N. 53 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2023
Ordinanza del 1° marzo 2023 della Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell'Umbria sul ricorso proposto da Pallucco Romolo contro il Comune di Spoleto . Ambiente - Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Umbria - Interpretazione dell'art. 10, comma 2, della legge regionale n. 31 del 1997, recante disciplina della pianificazione urbanistica comunale - Previsione che consente a sanatoria che il Comune rilasci esso stesso il parere di compatibilita' sismica e anche dopo l'approvazione del Piano regolatore generale (PRG). - Legge della Regione Umbria 4 aprile 2014, n. 5 (Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2014 in materia di entrate e di spese - Modificazioni ed integrazioni di leggi regionali), art. 22.(GU n.15 del 12-4-2023 )
LA CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di secondo grado dell'Umbria Sezione 1 Riunita in udienza il 5 dicembre 2022 alle ore 10,00 con la seguente composizione collegiale: Oddi Francesco, Presidente; Temperini Francesco, relatore; Maddaloni Ciro, giudice, in data 5 dicembre 2022 ha pronunciato la seguente ordinanza sull'appello n. 106/2022 depositato il 5 aprile 2022 proposto da Romolo Pallucco - PLLRML32S12I921S, difeso da Massimo Marcucci - MRCMSM62S20I921J ed elettivamente domiciliato presso massimo.marcucci@avvocatiperugiapec.it Contro Comune di Spoleto - Piazza Del Comune 1 06049 Spoleto PG, difeso da Dina Bugiantelli - BGNDNI59E69A475O ed elettivamente domiciliato presso comune.spoleto@postacert.umbria.it avente ad oggetto l'impugnazione di pronuncia sentenza n. 392/2021 emessa dalla Commissione tributaria provinciale Perugia sezione 2 e pubblicata il 29 settembre 2021. Atti impositivi: avviso di accertamento n. 30147 IMU 2015; avviso di accertamento n. 30148 IMU 2016, a seguito di discussione in pubblica udienza. Elementi in fatto e diritto Pallucco Romolo ha impugnato gli avvisi d'accertamento IMU relativi agli anni 2016 e 2016 notificati dal Comune di Spoleto deducendone l'illegittimita' per insussistenza del presupposto impositivo, illegittimita' delle aliquote, illegittimita' delle sanzioni e degli interessi applicati; il ricorrente ha, altresi', sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22 legge regionale Umbria n. 5/2014 per violazione dell'art. 117, comma 3, Cost. e dell'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 TU Edilizia quale norma interposta, nella parte in cui stabilisce che il parere di compatibilita' sismica per tutti i comuni situati in zona sismica vada espresso prima della delibera di adozione del competente ufficio tecnico regionale, quale principio fondamentale della materia. Si e' costituito in giudizio il Comune concludendo per la conferma della legittimita' del proprio operato, rilevando, in sostanza, la validita' del PRG dell'anno 2008 per effetto della deliberazione del consiglio comunale n. 10 del 10 aprile 2014 con efficacia sanante ed il carattere edificabile dell'area in questione, atteso che ai fini IMU sarebbe sufficiente che l'area sia qualificata nel PRG come edificabile anche se in perequazione. Con sentenza n. 392/21 la Commissione tributaria provinciale di Perugia ha respinto il ricorso. Ha proposto appello il contribuente e si e' costituito il Comune; entrambe le parti si sono sostanzialmente riportate alle argomentazioni svolte nel precedente grado e l'appellante ha reiterato la questione di legittimita' costituzionale. All'udienza del 5 dicembre 2022 la Corte si e' riservata di decidere. La Corte osserva quanto segue: 1. Giova premettere che ai fini dell'imposta comunale sugli immobili e dell'IMU - secondo giurisprudenza del tutto pacifica - l'edificabilita' di diritto di un terreno sussiste dal momento in cui esso viene ricompreso in uno strumento urbanistico generale, anche se non definitivamente approvato dalla Regione e mancante dei relativi strumenti attuativi, anche perche' quello del valore venale non e' affatto un criterio fisso e astratto consentendo, invece, di attribuire al terreno il suo valore di mercato adeguandolo alle valutazioni ed alle specifiche condizioni di fatto del bene e, quindi, anche alle piu' o meno rilevanti potenzialita' edificatore dell'area (ex multis Cassazione civile sez. tribunale, 18 giugno 2021, n. 