N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 2023
Ordinanza del 18 dicembre 2023 della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale regionale per la Campania nel giudizio di responsabilita' a carico di T. T. e altri. Responsabilita' amministrativa e contabile - Impiego pubblico - Previsione che, per i fatti commessi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 76 del 2020 e fino al 30 giugno 2024, l'azione di responsabilita' di cui all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 e' limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente e' da lui dolosamente voluta e che la medesima limitazione di responsabilita' non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente. - Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, art. 21 comma 2.(GU n.9 del 28-2-2024 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regionale per la Campania
Nel giudizio di responsabilita', iscritto al n. 73565 del
registro di segreteria, promosso dal procuratore regionale nei
confronti di:
1) T.T. (codice fiscale ...), nato a ... (...), il ... ivi
residente alla via ... n. ..., rappresentato e difeso dagli avvocati
Eleonora Marzano (pec: elenora.marzano@pec.it) e Francesco Maria
Caianiello (pec: francescomaria.caianiello@avvocatismcv.it);
2) V.M. (codice fiscale ...), nato a ..., il ... e residente
a ... in ..., non costituito in giudizio;
3) C.V. (codice fiscale ...), nato a ..., il ... e residente
a ... in via ..., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano
Cicoria (pec: massimilianocicoria@avvocatinapoli.legalmail.it) e dal
prof. avv. Gaetano Di Martino (pec:
gaetanodimartino@avvocatinapoli.legalmail.it);
4) L.V. (codice fiscale ...), nato a ..., il giorno ... e
residente a ..., rappresentato e difeso dall'avv. Arturo Testa (pec:
avv.testa@pec.giuffre.it);
5) B.F. (codice fiscale ...), nato a ..., il ... e residente
a ... in ... rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marco Tiberii
(pec: marcotiberii@avvocatinapoli.legalmail.it);
6) R.S. (codice fiscale ...), nato a ..., il ... e residente
a ... in via ... - quartiere ..., rappresentato e difeso dall'avv.
Luca Rubinacci (pec: lucarubinacci@legpec.it) e dall'avv. Paolo
Rinaldi (pec: av.paolorinaldi@legalmail.it).
All'esito dell'udienza collegiale del 16 novembre 2023, udite le
parti costituite, ha emesso la seguente ordinanza;
Premesso in punto di
Fatto
A. Con atto di citazione depositato telematicamente il 16
settembre 2022, la procura regionale conveniva in giudizio i soggetti
in epigrafe generalizzati per sentirli condannare in favore del
Comando legione carabinieri Campania al risarcimento di un danno
erariale quantificato in complessivi euro ... (...) per il brigadiere
T.T., convenuto in via principale a titolo di dolo, nonche' in euro
... (...) per i restanti soggetti evocati in via sussidiaria a titolo
di colpa grave (per condotte omissive e/o commissive), in conseguenza
di un ammanco di cassa dovuto a plurime riscossioni, da parte del
cassiere T. di ... assegni non autorizzati (ossia non preceduti ne'
da un ordine di pagamento, ne' seguiti da un ordine di riscossione)
di cui, conseguentemente, non vi era alcuna traccia giustificativa
nelle scritture contabili dell'amministrazione danneggiata.
L'azione risarcitoria pubblica prendeva le mosse da due denunce,
prot. n. ... del ... (prot. Cdc ... del ...) e ... del ... (prot. Cdc
... del ...), a firma del ten. col. S.R. e del ten. col. V.L.,
entrambi in servizio presso il Comando della legione Carabinieri
Campania.
In citazione i fatti dannosi venivano cosi' ricostruiti: indagini
amministrative avevano portato all'accertamento di una illegittima
sottrazione di somme di danaro ai danni del Comando legione
carabinieri Campania, realizzata attraverso movimentazioni avvenute a
mezzo riscossione assegni non autorizzati in un arco temporale
andante dal ... al ...
Sulla base dell'attivita' svolta da un'apposita commissione
amministrativa d'inchiesta e delle indagini delegate ai Carabinieri
del nucleo R.O.N.I. di Napoli dalla competente procura penale
militare emergeva che detto ammanco era verosimilmente da attribuirsi
alla condotta dolosa posta in essere dal brigadiere T. che, in quegli
anni, aveva ricoperto il ruolo di cassiere. La scoperta dell'ammanco
era emersa in data ..., in occasione del controllo sulla contabilita'
del trimestre, chiusosi al giugno ..., allorquando sia il capo
gestione finanziaria (CGF) sia il capo servizio amministrativo (CSA)
avevano riscontrato l'esistenza di due ordini di pagamento di importo
complessivo pari ad euro ... (distintamente, euro ... ed euro ...)
generati con il sistema informatico di contabilita' in uso all'ente
(SIGD) in data ... (giorno del passaggio di consegne dal cassiere
brigadiere T., che veniva collocato in quiescenza, al nuovo cassiere,
mar. D.G.), entrambi a favore della Tesoreria provinciale dello
Stato. Ordini rispetto ai quali non risultava essere mai corrisposta
un'uscita. Venivano quindi disposti ulteriori controlli sui conti
correnti della Legione dei carabinieri: in particolare, sul conto
corrente postale n. ... cd. «efficientamento energetico» (vd. infra)
risultava un saldo pari ad euro ... in luogo di quello risultante in
contabilita', pari ad euro ... Dai controlli effettuati per spiegare
tale divergenza tra il saldo giacente sul conto e quello risultante
dalle scritture contabili, emergeva come dallo stesso conto corrente
fossero stati effettuati - senza alcuna autorizzazione - giroconti
per complessivi euro ... nelle seguenti date e per i seguenti
importi: per euro ... il ..., e per euro ... il ... Entrambi tali
prelievi dal conto «efficientamento energetico» risultavano
effettuati a favore del conto corrente postale n. ..., conto
ordinario intestato alla Legione carabinieri Campania. Approfondendo
l'analisi dei movimenti di fondi tra i tre conti correnti postali
intestati alla medesima legione, emergevano ulteriori movimenti non
autorizzati anche a carico del conto corrente postale n. ... (cd.
«Terra dei fuochi», vd. infra). Su tale ulteriore conto risultava un
saldo pari ad euro ... in luogo di quello contabile di euro ...
Dagli estratti conto emergevano tre movimenti non autorizzati
sempre a favore del conto corrente postale n. ... (conto ordinario
della legione): uno in uscita, di euro ... effettuato il ... gli
altri due (di euro ..., effettuato il ... e di euro ..., in data ...)
in entrata provenienti dallo stesso conto corrente n. ...
In sostanza, la somma di euro ...), prima sottratta, risultava
essere stata riaccreditata sul conto «Terra dei fuochi».
Considerate le movimentazioni non autorizzate fra i tre conti
correnti intestati alla legione, si era quindi proceduto alla
verifica degli ammanchi.
La commissione riportava quanto accertato in una relazione
amministrativa d'inchiesta, quantificando il danno in euro ... senza
tener conto della somma di euro ..., ammanco ascrivibile a periodi
antecedenti all'anno ... e per il quale, stante l'avvenuta
distruzione della relativa documentazione nel mese di gennaio ...
(cfr. verbale di distruzione degli scarti di archivio del ... gennaio
..., all. 10 alla succitata relazione di inchiesta), non era
possibile, per gli ufficiali inquirenti, fornire la prova documentale
della condotta sottrattiva.
Nell'arco temporale attenzionato, la sottrazione delle somme era
avvenuta attraverso negoziazione non autorizzata di ben 78 assegni di
vario importo (indicati nella relazione e riportati nell'atto di
citazione) tutti riscossi a valere sul conto corrente postale n. ...
acceso presso l'ufficio postale n. ..., situato in via ...
L'importo di tali assegni, riscossi illecitamente, non era stato
poi riversato nelle casse del servizio amministrativo del Comando
legione carabinieri Campania, costituendo il danno erariale
perseguito innanzi a questa corte.
Peraltro le relative uscite di fondi dal conto corrente,
effettuate materialmente dal T. mediante le negoziazioni di assegni
non autorizzati, non erano precedute ne' dall'emissione di un ordine
di pagamento ne', successivamente al prelievo del contante, dalla
predisposizione di un ordine di riscossione.
Di conseguenza, di tali ... assegni illecitamente negoziati, non
vi era alcuna evidenza in contabilita' sicche' il cassiere era
sostanzialmente riuscito ad eludere sia le verifiche giornaliere, sia
le mensili, nonche' quelle straordinarie svolte nel ...
