N. 42 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2023
Ordinanza dell'8 febbraio 2023 della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria nel procedimento contabile a carico di B. Z. ed altri. Responsabilita' amministrativa e contabile - Agenti contabili - Norme della Regione Calabria - Societa' a partecipazione regionale - Previsione che individua i soggetti nominati o designati dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei collegi sindacali, a tutti gli effetti, come agenti contabili a materia che rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria. - Legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), art. 8.(GU n.16 del 19-4-2023 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria
Nelle persone dei seguenti magistrati:
Luigi Cirillo, Presidente relatore;
Natale Longo, Giudice;
Guido Tarantelli, Giudice;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nei giudizi di conto
riuniti, iscritti ai numeri 22952-22953-22957-22958-22959 del
registro di segreteria, relativi ai conti giudiziali riferiti alla
medesima gestione contabile - consegnatario delle azioni di
Fincalabra S.p.a., esercizio: ... - presentati separatamente dagli
amministratori e componenti del collegio sindacale della societa' ed
iscritti con separati numeri di giudizio, in specie:
1. conto giudiziale n. ... (giudizio n. 22957) presentato
dall'agente contabile B Z (componente del consiglio di
amministrazione della S.p.a., nominato con decreto del Presidente
della Regione Calabria n. .../...);
2. conto giudiziale n. ... (giudizio n. 22958) presentato
dall'agente contabile C S (Presidente del consiglio di
amministrazione della S.p.a., nominato con decreto del Presidente
della Regione Calabria n. .../...);
entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Cosimo Damiano
Libonati (con domicilio pec: avv.libonati@pecstudio.it) e
dall'avvocato prof. Aristide Police (con domicilio pec
aristicepolice@ordineavvocatiroma.org), giusta procura allegata alla
memoria depositata il 23 luglio 2021;
3. conto giudiziale n. ... (giudizio n. 22959), presentato
dall'agente contabile G B (componente del consiglio di
amministrazione della S.p.a., nominata con decreto del Presidente
della Regione Calabria n. .../... , del ...);
rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Davide Barberi e
dall'avvocato prof. Aristide Police (con domicilio pec
aristicepolice@ordineavvocatiroma.org), giusta procura allegata alla
memoria depositata il 23 luglio 2021;
convenuti;
4. conto giudiziale n. ... (giudizio n. 22952) presentato
dall'agente contabile A N (componente del collegio sindacale della
S.p.a., nominata con decreto del Presidente della Regione Calabria n.
... del ...);
5. conto giudiziale n. ... (giudizio n. 22953) presentato
dall'agente contabile D F G, (componente del collegio sindacale della
S.p.a., nominato con decreto del Presidente della Regione Calabria n.
... del ...);
contumaci;
Esaminati gli atti e i documenti del giudizio;
Uditi, all'udienza del 9 febbraio 2022, l'avvocato Libonati e
l'avvocato Raimondo D'Aquino per delega dell'avvocato Police, nonche'
l'avvocato Barberi e la sua assistita comparsa in udienza - che
chiedevano dichiararsi la regolarita' del conto ed il discarico dei
convenuti, ed affermavano l'irrilevanza della posizione del revisore
deceduto P D - , nonche' il pubblico ministero nella persona del
S.P.G. dott.ssa Federica Pallone - che insisteva per la riunione dei
giudizi ex art. 84 c.g.c., affermava la procedibilita' dei conti, si
rimetteva al collegio sul discarico del convenuti, richiamando
l'osservazione del Magistrato relatore di trasmettere gli atti alla
Procura per accertare eventuali responsabilita' erariali, ed infine
chiedeva dichiararsi l'estinzione del giudizio con riferimento ad un
agente contabile deceduto - ;
Premesso in fatto
1. I giudizi in epigrafe precisati (ed il giudizio n. 22954, per
il quale si e' provveduto separatamente) si riferiscono ad una serie
di conti giudiziali delle azioni di Fincalabra S.p.a. (partecipata in
house della Regione Calabria), tutti di identico contenuto e relativi
alla medesima gestione contabile (esercizio ...), presentati da
ognuno dei convenuti in qualita' di amministratori o componenti del
collegio sindacale della societa'.
2. Nelle relazioni del 12 maggio 2021 relative a questi conti (ed
al conto oggetto del giudizio 22954, separatamente definito) il
magistrato istruttore rimetteva al collegio «le valutazioni sulla
regolarita' o meno della gestione dell'agente contabile», sulla
scorta delle considerazioni seguenti.
a) I consegnatari delle azioni, che sono beni mobili ai sensi
dell'art. 20, lettera c), del regolamento per la contabilita'
generale dello Stato, regio decreto n. 827/1924 (d'ora in avanti
abbreviato in «R.c.g.S.»), sono assoggettati all'obbligo di conto ex
art. 32, comma 1, R.c.g.S e sono tenuti a presentarlo alla propria
amministrazione ex art. 624 R.c.g.S. (eccezion fatta per alcuni
soggetti, come i consegnatari di beni mobili «per debito di
vigilanza», esclusi dall'obbligo di conto ex art. 32, comma 2 e 624
R.c.g.S.) e «rispondono delle variazioni dei crediti loro affidati»
ex art. 29 ult. co. R.c.g.S..;
b) Con la sentenza n. 7390/2007 (relativa proprio ai consegnatari
delle azioni della Regione Calabria, in un esercizio precedente), le
sezioni unite della Cassazione avevano precisato che:
aa) tra i consegnatari «per debito di custodia» o «per debito
di vigilanza» (art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n.
