA sono
solo in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu
e che, anche alla luce dei principi posti dalla recente legge 28
giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario; dall'altro, dal fatto che la Regione Siciliana risulta
impegnata nel piano di rientro dal disavanzo sanitario e che, quindi,
l'inserimento di un ente, estraneo alle prestazioni di assistenza
sanitaria, nel novero degli enti di cui al comma 3 dell'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 6 del 2009 e di cui alla legge reg. Siciliana
n. 25 del 2008, implicando l'assunzione a carico del bilancio
regionale di oneri aggiuntivi in contrasto con gli obiettivi di
risanamento del Piano di rientro, viola il principio di contenimento
della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento
della finanza pubblica e, in definitiva, l'art. 117, terzo comma,
Cost. Tale conclusione risulta, inoltre, convalidata dalla
circostanza che la materia dell'assistenza sanitaria rientra tra
quelle contemplate dall'art. 17 dello statuto siciliano, rispetto
alle quali la Regione puo' esercitare la propria competenza
legislativa solo nei limiti dei principi e degli interessi generali
cui si informa la legislazione statale".
Alla luce dei principi enunciati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 172 del 2018, queste Sezioni riunite ritengono sussistere
dubbi di legittimita' costituzionale della norma che imputa all'area
del perimetro sanitario, di cui all'art. 20 del decreto legislativo
n. 118 del 2011, il finanziamento dell'ARPA, in misura fissa e
predeterminata che, nel bilancio d'esercizio 2020, e' pari all'80 %
del valore della produzione dell'ente.
Come in precedenza osservato, in applicazione del citato art. 90,
comma 10, della legge regionale n. 6 del 2001, con cadenza annuale e'
effettuato un trasferimento di euro 29 milioni dal bilancio regionale
a quello dell'ARPA Sicilia a valere sulle risorse finanziarie del
Fondo Sanitario Regionale, in assenza, da un lato, di una preventiva
attivita' di programmazione circa le prestazioni che dovranno essere
rese dall'Agenzia nell'ambito dei LEA durante l'esercizio e,
dall'altro lato, di una successiva rendicontazione dell'effettivo
impiego delle risorse nell'erogazione di servizi sanitari, fondata su
processi di rilevazione economica dei fatti di gestione improntati ai
criteri della contabilita' analitica. E cio' in ragione della carenza
di una prescrizione che, nell'ambito dell'enunciato normativo che
dispone le modalita' di finanziamento dell'ARPA Sicilia, ponga un
collegamento immediato e vincolante tra il quantum del trasferimento
ricevuto e l'erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti
ai LEA. Sul punto in esame si ribadisce che l'ente e' sottoposto alla
vigilanza dell'Assessorato regionale Territorio e ambiente "da cui
promanano gli indirizzi programmatici", senza alcuna competenza in
materia sanitaria.
4. L'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del 2011: il c.d.
«perimetro sanitario».
La trasparenza dei conti del bilancio sanitario e' assicurata
mediante la chiara e specifica individuazione, all'interno del
bilancio regionale, delle relative entrate e spese finalizzate. Il
principio che regola il c.d. «perimetro sanitario», previsto
dall'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del 2011 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42),
individua una precisa area del bilancio regionale, nel quale sono
ricomprese le entrate destinate (vincolate) al finanziamento della
spesa sanitaria, la cui disciplina e' riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, in quanto finalizzate a garantire
l'erogazione dei LEA.
A tal fine, l'art. 20, comma 1, del D.lgs. n. 118 del 2011
dispone che: " Nell'ambito del bilancio regionale le regioni
garantiscono un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite
relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale,
al fine di consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e
le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse
indicate negli atti di determinazione del fabbisogno sanitario
regionale standard e di individuazione delle correlate fonti' di
finanziamento, nonche' un' agevole verifica delle ulteriori risorse
rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del medesimo
servizio sanitario regionale per l'esercizio in corso" .
Ai sensi dell'art. 39, comma 13, D.lgs. n. 118 del 2011, il
prospetto contenente le previsioni di entrata e spesa, di competenza
e di cassa, del perimetro sanitario deve essere allegato al bilancio
di previsione, articolato in capitoli, con la relativa
classificazione di bilancio. Il successivo art. 63, comma 4,
parimenti, prescrive l'allegazione al rendiconto.
Il citato art 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 offre, dunque, la
duplice garanzia di consentire alle Regioni di essere in grado di
assicurare i livelli essenziali di assistenza (LEA) e di rispondere
"in modo trasparente dei risultati della gestione sanitaria, senza
confusione con quella ordinaria".
