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    Ricorso ex art. 127 Cost. per la  Presidenza  del  Consiglio  dei
ministri (c.f. 97163520584), in persona del Presidente  pro  tempore,
ex lege rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale  dello  Stato
(c.f. 80224030587), presso i cui uffici domicilia ex  lege  in  Roma,
via dei Portoghesi n. 12, pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it  nei
confronti della Regione  Sardegna,  in  persona  del  Presidente  pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale  della
legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023,  pubblicata  nel
B.U.R. n. 24 del 5 maggio 2023,  recante:  «Disposizioni  urgenti  in
materia di assistenza primaria». 
    Premessa. 
    Legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio  2023,  pubblicata
nel B.U.R. n. 24 del 5 maggio 2023, recante: «Disposizioni urgenti in
materia di assistenza primaria», presenta profili  di  illegittimita'
costituzionale; come da delibera del Consiglio dei ministri  in  data
22 giugno 2023 viene pertanto proposto il presente  ricorso  ex  art.
127 Cost. per i seguenti motivi. 
    La legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio  2023,  recante
«Disposizioni urgenti in materia di assistenza primaria»,  pubblicata
nel  B.U.R.  n.  24  del  5  maggio   2023,   presenta   profili   di
illegittimita' costituzionale con riferimento all'art. 1, comma 1, in
quanto eccede dalle  competenze  statutarie  della  regione  Sardegna
(articoli 3, 4 e 5, legge costituzionale n. 3 del 1948) e,  ponendosi
in contrasto con la normativa  statale  di  riferimento,  dispone  in
violazione  della  competenza  statale  esclusiva   in   materia   di
«ordinamento civile», di cui all'art. 117, comma secondo, lettera I),
Cost.) e altresi' in violazione dell'esigenza  connessa  al  precetto
costituzionale di eguaglianza (art. 3, Cost.). 
    In particolare, l'art. 1, comma 1, della legge in  esame  prevede
che  «E'  autorizzato,  nelle  more  dell'approvazione   dell'accordo
integrativo regionale di categoria, l'innalzamento del massimale fino
al limite massimo di 1.800 scelte, su base volontaria, per  i  medici
del  ruolo  unico  dell'assistenza  primaria  che  operano  in   aree
disagiate individuate dalla Regione nelle quali tale innalzamento  si
rende necessario per garantire l'assistenza». 
    Al riguardo, si rileva  che  l'art.  38  dell'Accordo  collettivo
nazionale dei medici di medicina generale  del  28  aprile  2022,  ai
commi 1 e 2,  stabilisce  che:  «1.  I  medici  del  ruolo  unico  di
assistenza primaria  iscritti  negli  elenchi  possono  acquisire  un
numero massimo di scelte pari a 1.500 unita'.  Eventuali  deroghe  al
massimale possono  essere  autorizzate  in  relazione  a  particolari
situazioni locali, ai sensi dell'art. 48, comma  3,  punto  5,  della
legge n. 833/1978, per un tempo determinato, non superiore comunque a
sei mesi. 2. In  attuazione  della  programmazione  regionale,  l'AIR
(Accordo integrativo regionale)  puo'  prevedere  l'innalzamento  del
massimale di cui al comma 1 fino al limite massimo  di  1.800  scelte
esclusivamente per i  medici  che  operano  nell'ambito  delle  forme
organizzative  multiprofessionali  del  ruolo  unico  di   assistenza
primaria, con personale di segreteria e infermieri  ed  eventualmente
altro   personale   sanitario,   per   assicurare   la    continuita'
dell'assistenza, come previsto dall'art. 35,  comma  5  e/o  in  aree
disagiate individuate dalla regione nelle quali tale innalzamento  si
rende necessario per garantire l'assistenza». 
    Cio' premesso, al fine di comprendere le censure che  afferiscono
alla suindicata disposizione regionale, e' opportuno procedere ad una
preliminare disamina dell'assetto regolatorio del rapporto di  lavoro
tra il Servizio sanitario nazionale e i medici di medicina generale. 