254/2002) rientrano anche i consegnatari delle azioni, a prescindere
da espressa previsione di legge o regolamento, in applicazione
diretta dell'art. 103 Cost.;
bb) nel giudizio sui conti giudiziali dei titoli di credito
il sindacato della Corte dei conti «non e' limitato alla custodia ed
alla gestione dei titoli originari nella loro materialita', ma si
estende alle variazioni del loro valore ed agli utili e ai dividendi
distribuiti, dovendo il consegnatario risponderne ai sensi dell'art.
29, ultimo comma, del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827»; fermo
restando che oggetto del giudizio sono il conto e le operazioni
effettuate dall'agente contabile sulla base delle direttive del
socio, non gli atti di esercizio dei poteri del socio da parte
dell'amministrazione (ex 2350, 2351, 2408, 2409 c.c.), dei quali
ovviamente rispondono i funzionari amministrativi nella diversa sede
del giudizio di responsabilita'.
c) La Regione Calabria, a seguito della suddetta pronunzia della
Cassazione, con l'art. 8 della legge regionale n. 22 del 5 ottobre
2007, aveva attribuito «a tutti gli effetti» la qualifica di «agenti
contabili a materia» ai suoi delegati «negli organi di
amministrazione o nei collegi sindacali delle societa' a
partecipazione regionale», prevedendo che essi devono «adeguatamente
supportare la Regione nell'esercizio dei suoi diritti di azionista» e
«rendere il conto» e che essi «sono assoggettati alla giurisdizione
della Corte dei conti nel rispetto della legislazione statale in
materia»; norma rimasta vigente, sebbene successivamente fosse stato
creato un apposito «Dipartimento Controlli» (con la delibera di
Giunta regionale n. 308/2011) e fossero stati definiti sia i compiti
dei vari settori regionali interessati alla gestione e controllo
della societa' a partecipazione regionale (con delibera della Giunta
regionale n. 12 del 10 gennaio 2012) sia i rapporti tra le diverse
strutture regionali che esercitano funzioni di vigilanza e controllo
sulle societa' e sulle fondazioni in house della Regione Calabria
(decreto del dirigente del Dipartimento «Controlli» n. 4854 del 28
marzo 2013).
d) Il magistrato relatore evidenziava, altresi', che con gli
«indirizzi di coordinamento organizzativo» resi dalle sezioni riunite
in sede consultiva della Corte dei conti allegati al parere n. 2/2015
si era ritenuto che il consegnatario delle azioni fosse non chi
custodisce materialmente detti titoli di credito (ovvero, di norma,
il tesoriere), bensi' il soggetto responsabile della gestione delle
azioni stesse, e quindi - a seconda di quanto prevede l'ordinamento
interno dell'ente - il titolare dell'ufficio cui riferiscono i
soggetti che partecipano all'assemblea esercitando i diritti del
socio, oppure il sindaco (o un suo delegato) quando la partecipazione
all'assemblea e' riservata a quest'ultimo (o a un soggetto da lui
delegato).
e) Nella concreta fattispecie, i conti qui in esame erano stati
presentati dagli agenti contabili individuati dalla legge (componenti
del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale della
Fincalabra S.p.a.) e approvati e parificati dal Dipartimento
regionale delle finanze; essi presentavano tutti la medesima
problematica, ovvero (come risultante dai conti e dal libro soci e
dalle delibere del c.d.a.) una riduzione del valore (formale e
sostanziale) della partecipazione regionale, a causa di una delibera
dell'assemblea dei soci che riduceva il capitale sociale di euro
5.127.238,00 a copertura di maggiori perdite di esercizio di euro
6.627.238,00 (in parte coperte con versamento di cassa delle Regione
di euro 1.500.000,00).
f) Sulla base di quanto sopra dettagliato, il magistrato
istruttore del conto concludeva come segue:
aa) Quanto ai componenti del collegio dei revisori dei conti,
si chiedeva di dichiarare estinto il giudizio di conto nei confronti
del P in quanto deceduto (trattasi del giudizio n. 22954 per il quale
si e' provveduto separatamente) ed improcedibile il giudizio di conto
nei confronti di N e G, per mancanza dell'obbligo di resa del conto
in capo ai convenuti, desunta:
dall'oggetto del diritto di conto, che comprende le
variazioni di valore della partecipazione (ex articoli 20 lettera c e
29 R.c.g.S.), ovvero operazioni finanziarie riconducibili alle
direttive rese dalla Regione nell'esercizio dei diritti di socio e
non alla condotta del revisore;
dall'incompatibilita' dei compiti del revisore (2403 c.c.,
2409-bis c.c.) con la gestione del sistema azionario;
dalla impossibilita' di qualificare il revisore come
«consegnatario per debito di custodia» (custodia in realta' mai
effettuata) ma al limite come «consegnatario per debito di vigilanza»
(in quanto tale non tenuto alla resa del conto, per i motivi
predetti), non essendo l'art. 8 della legge regionale citata ostativo
a tale qualificazione (sia per la prevalenza della normativa statale
su quella regionale nella materia del giudizio di conto, sia perche'
la legge regionale attribuiva a detti convenuti solo la qualifica di
«consegnatario» senza specificarne la natura).