La materia e' stata oggetto di plurime pronunce della Corte
costituzionale, oramai consolidata in merito a LEA (sentenze n.
233/2022, n. 142/2021 e 132/2021 , n. 62/2020 e n. 57/2020, n.
169/2017 ).
Come affermato dalla Corte costituzionale, con recente sentenza
n. 233 del 21 novembre 2022, l'art. 20 del decreto legislativo n. 118
del 2011 in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici " e'
specificamente funzionale, coerentemente con la rubrica della stessa
(Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle risorse al
finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali), a evitare
opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati alla
garanzia dei LEA, ovvero proprio quei fenomeni che hanno concorso al
determinarsi delle gravissime situazioni prima descritte" .
Dopo aver messo in luce come le prescrizioni dell'art. 20 del
d.lgs. n. 118 del 2011 si sviluppano in attuazione di un preciso
criterio direttivo della legge di delega n. 42 del 2009, volto a
prescrivere l'introduzione di classificazioni di bilancio connesse,
tra le altre, alle «spese riconducibili al vincolo dell'articolo 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione» (art. 8, comma 1,
lettera a, numero 1, della legge n. 42 del 2009), la stessa sentenza
costituzionale ha affermato che "E' in questo senso che l'art. 20, al
comma 1, richiede alle regioni di garantire, nell'ambito del
bilancio, «un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite
relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale»,
al dichiarato «fine di consentire la confrontabilita' immediata fra
le entrate e le spese sanitarie iscritte nel, bilancio regionale e le
risorse indicate negli atti» di programmazione finanziaria sanitaria.
Per conseguire tale obiettivo nello stesso comma 1 si prescrive
l'adozione di un'articolazione di capitoli di bilancio che consenta
di garantire «separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la
prima delle quali, nella sezione A) «[e]ntrate» (lettera a), indica
il «finanziamento sanitario "ordinario corrente quale derivante»
dalle richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla
lettera a) della sezione B) «[s]pesa», la «spesa sanitaria corrente
per il finanziamento dei LEA [...]». Per il perimetro sanitario cosi'
portato ad evidenza, sono poi fissate specifiche regole contabili
che, come enuncia il successivo comma 2, sono volte a «garantire
effettivita' al finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria»".
Gia' in precedenza, peraltro, la Corte costituzionale aveva
puntualizzato come il citato art. 20 "stabilisce condizioni
indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse
inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» (sentenza n. 197
del 2019), con «l'impossibilita' di destinare risorse correnti,
specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a
spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle
quantificate per la copertura di questi ultimi" (sentenza n. 132 del
2021), rimarcando sostanzialmente la netta separazione funzionale tra
le prestazioni sanitarie per i LEA e le altre prestazioni sanitarie,
al fine di evitare il rischio di distrazione delle somme incluse nel
perimetro sanitario.
Su tale separazione funzionale, la giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenza n. 142 del 2021) afferma che il sistema
italiano di tutela della salute si sviluppa su due livelli di
governo: "quello statale, il quale definisce i livelli essenziali di
assistenza che il Servizio sanitario nazionale e' tenuto a fornire ai
cittadini e l'ammontare complessivo delle risorse economiche
necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui pertiene il
compito di organizzare sul territorio il rispettivo servizio e
garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto dei suddetti
LEA. La presenza di due livelli di governo rende necessaria la
definizione di un sistema di regole che ne disciplini i rapporti di
collaborazione, nel rispetto delle reciproche competenze. Cio' al
fine di realizzare una gestione del sistema sanitario efficiente e
capace di rispondere alle istanze dei cittadini coerentemente con le
regole di bilancio, le quali prevedono la separazione dei costi
"necessari", inerenti alla prestazione dei LEA, dalle altre spese
sanitarie, assoggettate invece al principio della sostenibilita'
economica (sentenza n. 62 del 2020)".
Ed ancora che "L'effettivita' del diritto alla salute e'
assicurata dal finanziamento e dalla corretta ed efficace erogazione
della prestazione, di guisa che il finanziamento stesso costituisce
condizione necessaria, ma non sufficiente, del corretto adempimento
del precetto costituzionale. (...) In sostanza, la determinazione, il
finanziamento e l'erogazione dei LEA compongono un sistema articolato
il cui equilibrio deve essere assicurato dalla sinergica coerenza dei
comportamenti di tutti i soggetti coinvolti nella sua attuazione
(sentenza n. 62 del 2020)".