17494). Viene dunque dato rilievo anche all'edificabilita' di fatto quale edificabilita' giuridicamente rilevante, «sempre che sussistano fattori indice quali la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l'esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani gia' organizzati e qualsiasi altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica» (ex multis Cassazione 9 luglio 2019, n. 18368). L'area su cui insistono gli immobili di proprieta' dei contribuenti non risulta essere caratterizzata dalla presenza di tali fattori indice, non essendovi servizi pubblici essenziali ne' opere di urbanizzazione primaria e non avendo la difesa comunale allegato, come suo onere, specifici elementi di prova al riguardo. Trattasi dunque di area a vocazione agricola divenuta edificabile esclusivamente per effetto del PRG adottato ed approvato dal Comune di Spoleto con deliberazioni consiliari, rispettivamente n. 107/2003 e n. 50/2008, entrambe annullate con sentenza del TAR dell'Umbria n. 5/11/2012, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 760/2014, in relazione al dedotto motivo della mancata acquisizione, ai sensi dell'art. 13 legge n. 64/1974, anteriormente alla delibera di adozione del parere di compatibilita' sismica da parte del competente ufficio regionale. Il giudicato amministrativo ha, infatti, escluso l'applicabilita' «ratione temporis» della disciplina di cui all'art. 13 della legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11, che demanda ai comuni la formulazione del parere in sede di adozione del piano regolatore generale, e non assimilabile al suddetto parere lo studio geologico in prospettiva della prevenzione del rischio sismico idrogeologico, non riconducibile all'organo regionale competente. E' dunque decisivo stabilire se vi sia o meno l'edificabilita' di diritto al fine dell'accertamento della sussistenza del presupposto impositivo, non essendo altrimenti le aree in questione edificabili al fine dell'imposta comunale sugli immobili. 2. L'art. 22 della legge regionale Umbria 4 aprile 2014 n. 5, pubblicata in Gazzetta Ufficiale 5 aprile 2014 n. 17, recita testualmente: «1. L'art. 10, comma 2 della legge regionale 21 ottobre 1997, n. 31 (Disciplina della pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione della legge regionale 2 settembre 1974, n. 53, della legge regionale 18 aprile 1989, n. 26 della legge regionale 17 aprile 1991, n. 6 e della legge regionale 10 aprile 1995, n. 28) si interpreta nel senso che l'approvazione da parte del consiglio comunale del Piano regolatore generale - PRG ricomprende anche il positivo rilascio del parere sugli strumenti urbanistici di compatibilita' sismica. 2. I comuni che hanno avviato l'iter di formazione del PRG prima della entrata in vigore della legge regionale 22 febbraio 2005, n. 11 (Norme in materia di Governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale) possono esprimere in via retroattiva la valutazione di compatibilita' sismica dello strumento urbanistico entro e non oltre il 31 dicembre 2014. A tal fine il consiglio comunale, relativamente al PRG ed alle varianti successive, previo parere della Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio ai sensi dell'art. 4, comma 4, lettera c) della legge regionale 18 febbraio 2004, n. 1 (Norme per l'attivita' edilizia), sulla base degli elaborati, contenuti nel PRG approvato, relativi alle indagini geologiche, idrogeologiche e degli studi di microzonazione sismica, formula espressamente e motivatamente la propria valutazione di compatibilita' e conformita'. L'espressione di tale giudizio conferma in via retroattiva la validita' del PRG e di tutte le sue varianti successive». Con deliberazione C.C. n. 10 del 10 aprile 2014 - approvata in seguito alla pubblicazione delle sentenze di primo e secondo grado del giudice amministrativo - il Comune di Spoleto ha sanato con effetto retroattivo lo strumento urbanistico adottato, ai sensi, oltre che del richiamato art. 22 legge regionale n. 5/2014, dell'art. 21-nonies legge n. 241/90 in tema di convalida dei provvedimenti amministrativi. 