bb) Quanto ai componenti del consiglio di amministrazione (Z,
S e B) si chiedeva al collegio di pronunziare (oltre al parziale
difetto di legittimazione passiva della B, subentrata ad altri, senza
passaggio di consegne, solo il ..., in corso d'anno) la irregolarita'
del conto e della gestione, adottando i provvedimenti al riguardo
(tra cui la trasmissione degli atti al P.M.). A tal fine si
richiamava la pregressa giurisprudenza secondo cui:
da un lato, consegnatario delle azioni e' colui che in base
all'ordinamento dell'ente esercita i diritti del socio nella societa'
partecipata («maneggia» le azioni in senso tecnico: sez. Molise, 15
novembre 2017 n. 64; sez. Veneto, 18 ottobre 2017 n. 122, sez.
Veneto, 25 giugno 2019 n. 99, sez. controllo Toscana, del.
17/2010/PAR);
dall'altro, il conto deve considerare anche le variazioni
di valore subite dalla partecipazione a causa di utili e perdite (ex
art. 20, lettera c e art. 29 regio decreto n. 827/1924), per cui
vanno documentate anche le modalita' di gestione societaria e come
sono state applicate le direttive del socio pubblico (sez. Veneto, 10
febbraio 2012 n. 62; sez. Molise, 15 novembre 2017 n. 64; sez.
Veneto, 18 ottobre 2017 n. 122; Cassazione sezioni unite, ord., 6
febbraio 2007 n. 7390), fermo restando che eventuali danni da cattiva
gestione esulerebbero dal giudizio di conto e potrebbero al limite
dar luogo ad ordinario giudizio di responsabilita' amm.va per il
mancato esercizio dei diritti di socio, a cura del P.M. (Corte dei
conti, sez. controllo Toscana, del. 17/2010/PAR).
3. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione del 14
settembre 2021, in data 23 luglio 2021 si costituivano gli epigrafati
difensori dei convenuti componenti del consiglio di amministrazione
(Z, S, B), depositando memorie difensive nelle quali riepilogavano le
vicende finanziarie della Fincalabra e le sopravvenute regole
relative al controllo del Dipartimento regionale sulla gestione della
societa' e chiedevano dichiararsi regolare il conto con vittoria di
spese, per i seguenti motivi.
a) La riduzione di valore delle partecipazioni riportata nel
conto ... era da un lato giustificata (la riduzione di valore del
capitale sociale era discaricabile, essendo dovuta a copertura di
perdite regolarmente approvate in assemblea), dall'altro imputabile
non ai convenuti revisori o amministratori, bensi' a precise
direttive del socio-Regione (che aveva deliberato la riduzione del
capitale sociale);
b) la perdita era in parte dipesa dalla nota vicenda «M ... »
(investimenti in strumenti finanziari dannosi per 1,6 milioni di
euro: cfr. sentenza 428/2018 di questa sezione giurisdizionale);
c) l'art. 8 della legge regionale n. 22/2007 non poteva essere
inteso nel senso che il consiglio di amministrazione potesse
discostarsi dalle indicazioni del socio-azionista unico (a meno che
non fossero illegittime, il che non era);
d) il conto era stato approvato e parificato dalla Regione e, dal
punto di vista economico-finanziario, perfettamente ragionevole
attesa la natura non lucrativa della societa' in house e della
situazione finanziaria.
4. All'esito dell'udienza del 14 settembre 2021, si rinviava la
trattazione dei giudizi n. 22952, n. 22953 e n. 22954 all'udienza di
discussione del 9 febbraio 2022, per la mancanza di prova della
notificazione ai convenuti N , G e P (con le ordinanze n. 74/2021, n.
78/2021 e n. 79/2021); e, per ovvi motivi di litisconsorzio (attesa
l'identita' di oggetto), si rinviava alla stessa udienza anche la
trattazione degli altri giudizi n. 22957, n. 22958 e n. 22959 (con
ordinanze n. 76/2021, n. 75/2021 e n. 77/2021, tutte comunicate
all'amministrazione ed ai difensori gia' costituitisi in quei
processi).
5. Pervenute le prove dalla notificazione della relazione del
magistrato istruttore e delle ordinanze di fissazione della nuova
udienza alla N ed al G (nonche' gli avvisi di ricevimento della
notificazione al P da cui risultava il decesso del convenuto),
all'udienza del 9 febbraio 2022, sentiti i difensori delle parti
costituite ed il pubblico ministero, che concludevano come in
epigrafe, i giudizi passavano in decisione.
Considerato in diritto
1. Deve preliminarmente evidenziarsi che con separata sentenza
non definitiva in data odierna si e' provveduto, da un lato, alla
riunione dei giudizi epigrafati, attesa l'identita' di oggetto e
titolo dei conti giudiziali posti a base degli stessi; dall'altro, a
dichiarare la contumacia dei convenuti N e G (non costituitisi) ed a
definire separatamente il giudizio di conto n. 22954 nei confronti
del contabile P , dichiarato improcedibile in quanto - sebbene vi
fosse identita' di oggetto e titolo del giudizio con i giudizi qui in
esame - il convenuto era deceduto prima della notificazione della
relazione del magistrato istruttore.
