N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2024
Ordinanza del 14 febbraio 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto dal Comune di Enna contro Presidenza della Regione Sicilia, assessorato dell'autonomie locali e della funzione pubblica e Commissario straordinario del libero consorzio comunale di Enna. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Liberi consorzi comunali e citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni transitorie sulle elezioni degli organi degli enti di area vasta - Modifiche alla legge reg. n. 15 del 2015 - Previsione che, nelle more dell'approvazione della legge nazionale di riforma degli enti di area vasta, la data di elezione del Presidente del libero consorzio comunale e del consiglio metropolitano e' fissata dal Presidente della Regione entro centoventi giorni dalla data di svolgimento delle elezioni degli organi degli enti locali nel turno elettorale ordinario da svolgersi nell'anno 2024 - Proroga sino al 31 dicembre 2024 delle funzioni dei commissari straordinari. - Legge della Regione Siciliana 6 (recte: 5) luglio 2023, n. 6 (Disposizioni transitorie sulle elezioni degli organi degli enti di area vasta), art. 1.(GU n.14 del 3-4-2024 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1916 del 2022, integrato da motivi aggiunti,
proposto dal Comune di Enna, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Scarlata, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Contro Presidenza della Regione Sicilia, Assessorato
dell'Autonomie locali e della funzione pubblica, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dagli avvocati Francesco Schillaci e Gabriella Guli', con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Nei confronti Commissario straordinario del Libero consorzio
comunale di Enna, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento
A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 573 del
31 agosto 2022, pubblicato il 1° settembre 2022, di nomina, su
proposta dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la
funzione pubblica, del Commissario straordinario per la gestione del
libero consorzio comunale di Enna, con le funzioni del Presidente
dell'Ente, nonche' le funzioni del Consiglio non attribuite
all'assemblea dall'art. 1, lettera b) della l.r. n. 31 del 18
dicembre 2021, nelle more dell'insediamento degli organi e comunque
non oltre il 31 dicembre 2022;
B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 1°
febbraio 2023:
del decreto del Presidente della Regione Siciliana e n. 610
del 29 dicembre 2022, pubblicato il 30 dicembre 2022, con il quale,
su proposta dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la
funzione pubblica, e' stato prorogato il termine del 31 dicembre
2022, previsto dall'art. 1 del D.P. 573/GAB del 31 agosto 2022 di
nomina del Commissario straordinario per la gestione del Libero
consorzio comunale di Enna, al 31 marzo 2023;
C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4 maggio
2023:
del decreto presidenziale n. 530 del 30 marzo 2023 e
pubblicato il 31 marzo 2023, con il quale il Presidente della Regione
Siciliana, su proposta dell'Assessore regionale per le autonomie
locali e la funzione pubblica, ha prorogato il termine del 31 marzo
2023 previsto dall'art. 1 del D.P. 610/GAB del 29 dicembre 2022 di
nomina del Commissario straordinario per la gestione del Libero
consorzio comunale di Enna, al 31 agosto 2023;
D) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 31 ottobre
2023:
del decreto presidenziale n. 566 del 15 settembre 2023 e
pubblicato in pari data, con il quale il Presidente della Regione
Siciliana, su proposta dell'Assessore regionale per le autonomie
locali e la funzione pubblica, ha nominato la dott.ssa Carmela
Madonia, dirigente in servizio dell'Amministrazione regionale,
Commissario straordinario per la gestione del Libero consorzio
comunale di Enna, sino all'insediamento degli organi elettivi del
predetto ente e comunque non oltre il 31 dicembre 2024;
nonche' ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o
consequenziale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza della
Regione Sicilia, dell'Assessorato dell'autonomie locali e della
funzione pubblica e del Dipartimento regionale delle autonomie
locali;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2024 il
dott. Luca Girardi e uditi per le parti i difensori presenti come
specificato nel verbale;
1.1. Con un primo ricorso, notificato il 28 ottobre 2022 e
depositato in data 23 novembre 2022, il Comune di Enna ha impugnato,
chiedendone l'annullamento, il D.P. Reg. n. 573 del 31 agosto 2022,
con cui il dott. Girolamo Di Fazio e' stato nominato, quale
Commissario straordinario per la gestione del Libero consorzio
comunale di Enna, «previa rimessione - ove ritenuta necessaria - alla
Corte costituzionale della questione di legittimita' costituzionale
sollevata in merito alla violazione da parte dell'art. 13, comma 43,
della L.R. n. 16/2022 degli articoli 1, 3, 5 e 114 della
Costituzione».