In una prima fase le sottrazioni di somme erano state celate
attraverso sistematiche ritardate registrazioni delle somme via via
accreditate sul conto corrente, e cioe' mediante la formazione e la
registrazione contabile di titoli di riscossione in data (di gran
lunga) successiva alla data dell'accredito.
Tanto in difformita' con la normativa di riferimento che prevede
che gli ordini di riscossione devono essere registrati sotto la
stessa data in cui sono state effettuate le relative operazioni in
modo che alla chiusura giornaliera vi sia sempre concordanza
contabile tra le risultanze del memoriale e quelle del registro
giornale.
Nella fase finale della condotta sottrattiva, nel periodo
ricompreso tra il marzo ... ed il marzo del ..., invece, il T. al
fine di immettere liquidita' solo apparente sul conto corrente
ordinario intestato al comando - facendolo cosi' risultare in
pareggio con le scritture contabili - avrebbe effettuato, con le
proprie credenziali informatiche, movimentazioni con altri due conti
intestati all'amministrazione: «terra dei fuochi» ed «efficientamento
energetico», di cui il Comando carabinieri legione Campania disponeva
a partire dal ...
Il compendio probatorio versato in atti dalla procura a corredo
della citazione includeva anche gli esiti delle investigazioni
condotte dai militari del Comando provinciale dei carabinieri di
Napoli - R.O.N.I., compendiati nella relazione prot. n. ... del ...,
agli atti del giudizio, che avrebbero consentito di accertare
ulteriori artifizi e falsificazioni poste in essere dal T. al fine di
celare le asserite reiterate condotte sottrattive.
Le indagini degli Inquirenti delegati dal giudice penale
consentivano, in particolare, di acquisire copia dematerializzata
degli assegni fraudolentemente negoziati, mediante accesso e
sequestro degli atti presso gli uffici bancari e postali coinvolti.
La procura contabile (cfr. decreto del P.M. prot. n. ... dell'...
e ... del ...) acquisiva poi copia dematerializzata di tutti gli
assegni illecitamente negoziati, con evidenza delle firme di traenza
tra cui, in tutte, quella del T., nonche' conoscenza degli operatori
privati presso cui risultavano ancora custoditi gli originali dei
titoli non andati al macero (prot. Cdc ... del ...).
All'esito del compendio probatorio acquisito, la procura
regionale riteneva che, oltre alla responsabilita' del cassiere T.
(convenuto in via principale per un danno di euro ...., pari
all'ammanco subito dal Comando legione carabinieri Campania per
effetto della condotta sottrattiva presuntivamente perpetrata negli
anni), dovesse essere sottoposta al vaglio giudiziale, per la
pregnanza delle funzioni agli stessi intestate (art. 451 del
T.U.O.M.), la condotta di quei carabinieri che, nell'ampio periodo in
contestazione, avevano svolto il ruolo di capo del servizio
amministrativo e di capo della gestione finanziaria, ai quali veniva
contestato in via sussidiaria un danno di euro ...
Secondo la prospettazione accusatoria, gli ufficiali succedutisi
nella carica di capo servizio amministrativo (C.S.A.) e di capo
sezione gestione finanziaria (C.G.F.), nonostante la responsabilita'
della gestione dei fondi depositati sui conti correnti postali
dettagliatamente ricadesse anche su di loro, con condotta gravemente
colposa, avevano totalmente e sostanzialmente abdicato alle
prerogative, alle funzioni ed alle competenze ad essi attribuite
dalla legge, consentendo all'infedele cassiere, anche e soprattutto
per il tramite di specifica attivita' commissiva (firma congiunta di
assegni), la realizzazione ed indisturbata prosecuzione nel tempo del
disegno criminoso.
La procura distingueva quindi la contestazione nei confronti del
cassiere a titolo di dolo, dalle due contestazioni (commissiva per la
firma degli assegni e omissiva per il mancato controllo sulla
documentazione contabile e sui conti) a titolo di colpa grave nei
confronti dei responsabili del servizio amministrativo e della
gestione finanziaria.
Veniva a tal uopo richiamato in citazione, il testo unico delle
disposizioni in materia di ordinamento militare (T.U.O.M.), decreto
del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, nel quale sono
state trasfuse, nel libro Terzo del citato testo unico (articoli 446
e seguenti), le norme per l'amministrazione e la contabilita' degli
organismi della difesa, dettate dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 167/2006, nonche' le istruzioni tecnico-applicative al
predetto decreto del Presidente della Repubblica (c.d. «I.T.A.»),
approvate con decreto del Ministero della difesa del 20 dicembre
2006, ancora operative, che disciplinano con maggior dettaglio
compiti, funzioni e tenuta della contabilita'.
In dette disposizioni i Comandi di legione territoriale dell'Arma
dei carabinieri sono definiti enti amministrativi, cioe' organismi
dotati di autonomia amministrativa che hanno la gestione dei fondi
iscritti in bilancio.
La gestione finanziaria e contabile dei comandi e' affidata al
capo del servizio amministrativo (CSA), al capo sezione gestione
finanziaria (CGF) e al cassiere secondo quanto stabilito dall'art.
451 del T.U.O.M. (che definisce i compiti del CSA, del CGF e del
cassiere) e dalla normativa di rango secondario.
In particolare, la procura agente evidenziava come la
responsabilita' della gestione dei fondi depositati sul conto
corrente postale dovesse essere attribuita al capo del servizio
amministrativo, al capo sezione gestione finanziaria e al cassiere,
che sono autorizzati a firmare gli assegni con firma congiunta cd. a
due a due (v. art. 503 T.U.O.M.).
Infatti, per prevenire l'utilizzo indebito degli assegni con i
quali e' possibile prelevare dai conti postali, sono previste regole
dirette a controllarne il rilascio, la loro conservazione e riscontro
sull'utilizzo: per poterne ottenere la riscossione dall'ufficio
postale e' sempre necessario che l'assegno sia firmato non solo dal
cassiere, ma anche da altro responsabile.
La compilazione degli assegni di conto corrente postale spetta al
cassiere, ma l'assegno deve trovare giustificazione in un ordine di
pagamento, alla cui emissione e formazione necessariamente
partecipano gli altri due responsabili. Secondo quanto previsto nelle
I.T.A. in merito ai prelevamenti nell'ambito delle operazioni di
conto corrente postale, gli organismi, per esigenze di cassa, possono
prelevare dal loro conto corrente postale il fabbisogno necessario
per i pagamenti da farsi in contanti. I prelevamenti di cui trattasi
costituiscono, percio', passaggi di fondi dal conto corrente postale
a quello di cassa.
Gli ordini di pagamento da compilare a giustificazione
dell'operazione di prelevamento sono contabilizzati sul memoriale di
cassa in uscita del conto corrente postale e sul registro-giornale in
uscita del conto corrente.
L'operazione di prelievo di contanti, quindi, presuppone
l'esistenza di un fabbisogno della cassa e di un ordine di pagamento,
la cui necessita' e relativa predisposizione compete al capo della
gestione finanziaria.
Nella vicenda portata all'attenzione del collegio non solo
sarebbe inesistente l'esigenza di assicurare il fabbisogno, non
essendovi stato il successivo versamento nella cassa, ma non sarebbe
stato neppure rinvenuto l'ordine di pagamento vagliato dal capo del
servizio amministrativo e dal capo sezione gestione finanziaria.
Per la procura risulterebbe inspiegabile, pertanto, la seconda
sottoscrizione dell'assegno oltre quella fraudolenta del cassiere,
dovendo avere gli altri responsabili diretta consapevolezza
dell'inesistenza dell'ordine di pagamento. Il capo della gestione
finanziaria deve, infatti, eseguire il riscontro delle operazioni
della giornata sulla scorta del rapporto giornaliero di cassa che
riepiloga e racchiude gli ordini di pagamento e di riscossione
eseguiti e i relativi documenti giustificativi (art. 505, comma 7,
T.U.O.M.).
In virtu' di quanto indicato nelle I.T.A., il cassiere, al
termine delle operazioni giornaliere, deve riepilogare nell'apposito
modello rapporto giornaliero le riscossioni e i pagamenti effettuati
nel corso della giornata, dimostrandovi i valori finali esistenti
nella cassa corrente e nel conto corrente postale o bancario, in
rispondenza con le rimanenze contabili risultanti dal memoriale di
cassa. Detto rapporto, firmato dal cassiere a comprova delle
operazioni di pagamento e di riscossione, e' consegnato, con allegati
i relativi titoli, al capo della gestione finanziaria al termine
dell'orario del servizio di cassa. Il capo della gestione
finanziaria, quindi, si accerta della regolarita' delle quietanze e
procede alla contabilizzazione dei titoli nel registro-giornale.