2. Oggetto dei giudizi qui in esame sono alcuni conti giudiziali
di analogo contenuto e riferiti alla medesima gestione contabile
(consegnatario delle azioni di Fincalabra S.p.a. - partecipata della
Regione Calabria - nell'esercizio ...), separatamente presentati da
ognuno dei convenuti epigrafati in qualita' o di amministratore o di
componente del collegio dei revisori della societa'.
3. In via preliminare, la decisione su detti conti non puo' che
partire dall'accertamento dell'obbligo di rendere il conto
giudiziale, essendo privo di rilevanza giuridica un conto presentato
da un soggetto su cui non incombano gli obblighi della gestione
contabile di beni dell'amministrazione pubblica (in forza di un atto
di incarico formale o del «maneggio» di fatto: art. 178 R.c.g.S.) e
quindi la responsabilita' delle entrate non riversate e delle uscite
prive di valido titolo (articoli 74 e 85 L.c.g.S. e 45 e 54 del regio
decreto n. 1214/1934).
3.1. In merito a tale questione, anzitutto, e' pacifico che
sussiste l'obbligo di rendere il conto delle azioni di proprieta'
della Regione, in base alle norme generali di contabilita' dello
Stato (art. 20, lettera c, 29 ultimo comma e 32 regio decreto n.
827/1924), applicabili alle regioni ai sensi del combinato disposto
dell'art. 1, comma 3, decreto-legge n. 453/1993 e degli articoli 3 e
6, comma 2, legge n. 658/1984 (nonche' dell'art. 93, comma 2, decreto
legislativo n. 267/2000 e degli articoli 137 e 18, lettera a, del
codice della giustizia contabile).
Del resto, la sussistenza dell'obbligo di conto - proprio con
riferimento ad un giudizio per resa del conto dei consegnatari delle
azioni della Regione Calabria - e' stata affermata anche dalle
sezioni unite della Cassazione, che con la sentenza n. 7390/2007 del
27 marzo 2007 hanno posto i seguenti principi.
a) La riserva di giurisdizione della Corte dei conti ex art. 103
Cost., in materia di giudizio di conto, trova fondamento in una
«indefettibile funzione di garanzia della regolare gestione contabile
e patrimoniale, la quale rende necessario l'esercizio della
giurisdizione di conto in relazione a tutte le componenti
patrimoniali e finanziarie»; pertanto - a prescindere da una
specifica disposizione di legge - tale giurisdizione deve ritenersi
radicata in capo alla Corte dei conti in forza delle norme
ordinamentali di carattere generale (articoli 73 - 75 del regio
decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articoli 20 e ss. regio decreto 28
maggio 1924, n. 827, art. 44 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214), che non tollerano deroghe in forza di fonti sublegislative,
che ove esistenti vanno disapplicate (in specie l'art. 6, decreto del
Presidente della Repubblica n. 254/2002).
b) L'obbligo di rendere il conto giudiziale si estende anche ai
soggetti che abbiano la custodia di partecipazioni societarie in
possesso dell'ente pubblico, ed in tal caso il sindacato della Corte
dei conti «non puo' essere limitato al titolo originario nella sua
materialita', ma deve riguardare anche le variazioni del valore dei
titoli e gli utili o dividendi distribuiti», dovendo il consegnatario
risponderne ai sensi dell'art. 29, ultimo comma, del regio decreto 23
maggio 1924, n. 827. Tuttavia - essendo nettamente distinte
l'amministrazione attiva, spettante agli organi titolari dei diritti
e poteri connessi all'uso dei beni, e la gestione contabile,
spettante a coloro che hanno il maneggio e la custodia dei beni (cfr.
art. 76 regio decreto n. 2440/1923) - nel giudizio di conto l'agente
contabile puo' essere chiamato a rispondere solo delle operazioni da
lui effettuate sulla base di direttive dell'amministrazione-socio,
non degli atti di esercizio dei diritti dell'azionista o del titolare
di partecipazioni (quali l'espressione del voto, la stipulazione del
patto di sindacato, l'esercizio di un diritto di opzione), la cui
valutazione e' demandata al giudizio di responsabilita'.
c) La mancata adozione di misure organizzative idonee ad
assicurare un corretto adempimento dell'obbligo di conto non
giustifica l'utilizzazione del giudizio per resa del conto con
finalita' meramente esplorativa, come una sorta di strumento
istruttorio diretto ad individuare i soggetti tenuti alla resa del
conto. Infatti, e' compito del pubblico ministero individuare tali
soggetti; sulla base della normativa di settore, trattandosi di
figure organiche tipiche, preposte all'esercizio di una pubblica
funzione, laddove non puo' ammettersi un'azione per resa del conto
nei confronti di qualsiasi amministratore o dipendente dell'ente
pubblico, soltanto a causa della difficolta' d'individuare l'agente
consegnatario. In applicazione di tale principio, la Cassazione ha
dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in
ordine al giudizio di conto promosso nei confronti del Presidente
della Regione Calabria relativamente alla gestione delle
partecipazioni societarie in possesso dell'ente, rilevando che ai
sensi dell'art. 5, comma secondo, della legge reg. 26 agosto 1992, n.