3. L'Amministrazione comunale, mediante gli atti di accertamento impugnati, ha, dunque, ritenuto tale atto generale presupposto valevole anche ai fini tributari e per quel che qui interessa dell'IMU, facendo retroattivamente rivivere la deliberazione di adozione del PRG e dunque l'edificabilita' di diritto quale presupposto impositivo. Come noto, ai sensi dell'art. 7 comma 5, decreto legislativo n. 546/92 5 «Le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini della decisione, non lo applicano, in relazione all'oggetto dedotto in giudizio, salva l'eventuale impugnazione nella diversa sede competente» si' che nel caso di specie ben potrebbe il giudice tributario, in ipotesi, disapplicare la deliberazione del C.C. n. 10/2014 quale atto generale presupposto del potere impositivo comunale (vedi Cassazione sez. tribunale 20 maggio 2021, n. 13809, resa in riferimento proprio alla delibera C.C. n. 10/2014 del Comune di Spoleto). Trattandosi, pero', di deliberazione di evidente stretta applicazione del richiamato art. 33 della legge regionale n. 5/2014 in tema di sanatoria del PRG adottato senza la preventiva valutazione di compatibilita' sismica, ritiene l'adita Corte di Giustizia Tributaria di II grado pregiudiziale la verifica di legittimita' costituzionale della presupposta norma regionale, non essendovi spazio per una lettura costituzionalmente orientata in considerazione dell'univoco e tassativo tenore letterale, come si dira' in prosieguo. 4. Al fine della rilevanza della questione osserva il Collegio come in assenza della predetta normativa regionale di sanatoria e della consequenziale deliberazione comunale, l'area di proprieta' del contribuente sarebbe non edificabile e, dunque, non assoggettabile all'imposta comunale sugli immobili per l'annualita' di riferimento. 5. Sempre ai fini del parametro della rilevanza emerge l'infondatezza delle altre doglianze che presentano priorita' logico giuridica (ex multis Corte costituzionale 15 luglio 2015, n. 161), avendo gia' il primo giudice motivatamente respinto le doglianze di nullita' della notifica degli atti impositivi. 6. Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalita', deve in primo luogo rilevarsi come la Corte costituzionale e', peraltro, gia' intervenuta in materia con la sentenza n. 68 del 5 aprile 2018, dichiarando l'illegittimita' costituzionale dell'art. 28, comma 12, legge regionale Umbria n. 1/2015, il quale prevedeva che il parere sulla compatibilita' sismica venisse espresso dal Comune stesso in sede di adozione del PRG (quindi modificando, rispetto all'art. 22 legge regionale Umbria n. 5/2014, il momento in cui doveva intervenire il parere, ma lasciando la relativa competenza in capo all'ente comunale). Con questa sentenza la Corte costituzionale ha ribadito che l'art. 89 TU Edilizia e' norma di principio, in quanto volta a tutelare l'incolumita' pubblica, e che essa «si impone al legislatore regionale nella parte in cui: prescrive a tutti i Comuni ... di richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati, ...; disciplina le modalita' e i tempi entro cui deve pronunciarsi detto ufficio. La Corte costituzionale ha conseguentemente affermato che «le disposizioni regionali impugnate di cui agli articoli 28, comma 10, e 56, comma 3, pertanto, nella parte in cui assegnano ai Comuni - piuttosto che al competente ufficio tecnico regionale - il compito di rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi dei Comuni siti in zone sismiche, si pongono in contrasto con il principio fondamentale posto dell'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001», dichiarando quindi la loro illegittimita' costituzionale «nella parte in cui stabiliscono che sono i Comuni, anziche' l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi dei Comuni siti in zone sismiche». Conseguentemente non puo' che essere incostituzionale anche l'art. 22 legge regionale legge regionale n. 5/2014 che, come detto, oltre a conferire al Comune, e non alla Regione, la competenza sul parere di compatibilita' sismica, addirittura prevede che questo possa essere reso dopo l'approvazione del PRG e con efficacia retroattiva. Anche il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 5078 del 2 luglio 2021 ha affrontato l'eccezione di incostituzionalita' dell'art. 24, comma 9, della legge regionale Umbria n. 11/2005 (recante «Norme in materia di Governo del territorio: pianificazione urbanistica comunale»), il quale cosi' recita: «Il comune, in sede di adozione del piano attuativo e tenuto conto della