N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 ottobre 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 ottobre 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Trasporto pubblico - Servizio di taxi - Servizio di noleggio con conducente (NCC) - Norme della Regione Calabria - Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea - Previsione che i Comuni, su richiesta dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21 del 1992, possono prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni. - Legge della Regione Calabria 3 (recte: 7) agosto 2023, n. 37 (Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea), art. 2, comma 4.(GU n.44 del 2-11-2023 )
Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, (cod. fiscale della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma - via dei Portoghesi n. 12 - e' domiciliato (indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it); Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge della Regione Calabria n. 37 del 3 agosto 2023, recante «Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea», pubblicata sul BURC dell'8 agosto 2023, in relazione all'art. 2, comma 4. L'art. 2 della legge impugnata, rubricato «Competenze dei Comuni», al suo comma 4 prevede che «I Comuni, su richiesta dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21/1992, possono prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziate, rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni». Tale disposizione risulta illegittima per il seguente; Motivo I. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, per violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza. L'art. 2, comma 4, della legge regionale impugnata riconosce ai comuni la facolta' di prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziate, ai fini del rilascio di apposite autorizzazioni, su richiesta dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge 15 gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea). Tale ultima disposizione, rubricata «Figure giuridiche», nella parte richiamata, stabilisce che: «1. I titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi o di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente, al fine del libero esercizio della propria attivita', possono: ... b) associarsi in cooperative di produzione e lavoro, intendendo come tali quelle a proprieta' collettiva, ovvero in cooperative di servizi, operanti in conformita' alle norme vigenti sulla cooperazione; c) associarsi in consorzio tra imprese artigiane ed in tutte le altre forme previste dalla legge; ...». La norma, dunque, ha quale suo ambito soggettivo di applicazione i titolari di licenze per l'esercizio sia del servizio taxi che del servizio di noleggio conducente. Deriva da cio' che, attraverso il richiamo - tout court - al citato art. 7, comma 1, lettere b) e c), l'art. 2, comma 4, della legge regionale, la legge regionale ha attribuito ai comuni la facolta' di prevedere forme innovative di servizio all'utenza, con i caratteri ivi descritti, tanto riguardo al servizio taxi tanto a quello di noleggio con conducente. In tal modo la disposizione si pone in contrasto con la disciplina statale in materia, disciplina che costituisce esercizio della competenza esclusiva statale in materia di tutela di concorrenza nel settore in esame. E infatti, l'art. 2 della citata legge n. 21 del 1992 - rubricato «Servizio taxi» -, al comma 3-bis (introdotto dal decreto-legge n. 1/2012), stabilisce che «E' consentito ai comuni di prevedere che i titolari di licenza per il servizio taxi possano svolgere servizi integrativi quali il taxi ad uso collettivo o mediante altre forme di organizzazione del servizio». Dunque, il legislatore statale ha inteso delimitare la possibilita' per i comuni di prevedere forme di esercizio alternativo del servizio solo con riferimento ai titolari di licenze per il servizio taxi e non gia' a quelli titolari di autorizzazione al servizio di noleggio con conducente. La chiarezza di tale scelta del legislatore statale non e' smentita dall'art. 6 del decreto-legge 4 luglio 2006 n. 223, che, alla lettera e), attribuisce ai comuni la facolta' di «prevedere in via sperimentale forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni ai titolari di licenza del servizio di taxi o ai soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della citata legge n. 21 del 1992». Pur, infatti, nell'apparente sovrapposizione di tale formulazione con quella della norma regionale in commento, il campo di applicazione della disposizione statale non e' sovrapponibile con quello della seconda, essendo al contrario evidente che il richiamo da parte del legislatore statale, oltre che ai titolari di licenze per il servizio di taxi, anche ai soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21 del 1992, e' testualmente riferito solo ed esclusivamente al servizio taxi e cio' in quanto: la disposizione e' inserita in un articolo rubricato «Interventi per il potenziamento del servizio di taxi»: il comma 1 della norma, che regge tutte le lettere, tra cui la lettera e) recita: «Al fine di assicurare per il servizio di taxi il tempestivo adeguamento dei livelli essenziali di offerta del servizio taxi necessari all'esercizio del diritto degli utenti alla mobilita', in conformita' al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di liberta' di circolazione delle persone e dei servizi, nonche' la funzionalita' e l'efficienza del medesimo servizio adeguati ai fini della mobilita' urbana ai sensi degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunita' europea e degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117, comma secondo, lettere e) e m), della Costituzione, i comuni ... possono ... ». Dunque, nel citato art. 6 del decreto-legge, il riferimento, alle lettere b) e c) dell'art. 7, comma 1, della legge n. 21 del 1992, e' funzionale solo ad estendere il campo soggettivo dei destinatari delle misure innovative anche a forme organizzative diverse da quelle individuali (segnatamente, le associazioni in cooperative di produzione, lavori e servizi, i consorzi tra imprese artigiane e tutte le altre forme previste dalla legge), ma sempre in relazione ai soli titolari di licenza per il servizio taxi. Al contrario, la disposizione regionale censurata - come detto genericamente rubricata «Competenze dei Comuni» - non consente, in base al suo chiaro tenore letterale, di limitare al richiamo al ripetuto art. 7, comma 1, lettere b) e c), ai soli titolari di licenze taxi, con l'effetto dell'applicabilita' della norma anche ai titoli di licenze per il noleggio con conducente e il conseguente contrasto della stessa con le disposizioni statali richiamate, che costituiscono parametro di legittimita' interposto, in quanto espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza nel settore in esame. Con tali norme, infatti, il legislatore statale ha inteso rendere possibile una configurazione del servizio taxi, aperta a forme di mobilita' collettiva di recente sviluppo, o comunque dotata di una duttilita' tale da garantire esigenze specifiche dell'utenza, con connessa possibilita' di differenziazione delle tariffe e degli obblighi di servizio. Una possibile modulazione, quindi, la cui concreta organizzazione e operativita' e' rimessa ai comuni, direttamente o per il tramite di una specificazione normativa a livello regionale, sul presupposto che il «servizio pubblico» (id est il servizio taxi connesso ad obblighi di servizio e a regolamentazione tariffaria) debba tendenzialmente adeguarsi alle peculiari esigenze territoriali e al locale fabbisogno di mobilita'. Nulla del genere ha invece previsto per il servizio di noleggio con conducente - non solo nelle norme sopra riportate, me nell'intera disciplina del settore (1) -, il quale per scelta legislativa rimane presidiato da principi di uniformita' su tutto il territorio. E che la scelta circa le modalita' attraverso le quali consentire ai due diversi servizi di esplicarsi spetti allo Stato, in quanto riconducibile alla materia della tutela della concorrenza, emerge direttamente dalla giurisprudenza costituzionale in materia. Valga per tutte la recente sentenza di n. 56 del 2020, nella quale codesta Corte, dando invero continuita' ad un orientamento consolidato, pur avendo riconosciuto che «il servizio di trasporto locale non di linea costituisce legittimo oggetto della potesta' legislativa regionale», ha tuttavia precisato che «nondimeno anche su di esso lo Stato puo' esercitare la competenza esclusiva in materia di "tutela della concorrenza" prevista all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione», argomentando che «Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, stante la natura "trasversale" e il carattere "finalistico" della competenza attribuita in materia allo Stato, la tutela della concorrenza assume infatti carattere prevalente e funge da limite alla disciplina che le regioni possono dettare nelle materie di loro competenza, concorrente o residuale (sentenze n. 83 del 2018, n. 165 del 2014, n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012), potendo influire su queste ultime fino a incidere sulla totalita' degli ambiti materiali entro cui si estendono, sia pure nei limiti strettamente necessari per assicurare gli interessi alla cui garanzia la competenza statale esclusiva e' diretta (ex plurimis, sentenze n. 287 del 2016, n. 2 del 2014, n. 291 e n. 18 del 2012, n. 150 del 2011, n. 288 e n. 52 del 2010, n. 452, n. 431, n. 430 e n. 401 del 2007 e n. 80 del 2006)». Pacifica, dunque, la sussistenza della potesta' legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione anche nella materia del trasporto pubblico locale, con specifico riferimento all'ambito del servizio di noleggio con conducente, nella citata sentenza n. 56 del 2020, codesta Corte - richiamando anche in questo caso plurimi precedenti in materia - ha evidenziato che «lo Stato, esercitando in tale ambito la propria competenza esclusiva per la tutela della concorrenza, ha inteso "definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio dell'attivita' di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con tale liberta' (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003). Il bilanciamento cosi' operato - fra la liberta' di iniziativa economica e gli altri interessi costituzionali -, costituendo espressione della potesta' legislativa statale nella materia della 'tutela della concorrenza', definisce un assetto degli interessi che il legislatore regionale non e' legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006)" (sentenza n. 30 del 2016)», in quanto «rientra nella competenza legislativa esclusiva statale per la tutela della concorrenza definire i punti di equilibrio fra il libero esercizio delle attivita' economiche e gli interessi pubblici con esso interferenti» (sentenza n. 265 del 2016). Argomenta ulteriormente codesta Corte che la disciplina «del servizio di NCC deve essere ricondotta alla materia della "tutela della concorrenza", giacche' in