15, l'amministrazione di tali beni spettava all'assessore al
bilancio, mentre la custodia degli stessi spettava al tesoriere della
Regione.
3.2. Quanto poi all'individuazione dell'agente contabile, ovvero
il soggetto tenuto alla presentazione del conto sulle azioni, subito
dopo la predetta sentenza della Cassazione il legislatore regionale
e' intervenuto con l'art. 8 della legge della Regione Calabria n. 22
del 2007, il quale - in deroga al previgente art. 5 della legge
regionale Calabria n. 15/1992 sopra citato - ha previsto che «I
soggetti nominati o designati dalla Regione o proposti dai
rappresentanti della Regione nelle assemblee, quali componenti degli
organi di amministrazione o dei collegi sindacali delle societa' a
partecipazione regionale sono, a tutti gli effetti, agenti contabili
a materia e rispondono, in tale qualita', della corretta gestione
societaria. Gli stessi devono supportare adeguatamente la Regione
nell'esercizio dei diritti di azionista, rendere annualmente il conto
con le modalita' e termini stabiliti dalla Giunta regionale e sono
assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto
della legislazione statale in materia, ferme restando le
responsabilita' previste dal codice civile.»
4. Tanto premesso in generale, nella concreta fattispecie, come
si e' detto, i convenuti hanno separatamente presentato il medesimo
conto giudiziale, relativo alla gestione ... delle partecipazioni
regionali nella Fincalabra S.p.a., in qualita' di amministratori e
sindaci pro tempore della societa', proprio in applicazione del
predetto art. 8 della legge regionale n. 22/2007.
Risulta quindi evidente che la applicazione della norma di legge
regionale e' di pregiudiziale e imprescindibile rilevanza per la
decisione dei giudizi riuniti qui in esame, in specie ai fini
dell'individuazione del soggetto tenuto alla presentazione del conto
e quindi della procedibilita' del giudizio su quest'ultimo.
5. Orbene, ad avviso del collegio vi sono questioni di
costituzionalita' non manifestamente infondate sull'art. 8 della
legge regionale Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, che ostano ad una
applicazione immediata della disposizione (con il riconoscimento
della qualifica di agente contabile ai convenuti e della
procedibilita' del giudizio di conto), per i seguenti motivi.
5.1. Va anzitutto evidenziato che, secondo l'insegnamento della
Corte costituzionale, la riserva di giurisdizione alla Corte dei
conti in materia di «contabilita' pubblica» (art. 103, comma 2 Cost.)
comprende, da un lato, la giurisdizione sulla responsabilita'
amministrativo-contabile per danno all'amministrazione (sui soggetti
che «dispongono», nell'esercizio della loro discrezionalita', di
denaro o beni pubblici, con atti amministrativi o di diritto civile);
dall'altro, la giurisdizione sui conti giudiziali resi dai soggetti
che hanno «maneggio» di valori o beni (ovvero sui soggetti che hanno
in semplice custodia valori o beni dell'amministrazione, della cui
conservazione e/o dispersione devono rispondere). Tuttavia, il
giudice delle leggi non ha equiparato del tutto le due ipotesi, ed in
materia di giudizio di conto ha affermato che l'art. 103 Cost.
attribuisce alla Corte dei conti una giurisdizione tendenzialmente
necessaria e generalizzata, in un duplice senso.
5.1.1. In primo luogo, si e' ritenuto che l'art. 103 Cost.
implichi la «necessarieta'» dell'assoggettamento a giudizio di conto
di coloro che «maneggiano» denaro e valori dell'ente, in funzione di
garanzia obiettiva dell'ordinamento. Infatti, fin dalla sentenza n.
114/1975, si e' affermato che «e' principio generale del nostro
ordinamento che il pubblico denaro proveniente dalla generalita' dei
contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni
debba esser assoggettato alla garanzia costituzionale della
correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo
strumento del rendiconto giudiziale. Requisito indispensabile del
giudizio sul conto e' quello della necessarieta' in virtu' del quale
a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun
agente contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di
proprieta' dell'ente e' consentito sottrarsi a questo fondamentale
dovere. Se la giurisdizione contabile non avesse tale carattere non
potrebbe assolvere alla sua obbiettiva funzione di garanzia ed e' per
questo che nel nostro sistema l'obbligo del rendiconto giudiziale
(salvo deroghe temporanee ed eccezionali per i conti consuntivi degli
enti locali tassativamente disposte con leggi per il periodo bellico
e post-bellico fino alle gestioni relative all'esercizio finanziario
1953) ha trovato costante applicazione». Sulla scorta di questo
principio - e della ingiustificata disparita' di trattamento che le
norme impugnate venivano a creare rispetto ad altre regioni - sono
state dichiarate incostituzionali (in relazione agli articoli 3 e 103
Cost.) alcune disposizioni di legge regionale che rendevano eventuale
l'esame dei rendiconti di soggetti aventi maneggio di pubblico
denaro, cosi' limitando la giurisdizione contabile (cfr. la citata
sentenza n. 114 del 1975, sugli articoli 6 e 7 della legge regionale
del T.A.A. 1° giugno 1954, n. 11).