    Gia' con la legge 23 dicembre  1978,  n.  833  («Istituzione  del
servizio sanitario nazionale»), il  legislatore  ha  disciplinato  il
rapporto di lavoro  de  quo,  al  fine  di  garantire  di  necessaria
uniformita' sul territorio nazionale, assicurata attraverso la  piena
conformita' delle convenzioni alle previsioni dettate  dagli  accordi
collettivi. Si segnala, in particolare, che l'art.  48  (Personale  a
rapporto convenzionale) della legge n. 833 del 1978,  stabilisce  che
«l'uniformita' del trattamento economico e  normativo  del  personale
sanitario  a  rapporto   convenzionale   e'   garantita   sull'intero
territorio nazionale da convenzioni,  aventi  durata  triennale,  del
tutto conformi agli accordi collettivi  nazionali  stipulati  tra  il
Governo, le regioni e l'Associazione nazionale  dei  comuni  italiani
(ANCI) e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative  in
campo nazionale di ciascuna categoria. (...)». 
    L'art. 8, comma 1,  del  decreto  legislativo  n.  502  del  1992
(«Disciplina  dei  rapporti  per   l'erogazione   delle   prestazioni
assistenziali»), poi, ripropone tale principio (configurandosi  quale
norma  interposta),  precisando  che  il  rapporto  tra  il  Servizio
sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed i  pediatri  di
libera scelta e'  disciplinato  da  apposite  convenzioni  di  durata
triennale conformi agli accordi collettivi nazionali. 
    L'art.  2-nonies  del  decreto-legge  29  marzo   2004,   n.   81
(«Interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo  per  la
salute pubblica»), infine, ha confermato la cosi' delineata struttura
di regolazione del  contratto  del  personale  sanitario  a  rapporto
convenzionale,  «garantito  sull'intero   territorio   nazionale   da
convenzioni conformi  agli  accordi  collettivi  nazionali  stipulati
mediante il procedimento di contrattazione  collettiva  definito  con
l'accordo in sede di Conferenza permanente  per  i  rapporti  tra  lo
Stato, le regioni e le Province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano
previsto dall'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n.  412,
e successive modificazioni», precisando che «tale  accordo  nazionale
e' reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza  permanente,  di
cui all'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281». 
    Cosi' perimetrato il contesto  normativo  della  materia  di  che
trattasi, e' possibile rilevare che la  disciplina  del  rapporto  di
lavoro del  personale  medico  di  medicina  generale  in  regime  di
convenzione, sebbene sia di natura professionale,  risulta  demandata
all'intervento della negoziazione collettiva, il cui procedimento  e'
stato modellato  dal  legislatore  con  espresso  richiamo  a  quello
previsto per la contrattazione collettiva dal decreto legislativo  30
marzo 2001, n. 165 («Norme generali sull'ordinamento del lavoro  alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche») per il  personale  della
pubblica amministrazione il cui rapporto e'  stato  privatizzato.  In
materia di rapporto tra i diversi livelli di negoziazione  collettiva
(nazionale, regionale e aziendale),  assume  particolare  rilievo  il
richiamo, ad opera dall'art. 4 della legge n. 412 del 1991,  all'art.
40 («Contratti  collettivi  nazionali  e  integrativi»)  del  decreto
legislativo n. 165 del 2001. 
    Detta  disposizione  prevede  che  la  contrattazione  collettiva
integrativa si svolge sulle materie,  con  i  vincoli  e  nei  limiti
stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono. E'  lo  stesso  art.
40, poi, a disporre, a  garanzia  del  rispetto  di  tali  stringenti
vincoli, la nullita' e l'inapplicabilita' di clausole  dei  contratti
collettivi  integrativi  difformi  dalle   previsioni   del   livello
nazionale. 
    In attuazione delle citate disposizioni statali,  e'  intervenuto
l'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti  con  i
medici di medicina generale che, a sua volta, individua gli specifici
aspetti rimessi alla definizione della negoziazione regionale. 