L'assenza di un aumento e della conseguente movimentazione della
cassa avrebbe dovuto, quantomeno, insospettire il sottoscrittore,
qualora fosse stato il capo sezione gestione finanziaria, ma cio' non
e' avvenuto.
Di fronte al rilevato ammanco, ferma restando la responsabilita'
a titolo doloso del cassiere, ad avviso della procura, una prima e
piu' consistente quota di responsabilita' veniva ricondotta in
citazione in capo a coloro che erano stati individuati per aver
illecitamente apposto la seconda firma di traenza sugli assegni
determinativi delle ingiustificate e dannose fuoriuscite, senza
operare le debite verifiche sulla regolarita' e correttezza del
procedimento di spesa.
Tale contestazione, relativa alla firma di co-traenza, veniva
mossa ai seguenti soggetti (cfr. atto di citazione, pag. 33/36,
tabelle n. 2 e 3):
col. V.: ... assegni per un importo di euro ...;
col. V.C.: ... assegni per un importo di euro ...;
ten. col. V.L.: ... assegni per un importo di euro ...
Una seconda quota di siffatta concorrente responsabilita', di
natura gravemente colposa, veniva, invece, ricondotta alla violazione
dei peculiari obblighi di controllo disattesi dai responsabili
alternatisi nelle due distinte posizioni di garanzia, e segnatamente:
quale capo sezione gestione finanziaria (C.G.F.):
col. V.C.: assegni ... euro ...;
ten. col. V.L.: assegni ... euro ...;
magg. F.B.: assegni ... euro ...;
ten. col. S.R.: assegni ... euro ...;
quale capo servizio amministrativo (C.S.A.):
col. M.V.: assegni ... euro ...;
col. V.C.: assegni ... euro ...;
ten. col. V.L.: assegni ... euro ....
Ai fini che qui interessa, nel chiedere la condanna, in via
principale (per il T.) e in via sussidiaria di tutti gli altri
soggetti convenuti, la procura regionale chiedeva anche di sollevare
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 2 del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni,
dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, in riferimento agli articoli
3, 28, 97, 81 e 103 della Costituzione, in quanto norma di
presumibile applicabilita' nella vicenda ma irragionevolmente
limitatrice della responsabilita' amministrativa alle sole ipotesi di
condotte attive dolose.
Evidenziava, infatti, come, nel giudizio cosi' introdotto, la
rilevanza della questione si manifestava con evidenza in riferimento
alle condotte gravemente colpose ascritte ai convenuti L. e R.:
il primo, infatti, in quanto convenuto (anche) a titolo di
responsabilita' amministrativa per condotta commissiva (in relazione
all'apposizione della seconda firma di traenza sugli assegni
illecitamente negoziati) finirebbe, in applicazione della citata
normativa, per essere esentato da responsabilita' per il danno
erariale connesso alla firma di alcuni assegni in quanto emessi
successivamente al 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del
decreto semplificazioni del luglio 2020;
il secondo (R.), invece, sarebbe chiamato a rispondere delle
proprie responsabilita' erariali a titolo di colpa grave, per
l'intero arco temporale attenzionato e per i medesimi fatti avendo
posto in essere ad una condotta (solo) omissiva (omesso controllo in
relazione alla formazione ed alla registrazione contabile dei titoli,
firmati dal L., illecitamente negoziati).
Ad avviso della procura l'applicazione della normativa di cui
all'art. 21 del decreto-legge n. 76/2020 alla vicenda oggetto di
odierno esame verrebbe a creare una irrazionale disparita' di
trattamento, priva di qualsiasi valida giustificazione ed al di fuori
della stessa ratio che la disciplina intende perseguire tale da
integrare anche la non manifesta infondatezza della sollevata
problematica.
B. Instauratosi il contraddittorio tutti i convenuti si
costituivano in giudizio, ad eccezione del col. M.V., svolgendo ampia
attivita' difensiva; alcuni di essi (C. e L.), in particolare,
dichiaravano di disconoscere le firme di co-traenza apposte sugli
assegni e chiedevano, in via istruttoria, disporsi CTU grafologica.
In particolare, nella memoria di costituzione la difesa del
convenuto C. - C.G.F. dal ... al ... e C.S.A. dal ... al ... - al
quale era contestata la co-firma di traenza di ... assegni (cfr. atto
di citazione, tab. 2, pagine da 33 a 36) - osservava, che in
considerazione «dell'evidente artefazione documentale ad opera del T.
nonche' del rinvenimento di due cliche' pur se relativi ad altro
responsabile, non potesse escludersi la falsita' delle firme
assertivamente apposte dal dichiarante sugli assegni indicati in
citazione, firme che, sebbene apparentemente potessero essere a lui
riconducibili, ben potrebbero essere apocrife o apposte mediante
strumenti meccanici di riproduzione».
Dopo aver riferito di essere impossibilitato a proporre querela
di falso nei modi indicati dall'art. 14 c.g.c., non disponendo
materialmente degli originali dei titoli recanti la propria firma
(infruttuosamente richiesti a mezzo pec del ..., in atti), formulava
la seguente richiesta: «previa necessaria acquisizione degli
originali dei 78 assegni postali di cui alle pagine 34 e 35 della
citazione a giudizio, di disporre la prefissione di un termineex art.
105 CGC entro cui il dichiarante possa proporre innanzi al tribunale
ordinario competente la querela di falso, nonche', previo deposito
presso la segreteria della sezione dell'avvenuta proposizione della
detta querela, di sospendere la decisione fino alla definizione del
giudizio di falso».
C. Alla pubblica udienza del 16 marzo 2023, dopo la relazione del
magistrato, venivano interpellati, limitatamente alle richieste
pregiudiziali ed istruttorie pervenute in atti, le parti presenti.
Il pubblico ministero, dopo aver osservato che i convenuti, come
documentato in atti, non avevano operato alcun disconoscimento di
firme nei paralleli procedimenti della Procura della Repubblica e
della Procura militare, presso le quali non era stata disposta alcuna
operazione peritale, chiedeva il rigetto della richiesta di
sospensione del giudizio.
L'avvocato difensore del convenuto C. richiamava la necessita' di
acquisire gli originali degli assegni ed insisteva nel richiesto
incidente di falso,ex articoli 14 e 105 c.g.c., nonche' nelle
ulteriori richieste istruttorie. Chiedeva inoltre di poter depositare
una ulteriore richiesta di accesso, relativa ai memoriali di cassa,
inoltrata all'amministrazione il ...
Tutte le restanti difese insistevano nelle richieste
pregiudiziali ed istruttorie articolate nei rispettivi libelli
introduttivi di lite.
D. Con ordinanza n. 142/2023, depositata il 23 giugno 2023, il
collegio disponeva: «... omissis ...
Ai sensi dell'art. 105, comma 1, cgc:
assegna al convenuto V.C., come rappresentato e difeso, il
termine di giorni trenta dalla ricezione del presente provvedimento
per la proposizione di querela di falso presso la cancelleria del
tribunale ordinario competente;
... omissis ...».
E. In data 28 luglio 2023 il convenuto C. depositava l'atto di
citazione per querela di falso tempestivamente proposto (secondo i
termini assegnati dalla richiamata ordinanza) innanzi al Tribunale di
Napoli.
F. Alla successiva udienza del 16 novembre 2023, in relazione
alle questioni pregiudiziali, il pubblico ministero, preso atto della
proposizione della querela di falso, chiedeva di limitare la
sospensione del giudizioex art. 105, comma 4, c.g.c. alla sola
posizione del C. e, solo con riguardo alla contestazione della
condotta relativa alla firma degli assegni oggetto della querela.
Richiamava a supporto della sostenuta richiesta di sospensione
parziale la decisione delle SS.RR. della Corte n. 5/2020.
Inoltre il pubblico ministero insisteva nel riproporre la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21 del
decreto-legge n. 76/2020, illustrandone le ragioni e chiedendo al
collegio di portare la relativa problematica all'esame del giudice
delle leggi. I difensori delle parti contestavano la richiesta di
sospensione parziale dell'attore pubblico, ritenendo che il giudizio
dovesse essere interamente sospeso senza stralcio della posizione del
C.
In particolare, il difensore del convenuto L., ribadiva di aver
formulato disconoscimento della firma degli assegniex art. 214 del
codice di procedura civile, e di aver chiesto l'acquisizione degli
originali.
