N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2023
Ordinanza dell'8 febbraio 2023 della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria nel procedimento contabile a carico di C. S. ed altri. Responsabilita' amministrativa e contabile - Agenti contabili - Norme della Regione Calabria - Societa' a partecipazione regionale - Previsione che individua i soggetti nominati o designati dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei collegi sindacali, a tutti gli effetti, come agenti contabili a materia che rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria. - Legge della Regione Calabria 5 ottobre 2007, n. 22 (Ulteriori disposizioni di carattere ordinamentale e finanziario collegate alla manovra di assestamento del bilancio di previsione per l'anno 2007 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), art. 8.(GU n.16 del 19-4-2023 )
LA CORTE DEI CONTI Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria Nelle persone dei seguenti magistrati: Luigi Cirillo, Presidente; Natale Longo, Giudice; Guido Tarantelli, Giudice relatore; Ha pronunciato la seguente ordinanza nei giudizi di conto riuniti, iscritti ai numeri 22950-22951-22955-22956 del registro di segreteria, relativi ai conti giudiziali riferiti alla medesima gestione contabile - consegnatario delle azioni di Fincalabra S.p.a., esercizio - presentati separatamente dagli amministratori e componenti del collegio sindacale della societa' ed iscritti con separati numeri di giudizio, in specie: 1. conto giudiziale n. (giudizio n. 22955) presentato dall'agente contabile C S (Presidente del consiglio di amministrazione della S.p.a. nominato con decreto del Presidente della Regione Calabria n. del , ratificato con decreto n. del ; 2. conto giudiziale n. (giudizio n. 22956) presentato dall'agente contabile P B Z (Componente del consiglio di amministrazione della S.p.a., nominato con decreto del Presidente della Regione Calabria n. del , ratificato con decreto n. del ; entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Cosimo Damiano Libonati (con domicilio PEC: avv.libonati@pecstudio.it) e dall'avvocato prof. Aristide Police (con domicilio PEC aristicepolice@ordineavvocatiroma.org), giusta procura allegata alla memoria depositata il 23 luglio 2021; convenuti 3. conto giudiziale n. (giudizio n. 22950) presentato dall'agente contabile G I (componente del collegio sindacale della S.p.a., nominato con decreto del Presidente del Consiglio della Regione Calabria n. del ; 4. conto giudiziale n. (giudizio n. 22951) presentato dall'agente contabile B B (componente del collegio sindacale della S.p.a., nominata con delibera della Giunta regionale della Regione Calabria n. del ; contumaci Esaminati gli atti e i documenti del giudizio; Uditi, all'udienza del 9 febbraio 2022, l'avvocato Libonati e l'avvocato Raimondo D'Aquino per delega dell'avvocato Police - che si riportavano agli atti scritti ed alle conclusioni rassegnate nella precedente udienza e quindi chiedevano dichiararsi la regolarita' del conto ed il discarico dei convenuti - nonche' il pubblico ministero nella persona del S.P.G. dott.ssa Federica Pallone - che confermava le conclusioni rese in separati giudizi discussi nella stessa udienza, sui conti delle azioni di Fincalabra S.p.a. del diverso esercizio , per i quali aveva chiesto la riunione dei giudizi ex art. 84 del codice di giustizia contabile e la procedibilita' dei conti, rimettendosi al Collegio sul discarico del convenuti, richiamando l'osservazione del Magistrato relatore di trasmettere gli atti alla Procura per accertare eventuali responsabilita' erariali - ; Premesso in fatto 1. I giudizi in epigrafe precisati si riferiscono ad una serie di conti giudiziali delle azioni di Fincalabra S.p.a. (partecipata in house della Regione Calabria), tutti di identico contenuto e relativi alla medesima gestione contabile (esercizio ), presentati da ognuno dei convenuti in qualita' di amministratori o componenti del collegio sindacale della societa'. 2. Nelle relazioni dell'11-12 maggio 2021 relative a questi conti il magistrato istruttore rimetteva al collegio «le valutazioni sulla regolarita' o meno della gestione dell'agente contabile», sulla scorta delle considerazioni seguenti. a) I consegnatari delle azioni, che sono beni mobili ai sensi dell'art. 20, lettera c) del Regolamento per la contabilita' generale dello Stato, regio decreto n. 827/1924 (d'ora in avanti abbreviato in «R.c.g.S.»), sono assoggettati all'obbligo di conto ex art. 32, comma 1 del R.c.g.S e sono tenuti a presentarlo alla propria amministrazione ex art. 624 del R.c.g.S. (eccezion fatta per alcuni soggetti, come i consegnatari di beni mobili «per debito di vigilanza», esclusi dall'obbligo di conto ex art. 32, comma 2 e 624 del R.c.g.S.) e «rispondono delle variazioni dei crediti loro affidati» ex art. 29, ultimo comma del R.c.g.S. b) Con la sentenza n. 7390/2007 (relativa proprio ai consegnatari delle azioni della Regione Calabria, in un esercizio precedente), le Sezioni Unite della Cassazione avevano precisato che: aa) tra i consegnatari «per debito di custodia» o «per debito di vigilanza» (art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 254/2002) rientrano anche i consegnatari delle azioni, a prescindere da espressa previsione di legge o regolamento, in applicazione diretta dell'art. 103 della Costituzione; bb) nel giudizio sui conti giudiziali dei titoli di credito il sindacato della Corte dei conti «non e' limitato alla custodia ed alla gestione dei titoli originari nella loro materialita', ma si estende alle variazioni del loro valore ed agli utili e ai dividendi distribuiti, dovendo il consegnatario risponderne ai sensi dell'art. 29, ultimo comma, del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827»; fermo restando che oggetto del giudizio sono il conto e le operazioni effettuate dall'agente contabile sulla base delle direttive del socio, non gli atti di esercizio dei poteri del socio da parte dell'amministrazione (ex 2350, 2351, 2408, 2409 del codice civile), dei quali ovviamente rispondono i funzionari amministrativi nella diversa sede del giudizio di responsabilita'. c) La Regione Calabria, a seguito della suddetta pronunzia della Cassazione, con l'art. 8 della legge regionale n. 22 del 5 ottobre 2007, aveva attribuito «a tutti gli effetti» la qualifica di «agenti contabili a materia» ai suoi delegati «negli organi di amministrazione o nei collegi sindacali delle societa' a partecipazione regionale», prevedendo che essi devono «adeguatamente supportare la Regione nell'esercizio dei suoi diritti di azionista» e «rendere il conto» e che essi «sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto della legislazione statale in materia»; norma rimasta vigente, sebbene successivamente fosse stato creato un apposito «Dipartimento Controlli» (con la delibera di Giunta regionale n. 308/2011) e fossero stati definiti sia i compiti dei vari settori regionali interessati alla gestione e controllo della societa' a partecipazione regionale (con delibera della Giunta regionale n. 12 del 10 gennaio 2012) sia i rapporti tra le diverse strutture regionali che esercitano funzioni di vigilanza e controllo sulle societa' e sulle fondazioni in house della Regione Calabria (decreto del dirigente del Dipartimento «Controlli» n. 4854 del 28 marzo 2013). d) Il magistrato relatore evidenziava, altresi', che con gli «indirizzi di coordinamento organizzativo» resi dalle Sezioni Riunite in sede consultiva della Corte dei conti allegati al parere n. 2/2015 si era ritenuto che il consegnatario delle azioni fosse non chi custodisce materialmente detti titoli di credito (ovvero, di norma, il tesoriere), bensi' il soggetto responsabile della gestione delle azioni stesse, e quindi - a seconda di quanto prevede l'ordinamento interno dell'ente - il titolare dell'ufficio cui riferiscono i soggetti che partecipano all'assemblea esercitando i diritti del socio, oppure il sindaco (o un suo delegato) quando la partecipazione all'assemblea e' riservata a quest'ultimo (o a un soggetto da lui delegato). e) Nella concreta fattispecie, i conti qui in esame erano stati presentati dagli agenti contabili individuati dalla legge (componenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale della Fincalabra S.p.a.) e approvati e parificati dal Dipartimento regionale delle finanze; essi presentavano tutti la medesima problematica, ovvero (come risultante dai conti e dal libro soci e dalle delibere del c.d.a.) una riduzione del valore (formale e sostanziale) della partecipazione regionale, a causa di una delibera dell'assemblea dei soci che riduceva il capitale sociale di euro 7.883.964,00 a copertura di maggiori perdite di esercizio di euro 8.683.017,00 (in parte coperte mediante utilizzo ed azzeramento delle riserve disponibili per euro 799.053,00). f) Sulla base di quanto sopra dettagliato, il magistrato istruttore del conto concludeva come segue: aa) quanto ai componenti del collegio dei revisori dei conti, si chiedeva di dichiarare improcedibile il giudizio di conto nei confronti di I e B , per mancanza dell'obbligo di resa del conto in capo ai convenuti, desunta: dall'oggetto del diritto di conto, che comprende le variazioni di valore della partecipazione (ex articoli 20, lettera c) e 29 del R.c.g.S.), ovvero operazioni finanziarie riconducibili alle direttive rese dalla Regione nell'esercizio dei diritti di socio e non alla condotta del revisore; dall'incompatibilita' dei compiti del revisore (2403 del codice civile, 2409-bis del codice civile) con la gestione del sistema azionario; dalla impossibilita' di qualificare il revisore come «consegnatario per debito di custodia» (custodia in realta' mai effettuata) ma al limite come «consegnatario per debito di vigilanza» (in quanto tale non tenuto alla resa del conto, per i motivi predetti), non essendo l'art. 8 della legge regionale citata ostativo a tale qualificazione (sia per la prevalenza della normativa statale su quella regionale nella materia del giudizio di conto, sia perche' la legge regionale attribuiva a detti convenuti solo la qualifica di «consegnatario» senza specificarne la natura); bb) quanto ai componenti del consiglio di