Al riguardo, con altra pronuncia la Corte costituzionale ha
affermato che "la separazione e l'evidenziazione dei costi dei
livelli essenziali di assistenza devono essere simmetricamente
attuate, oltre che nel bilancio dello Stato, anche nei bilanci
regionali e in quelli delle aziende erogatrici secondo la direttiva
contenuta nell'art. 8, comma 1, della legge n. 42 del 2009. Cio' al
fine di garantire l'effettiva programmabilita' e la reale copertura
finanziaria dei servizi, la quale - data la natura delle situazioni
da tutelare - deve riguardare non solo la quantita' ma anche la
qualita' e la tempistica delle prestazioni costituzionalmente
necessarie" (sentenza n. 169 del 2017).
5. La rilevanza della questione nel presente giudizio.
La questione del finanziamento dell'ARPA mediante assegnazione di
quote del Fondo sanitario ha rilevanza nel presente giudizio di
parificazione in forza dell'effetto contabile prodotto dalla norma
regionale censurata, che altera il risultato di amministrazione -
oggetto principale del sindacato di questo Giudice-, in quanto e'
fatto gravare sul fondo sanitario ordinario il «costo» dell'ARPA,
consentendo, per l'effetto, nell'ambito delle regole di cui all'art.
20 del d.lgs. n. 118 del 2011, di ascrivere le risorse del settore
sanitario a spese - nella fattispecie, gli «oneri derivanti dal
passaggio del personale dai laboratori di igiene e profilassi e agli
oneri inerenti le spese di funzionamento e di manutenzione dei beni
in uso all'Agenzia» - che il legislatore regionale non pone in
rapporto di immediata e diretta destinazione a servizi sanitari.
Infatti, la disposizione oggetto di scrutinio, nel definire le
modalita' di finanziamento dell'ARPA Sicilia, correla a entrate
indubbiamente sanitarie, definite in misura fissa e predeterminata,
spese di cui e' omessa qualsivoglia quantificazione, dotata di
certezza contabile, in collegamento all'erogazione di prestazioni
afferenti ai LEA.
L'inserimento nel perimetro sanitario, infatti, determina, a
prescindere dalla stretta inerenza ai LEA, un trattamento contabile
derogatorio per tutte le spese ivi comprese: infatti, l'art. 1, comma
5, decreto legislativo n. 118/2011 stabilisce che gli enti coinvolti
nella gestione sanitaria sono soggetti alla disciplina dedicata del
Titolo II del decreto legislativo n. 118/2011, che si differenzia
dalla disciplina contabile generale, presidiata dalla c.d.
«competenza finanziaria potenziata».
La norma regionale, della cui costituzionalita' queste Sezioni
riunite dubitano, consente, quindi, di espandere illegittimamente, in
violazione dei principi costituzionali in materia, l'area del
perimetro sanitario, tracciato dalla disciplina contabile nazionale
di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del 2011,
incidendo, innanzitutto sulle modalita' e quantita' del finanziamento
dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) e, quindi, sul risultato
di amministrazione.
Infatti, la disposizione correla a entrate certamente sanitarie
(Fondo sanitario) un finanziamento per competenze dell'ARPA che, alla
luce dei principi enunciati nella richiamata sentenza n. 172 del 2018
"sono solo in minima parte riconducibili a funzioni sanitarie stricto
sensu e che, anche alla luce dei principi posti dalla recente legge
28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale a rete per
la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per
la protezione e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento,
di qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario".
Per l'effetto, quindi, della diminuzione delle risorse
specificatamente destinate a finanziare i LEA, risulta ampliata la
capacita' di spesa nel settore non sanitario (ordinario) del bilancio
regionale sul quale, di contro, dovrebbe gravare la massima parte
dell'onere finanziario relativo al funzionamento dell'ARPA, con
conseguente elusione del precetto di cui all'art. 20 del d.lgs. n.
118 del 2011 sulla armonizzazione contabile.
In questa prospettiva, l'art. 20 e', infatti, correlato
all'attuazione all'art. 117 della Costituzione, in quanto stabilisce
«condizioni indefettibili nell'individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» (sentenza
n. 197/2019). Per tale ragione l'allegato che certifica i risultati
del «perimetro sanitario» costituisce un elemento essenziale del
«rendiconto generale» che, ai sensi dell'art. 63 del decreto
legislativo n. 118 del 2011 e dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge
n. 174 del 2012, costituisce il mezzo documentale su cui si svolge il
giudizio di parificazione.