Il collegio si ritirava per decidere sulle questioni
pregiudiziali sottoposte e, con ordinanza letta e inserita a verbale
di udienza disponeva:
la separazione della causa relativa alle contestazioni
formulate nei confronti del convenuto C. con riferimento alla firma
degli assegni oggetto della querela di falso dallo stesso presentata
innanzi al Tribunale di Napoli, demandando alla segreteria la
formazione di autonomo fascicolo, e, conseguentemente, disponendo la
sospensioneex art. 105, comma 4, c.g.c. di tale separato giudizio;
la prosecuzione del giudizio nei confronti degli altri
convenuti all'esito della decisione sulla sollevata questione di
costituzionalita' da effettuarsi con provvedimento riservato da
emettersi fuori udienza, assunto in questa sede sulla base delle
seguenti considerazioni in punto di
Diritto
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 16 novembre
2023, questo collegio ritiene di dovere accogliere la richiesta,
formulata dalla procura regionale, di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale in relazione all'art. 21, comma 2 del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con legge 16 novembre
2020, n. 120, per violazione degli articoli 103, 97, 28, 81 e 3 della
Costituzione.
Detta questione, peraltro, ben poteva anche essere sollevata
d'ufficio rivestendo, ad avviso del collegio, evidenti caratteri di
rilevanza nel presente giudizio e di non manifesta infondatezza,
cosi' come di seguito esplicitato.
1. Quadro ordinamentale della responsabilita' erariale.
Come spiegato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 203/2022)
la responsabilita' amministrativa trova fondamento nella disposizione
contenuta nell'art. 82, comma 1, regio decreto 18 novembre 1923, n.
2440, secondo la quale «L'impiegato che per azione od omissione,
anche solo colposa, nell'esercizio delle sue funzioni, cagioni danno
allo Stato, e' tenuto a risarcirlo». La relativa giurisdizione e'
attribuita alla Corte dei conti ai sensi del successivo art. 83.
Con l'entrata in vigore della Costituzione e' stato positivizzato
il principio di responsabilita' dei dipendenti pubblici conferendo,
quindi, rango costituzionale ad esso attraverso l'art. 28 che afferma
la diretta responsabilita' dei funzionari e dei dipendenti dello
Stato e degli enti pubblici secondo le leggi penali, civili ed
amministrative per gli atti illegittimi dagli stessi compiuti.
La successiva disciplina positiva in tema di responsabilita'
amministrativa si rinviene poi negli articoli 18 e seguenti del
decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3: in
particolare, in base all'art. 18 l'impiegato delle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e' tenuto a risarcire
alle amministrazioni stesse i danni derivanti da violazioni di
obblighi di servizio.
In detta norma sulla responsabilita' amministrativa da danno
diretto non si faceva riferimento alla colpa grave e al dolo, essendo
disposta la responsabilita' tout court per i danni derivanti da
violazioni di obblighi di servizio.
Con lo stesso decreto del Presidente della Repubblica all'art.
22, si e' imposto al danneggiante il risarcimento dei pregiudizi
derivanti a terzi per effetto della propria condotta, stabilendo che
l'azione di risarcimento nei suoi confronti puo' essere esercitata
congiuntamente con l'azione diretta nei confronti
dell'amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi
vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilita'
dello Stato. L'amministrazione, che abbia risarcito il terzo del
danno cagionato dal dipendente si rivale contro quest'ultimo
attraverso il giudizio innanzi alla Corte dei conti.
Agli effetti dell'art. 22 e' considerato danno ingiusto, quello
derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che il pubblico
dipendente abbia commesso per dolo o per colpa grave, restando salve
le responsabilita' piu' gravi previste dalle leggi vigenti (art. 23).
Dunque solo rispetto al danno indiretto, erano stati posti in
rilievo il dolo e la colpa grave e tale regime e' rimasto invariato
fino alla legge 14 gennaio 1994, n. 20 che, nel testo originario, ha
ridisciplinato l'azione di responsabilita' amministrativa/erariale
senza alcuna specifica indicazione sull'elemento soggettivo
richiesto.
Successivamente, con l'art. 3, comma 1, lettera a) del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, si e' modificato l'art. 1,
comma 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, prevedendo che la
responsabilita' dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della
Corte dei conti in materia di contabilita' pubblica sia personale e
limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave,
ferma restando l'insindacabilita' nel merito delle scelte
discrezionali.
All'interno di un sistema che nel nostro ordinamento in generale
fonda la responsabilita' su condotte connotate dall'elemento
soggettivo della colpa e del dolo, sia in ambito civilistico sia in
ambito penalistico, per la responsabilita' amministrativa/erariale il
legislatore ha inteso limitarla indifferentemente a tutte le condotte
purche' connotate quanto meno dalla colpa grave.
In relazione a tale limitazione della responsabilita', la Corte
costituzionale chiamata ad esprimersi sulla legittimita' dell'art. 3,
comma 1, lettera a) del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, ha
avuto modo di affermare che «Nella combinazione di elementi
restitutori e di deterrenza, che connotano l'istituto qui in esame,
la disposizione risponde, percio', alla finalita' di determinare
quanto del rischio dell'attivita' debba restare a carico
dell'apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un
punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori
pubblici, la prospettiva della responsabilita' ragione di stimolo, e
non di disincentivo» (Corte costituzionale n. 371/1998 e, nello
stesso senso, anche Corte costituzionale n. 203/2022, Corte
costituzionale n. 123/2023).
Secondo tale giurisprudenza, la colpa grave costituisce per la
responsabilita' amministrativa il minimum individuato, ovvero il
punto di equilibrio in un generale sistema della responsabilita'
fondato sulla colpa e sul dolo.
Su tale consolidato quadro normativo e giurisprudenziale, e'
intervenuto recentemente l'art. 21, comma 2 del decreto-legge n.
76/2020 e successive modificazioni, prevedendo che «Limitatamente ai
fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e
fino al 30 giugno 2024, la responsabilita' dei soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilita'
pubblica per l'azione di responsabilita' di cui all'art. 1 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, e' limitata ai casi in cui la
produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente e'
da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilita' prevista
dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o
inerzia del soggetto agente».
Tale norma si colloca all'interno di interventi legislativi di
tipo emergenziale volti alla gestione e al superamento dell'emergenza
da COVID-19. Nella prima versione della norma il periodo di vigenza
dell'esenzione da responsabilita' era stabilito fino al 31 luglio
2021, termine questo prorogato da ultimo fino al 30 giugno 2024. Il
comma e' stato cosi' modificato dalla legge di conversione 11
settembre 2020, n. 120, nonche' dall'art. 51, comma 1, lettera h) del
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni,
dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, e, successivamente, dall'art. 1,
comma 12-quinquies, lettera a) del decreto-legge 22 aprile 2023, n.
44, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2023, n. 74.
La giurisprudenza della Corte dei conti con riferimento a questa
norma ha definito «scriminante» l'esenzione ivi prevista e, per fatti
verificatisi nel periodo sopra indicato, l'ha applicata, mandando
esenti da responsabilita' coloro che avevano con condotte commissive
gravemente colpose prodotto un danno erariale (Corte dei conti,
sezione Emilia-Romagna n. 72/2022, Corte dei conti, sezione
Trentino-Alto Adige, sede Trento, n. 19/2023).
Inoltre il giudice contabile ha spiegato che non possono
ritenersi di tipo omissivo tutte le condotte colpose. E' evidente che
la colpa e' caratterizzata sempre da componenti omissive, perche' sul
piano ontologico essa corrisponde alla mancata adozione di cautele
necessarie ad evitare l'insorgere dell'evento, per negligenza,
imperizia o imprudenza, o alla mancata osservanza di regole
cautelari. Ma questo rientra nella struttura dell'elemento soggettivo
colpa e non puo' essere confuso con la natura commissiva della
condotta posta in essere (Corte dei conti, sezione Trentino-Alto
Adige, sede Trento, n. 19/2023).
Sono state, dunque, condivise le considerazioni a cui giunge la
giurisprudenza penale della Corte di cassazione, in tema di reati, la
quale evidenzia che deve essere tenuta distinta la natura omissiva o
commissiva del reato e le componenti omissive della colpa. Se un
soggetto agente compie un'attivita' positiva, allora la condotta,
ancorche' colposa, deve essere qualificata come esclusivamente
commissiva (Cassazione, sezione penale IV, n. 32899/2021, Cassazione,
sezione penale IV, n. 7597/2014 e Cassazione, sezione penale IV,
2390/2012).