amministrazione (Z e S ) si chiedeva al Collegio di pronunziare (oltre al parziale difetto di legittimazione passiva in quanto - nominati con decreto del Presidente della Regione Calabria n. del , ratificato con decreto n. del - avevano partecipato nell'esercizio alla sola Assemblea straordinaria del nella quale, in parte ordinaria, l'assemblea aveva preso atto della nomina del nuovo consiglio di amministrazione) la irregolarita' del conto e della gestione, adottando i provvedimenti al riguardo (tra cui la trasmissione degli atti al P.M.). A tal fine si richiamava la pregressa giurisprudenza secondo cui: da un lato, consegnatario delle azioni e' colui che in base all'ordinamento dell'ente esercita i diritti del socio nella societa' partecipata («maneggia» le azioni in senso tecnico: Sezione Molise, 15 novembre 2017 n. 64; Sezione Veneto, 18 ottobre 2017 n. 122, Sezione Veneto, 25 giugno 2019 n. 99, Sezione controllo Toscana, del. 17/2010/PAR); dall'altro, il conto deve considerare anche le variazioni di valore subite dalla partecipazione a causa di utili e perdite (ex art. 20, lettera c) e art. 29 del regio decreto n. 827/1924), per cui vanno documentate anche le modalita' di gestione societaria e come sono state applicate le direttive del socio pubblico (Sezione Veneto, 10 febbraio 2012 n. 62; Sezione Molise, 15 novembre 2017 n. 64; Sezione Veneto, 18 ottobre 2017 n. 122; Cassazione Sezioni Unite, ord., 6 febbraio 2007 n. 7390), fermo restando che eventuali danni da cattiva gestione esulerebbero dal giudizio di conto e potrebbero al limite dar luogo ad ordinario giudizio di responsabilita' amm.va per il mancato esercizio dei diritti di socio, a cura del P.M. (Corte dei conti, Sezione controllo Toscana, del. 17/2010/PAR). 3. A seguito della fissazione dell'udienza di discussione del 14 settembre 2021, in data 23 luglio 2021 si costituivano gli epigrafati difensori dei convenuti componenti del consiglio di amministrazione (Z , S ), depositando memorie difensive nelle quali riepilogavano le vicende finanziarie della Fincalabra e le sopravvenute regole relative al controllo del Dipartimento regionale sulla gestione della societa' e chiedevano dichiararsi regolare il conto con vittoria di spese, per i seguenti motivi: a) la riduzione di valore delle partecipazioni riportata nel conto era da un lato giustificata (la riduzione di valore del capitale sociale era discaricabile, essendo dovuta a copertura di perdite regolarmente approvate in assemblea), dall'altro imputabile non ai convenuti revisori o amministratori, bensi' a precise direttive del socio-Regione (che aveva deliberato la riduzione del capitale sociale); b) l'abbattimento del capitale sociale di euro 8.683.017 era dipeso dalla necessita' di copertura di perdite di euro 6.705.507 riferite all'esercizio finanziario per l'esercizio e per euro 1.977.510 per perdite riferite agli anni pregressi e portate a nuovo; c) l'art. 8 della legge regionale n. 22/2007 non poteva essere inteso nel senso che il consiglio di amministrazione potesse discostarsi dalle indicazioni del socio-azionista unico (a meno che non fossero illegittime, il che non era); d) il conto era stato approvato e parificato dalla Regione e, dal punto di vista economico-finanziario, perfettamente ragionevole attesa la natura non lucrativa della societa' in house e della situazione finanziaria. 3. All'esito dell'udienza del 14 settembre 2021, si rinviava la trattazione dei giudizi n. 22950, e n. 22951 all'udienza di discussione del 9 febbraio 2022, per la mancanza di prova della notificazione ai convenuti I e B (con le ordinanze n. 81/2021, e n. 83/2021); e, per ovvi motivi di litisconsorzio (attesa l'identita' di oggetto), si rinviava alla stessa udienza anche la trattazione degli altri giudizi n. 22955 e n. 22956 (con ordinanze n. 82/2021 e n. 84/2021, tutte comunicate all'amministrazione ed ai difensori gia' costituitisi in quei processi). 4. Pervenute le prove dalla notificazione della relazione del magistrato istruttore e delle ordinanze di fissazione della nuova udienza a I ed alla B , all'udienza del 9 febbraio 2022, sentiti i difensori delle parti costituite ed il pubblico ministero, che concludevano come in epigrafe, i giudizi passavano in decisione. Considerato in diritto 1. Deve preliminarmente procedersi alla riunione dei giudizi in esame ai sensi dell'art. 84 del codice di giustizia contabile, attesa l'identita' di oggetto e titolo (gestione contabile) dei conti giudiziali posti a base degli stessi. Infatti, tutti i giudizi in esame si riferiscono a conti giudiziali aventi ad oggetto la medesima gestione contabile - quella relativa alle azioni di Fincalabra S.p.a. (partecipata della Regione Calabria) nell'esercizio - separatamente presentati da ognuno dei convenuti epigrafati in qualita' o di amministratore o di componente del collegio dei revisori della societa', soggetti tutti indistintamente qualificati «consegnatari» delle azioni delle societa' partecipate regionali dall'art. 8 della legge regionale Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007. 