Principi del tutto analoghi sono stati affermati dalla sentenza
n. 1007 del 1988, che ha dichiarato l'incostituzionalita' delle
disposizioni dettate da un'altra legge regionale (art. 122
dell'Ordinamento regionale degli enti locali nella Regione Sicilia,
riapprovato con legge 15 marzo 1963, n. 16) in forza delle quali
l'approvazione del conto consuntivo operata dal consiglio comunale
sostituiva «integralmente la decisione relativa al giudizio sul conto
consuntivo spettante alla Corte dei conti, rendendo cosi' del tutto
eventuale quest'ultimo giudizio e sottraendo, conseguentemente, gli
amministratori e i tesorieri dei comuni siciliani al fondamentale
dovere di rispondere, nelle forme costituzionalmente previste, della
gestione del denaro pubblico da essi svolta. Si tratta, com'e'
evidente, di una diretta violazione di un principio fondamentale
dello "Stato di diritto", recepito dalla Costituzione all'art. 103 e
riaffermato da questa Corte nella sentenza prima ricordata» (ovvero
la sentenza n. 114/1975). In particolare, la sentenza n. 1007/1988 ha
precisato che l'articolo di legge regionale impugnato, rendendo
eventuale il giudizio di conto e sostituendo un giudizio del
controllato su quello del controllore, «svuoti del tutto la garanzia
costituzionale relativa alla regolarita' e alla correttezza della
gestione del denaro pubblico e, in particolare, la garanzia della
necessarieta' del giudizio sul conto. Esso va pertanto dichiarato
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione.»
5.1.2. In secondo luogo, e' indubbio che la Corte costituzionale
ha affermato che l'art. 103, comma 2, Cost. non attribuisce alla
Corte dei conti una giurisdizione generalizzata ed automatica, ma
solo tendenziale, nella materia della responsabilita' amministrativa
degli agenti amministrativi per danno all'amministrazione (che,
storicamente, in alcune materie era stata attribuita al giudice
ordinario, nell'esercizio della discrezionalita' legislativa: cfr. ad
esempio sentenze n. 102/1977, n. 189/1984, n. 773/1988, n. 641/1987,
n. 46/2008), rendendo quindi necessaria una interpositio
legislatoris, ovvero norme espresse che attuino la riserva
costituzionale delimitando l'ambito della giurisdizione della Corte
dei conti.
Tuttavia, la medesima giurisprudenza costituzionale ha
espressamente riconosciuto che l'art. 103, comma 2, Cost. assoggetta
tutti gli «agenti contabili» alla giurisdizione in materia di conti
giudiziali della Corte dei conti (di cui all'art. 44 del regio
decreto n. 1214/1934) in maniera generalizzata (nei confronti di
qualsivoglia amministrazione: sentenza n. 68/1971) ed immediata (a
prescindere da apposita interpositio legislatoris), fatti salvi
alcuni «particolari settori» e sempre che «ricorra identita'
oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti segnati da altre
norme e principi costituzionali» (cfr. in tal senso sentenza n.
115/1970).
In particolare, sono state escluse dall'applicazione immediata
dell'art. 103 Cost. (ai fini della giurisdizione di conto) solo le
ipotesi in cui - per la collocazione costituzionale dei soggetti che
svolgono l'attivita' di «maneggio» di denaro o valori quest'ultima
assuma una valenza «politica» (piu' che amministrativo-contabile)
rientrante nelle guarentigie di altri organi statali o regionali
(Presidenza della Repubblica, Camere etc.: cfr. in tal senso le
sentenze della Corte costituzionale n. 110/1970, n. 129/1981, n.
46/2008, n. 130/2014, n. 107/2015, n. 30/2018, n. 169/2018, n.
43/2019).
Viceversa, e' stata sempre pacificamente affermata la
giurisdizione di conto sulle gestioni amministrative che non siano
coperte da guarentigie costituzionali o da norme statutarie di rango
costituzionale (comprese le gestioni degli agenti contabili della
Regione), in quanto, con il giudizio di conto, non si viene ad
impingere nelle «scelte» riservate all'autonomia regionale ex art.
122, comma 4 Cost. ed ai funzionari amministrativi, ma si va a
sindacare solo l'attivita' materiale di custodia di valori o beni da
parte dell'agente contabile (cfr. in tal senso Corte cost. sentenza
n. 292/2001). Proprio in quest'ottica si e' ritenuto che anche in
assenza di norma espressa - alla luce dell'art. 103 Cost. qualunque
soggetto abbia maneggio di denaro o valori della pubblica
amministrazione sia comunque obbligato a rendere il conto alla Corte
dei conti ai fini dell'assoggettamento al relativo giudizio, ai sensi
dell'art. 44 del regio decreto n. 1214/1934, che deve ritenersi norma
di applicazione generale (beninteso nei limiti di altre norme
costituzionali e della identita' di materia), prevalente anche su
presunte esigenze di autonomia delle regioni anche a statuto speciale
(respingendo sulla base di queste considerazioni i conflitti di
attribuzione sollevati da varie regioni: cfr. sentenze della Corte
costituzionale n. 110 del 1970, n. 211 del 1972, n. 63 del 1973).