In questo senso, di fronte ad una condotta commissiva la
giurisprudenza ritiene univocamente di non poterla configurare di per
se' omissiva in quanto colposa (nello stesso senso anche Corte dei
conti, sezione Sicilia, n. 305/2023) con la evidente conseguenza che
in ipotesi del genere, come quella sulla cui valutazione e' chiamato
a pronunciarsi questo collegio, non si puo' superare l'esenzione da
responsabilita' prevista dalla norma allegata a sospetto di
costituzionalita', configurando come omissiva ogni condotta colposa.
Ne discende che le condotte attive gravemente colpose, in
applicazione della norma in parola, sonoex lege esentate da
responsabilita' amministrativa, da oltre tre anni e, ad oggi, fino al
30 giugno 2024.
2. Rilevanza della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020 e successive modificazioni.
L'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020 prevede, come
visto, una limitazione della responsabilita' alle sole condotte
omissive gravemente colpose, mandando in tal modo irragionevolmente
esente da responsabilita' coloro che hanno prodotto un danno con
condotte commissive gravemente colpose.
Nel testo vigente al momento dei fatti oggetto di questo
giudizio, dal 17 luglio 2020 (data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 76/2020) al settembre 2021, era previsto soltanto
una diversa durata dell'applicazione della sopra citata norma, prima
fino al 31 luglio 2021 e poi, in sede di conversione del
decreto-legge (avvenuta con la legge n. 120/2021), fino al 31
dicembre 2021.
La disposizione normativa in questione e' rilevante ai fini della
decisione di una consistente parte della domanda giudiziale a base
del presente giudizio. A tal riguardo occorre effettuare delle
doverose premesse in ordine ai termini strutturali della
prospettazione contenuta nell'atto di citazione e delle domande
formulate.
La procura, rispetto alla fattispecie di danno individuata
nell'ammanco di circa euro ... per il periodo ..., ha contestato:
l'intero danno, in via principale, al cassiere che avrebbe,
con una condotta dolosa, sottratto le somme e causato l'ammanco,
formando gli assegni per prelevare le somme e alterando le
registrazioni contabili;
una quota di tale danno, in via sussidiaria, a coloro che,
con colpa grave, avrebbero apposto la seconda firma sugli assegni
formati dal cassiere, «sulla fiducia», concorrendo a formare i titoli
di pagamento, sulla base dei quali il cassiere prelevava le somme;
un'altra quota di danno, in via sussidiaria, a coloro che,
con colpa grave, avrebbero violato gli obblighi di controllo quali
responsabili alternatisi nella posizione di responsabile del servizio
amministrativo e responsabile della gestione finanziaria, non avendo
fra l'altro effettuato le verifiche sulle disponibilita' dei conti
correnti e non avendo cosi' impedito la sottrazione.
Si tratta con ogni evidenza di un processo «cumulato» sia sotto
il profilo oggettivo che soggettivo.
Proposta la querela di falso da uno dei convenuti rispetto alla
firma di ... assegni, questo collegio ha ritenuto di separare la
causa avente ad oggetto la condotta allo stesso contestata consistita
in firme di co-traenza degli assegni oggetto della querela,
demandando alla segreteria la formazione di autonomo fascicolo, e
sospendendo ai sensi dell'art. 105, comma 4, c.g.c. il giudizio cosi'
separato.
In ossequio al principio di ragionevole durata del processo, la
giurisprudenza ritiene che la sussistenza di una causa di sospensione
del giudizio, relativamente ad una sola di piu' domande cumulate
nello stesso processo, non sia idonea a giustificare la sospensione
del processo per tutte le domande cumulate. Il giudice puo' quindi
separare le cause, evitando che la continuazione della loro riunione
ritardi o renda piu' gravoso il processo (Cassazione civile, sezione
6-2, ordinanza 27 novembre 2018, n. 30738; SS.RR. Corte dei conti n.
5/2020).
La separazione delle cause, prevista dall'art. 103, comma 2 del
codice di procedura civile, che e' richiamato anche dall'art. 104,
comma 2 del codice di procedura civile, ha la funzione di assicurare
la ragionevole durata del processo (art. 111, comma 2 della
Costituzione). Ne deriva che l'art. 103, comma 2 del codice di
procedura civile, e' considerato espressione di un principio generale
e, in quanto tale, ai sensi dall'art. 7 c.g.c. applicabile anche nel
processo contabile.
Orbene, separata la causa la cui decisione dipende da quella che
sara' resa nel giudizio di falso attivato innanzi al giudice civile,
il presente giudizio allo stato deve continuare per le altre domande
formulate dalla procura.
Conseguentemente, dovendo proseguire il giudizio proprio in
relazione alla domanda di condanna in via sussidiaria dei convenuti
per la condotta commissiva gravemente colposa della firma degli
assegni, acquista evidente rilevanza la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020.
In particolare, alcuni di questi assegni (...) sono stati firmati
in data successiva all'entrata in vigore della suddetta norma di
chiara natura sostanziale, cioe' dopo il 17 luglio 2020, sicche'
questo giudice, per tali episodi e solo per essi (a differenza di
quelli identici perpetrati prima di tale data), dovrebbe applicare
l'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020, che prevede
un'esenzione da responsabilita' per le condotte commissive gravemente
colpose (es. situazione convenuto L.).
Appare cosi' evidente il nesso di pregiudizialita' fra la
risoluzione della questione di legittimita' costituzionale della
norma richiamata e la decisione del caso concreto rispetto alla
domanda formulata dalla procura, in relazione alla condotta
commissiva gravemente colposa commessa nel periodo di vigenza della
norma. Infatti, laddove questa venisse dichiarata incostituzionale,
il collegio giudicante sarebbe titolato a valutare l'intera condotta
commissiva gravemente colposa, accertando se essa abbia concorso alla
produzione della quota di danno addebitata e stabilendo, se sussista
o meno la responsabilita' erariale e se il convenuto co-firmatario
degli assegni debba o meno debba risarcire in via sussidiaria la
quota di danno addebitatagli. Altrimenti, allo stato, applicando
l'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020 non si potrebbe che
mandare esente da responsabilita' il suddetto convenuto per la
condotta in parola serbata successivamente al 17 luglio 2020 (ma del
tutto identica a casi precedenti tale data, egualmente contestati,)
per l'imposizione di una sorta di «non liquet» violativo anche del
dovere costituzionale di questo giudice naturale di pronunciarsi sui
casi sottopostigli ex articoli 24 e 103 della Costituzione.
La rilevanza della questione manifesta tutta la sua attualita',
non potendo prescindere altrimenti questo collegio da essa nella
decisione di una parte del giudizio: le domande aventi analoga
contestazione in relazione alla condotta commissiva della firma degli
assegni, nell'arco temporale dal ... al ... (al netto degli assegni
oggetto di querela di falso), dovrebbero quindi trovare diversa sorte
nell'ambito del medesimo giudizio.
In altri termini, la valutazione della medesima condotta, anche
contestata a convenuti diversi, dovrebbe arrestarsi temporalmente
agli assegni firmati prima del 17 luglio 2020 (data di entrata in
vigore del decreto-legge n. 76/2020).
Non potrebbero dunque trattarsi allo stesso modo condotte uguali,
contestate nell'ambito di questo giudizio.
Inoltre, dato il chiaro tenore letterale della norma, non e'
possibile una sua diversa interpretazione, che consenta di limitare o
estendere l'esenzione di responsabilita' sancita dalla norma stessa
per le condotte commissive compiute con colpa grave nell'arco
temporale a decorre dalla data di entrata in vigore dell'art. 21,
comma 2 del decreto-legge n. 76/2020.
Conseguentemente, questo collegio ritiene che la questione di
costituzionalita' sollevata dalla procura regionale sia assolutamente
rilevante anche in considerazione della obiettiva impossibilita' di
una diversa interpretazione, costituzionalmente orientata, della
norma richiamata.
La questione, inoltre, non e' manifestamente infondata per le
seguenti ulteriori considerazioni.
3. Violazione dell'art. 103 della Costituzione.
Il sistema della responsabilita' nel nostro ordinamento si fonda,
quanto all'elemento soggettivo, sul binomio colpa e dolo, al netto di
ipotesi di responsabilita' oggettiva. Con riguardo a quella
amministrativa/erariale, si e' ritenuto di discostarsi da questo
binomio, individuando nella colpa grave il punto di equilibrio del
sistema tra la colpa e il dolo, come del resto gia' affermato dalla
richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale all'indomani
della modifica legislativa che mandava esenti da responsabilita' i
dipendenti pubblici per condotte connotate da colpa lieve (sentenza
n. 371/1998).