2. Sempre in via preliminare, deve dichiararsi la contumacia dei convenuti I e B , in quanto non costituitisi benche' ritualmente citati. 3. In via preliminare, la decisione su detti conti non puo' che partire dall'accertamento dell'obbligo di rendere il conto giudiziale, essendo privo di rilevanza giuridica un conto presentato da un soggetto su cui non incombano gli obblighi della gestione contabile di beni dell'amministrazione pubblica (in forza di un atto di incarico formale o del «maneggio» di fatto: art. 178 del R.c.g.S.) e quindi la responsabilita' delle entrate non riversate e delle uscite prive di valido titolo (articoli 74 e 85 L.c.g.S. e 45 e 54 del regio decreto n. 1214/1934). 3.1. In merito a tale questione, anzitutto, e' pacifico che sussiste l'obbligo di rendere il conto delle azioni di proprieta' della Regione, in base alle norme generali di contabilita' dello Stato (articoli 20, lettera c), 29, ultimo comma e 32 del regio decreto n. 827/1924), applicabili alle regioni ai sensi del combinato disposto dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge n. 453/1993 e degli articoli 3 e 6, comma 2, della legge n. 658/1984 (nonche' dell'art. 93, comma 2 del decreto legislativo n. 267/2000 e degli articoli 137 e 18, lettera a), del codice della giustizia contabile). Del resto, la sussistenza dell'obbligo di conto - proprio con riferimento ad un giudizio per resa del conto dei consegnatari delle azioni della Regione Calabria - e' stata affermata anche dalle Sezioni Unite della Cassazione, che con la sentenza n. 7390/2007 del 27 marzo 2007 hanno posto i seguenti principi. a) La riserva di giurisdizione della Corte dei conti ex art. 103 della Costituzione, in materia di giudizio di conto, trova fondamento in una «indefettibile funzione di garanzia della regolare gestione contabile e patrimoniale, la quale rende necessario l'esercizio della giurisdizione di conto in relazione a tutte le componenti patrimoniali e finanziarie»; pertanto - a prescindere da una specifica disposizione di legge - tale giurisdizione deve ritenersi radicata in capo alla Corte dei conti in forza delle norme ordinamentali di carattere generale (articoli 73 - 75 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articoli 20 e seguenti del regio decreto 28 maggio 1924, n. 827, art. 44 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), che non tollerano deroghe in forza di fonti sublegislative, che ove esistenti vanno disapplicate (in specie l'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 254/2002). b) L'obbligo di rendere il conto giudiziale si estende anche ai soggetti che abbiano la custodia di partecipazioni societarie in possesso dell'ente pubblico e, in tal caso, il sindacato della Corte dei conti «non puo' essere limitato al titolo originario nella sua materialita', ma deve riguardare anche le variazioni del valore dei titoli e gli utili o dividendi distribuiti», dovendo il consegnatario risponderne ai sensi dell'art. 29, ultimo comma, del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827. Tuttavia - essendo nettamente distinte l'amministrazione attiva, spettante agli organi titolari dei diritti e poteri connessi all'uso dei beni, e la gestione contabile, spettante a coloro che hanno il maneggio e la custodia dei beni (cfr. art. 76 del regio decreto n. 2440/1923) - nel giudizio di conto l'agente contabile puo' essere chiamato a rispondere solo delle operazioni da lui effettuate sulla base di direttive dell'amministrazione-socio, non degli atti di esercizio dei diritti dell'azionista o del titolare di partecipazioni (quali l'espressione del voto, la stipulazione del patto di sindacato, l'esercizio di un diritto di opzione), la cui valutazione e' demandata al giudizio di responsabilita'. c) La mancata adozione di misure organizzative idonee ad assicurare un corretto adempimento dell'obbligo di conto non giustifica l'utilizzazione del giudizio per resa del conto con finalita' meramente esplorativa, come una sorta di strumento istruttorio diretto ad individuare i soggetti tenuti alla resa del conto. Infatti, e' compito del pubblico ministero individuare tali soggetti, sulla base della normativa di settore, trattandosi di figure organiche tipiche, preposte all'esercizio di una pubblica funzione, laddove non puo' ammettersi un'azione per resa del conto nei confronti di qualsiasi amministratore o dipendente dell'ente pubblico, soltanto a causa della difficolta' d'individuare l'agente consegnatario. In applicazione di tale principio, la Cassazione ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in ordine al giudizio di conto promosso nei confronti del Presidente della Regione Calabria relativamente alla gestione delle partecipazioni societarie in possesso dell'ente, rilevando che ai sensi dell'art. 5, comma secondo, della legge regionale 26 agosto 1992, n. 15, l'amministrazione di tali beni spettava all'assessore al bilancio, mentre la custodia degli stessi spettava al tesoriere della Regione. 