relazione geologica, idrogeologica e geotecnica, relativa alle aree interessate, nonche' degli studi di microzonazione sismica di dettaglio nei casi previsti dalle normative vigenti, esprime parere ai fini dell'art. 89 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 ed ai fini idrogeologici e idraulici, sentito il parere della commissione comunale per la qualita' architettonica ed il paesaggio». Trattasi all'evidenza di una norma pressoche' sovrapponibile all'art. 22 legge regionale Umbria n. 5/2014, con il potere conferito al Comune di esprimere il parere, in questo caso sul Piano Attuativo, di cui all'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001. Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata e rilevante la questione di legittimita' costituzionale, ribadendo che: l'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 costituisce principio fondamentale e inderogabile in materia; il parere di compatibilita' sismica deve pervenire necessariamente dalla Regione e non dal Comune; anche in questo caso valgono le stesse argomentazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n. 68/2018, che aveva dichiarato incostituzionale l'art. 28, comma 10, legge regionale Umbria n. 1/2015; l'art. 24, comma 9, legge regionale Umbria n. 11/2005 e' in contrasto insanabile con l'art. 117, comma 3, Cost. per violazione dell'art. 89 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (interposta norma rafforzata). 7. Ritiene il Collegio che, seppur il denunziato contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost. e con l'art. 89 t.u. edilizia quale norma interposta, appaia piu' che sufficiente al fine della verifica di non manifesta infondatezza da parte del giudice remittente, non di meno sussistono ulteriori profili di illegittimita' costituzionale della citata legge regionale in riferimento agli articoli 3, 24, 97 e 113 cost. 8. La norma regionale di sanatoria e' infatti pervenuta nel 2014, a distanza di ben undici anni dall'adozione dell'atto invalido ovvero dalla delibera di adozione del PRG del 2003, con il malcelato fine di eludere retroattivamente gli effetti tipici della sentenza di annullamento del giudice amministrativo. Se e' vero che il citato art. 22 legge regionale n. 5/2014 presenta un contenuto apparentemente generale ed astratto, e' tuttavia altrettanto vero che il legislatore ha di fatto azzerato il giudicato di annullamento del PRG del Comune di Spoleto da parte del G.A., cosi' interferendo con l'esercizio della funzione giurisdizionale in corso e con il giudicato (Corte costituzionale sentenza n. 267 del 2007, n. 94, 137 del 2009, n. 85 del 2013). Cio' dissimula la natura di legge procedimento, ovvero di previsione di contenuto particolare e concreto, che incide su un numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto e' normalmente affidato all'autorita' amministrativa (Corte costituzionale sentenze n. 114 del 2017, n. 214 del 2016, n. 282 del 2005), a parere del giudice remittente in contrasto con i limiti da tempo tracciati dalla Consulta in «subiecta materia», dovendo le leggi procedimento rispettare, oltre al limite della ragionevolezza e non arbitrarieta', il limite del giudicato e della non interferenza con l'esercizio della funzione giurisdizionale in corso (sent. n. 267 del 2007, n. 94, n. 137 del 2009, n. 85 del 2013). L'art. 22 della legge regionale n. 5/2014 pare, invero, porsi in aperto contrasto con vari principi di valenza costituzionale dell'attivita' amministrativa (imparzialita' e buon andamento) che si traducono nell'arbitrarieta' e nella manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge e' chiamata ad incidere o dall'evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all'interesse pubblico perseguito. 