La misura individuata (colpa grave) indica il quantum di rischio
che deve ricadere sul datore di lavoro amministrazione pubblica per i
danni causati dai dipendenti, nell'ottica, da un lato, di non
disincentivare l'attivita' eliminando l'inerzia nell'attivita'
amministrativa e, dall'altro, di non incentivare condotte foriere di
danno.
In ragione del sistema delineato dalle norme, tale convinzione e'
stata peraltro ribadita, sempre dalla giurisprudenza costituzionale,
quando, con legge della Provincia autonoma di Bolzano, si e' cercato
di introdurre fattispecie di colpa grave «tipizzate». La Corte al
riguardo si e' espressa affermando chiaramente che non e' conforme ai
principi dell'ordinamento, quale configurato nell'attuale sistema
normativo, attenuare ulteriormente, in via generale, le ipotesi di
responsabilita' per colpa grave (Corte costituzionale, n. 340/2001).
Cio' considerato, la disposizione dell'art. 21, comma 2 del
decreto-legge n. 76/2020, che introduce l'esenzione generalizzata da
responsabilita' per le condotte commissive connotate dall'elemento
soggettivo della colpa grave, finisce per violare patentemente i
principi individuati dalla giurisprudenza costituzionale anche con
riferimento all'art. 103 della Costituzione.
La norma e' inserita nell'ambito della legislazione di tipo
emergenziale, che aveva come scopo espresso quello di rispondere
all'esigenza di gestione e superamento della pandemia da COVID-19.
Essa, pero', si pone in contrasto con i principi sopra indicati,
perche' la sua portata ampia appare irragionevole nell'attuale
sistema di pesi e contrappesi fondato sull'inscindibile binomio
potere/responsabilita' tipico anche del diritto euro-unitario.
Il suo dichiarato fine era quello di consentire una piu' rapida
adozione di provvedimenti amministrativi nell'ottica del rilancio
dell'economia del Paese duramente penalizzata dal periodo pandemico,
superando la c.d. «paura della firma» e la «burocrazia difensiva»,
tendenti a bloccare l'azione amministrativa per evitare di essere
esposti al risarcimento da danno erariale in caso di errore.
Tuttavia, il legislatore non ha limitato l'applicazione della norma
all'ambito di attivita' inerente alla gestione dell'emergenza COVID o
all'attivita' che poteva consentire un rilancio dell'economia. Come
dimostra la fattispecie oggetto del presente giudizio, gia' la
originaria portata irragionevolmente ampia della norma ne determina
la sua applicazione anche a casi che nulla hanno a che vedere con la
sua asserita «ratio», vertendosi qui in materia di sottrazione di
somme dell'amministrazione avvenuta in un contesto assolutamente
estraneo alle attivita' collegate all'emergenza COVID-19.
Nel valutare la legislazione emergenziale la Corte
costituzionale, per stabilirne la legittimita' costituzionale, ha del
resto verificato rispetto alla singola disposizione normativa la
ragionevolezza, la non sproporzione della misura adottata e la
funzionalita' alle finalita' perseguite (pronunce su obbligo
vaccinale n. 14, n. 15 e n. 16 del 2023).
Applicando tali canoni, dunque, la norma in questione nella sua
connotazione generalista appare irragionevole, sproporzionata nella
misura e non funzionale alla finalita' dichiaratamente perseguita.
Innanzitutto la norma e' irragionevole perche' comprende tutti
gli ambiti dell'agire dell'amministrazione senza limitarsi a quelli
strettamente inerenti o, strettamente influenzati, dall'emergenza
COVID-19 realizzando un generalizzato «scudo erariale» incompatibile
con la decretazione d'urgenza.
E con riguardo a tutti gli ambiti di operativita'
dell'amministrazione, a ben vedere, non si e' trattato di spostare la
soglia di responsabilita' verso l'alto, ma si e' finito per
ridisegnare - si sottolinea con decretazione d'urgenza - tutto il
sistema della responsabilita' erariale, sicche', ad esempio, nel caso
oggetto del giudizio «a quo», colui che pone in essere attivita'
illegittimita' o illecita (non riconducibile assolutamente
all'emergenza pandemica) con colpa grave va esente da
responsabilita', mentre colui che ha obbligo di controllo su
quest'ultimo puo' essere ritenuto responsabile del danno causato per
l'omissione del doveroso controllo connotata da colpa grave.
Detto in altri termini, per il danno prodotto all'amministrazione
con colpa grave da Tizio, paga Caio che doveva «solo» controllarlo.
Si fa cosi' ricadere il danno non su chi ha con colpa grave compiuto
l'attivita' dannosa, ma sul suo controllore che ha omesso i doverosi
controlli.
Tale incongrua conseguenza, a cui si giunge applicando la norma
censurata, e' con ogni evidenza irragionevole e contraria al comune
sentire e l'avere consentito tale conseguenza in tutti gli ambiti di
attivita' dell'amministrazione e' sproporzionato rispetto alla
finalita' di una disposizione nata nel contesto emergenziale da
COVID-19.
L'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020 finirebbe per
trovare dunque applicazione nel caso di specie, avente ad oggetto la
sottrazione fraudolenta e per scopi personali di somme
dell'amministrazione, senza che eserciti alcuna influenza sui fatti
la circostanza che essi si sono succeduti anche durante la pandemia.
Nella prospettazione della procura la firma, con colpa grave, degli
assegni ha consentito ad un cassiere di appropriarsi di risorse
pubbliche e non puo' ragionevolmente pensarsi che tale condotta possa
essere «scriminata» in ragione dell'emergenza da COVID-19.
Allo stesso tempo, la norma non e' funzionale allo scopo.
Infatti, attraverso la volonta' di arginare la c.d. «paura della
firma», si e' pero' estensivamente disciplinata l'esenzione da
responsabilita', includendo qualunque condotta attiva gravemente
colposa. In particolare, scontano l'esenzione da responsabilita'
anche le condotte, che non rientrano in quelle di adozione di
provvedimenti amministrativi attraverso la loro firma, ovvero sconta
l'esenzione qualunque condotta fattuale, come ad esempio la rottura
con colpa grave di un macchinario ospedaliero, il danneggiamento con
colpa grave di auto dell'amministrazione, il danno indiretto
provocato da un medico che dimentica la garza nell'addome dopo
un'operazione, etc.
Inoltre, se si tiene conto che le finalita' indicate nelle
premesse del decreto-legge n. 76/2020, quali necessita' e urgenza di
introdurre interventi di semplificazione in materia di
responsabilita' del personale delle amministrazioni al fine di
fronteggiare le ricadute economiche pregiudizievoli conseguenti
all'emergenza epidemiologica da COVID-19, bisogna evidenziare che un
conto e' «alleggerire» le conseguenze della lesione dei diritti e
interessi dei terzi nell'esercizio dell'attivita' provvedimentale,
negoziale, materiale, altro e' abbassare la soglia della «diligentia
quam in suis» nei rapporti interni.
Non puo' non tenersi a mente la distinzione tra il danno diretto
prodotto direttamente all'amministrazione e il danno indiretto, cioe'
quello prodotto a terzi che l'amministrazione e' condannata a
risarcire. Tale distinzione, quanto all'elemento soggettivo, era
presente al legislatore quando disciplinando la responsabilita'
amministrativa con il decreto del Presidente della Repubblica n. 3
del 1957 prevedeva differenti disposizioni per il danno diretto e per
il danno indiretto (articoli 18, 22 e 23 - gia' sopra richiamati).
Per il primo la responsabilita' sussisteva quando si determinava un
danno violando obblighi di servizio. Per il secondo invece la
responsabilita' sorgeva per il dipendente e l'amministrazione poteva
rifarsi sullo stesso, dopo aver risarcito il terzo, solo se erano
state poste in essere condotte con colpa grave o dolo.
La fattispecie del presente giudizio mostra come nei rapporti
interni e nei danni diretti, cioe' provocati direttamente
all'amministrazione nella gestione della propria attivita', la soglia
di attenzione o diligenza richiesta non puo' essere abbassata e,
soprattutto, tale abbassamento non puo' essere giustificato
attraverso la necessita' di fronteggiare le conseguenze economiche
dell'emergenza COVID-19: trattasi di un ulteriore profilo di
irragionevolezza connesso all'eccessiva ampiezza della norma che
ricomprende indistintamente tutte le condotte fonte di danno anche
quando non siano legate «ictu oculi» al superamento dell'emergenza.