3.2. Quanto poi all'individuazione dell'agente contabile, ovvero il soggetto tenuto alla presentazione del conto sulle azioni, subito dopo la predetta sentenza della Cassazione il legislatore regionale e' intervenuto con l'art. 8 della legge della Regione Calabria n. 22 del 2007, il quale - in deroga al previgente art. 5 della legge regionale Calabria n. 15/1992 sopra citato - ha previsto che «I soggetti nominati o designati dalla Regione o proposti dai rappresentanti della Regione nelle assemblee, quali componenti degli organi di amministrazione o dei collegi sindacali delle societa' a partecipazione regionale sono, a tutti gli effetti, agenti contabili a materia e rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria. Gli stessi devono supportare adeguatamente la Regione nell'esercizio dei diritti di azionista, rendere annualmente il conto con le modalita' e termini stabiliti dalla Giunta regionale e sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti nel rispetto della legislazione statale in materia, ferme restando le responsabilita' previste dal codice civile.». 4. Tanto premesso in generale, nella concreta fattispecie, come si e' detto, i convenuti hanno separatamente presentato il medesimo conto giudiziale, relativo alla gestione delle partecipazioni regionali nella Fincalabra S.p.a., in qualita' di amministratori e sindaci pro tempore della societa', proprio in applicazione del predetto art. 8 della legge regionale n. 22/2007. Risulta quindi evidente che l'applicazione della norma di legge regionale e' di pregiudiziale e imprescindibile rilevanza per la decisione dei giudizi riuniti qui in esame, in specie ai fini dell'individuazione del soggetto tenuto alla presentazione del conto e quindi della procedibilita' del giudizio su quest'ultimo. 5. Orbene, ad avviso del Collegio vi sono questioni di costituzionalita' non manifestamente infondate sull'art. 8 della legge regionale Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, che ostano ad una applicazione immediata della disposizione (con il riconoscimento della qualifica di agente contabile ai convenuti e della procedibilita' del giudizio di conto), per i seguenti motivi. 5.1. Va anzitutto evidenziato che, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, la riserva di giurisdizione alla Corte dei conti in materia di «contabilita' pubblica» (art. 103, comma 2 della Costituzione) comprende, da un lato, la giurisdizione sulla responsabilita' amministrativo-contabile per danno all'amministrazione (sui soggetti che «dispongono», nell'esercizio della loro discrezionalita', di denaro o beni pubblici, con atti amministrativi o di diritto civile); dall'altro, la giurisdizione sui conti giudiziali resi dai soggetti che hanno «maneggio» di valori o beni (ovvero sui soggetti che hanno in semplice custodia valori o beni dell'amministrazione, della cui conservazione e/o dispersione devono rispondere). Tuttavia, il giudice delle leggi non ha equiparato del tutto le due ipotesi, ed in materia di giudizio di conto ha affermato che l'art. 103 della Costituzione attribuisce alla Corte dei conti una giurisdizione tendenzialmente necessaria e generalizzata, in un duplice senso. 5.1.1. In primo luogo, si e' ritenuto che l'art. 103 della Costituzione implichi la «necessarieta'» dell'assoggettamento a giudizio di conto di coloro che «maneggiano» denaro e valori dell'ente, in funzione di garanzia obiettiva dell'ordinamento. Infatti, fin dalla sentenza n. 114/1975, si e' affermato che «e' principio generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro proveniente dalla generalita' dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba esser assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale. Requisito indispensabile del giudizio sul conto e' quello della necessarieta' in virtu' del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque maneggio di denaro e valori di proprieta' dell'ente e' consentito sottrarsi a questo fondamentale dovere. Se la giurisdizione contabile non avesse tale carattere non potrebbe assolvere alla sua obbiettiva funzione di garanzia ed e' per questo che nel nostro sistema l'obbligo del rendiconto giudiziale (salvo deroghe temporanee ed eccezionali per i conti consuntivi degli enti locali tassativamente disposte con leggi per il periodo bellico e post-bellico fino alle gestioni relative all'esercizio finanziario 1953) ha trovato costante applicazione». Sulla scorta di questo principio - e della ingiustificata disparita' di trattamento che le norme impugnate venivano a creare rispetto ad altre regioni - sono state dichiarate incostituzionali (in relazione agli articoli 3 e 103 della Costituzione) alcune disposizioni di legge regionale che rendevano eventuale l'esame dei rendiconti di soggetti aventi maneggio di pubblico denaro, cosi' limitando la giurisdizione contabile (cfr. la citata sentenza n. 114 del 1975, sugli articoli 6 e 7 della legge regionale del T.A.A. 1° giugno 1954, n. 11). Principi del tutto analoghi sono stati affermati dalla sentenza n. 1007 del 1988, che ha dichiarato l'incostituzionalita' delle disposizioni dettate da un'altra legge regionale (art. 122 dell'Ordinamento regionale degli enti locali nella Regione Sicilia, riapprovato con legge 15 marzo 1963, n. 16) in