5.2. Sotto diverso profilo, va evidenziato che, con una recente
sentenza (n. 189/2020), la Corte costituzionale ha avuto modo di
precisare (sia pure incidentalmente) che, mentre i profili
«pubblicistico-organizzativi» afferenti al rapporto di servizio degli
amministratori regionali rientrano nella competenza residuale delle
Regioni (art. 117, comma 4 Cost.), rientrano invece nella competenza
statale (ex art. 117, comma 1, lettera 1, Cost.) tanto i profili
«civilistici» come i diritti ed obblighi dell'impiego privatizzato
dei pubblici dipendenti, quanto i profili «giurisdizionali» come «la
disciplina della responsabilita' amministrativa, nella quale i
profili sostanziali della stessa sono strettamente intrecciati con i
poteri del giudice chiamato ad accertarla» e quindi «e' materia di
competenza dello Stato e non rientra tra le attribuzioni regionali»
(nella fattispecie, si e' ritenuto che afferisse al rapporto di
servizio, e non invadesse la competenza statale in materia di
giurisdizione, una previsione di legge provinciale che prevedeva il
rimborso anche delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute
per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e
contabili).
5.3. Alla luce di questa giurisprudenza, l'art. 8 della legge
regionale Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007 appare non compatibile
con i principi costituzionali, per i seguenti motivi.
5.3.1. Risulta anzitutto evidente, in base a quanto detto, che la
funzione dell'obbligo di rendere il conto e del giudizio di conto e'
responsabilizzare il soggetto che detiene un bene pubblico alla sua
custodia, onde evitare di disperderne il valore (a garanzia delle
pubbliche finanze); pertanto, qualora si tratti non di beni dotati di
valore proprio (come il denaro o le materie), bensi' di beni il cui
valore e' dato dai diritti in essi cartolarizzati (come nel caso
delle azioni), tale responsabilita' non puo' che essere imposta a chi
ha la giuridica e concreta possibilita' di evitare che questi beni
perdano di valore: nella fattispecie, l'ente proprietario della
partecipazione, che puo' esercitare i diritti del socio (ed in
particolare il soggetto che in base all'ordinamento interno dell'ente
ha l'incarico relativo) al fine di evitare una dispersione del valore
sociale per mala gestio degli amministratori.
In quest'ottica, secondo consolidata giurisprudenza (sez. giur.
Toscana sent/ord n. 127/2020 e sentenza 302/2019; sez. Veneto
sentenze n. 99/2019 n. 8/2019, n. 124/2017, n. 131/2016, n. 139/2016;
sez. giur. Calabria n. 221/2021; sez. Molise n. 53/2018), il
«maneggio» di una quota o di una azione non puo' intendersi che come
disponibilita' dei relativi diritti di socio: soprattutto attesa la
possibile «dematerializzazione» dei titoli azionari, che comunque
vanno riportati nel conto giudiziale (cfr. sez. giur. Toscana n.
127/2020, sez. giur. Calabria n. 221/2021, sez. Toscana n. 302/2019,
sez. Veneto 122/2017).
Ovviamente, cio' non significa che all'agente contabile possa
automaticamente addebitarsi, all'esito del giudizio di conto, la
diminuzione di valore delle azioni derivanti non dalla sua gestione
contabile ma da scelte amministrative (che sono espressione della
discrezionalita' amministrativa e che trovano la loro sede naturale
nel diverso giudizio di responsabilita' amministrativa); ma,
comunque, a «rendere conto» della gestione deve necessariamente
essere il soggetto che la effettua, non un terzo, vanificandosi
altrimenti del tutto la funzione «di garanzia» del giudizio della
Corte dei conti.
5.3.2. Orbene, l'art. 8 in esame individua come consegnatari
delle azioni soggetti che non hanno il «maneggio» (nel senso
predetto) delle azioni, ovvero gli amministratori o (addirittura) i
sindaci delle societa' partecipate: soggetti che per definizione non
possono esercitare i diritti del socio, non solo in base alle
generali norme codicistiche, ma anche del medesimo art. 8, che - pur
qualificandoli «agenti contabili a materia» e prevedendo che essi
«rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria» -
tuttavia precisa che «gli stessi devono supportare adeguatamente la
Regione nell'esercizio dei diritti di azionista», diritti del resto
riservati ad organi dell'ente in base all'ordinamento interno della
Regione (cfr. la parte in fatto, § 2, lettera c, della presente
decisione).
Cosi' facendo, con una evidente fictio iuris, la disposizione in
esame finisce per depotenziare il giudizio di conto, in quanto, da un
lato, gli «agenti contabili» da essa individuati non hanno maneggio
delle azioni (nel senso predetto) e quindi non possono essere in
alcun modo chiamati a risponderne all'esito del giudizio (si
tratterebbe di responsabilita' per fatto altrui); dall'altro - per
converso - finisce per deresponsabilizzare del tutto la regione e gli
organi regionali, i cui agenti contabili dovrebbero provvedere alla
conservazione del valore delle azioni in base all'ordinamento interno
dell'ente.