L'esenzione, cosi' disciplinata dalla norma, viola l'art. 103
della Costituzione, sottraendo alla giurisdizione della Corte dei
conti l'assoggettabilita' a responsabilita' delle condotte attive
gravemente colpose a far data dalla sua entrata in vigore.
4. Violazione degli articoli 97, 28 e 81 della Costituzione.
Quanto appena detto viene in rilievo anche come violazione
dell'art. 97, comma 2 della Costituzione, nel quale e' sancito il
principio del buon andamento e dell'imparzialita' della pubblica
amministrazione.
Da un lato, la verifica di rispondenza della norma al buon
andamento consiste nella verifica della non arbitrarieta' o della non
irragionevolezza rispetto allo scopo di assicurare il buon andamento.
Dall'altro, la violazione del principio di buon andamento si traduce
anche nella violazione di altri principi sanciti in diversi articoli
della Costituzione.
La valutazione, ai fini del rispetto dell'art. 97, comma 2 della
Costituzione, impone che si verifichi anche l'impatto della scelta
legislativa sul buon andamento e sul rendimento del lavoro dei
dipendenti pubblici.
Il buon andamento si declina come buona amministrazione, sia nel
senso di assicurare un'attivita' amministrativa nel rispetto della
legge, sia nel senso di assicurare l'efficienza e l'adeguatezza
dell'agire amministrativo. Considerato lo stretto legame tra il
principio di buon andamento e di imparzialita' e il principio di
legalita' (Corte costituzionale n. 333/1993), e' evidente che
l'esenzione da responsabilita' amministrativa prevista dall'art. 21,
comma 2 del decreto-legge n. 76/2020 e successive modificazioni ed
integrazioni, non favorisce la legalita' dell'azione amministrativa.
Tale esenzione «rende legittime o lecite» condotte gravemente
colpose, con la convinzione in colui che agisce che, in assenza del
dolo, non ha alcun rilievo se agisca legittimamente o lecitamente,
tanto non sara' tenuto a risarcire i danni prodotti.
E' una norma che disincentiva il pubblico dipendente, sia nella
fase della continua formazione tesa ad acquisire nuove competenze o
conoscenze, sia nella fase dell'adozione di provvedimenti
amministrativi, «legalizzando» l'agire a prescindere dal rispetto
delle norme minime cautelari e delle regole di prudenza, perizia e
diligenza, senza apportare alcun beneficio alla funzionalita'
dell'amministrazione, anzi fortemente incidendo sulla stessa come ha
evidenziato l'esperienza sin qui maturata sotto il censurato nuovo
sistema di responsabilita'.
Tali conseguenze, che si pongono in contrasto con l'art. 97,
comma 2 della Costituzione, non possono certo trovare giustificazione
nell'avere la norma carattere emergenziale e straordinario. Cio' sia
in ragione del fatto che proprio nella gestione delle esigenze
derivanti da COVID-19, l'agire amministrativo doveva essere semmai
piu' attento sia perche', come gia' ripetuto piu' volte, la norma
prevede un'esenzione generalizzata a tutta l'attivita'
amministrativa, anche non inerente alla gestione dell'emergenza o al
rilancio dell'economia, per tutto il lasso di tempo della sua
vigenza, ad oggi pari a circa quattro anni.
Nel caso portato alla valutazione del collegio, e' evidente che
la sottrazione di somme dell'amministrazione, avvenuta nella gestione
ordinaria della cassa dell'amministrazione, determina un cattivo
andamento, i cui danni non possono essere addebitati, seppur in via
sussidiaria, al soggetto che ha concorso a produrli con colpa grave.
Inoltre, sotto quest'ultimo profilo, viene in rilievo anche il
principio di efficienza dell'amministrazione, come endiadi del buon
andamento (Corte costituzionale n. 104/2007), nonche' il principio di
cui al primo comma dell'art. 97 della Costituzione, in base al quale
la pubblica amministrazione deve assicurare l'equilibrio di bilancio
e la sostenibilita' del debito pubblico (unitamente all'art. 81 della
Costituzione). Spiega la Corte costituzionale che «il principio di
efficienza dell'amministrazione trova esplicazione in una serie di
regole, che vanno da quella di una razionale organizzazione degli
uffici a quella di assicurarne il corretto funzionamento; a quella di
garantire la regolarita' e la continuita' dell'azione amministrativa
e, in particolare, dei pubblici servizi, anche al mutare degli
assetti politici ... (omissis)» (sentenza n. 104/2007).
E' ben chiaro che la sottrazione di risorse, come nel caso di
specie anche cospicue, e' sintomo di inefficienza
dell'amministrazione, di una irregolarita' dell'attivita'
amministrativa e concorre all'inefficienza complessiva del sistema il
fatto che l'assetto normativo attuale non consenta
all'amministrazione di ricevere adeguato ristoro nel caso di condotte
attive causative di danno e connotate da inescusabile imperizia,
negligenza, etc.
L'errore grave e inescusabile del dipendente pubblico resta a
carico dell'amministrazione, se non determinato da un'omissione e
rimane frustrato l'interesse pubblico all'azione efficiente ed
economica della P.A. L'esenzione da tale responsabilita', che aveva
come scopo quello di evitare rallentamenti ed inerzie nello
svolgimento dell'attivita' amministrativa, si rivela invece
produttivo di ulteriore inefficienza per una sorta di «eterogenesi
dei fini» finendo per cagionare il rischio concreto di un complessivo
abbassamento della soglia di «attenzione amministrativa» per una
gestione oculata delle risorse pubbliche, di cui si sente
estremamente bisogno.
Senza contare che, anche ove la norma fosse stata limitata
all'attivita' amministrativa legata alla gestione emergenziale del
COVID-19, comunque non sarebbe accettabile la dispersione di risorse
o il loro utilizzo senza l'adozione delle regole minime di prudenza,
perizia, diligenza o delle regole cautelari. La sottrazione di
risorse significa sottrarre risorse che l'amministrazione puo'
utilizzare nell'interesse pubblico al cui perseguimento e' deputata.
Infine il principio del buon andamento e' collegato anche al
principio di responsabilita' dei pubblici dipendenti, sancito
dall'art. 28 della Costituzione, laddove si stabilisce che i
funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti.
Se il legislatore puo' perimetrare discrezionalmente tale
responsabilita', dando contenuto all'art. 28 della Costituzione
attraverso la legge, non puo' eliminarla tout court per le condotte
colpose, svuotandola di gran parte del suo contenuto riferibile ai
danni erariali, che non poco contribuiscono ai deficit dei bilanci
pubblici. Con riferimento poi ai c.d. danni indiretti, si consideri
che l'amministrazione, nei confronti dei terzi, e' tenuta al
risarcimento del danno, alla luce delle regole civilistiche del dolo
e della colpa. Risarcito il danno al terzo, la stessa pero' non puo'
rifarsi nei confronti del dipendente che ha provocato il danno se la
condotta attiva di questi era colposa (lievemente e gravemente). Si
ottiene cosi' il risultato di deresponsabilizzare il pubblico
dipendente in modo non congruo rispetto al sistema della
responsabilita' fondato nel nostro ordinamento essenzialmente
sull'elemento soggettivo della colpa e del dolo.
L'errore del dipendente gravemente inescusabile, si ribadisce,
resta irragionevolmente e totalmente a carico dell'amministrazione se
la condotta e' attiva.
Peraltro, in difformita' dal settore privato, ne deriva
l'impossibilita' per il datore di lavoro pubblico di attenuare le
lesioni subite in caso di condotte colpose. Se e' pur vero che il
legislatore puo' operare scelte discrezionali nella disciplina della
responsabilita' dei pubblici dipendenti, le leggi disciplinanti la
responsabilita' dei pubblici dipendenti sono sindacabili, quanto
meno, sotto il profilo della ragionevolezza della disciplina adottata
e delle differenziazioni introdotte (Corte costituzionale n.
1032/1988). E per le ragioni indicate sopra, non appare ragionevole
la deresponsabilizzazione dei dipendenti pubblici tout court per le
condotte attive gravemente colpose.
Alla luce di quanto detto appare evidente la violazione dell'art.
97, commi 1 e 2 della Costituzione e dello stesso articolo unitamente
agli articoli 81 e 28 della Costituzione.
5. Violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto plurimi profili.
Ultimo aspetto da mettere in evidenza e' la violazione dell'art.
3 della Costituzione, nella misura in cui con l'art. 21, comma 2 del
decreto-legge n. 76/2020 si crea una evidente discriminazione,
risultando la norma irragionevolmente ampia nel suo comprendere
qualunque condotta commissiva gravemente colposa che esula dalle
finalita' per le quali la norma era stata prevista.