In conclusione, il giudizio di parificazione non potrebbe essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita' della disposizione censurata, in quanto ove quest'ultima
fosse dichiarata costituzionalmente illegittima, ne conseguirebbe
l'illegittimita' delle spese concernenti il finanziamento
dell'Agenzia nell'anno 2020 (registrate sul capitolo di spesa
413372), con la contestuale esclusione, dalle poste passive del
perimetro sanitario dell'esercizio, quantomeno della parte di esse
non effettivamente correlate all'erogazione di prestazioni afferenti
ai LEA e la conseguente rideterminazione del totale delle entrate
vincolate rispetto al totale delle spese legittimamente in esso
computabili, con effetti sul ricalcolo in aumento della parte
vincolata del risultato di amministrazione, ai sensi dell'art. 42,
comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011 (sul punto, Corte costituzionale,
sentenza n. 233 del 2022, punto 4.1 del considerato in diritto).
Pertanto, la rimozione dall'ordinamento giuridico della norma
della cui legittimita' costituzionale si dubita, e di cui queste
Sezioni riunite devono fare applicazione ai fini degli accertamenti
oggetto del presente giudizio, rileva, nell'ipotesi di accoglimento
della presente questione, sotto il profilo del percorso argomentativo
idoneo a sostenere la decisione del processo principale in termini di
parifica/non parifica di singole partizioni del documento consuntivo
in esame (sul punto, Corte costituzionale, sentenza n. 215 de12021,
punto 5.1. del considerato in diritto).
6. La non manifesta infondatezza della questione.
La previsione contenuta nella norma censurata integra, ad avviso
di questo Giudice, la violazione del principio generale del
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Costituzione, mediante l'inserimento, nel perimetro sanitario,
di una spesa estranea a tale ambito, almeno nella maggiore parte,
come gia' affermato dalla Corte costituzionale nella richiamata
sentenza n. 172 del 2018.
La Consulta ha, altresi', precisato in detta sentenza che "la
materia dell'assistenza sanitaria rientra tra quelle contemplate
dall'art. 17 dello statuto siciliano, rispetto alle quali la Regione
puo' esercitare la propria competenza legislativa solo nei limiti dei
principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione
statale" .
Ne', alla luce dei principi posti dalla richiamata sentenza, e'
possibile procedere, a diversa interpretazione giacche' il chiaro
dettato normativo, oggetto di censura, si pone in antitesi con i
principi formulati dal Giudice delle leggi laddove afferma che " il
sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle
agenzie ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello
degli enti del settore sanitario".
Peraltro, come evidenziato dalla Corte costituzionale nella
richiamata sentenza n. 172 del 2018 " la Regione Siciliana risulta
impegnata nel piano di rientro dal disavanzo sanitario e (..) quindi,
l'inserimento di un ente, estraneo alle prestazioni di assistenza
sanitaria, nel novero degli enti di cui al comma 3 dell'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 6 del 2009 e di cui alla legge reg. Siciliana
n. 25 del 2008, implicando l'assunzione a carico del bilancio
regionale di oneri aggiuntivi in contrasto con gli obiettivi di
risanamento del Piano di rientro, viola il principio di contenimento
della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento
della finanza pubblica". Cio' aggrava ulteriormente lo squilibrio di
bilancio dell'area sanitaria, impegnata in una procedura di
risanamento che esclude la possibilita' di ascrivere a detto ambito
spese ulteriori rispetto alla garanzia dei livelli essenziali di
assistenza.
La Regione siciliana si trova, infatti, nella fase di rientro dal
deficit sanitario (in particolare, nell'esercizio finanziario 2020,
risulta impegnata nel Piano Operativo 2019- 2021) ed e' precluso alla
Regione e agli enti, finanziati per assicurare le prestazioni
sanitarie sul territorio di riferimento, di deliberare spese per
l'erogazione di livelli di assistenza superiori a quelli essenziali.
Come ribadito dalla Corte costituzionale, la disciplina dei piani
di rientro dai deficit sanitari e' riconducibile a un duplice ambito
di potesta' legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Costituzione, concernente le materie della tutela della salute
e del coordinamento della finanza pubblica. A piena garanzia
dell'erogazione dei LEA, dall'integrazione tra le due materie sopra
richiamate, deriva che nelle Regioni soggette ai piani di rientro non
possono essere previste spese ulteriori rispetto a quelle inerenti ai
livelli essenziali (sentenza n. 142 del 2021; n. 163 del 2011 e n.
193 del 2007).
Nell'opinione di questo Giudice, la disposizione oggetto di
scrutinio, altresi', si pone in contrasto: a) con l'art. 117, secondo
comma, lett. e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, di cui costituisce parametro interposto il citato art. 20
del decreto legislativo n. 118 del 2011, che definisce il trattamento
contabile delle risorse destinate al finanziamento dei singoli
servizi sanitari regionali; b) con gli artt. 81, 97, primo comma, e
119, primo comma, Cost. disciplinanti il principio dell'equilibrio
dei bilanci pubblici.