Pertanto, la disposizione in esame appare in contrasto:
a) con l'art. 103, comma 2, Cost., in particolare con la
funzione di garanzia della legalita' contabile riservata al giudizio
di conto intestato alla Corte dei conti;
b) con l'art. 117, comma 2, lettera 1 Cost., in quanto -
ferma restando la facolta' dell'ente, nell'ambito dei suoi poteri di
autorganizzazione, di individuare gli uffici ed i soggetti cui
affidare la custodia dei propri beni - limitando l'ambito della
giurisdizione contabile finisce per incidere su una materia riservata
alla legge dello Stato (cfr. sopra, § 5.2);
c) con l'art. 3 Cost., in quanto crea una disparita' di
trattamento rispetto alle altre amministrazioni in cui l'agente
contabile (avendo effettivo maneggio del bene-azione) risponde della
propria gestione (cfr. ad esempio, negli enti locali, il sindaco o il
suo delegato, ai sensi dell'art. 9, decreto legislativo n. 175/2016).
5.4. Infine, diversamente da quanto affermato dal magistrato
istruttore (con riferimento ai soli revisori dei conti) ritiene il
collegio che l'art. 8 della legge regionale n. 22/2007 non possa ne'
disapplicarsi in forza delle norme statali (attesi i nuovi criteri di
riparto della competenza legislativa fissati dall'art. 117 Cost. dopo
la riforma costituzionale), ne' interpretarsi come semplice
attribuzione ai convenuti (in specie, ai revisori) della qualifica di
agente contabile «per debito di vigilanza», che non e' tenuto alla
presentazione del conto giudiziale (ai sensi dell'art. 32 R.c.g.S.).
Infatti, la disposizione in esame manifesta un'univoca volonta'
legislativa di esonerare gli uffici regionali dall'obbligo di rendere
il conto delle azioni, traslandolo sugli amministratori della
societa' partecipata: tanto per la lettera dell'art. 8 medesimo (in
cui si prevede che sia i revisori sia gli amministratori sono «a
tutti gli effetti, agenti contabili a materia», devono «rendere
annualmente il conto» e «sono assoggettati alla giurisdizione della
Corte dei conti»), quanto per la genesi della norma in questione
(intervenuta immediatamente dopo la pronunzia della Cassazione del 27
marzo 2007, che affermava sussistere la giurisdizione contabile sulla
gestione delle partecipazioni societarie in possesso dell'ente, ma
individuava come agenti contabili non gli organi della societa'
partecipata, bensi' soggetti diversi aventi effettivo «maneggio»
della partecipazione).
In altri termini, non puo' accedersi ad una interpretazione
«costituzionalmente orientata» della disposizione regionale, che
renda superfluo il giudizio di costituzionalita'.
5.5. Pertanto, la questione di costituzionalita' dell'art. 8
della legge regionale Calabria n. 22/2007 risulta non manifestamente
infondata.
6. E' altresi' evidente che la predetta questione di
costituzionalita' dell'art. 8 citato e' di innegabile rilevanza nel
presente giudizio.
6.1. Anzitutto, come sopra precisato, l'applicazione della norma
in esame e' condizione pregiudiziale di procedibilita' dei giudizi
sui conti qui in esame, in quanto i convenuti non possono ritenersi
agenti contabili (il giudizio non e' procedibile) se non in forza di
tale norma, non avendo essi «maneggio» delle azioni in senso tecnico.
Dunque, la questione di costituzionalita' della norma condiziona
la stessa possibilita' di addivenire ad una pronunzia del giudice,
dovendosi in caso di incostituzionalita' richiedere il conto a
soggetti diversi, aventi l'effettivo «maneggio» delle azioni.
6.2. Inoltre, nel merito, allo stato degli atti risulta una
diminuzione del valore della partecipazione (cfr. sopra, parte in
fatto, § 2 lettera e).
Tale circostanza non consente di addivenire ad un immediato
discarico, e di ritenere irrilevante il problema della legittimazione
passiva nel giudizio di conto (della procedibilita') in forza del
principio della «ragione piu' liquida»: occorre invece
preliminarmente accertare chi fosse l'agente contabile tenuto alla
custodia delle azioni e verificare se la diminuzione del loro valore
sia addebitabile a sue condotte o a scelte dell'amministrazione.
7. In conclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 134
Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, devono
dichiararsi rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 8, della legge regionale della
Calabria 5 ottobre 2007 n. 22 sopra prospettate, e deve di
conseguenza disporsi la sospensione dei giudizi riuniti in epigrafe
indicati, ordinando l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e gli altri adempimenti a cura della Cancelleria di
cui al dispositivo.
8. Le spese del giudizio saranno liquidate alla definizione
integrale del merito della presente controversia.
P. Q. M.
La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione
Calabria - non definitivamente pronunziando nei giudizi riuniti
numeri 22952-22953-22957-22958-22959 cosi' provvede:
Visti l'art. 134 Costituzione e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in
riferimento agli articoli 3, 117 e 103 della Costituzione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge
della Regione Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, prospettate nei
termini di cui in motivazione.
Ordina la sospensione dei giudizi riuniti;
Ordina alla segreteria della sezione di provvedere:
all'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
alla notificazione della presente ordinanza alle parti in
causa, al pubblico ministero ed al Presidente della Giunta regionale
della Calabria;
alla comunicazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio regionale della Calabria;
ad ogni altro adempimento di competenza.
Spese del giudizio al definitivo.
Catanzaro, li 9 febbraio 2022
Il Presidente estensore: Cirillo