Ai sensi dell'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020, come
gia' detto, nel periodo dall'entrata in vigore del decreto-legge e
fino, nel testo attuale della norma, al 30 giugno 2024, per i fatti
commessi dai soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile
l'azione di responsabilita' e' limitata alle condotte commissive
compiute con dolo e alle condotte omissive compiute con dolo o colpa
grave.
L'applicazione di tale norma comporta che questo giudice
nell'ambito del medesimo giudizio possa giudicare sussistente o meno
la responsabilita' erariale solo per le condotte commissive
gravemente colpose poste in essere fino al 17 luglio 2020 (data di
entrata in vigore del decreto).
Appare evidente la discriminazione che si verrebbe a creare,
poiche' nell'ambito del giudizio, rispetto al medesimo soggetto o
anche a soggetti diversi, la stessa reiterata condotta fino al 17
luglio 2020 assurge a presupposto di (allo stato presunta)
responsabilita' erariale e da quella data in poi e' sicuramente
esenteex lege da essa.
La discriminazione creata deve essere vagliata secondo i
parametri di ragionevolezza, congruita' della misura e della non
contraddittorieta'.
Il collegio e' conscio della discrezionalita' di cui gode il
legislatore nel determinare che da un certo momento in poi una
condotta sia rilevante o meno ai fini della tutela dell'interesse
pubblico all'utilizzo corretto delle risorse di un'amministrazione,
tuttavia, la ratio della norma in contestazione, evincibile anche
dall'originario arco temporale limitato di vigenza della relativa
disciplina, come in questa ordinanza e' stato gia' ribadito, e'
rinvenibile nel dover essere una disposizione esclusivamente inerente
alla gestione dell'emergenza pandemica da COVID-19. L'intento del
legislatore e' stato quello di voler agevolare il rilancio
dell'economia, in crisi a causa della pandemia, ponendo un rimedio
alla ormai nota c.d. «paura della firma» e consentendo ai pubblici
dipendenti di poter cosi' adottare provvedimenti senza alcuna
eccessiva preoccupazione.
La ratio della norma appare quindi collegata a migliorare o
escludere l'inefficienza della pubblica amministrazione nel
rispondere a bisogni contingenti del Paese, consentendo l'adozione
dei provvedimenti a cio' utili.
Considerata tale ratio, il caso di specie oggetto del giudizio
mostra chiaramente la portata irragionevolmente ampia della norma,
tale da comprendere e mandare esente da responsabilita' erariale
anche situazioni, per le quali, con ogni evidenza, non sarebbe
giustificabile detta esenzione.
In relazione alla condotta commissiva connotata da colpa grave
consistente nell'ingiustificata apposizione della firma su assegni
per prelevare fondi in favore di un cassiere, non puo' dirsi che la
esenzioneex lege da responsabilita' per l'autore della stessa possa
giustificarsi alla luce della necessita' di sopperire alle esigenze
di celerita' ed efficienza dell'amministrazione, che doveva
approntare con la propria attivita' una pronta risposta all'emergenza
COVID.
L'esenzione da responsabilita' per colpa grave nella vicenda
oggetto del giudizio per le condotte successive al 17 luglio 2020 non
trova alcuna giustificazione nell'esigenza di garantire un'attivita'
piu' celere e snella dell'amministrazione nel gestire l'emergenza
COVID-19: con la firma degli assegni si e' consentito ad altro
soggetto di commettere un reato e nessuna esenzione da
responsabilita' penale e' stata prevista in ragione dell'emergenza da
COVID-19.
Alla luce di quanto detto, la norma nella sua irragionevole ampia
portata crea una discriminazione non razionale in violazione
dell'art. 3 della Costituzione, che e' ravvisabile anche sotto altro
profilo.
La contestazione sull'ammanco di danaro effettuata dalla procura
riguarda, da un lato, la condotta dolosa del cassiere che formava i
titoli di pagamento, ovvero gli assegni e, dall'altro, riguarda le
condotte gravemente colpose dei responsabili del servizio
amministrativo e della gestione finanziaria che hanno presumibilmente
contribuito alla causazione del danno con la rispettiva condotta:
a) omissiva per non avere effettuato le verifiche e i
controlli dei documenti contabili e dei conti correnti, in violazione
degli stessi obblighi a loro intestati dalle norme;
b) commissiva gravemente colposa consistita nell'apposizione
della firma sugli assegni formando in questo modo, unitamente al
cassiere, i titoli di pagamento che consentivano a questi di
incassare le somme dell'amministrazione e poi trattenerle per se'.
Orbene, nella prospettazione dell'attore pubblico, distinguendo
per periodi di tempo e importi, alla produzione del danno accertato
ha concorso sia l'omissione dei controlli addebitabile ad alcuni
soggetti, sia la formazione dei titoli di pagamento addebitabile a
quelli che hanno sottoscritto gli assegni.
Si e' gia' argomentato in ordine al dubbio di costituzionalita'
per tale ultima situazione ma esso costituisce solo una parte
dell'intera problematica connessa all'applicazione dell'art. 21,
comma 2 del decreto-legge n. 76/2020: detta norma, infatti, fa si'
che rispetto al danno costituito dall'ammanco delle somme subito
dall'amministrazione, questo giudice contabile sarebbe sempre
abilitato a valutare la sussistenza o meno della prospettata
responsabilita' erariale di coloro che hanno omesso la doverosa
attivita' di controllo ad essi commessa, mentre nei confronti di
coloro che hanno posto in essere il titolo di pagamento, co-firmando
gli assegni, potrebbe valutarla solo per il periodo anteriore al 17
luglio 2020.
Si coglie con tutta evidenza, anche sotto questo profilo
soggettivo, la discriminazione irragionevole operata dalla norma fra
coloro che nell'ambito dell'amministrazione hanno obblighi di
controllo e vigilanza e coloro che hanno la gestione attiva e i
compiti di predisporre i provvedimenti amministrativi. In altri
termini, va esente da responsabilita' colui che con colpa grave pone
in essere l'atto illegittimo ovvero l'attivita' illecita per i fatti
commessi dopo l'entrata in vigore della norma censurata, e invece non
e' esente da responsabilita' per gli identici fatti commessi
antecedentemente nonche' chi aveva «solo» il compito di
controllare/vigilare sullo stesso.
Da ultimo, in relazione all'art. 3 della Costituzione non puo'
che sottolinearsi anche la discriminazione che si verrebbe ad acuire
tra lavoratori del settore privato e lavoratori del settore pubblico
(anche privatizzato) perche', rispetto ai primi, i secondi, che gia'
godono di un'esenzione per colpa lieve, nell'attualita' sono ancora
piu' avvantaggiati essendo responsabili nel periodo di vigenza della
norma solo per condotte attive dolose o omissive gravemente colpose.
Ne risulta svantaggiata irragionevolmente la pubblica
amministrazione, quale datore di lavoro pubblico. Pertanto, anche
sotto quest'ultimo profilo si rileva un'ingiustificata
discriminazione di trattamento.
6. Conclusioni.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il collegio reputa che
l'art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020, convertito nella
legge n. 120/2020 e successive modificazioni ed integrazioni, sia
costituzionalmente illegittimo per violazione degli articoli 103, 3,
97, 28 e 81 della Costituzione, nella parte in cui prevede che dal
periodo di entrata in vigore del decreto-legge l'azione di
responsabilita' di cui all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
sia limitata ai soli casi in cui la produzione del danno conseguente
alla condotta del soggetto agente e' da lui dolosamente voluta e tale
limitazione di responsabilita' prevista dal primo periodo non si
applichi solo per i danni cagionati da omissione o inerzia del
soggetto agente.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per la
Campania, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87:
Dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli
articoli 103, 97, 28, 81 e 3 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale l'art. 21, comma 2 del decreto-legge n.
76/2020 convertito con legge n. 120/2020, nella parte in cui prevede
che dal periodo di entrata in vigore del decreto-legge l'azione di
responsabilita' di cui all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
sia limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla
condotta del soggetto agente e' da lui dolosamente voluta e tale
limitazione di responsabilita' prevista dal primo periodo non si
applica solo per i danni cagionati da omissione o inerzia del
soggetto agente;
Dispone:
La sospensione del giudizio di responsabilita' n. 73565 e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia
sulla questione di legittimita' costituzionale di cui in premessa;
Ordina:
Che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di competenza.
Cosi' deciso in Napoli nella camera di consiglio in data 16
novembre 2023.
Il Presidente: Oricchio
L'Estensore: Corrado