essa si individua, ad opera del legislatore statale a cio' competente, il punto di equilibrio tra il libero esercizio dell'attivita' di NCC - che si colloca a sua volta nel suo proprio mercato - e l'attivita' di trasporto esercitata dai titolari di licenze per taxi. ... " ... definire quali soggetti siano abilitati a offrire talune tipologie di servizi e' decisivo ai fini della configurazione di un determinato settore di attivita' economica: si tratta di una scelta che impone un limite alla liberta' di iniziativa economica individuale e incide sulla competizione tra operatori economici nel relativo mercato", sicche' "tale profilo rientra a pieno titolo nell'ampia nozione di concorrenza di cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117 della Costituzione" (sentenza n. 265 del 2016). ....». Tale ultimo passaggio dimostra in modo chiaro la riferibilita' dei principi fin qui riportati al caso di specie, atteso che il contrasto tra la norma regionale impugnata e la disciplina statale di riferimento attiene precisamente all'individuazione dei soggetti che possono svolgere quelle forme innovative di svolgimento del servizio in esse disciplinati, individuazione che, quindi, spetta pacificamente al legislatore statale. D'altra parte, la legittimita' di una disciplina differenziata delle due categorie - ossia titolari di licenze per il servizio taxi e titolari di licenze per il servizio NCC - deriva dalla pacifica non sovrapponibilita' tra i due servizi, atteso che: «Quest'ultima attivita' [id est: sevizio taxi] costituisce, al pari di quella di noleggio con conducente, un servizio pubblico locale non di linea, ma e' destinata, a differenza della seconda, a un'utenza indifferenziata e ad essa si applica il regime di obbligatorieta' della prestazione e di tariffe fisse determinate amministrativamente, finalizzato a tutelare l'interesse pubblico alla capillarita' e doverosita' del trasporto non di linea a costo contenuto» (sentenza n. 56 del 2020). Diversamente, nella disciplina statale «sull'organizzazione e sullo svolgimento del servizio di NCC, il legislatore statale ha adottato misure dirette allo scopo di assicurarne l'effettiva destinazione a un'utenza specifica e non indifferenziata e a evitare interferenze con il servizio di taxi, con l'obiettivo di rafforzare, tramite il contrasto dei diffusi comportamenti abusivi presenti nel settore, un assetto di mercato definito con norme in cui si esprime il bilanciamento tra la libera iniziativa economica e gli altri interessi in gioco. La sintesi fra tutti questi interessi richiede invero una disciplina uniforme, finalizzata a garantire condizioni omogenee di mercato e assenza di distorsioni della concorrenza su base territoriale, che si potrebbero verificare qualora le condizioni di svolgimento del servizio di NCC variassero da regione a regione, salva restando la possibilita' di regimi differenziati per situazioni particolari, la cui valutazione rientra nelle medesime attribuzioni statali» (sentenza n. 56 del 2020). Alla luce di quanto fin qui detto, nessun dubbio puo' sussistere sull'illegittimita' della disposizione censurata. Infatti, la scelta del legislatore statale di limitare ai soli titolari di licenze per il servizio taxi la possibilita' di essere autorizzati dai comuni all'esercizio di modalita' alternative e innovative del servizio, escludendo da tale facolta' i titolari di licenze per il servizio di noleggio con conducente, trova fondamento proprio nel carattere di servizio pubblico - soggetto ad una rigorosa disciplina anche tariffaria - del primo e non del secondo e della conseguente esigenza di consentire specifiche modulazioni dello stesso sul territorio nazionale, in ragione delle peculiarita' delle esigente dei vari territori, esigenza che non si pone per il servizio di noleggio con conducente, che non si rivolge ad una utenza indifferenziata come il primo, bensi' specifica. Tale scelta costituisce quel «punto di equilibrio» tra «il libero esercizio delle attivita' economiche e gli interessi pubblici con esso interferenti» che la giurisprudenza di codesta Corte rimette allo Stato e che le regioni non possono alterare. Tale e', invece, l'effetto della disposizione oggi censurata, posto che - in forza della stessa - solo nel territorio della Regione Calabria i titolari di licenza per il servizio di noleggio con conducente possono accedere a quelle «forme innovative di servizio all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziate», che, nel resto del territorio nazionale, sono riservate solo ai titolari di licenze per il servizio taxi. Di qui la chiara invasione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza da parte del legislatore regionale e la conseguente illegittimita' della norma oggi impugnata. (1) Rinvenibile nella citata legge n. 21 del 1992 e sue successive modifiche e in particolare negli articoli 1, 3, 5-bis, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 13 e 14 della stessa.
P.Q.M. Alla luce delle suesposte considerazioni, si conclude affinche' sia dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 4, della legge della Regione Calabria n. 37 del 3 agosto 2023, recante «Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea», pubblicata sul BURC dell'8 agosto 2023. Si deposita l'attestazione di approvazione, da parte del Consiglio dei ministri, della determinazione di proposizione del ricorso, in data 5 ottobre 2023, nonche' l'allegata relazione della P.C.M. Roma, 6 ottobre 2023 L'Avvocato dello Stato: Colelli