forza delle quali l'approvazione del conto consuntivo operata dal Consiglio comunale sostituiva «integralmente la decisione relativa al giudizio sul conto consuntivo spettante alla Corte dei conti, rendendo cosi' del tutto eventuale quest'ultimo giudizio e sottraendo, conseguentemente, gli amministratori e i tesorieri dei comuni siciliani al fondamentale dovere di rispondere, nelle forme costituzionalmente previste, della gestione del denaro pubblico da essi svolta. Si tratta, com'e' evidente, di una diretta violazione di un principio fondamentale dello "Stato di diritto", recepito dalla Costituzione all'art. 103 e riaffermato da questa Corte nella sentenza prima ricordata» (ovvero la sentenza n. 114/1975). In particolare, la sentenza n. 1007/1988 ha precisato che l'articolo di legge regionale impugnato, rendendo eventuale il giudizio di conto e sostituendo un giudizio del controllato su quello del controllore, «svuoti del tutto la garanzia costituzionale relativa alla regolarita' e alla correttezza della gestione del denaro pubblico e, in particolare, la garanzia della necessarieta' del giudizio sul conto. Esso va pertanto dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione.». 5.1.2. In secondo luogo, e' indubbio che la Corte costituzionale ha affermato che l'art. 103, comma 2, della Costituzione non attribuisce alla Corte dei conti una giurisdizione generalizzata ed automatica, ma solo tendenziale, nella materia della responsabilita' amministrativa degli agenti amministrativi per danno all'amministrazione (che, storicamente, in alcune materie era stata attribuita al giudice ordinario, nell'esercizio della discrezionalita' legislativa: cfr. ad esempio sentenze n. 102/1977, n. 189/1984, n. 773/1988, n. 641/1987, n. 46/2008), rendendo quindi necessaria una interpositio legislatoris, ovvero norme espresse che attuino la riserva costituzionale delimitando l'ambito della giurisdizione della Corte dei conti. Tuttavia, la medesima giurisprudenza costituzionale ha espressamente riconosciuto che l'art. 103, comma 2, della Costituzione assoggetta tutti gli «agenti contabili» alla giurisdizione in materia di conti giudiziali della Corte dei conti (di cui all'art. 44 del regio decreto n. 1214/1934) in maniera generalizzata (nei confronti di qualsivoglia amministrazione: sentenza n. 68/1971) ed immediata (a prescindere da apposita interpositio legislatoris), fatti salvi alcuni «particolari settori» e sempre che «ricorra identita' oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti segnati da altre norme e principi costituzionali» (cfr. in tal senso sentenza n. 115/1970). In particolare, sono state escluse dall'applicazione immediata dell'art. 103 della Costituzione (ai fini della giurisdizione di conto) solo le ipotesi in cui - per la collocazione costituzionale dei soggetti che svolgono l'attivita' di «maneggio» di denaro o valori - quest'ultima assuma una valenza «politica» (piu' che amministrativo-contabile) rientrante nelle guarentigie di altri organi statali o regionali (Presidenza della Repubblica, Camere etc.: cfr. in tal senso le sentenze della Corte costituzionale n. 110/1970, n. 129/1981, n. 46/2008, n. 130/2014, n. 107/2015, n. 30/2018, n. 169/2018, n. 43/2019). Viceversa, e' stata sempre pacificamente affermata la giurisdizione di conto sulle gestioni amministrative che non siano coperte da guarentigie costituzionali o da norme statutarie di rango costituzionale (comprese le gestioni degli agenti contabili della Regione), in quanto, con il giudizio di conto, non si viene ad impingere nelle «scelte» riservate all'autonomia regionale ex art. 122, comma 4 della Costituzione e ai funzionari amministrativi, ma si va a sindacare solo l'attivita' materiale di custodia di valori o beni da parte dell'agente contabile (cfr. in tal senso Corte costituzionale sentenza n. 292/2001). Proprio in quest'ottica si e' ritenuto che - anche in assenza di norma espressa - alla luce dell'art. 103 della Costituzione qualunque soggetto abbia maneggio di denaro o valori della pubblica amministrazione sia comunque obbligato a rendere il conto alla Corte dei conti ai fini dell'assoggettamento al relativo giudizio, ai sensi dell'art. 44 del regio decreto n. 1214/1934, che deve ritenersi norma di applicazione generale (beninteso nei limiti di altre norme costituzionali e della identita' di materia), prevalente anche su presunte esigenze di autonomia delle regioni anche a statuto speciale (respingendo sulla base di queste considerazioni i conflitti di attribuzione sollevati da varie regioni: cfr. sentenze della Corte costituzionale n. 110 del 1970, n. 211 del 1972, n. 63 del 1973). 