Quanto alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. e),
Cost., come ampiamente argomentato in precedenza, la consolidata
giurisprudenza costituzionale, formatasi anche su altre norme della
legislazione della Regione siciliana (cfr. specialmente, sentenza n.
233 del 2022), ha affermato che la disciplina concernente il c.d.
«perimetro sanitario» stabilisce le condizioni, non derogabili dalla
legislazione regionale, per l'individuazione e l'allocazione delle
risorse destinate a garantire i livelli essenziali delle prestazioni
(sentenza n. 197 del 2019), da cui discende l'impossibilita' di
destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese diverse da quelle quantificate per
la copertura di questi ultimi (sentenza n. 132 del 2021).
La norma regionale in esame, invece, non pone in alcun rapporto
di immediata e diretta destinazione all'erogazione di servizi
sanitari afferenti ai LEA il trasferimento di risorse dal FSR,
alterando cosi' la struttura del perimetro sanitario prescritto dal
citato art. 20 la cui finalita' di armonizzazione contabile risulta
chiaramente elusa.
Sotto il profilo della violazione del precetto costituzionale
dell'equilibrio di bilancio (artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo
comma, Cost.), deve essere considerato che, attraverso la norma
censurata, la Regione realizza un'operazione che, a fronte della
diminuzione delle risorse per i LEA, amplia la capacita' di spesa nel
settore non sanitario, cioe' ordinario, del bilancio regionale, sul
quale - sul piano degli effetti sostanziali - non vengono a gravare
gli oneri delle spese derivanti dal passaggio del personale dai
laboratori di igiene e profilassi e inerenti alle spese di
funzionamento e di manutenzione dei beni in uso all'Agenzia stessa.
7. La carenza dei presupposti per l'interpretazione
costituzionalmente orientata.
Per le ragioni indicate, il chiaro tenore letterale del precetto
normativo della cui legittimita' si dubita non consente
un'interpretazione compatibile con il quadro costituzionale di
riferimento: l'art. 90, comma 10, della legge regionale n. 6 del
2001, infatti, nel disciplinare le modalita' di finanziamento
dell'ARPA Sicilia a carico del FSR., non opera alcun riferimento
all'erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti ai LEA.
Peraltro, non contiene una previsione che subordini la misura del
trasferimento, da un lato, ad una preventiva attivita' di
programmazione circa le prestazioni che dovranno essere rese
dall'Agenzia nell'ambito dei LEA durante l'esercizio e, dall'altro,
ad una successiva rendicontazione dell'effettivo impiego delle
risorse destinate all'erogazione di servizi sanitari, fondata su
processi di rilevazione economica dei fatti di gestione improntati ai
criteri della contabilita' analitica.
Sul punto in esame, non appare superfluo rilevare che nonostante
lo sforzo ermeneutico operato sin dalla fase del contraddittorio
preliminare al giudizio di parificazione, il Collegio delle Sezioni
Riunite non ha trovato alcuna soluzione interpretativa idonea a
correlare la quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse
del fondo sanitario, determinato nell'importo di 29 milioni di euro e
iscritto nel capitolo di bilancio 413372, allo svolgimento delle
prestazioni rientranti nei LEA, in difetto di espressi parametri
normativi di natura vincolante, che consentano di individuare tale
correlazione imperativa da ricondurre alla definizione del perimetro
finanziario della spesa sanitaria.
P. Q. M.
Visti l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 90
(Istituzione dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente),
comma 10, della legge regionale n. 6 del 3 maggio 2001 ( Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), come sostituito
dall'art. 58 (Misure in materia di assetto organizzativo e
finanziario dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente),
comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (Legge di
stabilita' regionale), in riferimento alle seguenti disposizioni:
art. 117, terzo comma; art. 117, secondo comma, lett. e); arti. 81,
97, primo comma, e 119, primo comma, Costituzione.
Sospende il giudizio sulla parifica del Rendiconto generale della
Regione siciliana dell'esercizio 2020
Dispone:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione;
la notifica della presente ordinanza, a cura del Servizio di
supporto della Sezione, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, al Presidente della Regione siciliana, al
Presidente titolare della Procura generale presso la Sezione
Giurisdizionale d'Appello per la Regione siciliana, nella qualita' di
parti del presente giudizio, nonche' al Presidente dell'Assemblea
regionale Siciliana e al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Dispone, altresi', che l'ordinanza sia comunicata anche ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del giorno 3
dicembre 2022, con dispositivo letto in pubblica udienza.
Il Presidente: Pilato
I magistrati estensori: La Porta - Mio