    Dal quadro normativo cosi' delineato emerge chiaramente come alle
regioni sia preclusa l'adozione di una normativa  che  incida  su  un
rapporto di  lavoro  gia'  sorto  e,  nel  regolarne  il  trattamento
giuridico  ed   economico,   di   sostituirsi   alla   contrattazione
collettiva,  fonte  imprescindibile   di   disciplina   (cfr.   Corte
costituzionale, sentenze n. 20 del 2021; n. 157/2019;  n.  153/2021),
si citano, richiamandoli integralmente,  in  particolare  i  seguenti
principi affermati nelle citate sentenze:  sentenza  153/2021:  «Come
questa  Corte  ha  gia'  chiarito,  «il  principio  di   riserva   di
contrattazione collettiva non puo' essere  derogato  nemmeno  in  via
provvisoria» (sentenza n. 81 del 2019, punto 3.6. del Considerato  in
diritto)»; sentenza 20/2021. «L'esigenza di garantire  l'uniformita',
nel  territorio  nazionale,  delle   regole   che   presiedono   alla
determinazione  del  trattamento  economico  dei   dipendenti   delle
pubbliche  amministrazioni  giustifica  l'inerenza   della   relativa
disciplina alla materia «ordinamento civile» ... sara' pur sempre  la
contrattazione collettiva, nella sua evoluzione dinamica, a  definire
il  trattamento  retributivo  dei  dipendenti   pubblici»;   sentenza
157/2019: «il rapporto convenzionale dei medici di medicina  generale
costituisce un rapporto  privatistico  di  lavoro  autonomo  di  tipo
professionale con la pubblica amministrazione; rapporto riconducibile
dunque all'art. 2222 del codice civile, che per  la  sua  particolare
disciplina si configura in termini di "parasubordinazione"» (Corte di
cassazione, sezioni unite,  ordinanza  21  ottobre  2005,  n.  20344;
sezione lavoro, sentenza 8 aprile 2008, n. 9142). 
    2.2. La disciplina del rapporto di lavoro  in  oggetto  e'  stata
configurata, fin dalla legge 23 dicembre 1978,  n.  833  (Istituzione
del  Servizio  sanitario  nazionale),  in   termini   di   necessaria
uniformita' sul territorio nazionale, assicurata attraverso la  piena
conformita' delle convenzioni alle previsioni dettate  dagli  accordi
collettivi.». 
    In particolare appare di esemplare  chiarezza  e  completezza  la
motivazione  di  quest'ultima  sentenza,  che  giunge  alle  predette
conclusioni attraverso una puntuale ricostruzione  normativa  che  si
snoda attraverso la citazione  dell'art.  48  (Personale  a  rapporto
convenzionale) della legge n. 833 del 1978, del comma 1  dell'art.  8
(Disciplina  dei  rapporti   per   l'erogazione   delle   prestazioni
assistenziali) del decreto legislativo n. 502 del 1992, del  comma  9
dell'art. 4 (Assistenza sanitaria)  della  legge  n.  412  del  1991,
dell'art. 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e  pluriennale
dello  Stato  (legge  finanziaria  2003)»,  dell'art.  2-nonies   del
decreto-legge  29  marzo  2004,  n.  81   (Interventi   urgenti   per
fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica). 
    Alla luce di quanto rappresentato, e' chiaro come il  legislatore
regionale, con le previsioni di cui all'art. 1, comma 1, della  legge
regionale in esame, abbia inteso esercitare una competenza che  esula
da  quelle  che  gli  sono  riconosciute  dalla  legge   statale   di
riferimento, dal momento che  autorizza  una  deroga  in  aumento  al
numero massimo  di  assisiti,  sostituendosi  alle  previsioni  della
contrattazione integrativa e, al contempo,  discostandosi  da  quelle
della contrattazione collettiva nazionale. Ed invero, quando  -  come
nel caso all'esame - un  contratto  collettivo  nazionale  determina,
negli ambiti di disciplina ad  esso  riservati  da  una  legge  dello
Stato, le materie  e  i  limiti  entro  i  quali  deve  svolgersi  la
contrattazione collettiva integrativa, non e' consentito ad una legge
regionale derogare a quanto  in  tal  senso  disposto  dal  contratto
collettivo nazionale. 