5.2. Sotto diverso profilo, va evidenziato che, con una recente sentenza (n. 189/2020), la Corte costituzionale ha avuto modo di precisare (sia pure incidentalmente) che, mentre i profili «pubblicistico-organizzativi» afferenti al rapporto di servizio degli amministratori regionali rientrano nella competenza residuale delle Regioni (art. 117, comma 4 della Costituzione), rientrano invece nella competenza statale (ex art. 117, comma 1, lettera l), della Costituzione) tanto i profili «civilistici», come i diritti ed obblighi dell'impiego privatizzato dei pubblici dipendenti, quanto i profili «giurisdizionali» come «la disciplina della responsabilita' amministrativa, nella quale i profili sostanziali della stessa sono strettamente intrecciati con i poteri del giudice chiamato ad accertarla» e quindi «e' materia di competenza dello Stato e non rientra tra le attribuzioni regionali» (nella fattispecie, si e' ritenuto che afferisse al rapporto di servizio, e non invadesse la competenza statale in materia di giurisdizione, una previsione di legge provinciale che prevedeva il rimborso anche delle spese legali, peritali e di giustizia sostenute per la difesa nelle fasi preliminari di giudizi civili, penali e contabili). 5.3. Alla luce di questa giurisprudenza, l'art. 8 della legge regionale Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007 appare non compatibile con i principi costituzionali, per i seguenti motivi. 5.3.1. Risulta anzitutto evidente, in base a quanto detto, che la funzione dell'obbligo di rendere il conto e del giudizio di conto e' responsabilizzare il soggetto che detiene un bene pubblico alla sua custodia, onde evitare di disperderne il valore (a garanzia delle pubbliche finanze); pertanto, qualora si tratti non di beni dotati di valore proprio (come il denaro o le materie), bensi' di beni il cui valore e' dato dai diritti in essi cartolarizzati (come nel caso delle azioni), tale responsabilita' non puo' che essere imposta a chi ha la giuridica e concreta possibilita' di evitare che questi beni perdano di valore: nella fattispecie, l'ente proprietario della partecipazione, che puo' esercitare i diritti del socio (ed in particolare il soggetto che in base all'ordinamento interno dell'ente ha l'incarico relativo) al fine di evitare una dispersione del valore sociale per mala gestio degli amministratori. In quest'ottica, secondo consolidata giurisprudenza (Sezione giurisdizionale Toscana sent/ord n. 127/2020 e sentenza n. 302/2019; Sezione Veneto sentenze n. 99/2019, n. 8/2019, n. 124/2017, n. 131/2016, n. 139/2016; Sezione giurisdizionale Calabria n. 221/2021; Sezione Molise n. 53/2018), il «maneggio» di una quota o di una azione non puo' intendersi che come disponibilita' dei relativi diritti di socio: soprattutto attesa la possibile «dematerializzazione» dei titoli azionari, che comunque vanno riportati nel conto giudiziale (cfr. Sezione giurisdizionale Toscana n. 127/2020, Sezione giurisdizionale Calabria n. 221/2021, Sezione Toscana n. 302/2019, Sezione Veneto n. 122/2017). Ovviamente, cio' non significa che all'agente contabile possa automaticamente addebitarsi, all'esito del giudizio di conto, la diminuzione di valore delle azioni derivanti non dalla sua gestione contabile ma da scelte amministrative (che sono espressione della discrezionalita' amministrativa e che trovano la loro sede naturale nel diverso giudizio di responsabilita' amministrativa); ma, comunque, a «rendere conto» della gestione deve necessariamente essere il soggetto che la effettua, non un terzo, vanificandosi altrimenti del tutto la funzione «di garanzia» del giudizio della Corte dei conti. 5.3.2. Orbene, l'art. 8 in esame individua come consegnatari delle azioni soggetti che non hanno il «maneggio» (nel senso predetto) delle azioni, ovvero gli amministratori o (addirittura) i sindaci delle societa' partecipate: soggetti che per definizione non possono esercitare i diritti del socio, non solo in base alle generali norme codicistiche, ma anche del medesimo art. 8, che - pur qualificandoli «agenti contabili a materia» e prevedendo che essi «rispondono, in tale qualita', della corretta gestione societaria» - tuttavia precisa che «gli stessi devono supportare adeguatamente la Regione nell'esercizio dei diritti di azionista», diritti del resto riservati ad organi dell'ente in base all'ordinamento interno della Regione (cfr. la parte in fatto, § 2, lettera c), della presente decisione). Cosi' facendo, con una evidente fictio iuris, la disposizione in esame finisce per depotenziare il giudizio di conto, in quanto, da un lato, gli «agenti contabili» da essa individuati non hanno maneggio delle azioni (nel senso predetto) e quindi non possono essere in alcun modo chiamati a risponderne all'esito del giudizio (si tratterebbe di responsabilita' per fatto altrui); dall'altro - per converso - finisce per deresponsabilizzare del tutto la regione e gli organi regionali, i cui agenti contabili dovrebbero provvedere alla conservazione del valore delle azioni in base all'ordinamento interno dell'ente. Pertanto, la disposizione in esame appare in contrasto: a) con l'art. 103, comma 2, della Costituzione, in particolare con la funzione di garanzia della legalita' contabile riservata al giudizio di conto intestato alla Corte dei conti; b) con l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, in quanto - ferma restando la facolta' dell'ente, nell'ambito dei suoi poteri di autorganizzazione, di individuare gli uffici ed i soggetti cui affidare la custodia dei propri beni - limitando l'ambito della giurisdizione contabile finisce per incidere su una materia riservata alla legge dello Stato (cfr. sopra, § 5.2); c) con l'art. 3 della Costituzione, in quanto crea una disparita' di trattamento rispetto alle altre amministrazioni in cui l'agente contabile (avendo effettivo maneggio del bene-azione) risponde della propria gestione (cfr. ad esempio, negli enti locali, il sindaco o il suo delegato, ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo n. 175/2016). 