9. Non conforme agli articoli 3 e 97 Cost. appare anche la previsione della norma regionale di acquisizione del parere di compatibilita' sismica in via postuma, ovvero anche dopo l'approvazione dello strumento urbanistico mediante una brusca quanto irragionevole inversione procedimentale. Se e' vero che in riferimento ad altri pareri anche a tutela di interessi sensibili e' eccezionalmente ammessa la formulazione in via postuma (vedi, quanto al vincolo paesistico, ex multis Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma, sez. II, 9 ottobre 2002, n. 8437; Consiglio di Stato sez. V, 29 maggio 2006, n. 3216; quanto alla valutazione di compatibilita' ambientale, Corte giustizia UE sez. VI, 28 febbraio 2018, n. 117) la rilevanza dell'interesse pubblico in gioco, costituito dalla tutela dell'incolumita' pubblica, dovrebbe far propendere per l'inutilita' di un parere postume e, dunque, per la sua irragionevolezza. L'art. 13 della legge n. 64 del 1974, nel prevedere l'obbligo del Comune, ricadente in zona dichiarata sismica, di richiedere il parere all'ufficio del genio civile (o Regione) sui piani regolatori anteriormente all'adozione della relativa deliberazione, non puo' che essere interpretato nel senso che tale parere deve anche intervenire anteriormente all'adozione medesima (cosi' Consiglio di Stato, sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2643; Id. sez. IV, 13 aprile 2005, n. 1743). La norma si conforma, infatti, all'esigenza per cui, in sede di programmazione di primo (ed anche di secondo livello), deve essere valutata la compatibilita' della destinazione impressa alla zona ed alle aree nella stessa ricomprese, con la struttura, la morfologia e l'andamento del territorio. 10. Preme sottolineare, infine, quanto ancora al parametro della rilevanza (Corte costituzionale 17 marzo 2017, n. 58) in relazione a tutti i profili di contrasto dell'art. 22 della legge regionale n. 5 del 2014 sospettato di incostituzionalita', l'impossibilita' per questo giudice di risolvere in via interpretativa gli ipotizzati dubbi di compatibilita' costituzionale, in relazione all'univoco tenore letterale della legge, che segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimita' costituzionale (ex multis Corte costituzionale sentenza n. 26/2010). Anche di recente la Consulta ha affermato che la questione di legittimita' costituzionale vada esaminata anche nell'ipotesi in cui l'interpretazione conforme sia difficile pur se non impossibile (Corte costituzionale 24 febbraio 2017, n. 43). In particolare, l'art. 22 della legge regionale Umbria n. 5 del 2014, nel sanare l'illegittimita' dello strumento urbanistico generale adottato nel 2003, lo ha fatto rivivere retroattivamente, ripristinando la ivi prevista edificabilita' delle aree di proprieta' dei contribuenti, fungendo da presupposto dell'imposizione. Va inoltre ribadita l'impossibilita' per il giudice remittente di disapplicazione (ai sensi dell'art. 7, comma 5, decreto legislativo n. 546/92) della deliberazione consiliare sanante del Comune di Spoleto n. 10/2014, per le considerazioni gia' espresse. 11. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, deve ritenersi rilevante e non manifestamente infondata la sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22 della legge della Regione Umbria n. 5 del 2014, per contrasto con gli articoli 3, 24, 97, 113, 117 comma 3 della Costituzione e art. 81 testo unico edilizia (quale norma interposta), nella parte in cui consente a sanatoria che il Comune rilasci esso stesso il parere di compatibilita' sismica e anche dopo l'approvazione del PRG; va pertanto disposta la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti di causa alla Corte costituzionale, oltre agli ulteriori adempimenti di legge indicati in dispositivo.
P.Q.M. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado per l'Umbria (Sezione Prima), a scioglimento della riserva assunta all'udienza del 5 dicembre 2022, pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti l'art. 134, comma 1, della Costituzione, gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, solleva, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli articoli 3, 24, 97, 113 e 117 comma 3 della Costituzione e art. 81 testo unico edilizia (quale norma interposta), la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22, della legge della Regione Umbria n. 5/2014, nella parte in cui consente che il Comune rilasci esso stesso a sanatoria il parere di compatibilita' sismica e anche dopo l'approvazione del PRG e, per l'effetto, dispone la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della segreteria della Corte di giustizia tributaria di secondo grado la presente ordinanza sia notificata alle parti, al Presidente della Giunta regionale ed al Presidente del Consiglio regionale dell'Umbria. Perugia, 6 aprile 2023 Il Presidente: Oddi Il relatore: Temperini