    La norma  eccede  dalle  competenze  statutarie  attribuite  alla
regione dal suo statuto speciale, di cui agli articoli 3, 4 e 5 della
legge costituzionale n. 3/1948, in  quanto  la  previsione  regionale
configura  una  violazione  della  competenza  statale  esclusiva  in
materia di «ordinamento civile», atteso che, come  sopra  illustrato,
la normativa statale (l'art. 8 del decreto  legislativo  n.  502  del
1992), riserva ad apposite convenzioni di durata triennale,  conformi
agli accordi collettivi nazionali,  la  disciplina  del  rapporto  di
servizio sanitario con i medici di  medicina  generale  e  l'art.  48
della legge n. 833/1978, in particolare, riserva  la  disciplina  dei
medici in regime di convenzione, quali sono i medici del ruolo  unico
di assistenza primaria, a  convenzioni  triennali  stipulate  tra  il
Governo, l'ANCI e i sindacati, anche a garanzia  dell'uniformita'  di
trattamento normativo ed economico sull'intero territorio nazionale. 
    Conseguentemente, l'Accordo collettivo nazionale  dei  medici  di
medicina generale del 28 aprile 2022, all'art. 38, comma  2,  riserva
all'Accordo  integrativo  regionale  -  AIR,  l'innalzamento  a  1800
assistiti del massimale fissato dal comma 1 del medesimo articolo. 
    Risulta quindi  evidente  che  l'innalzamento  dei  massimali  in
questione non poteva in  alcun  caso  essere  autorizzato  con  norma
regionale. Ne deriva che, con il proprio intervento,  il  legislatore
regionale  ha  violato  le  norme  della  contrattazione   collettiva
nazionale sostituendosi alla contrattazione integrativa. 
    In conclusione, l'art. 1, comma 1, della legge  in  esame  eccede
dalle competenze attribuite alla regione dal suo statuto speciale, si
pone  in  contrasto  con  la   normativa   statale   di   riferimento
sopracitata, che demanda la disciplina del  rapporto  di  lavoro  del
personale  medico  in  regime  di  convenzione  all'intervento  della
negoziazione collettiva e, pertanto, si pone in violazione  dell'art.
117, comma secondo, lettera I) della Costituzione  che  riserva  alla
competenza statale esclusiva la materia «ordinamento civile»  nonche'
in violazione dell'esigenza connessa al  precetto  costituzionale  di
eguaglianza  (art.  3,  Cost.),  di  garantire   l'uniformita',   sul
territorio  nazionale,  delle  regole  fondamentali  di  diritto  che
disciplinano i rapporti in questione. 
    Per  i  motivi  esposti,  la   legge   regionale   in   epigrafe,
limitatamente alle disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, viene con
il presente atto impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi
dell'art.  127  Cost.,  come  da  attestazione  della  delibera   del
Consiglio dei ministri in  data  22  giugno  2023  che  si  deposita,
unitamente alla proposta di impugnativa.

 
                              P. Q. M. 
 
    Si   conclude   affinche'   sia    dichiarata    l'illegittimita'
costituzionale, nei sensi sopra esposti, dell'art. 1, comma 1,  della
legge della Regione Sardegna n. 5 del 5 maggio 2023, pubblicata  nell
BUR n. 24 del  5  maggio  2023,  recante:  «Disposizioni  urgenti  in
materia di assistenza primaria». 
    Con  l'originale  notificato  del  ricorso  si  depositeranno   i
seguenti atti e documenti: 
        1. attestazione relativa  alla  approvazione,  da  parte  del
Consiglio dei ministri della determinazione  di  impugnare  la  legge
della Regione Sardegna  in  epigrafe  secondo  i  termini  e  per  le
motivazioni di cui alla  allegata  relazione  del  Ministro  per  gli
affari regionali e le autonomie; 
        2. copia  della  legge  regionale  impugnata  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione Sardegna. 
    Con riserva di illustrare ulteriormente e sviluppare in prosieguo
i motivi di ricorso anche alla luce delle difese avversarie. 
        Roma, 28 giugno 2023 
 
               Il vice avvocato generale: De Giovanni