5.4. Infine, diversamente da quanto affermato dal Magistrato istruttore (con riferimento ai soli revisori dei conti) ritiene il Collegio che l'art. 8 della legge regionale n. 22/2007 non possa ne' disapplicarsi in forza delle norme statali (attesi i nuovi criteri di riparto della competenza legislativa fissati dall'art. 117 della Costituzione dopo la riforma costituzionale), ne' interpretarsi come semplice attribuzione ai convenuti (in specie, ai revisori) della qualifica di agente contabile «per debito di vigilanza», che non e' tenuto alla presentazione del conto giudiziale (ai sensi dell'art. 32 del R.c.g.S.). Infatti, la disposizione in esame manifesta un'univoca volonta' legislativa di esonerare gli uffici regionali dall'obbligo di rendere il conto delle azioni, traslandolo sugli amministratori della societa' partecipata: tanto per la lettera dell'art. 8 medesimo (in cui si prevede che sia i revisori sia gli amministratori sono «a tutti gli effetti, agenti contabili a materia», devono «rendere annualmente il conto» e «sono assoggettati alla giurisdizione della Corte dei conti»), quanto per la genesi della norma in questione (intervenuta immediatamente dopo la pronunzia della Cassazione del 27 marzo 2007, che affermava sussistere la giurisdizione contabile sulla gestione delle partecipazioni societarie in possesso dell'ente, ma individuava come agenti contabili non gli organi della societa' partecipata, bensi' soggetti diversi aventi effettivo «maneggio» della partecipazione). In altri termini, non puo' accedersi ad una interpretazione «costituzionalmente orientata» della disposizione regionale, che renda superfluo il giudizio di costituzionalita'. 5.5. Pertanto, la questione di costituzionalita' dell'art. 8 della legge regionale Calabria n. 22/2007 risulta non manifestamente infondata. 6. E' altresi' evidente che la predetta questione di costituzionalita' dell'art. 8 citato e' di innegabile rilevanza nel presente giudizio. 6.1. Anzitutto, come sopra precisato, l'applicazione della norma in esame e' condizione pregiudiziale di procedibilita' dei giudizi sui conti qui in esame, in quanto i convenuti non possono ritenersi agenti contabili (il giudizio non e' procedibile) se non in forza di tale norma, non avendo essi «maneggio» delle azioni in senso tecnico. Dunque, la questione di costituzionalita' della norma condiziona la stessa possibilita' di addivenire ad una pronunzia del giudice, dovendosi in caso di incostituzionalita' richiedere il conto a soggetti diversi, aventi l'effettivo «maneggio» delle azioni. 6.2. Inoltre, nel merito, allo stato degli atti risulta una diminuzione del valore della partecipazione (cfr. sopra, parte in fatto, § 2, lettera e)). Tale circostanza non consente di addivenire ad un immediato discarico, e di ritenere irrilevante il problema della legittimazione passiva nel giudizio di conto (della procedibilita') in forza del principio della «ragione piu' liquida»: occorre invece preliminarmente accertare chi fosse l'agente contabile tenuto alla custodia delle azioni e verificare se la diminuzione del loro valore sia addebitabile a sue condotte o a scelte dell'amministrazione. 7. In conclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, devono dichiararsi rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge regionale della Calabria 5 ottobre 2007, n. 22, sopra prospettate, e deve di conseguenza disporsi la sospensione dei giudizi riuniti in epigrafe indicati, ordinando l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e gli altri adempimenti a cura della cancelleria di cui al dispositivo. 8. Le spese del giudizio saranno liquidate alla definizione integrale del merito della presente controversia.
P. Q. M. La Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria non definitivamente pronunziando nei giudizi riuniti numeri 22950-22951-22955-22956 cosi' provvede: Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento agli articoli 3, 117 e 103 della Costituzione, le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Calabria n. 22 del 5 ottobre 2007, prospettate nei termini di cui in motivazione; Ordina la sospensione dei giudizi riuniti; Ordina alla segreteria della Sezione di provvedere: all'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; alla notificazione della presente ordinanza alle parti in causa, al pubblico ministero ed al Presidente della Giunta regionale della Calabria; alla comunicazione della presente ordinanza al Presidente del Consiglio regionale della Calabria; ad ogni altro adempimento di competenza. Spese del giudizio al definitivo. Catanzaro, 9 febbraio 2022 Il Presidente estensore: Cirillo