In punto di fatto il Comune ricorrente espone che, con la legge
regionale n. 8 del 24 marzo 2014, sono stati istituiti nove Liberi
consorzi comunali coincidenti con le Province Regionali di Agrigento,
Caltanissetta, Catania, Enna, Messina, Palermo, Ragusa, Siracusa e
Trapani «per l'esercizio delle funzioni di Governo di area vasta».
Successivamente, con la legge regionale n. 15 del 4 agosto 2015,
la Regione Sicilia ha dato seguito all'obbligo di riordino delle
circoscrizioni provinciali disposto nella legge n. 56/2014 (legge
Delrio). Nella suddetta legge regionale e' previsto che «nelle more
dell'insediamento degli organi degli enti di vasta area, e comunque
non oltre il 31 dicembre 2015, le funzioni esercitate dalle ex
province regionali [...] continuano ad essere svolte da commissari
straordinari nominati ai sensi dell'art. 145 dell'ordinamento
amministrativo degli enti locali della Regione Siciliana approvato
con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16 e successive modificazioni
ed integrazioni».
Di conseguenza, nelle more dell'insediamento degli organi degli
enti di vasta area e comunque non oltre il 31 dicembre 2015, le
funzioni delle ex province sarebbero state svolte dal Commissario
straordinario, nominato con decreto dal Presidente della Regione su
proposta dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la
funzione pubblica.
Tuttavia, le consultazioni elettorali sono state rinviate piu'
volte fino, di recente, alla L.R. n. 16 del 10 agosto 2022,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 38 del
13 agosto 2022, che ha disposto all'art. 13, comma 43, lettera a) un
successivo rinvio delle elezioni degli organi degli enti di area
vasta e ha prorogato la scadenza di cui al comma 2 dell'art. 6 ed al
comma 7 dell'art 14-bis della legge regionale n. 15 del 4 agosto
2015, sostituendo le parole «nel turno elettorale ordinario da
svolgersi nell'anno 2022» con le parole «nel turno elettorale
ordinario da svolgersi nell'anno 2023».
La legge regionale del 2022 nel frattempo e' stata sottoposta al
vaglio di legittimita' della Corte costituzionale, a seguito di
impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 12 ottobre 2022 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Con motivi aggiunti depositati in data 6 febbraio 2023, il comune
ricorrente ha chiesto poi l'annullamento, previa sospensione
cautelare, del D.P. Reg. n. 610 del 29 dicembre 2022, con cui e'
stato prorogato ulteriormente al 31 marzo 2023 il suddetto incarico
di Commissario straordinario.
Con ordinanza n. 740 del 9 marzo 2023 questo Tribunale
amministrativo regionale ha ordinato al Comune ricorrente la
rinotifica del ricorso principale e dei motivi aggiunti presso
l'Avvocatura dello Stato di Palermo per nullita' della stessa, atteso
che non risultava in atti alcuna notifica del gravame presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato quale difensore e
domiciliataria per legge delle amministrazioni regionali intimate ai
sensi dell'art. 11 del regio decreto n. 1611/1933.
Attraverso un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato in
data 3 maggio 2023, il Comune di Enna ha poi impugnato, chiedendone
l'annullamento, il D.P. Reg. n. 530 del 30 marzo 2023, con cui e'
stato prorogato al 31 agosto 2023 il suddetto incarico di Commissario
straordinario sempre «previa sospensione cautelare e rimessione - ove
ritenuta necessaria - alla Corte costituzionale della questione di
legittimita' costituzionale sollevata».
Seguiva l'ordinanza n. 292 del 7 giugno 2023 con cui questo
Tribunale amministrativo regionale ha respinto l'istanza di
sospensione degli atti gravati per assenza del prescritto periculum
in mora, essendo gia' pendente un giudizio di costituzionalita'
dell'art. 13, comma 43, della legge regionale n. 16 del 10 agosto
2022, peraltro di imminente definizione.
Nelle more del presente giudizio, infatti, e' sopravvenuta la
sentenza della Corte costituzionale n. 136 del 6 luglio 2023, che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 43,
della legge regionale n. 16/2022.
A questo punto e' bene riportare alcuni stralci della detta
sentenza la quale ha precisato che: «ciascuna delle leggi regionali
menzionate, unitamente al rinvio delle elezioni, disponeva altresi'
proroghe successive del termine ultimo entro cui doveva cessare il
commissariamento regionale degli organi degli enti di area vasta
[...] 3.5. - E' dunque evidente che la legge regionale ora sottoposta
al sindacato di questa Corte altro non rappresenta che l'ultimo
anello di una catena di rinvii, che ha fatto si' che le elezioni dei
presidenti dei Liberi Consorzi comunali - che la L.R. Siciliana n. 15
del 2015 aveva originariamente previsto dovessero svolgersi fra il 1°
ottobre e il 30 novembre 2015 - [...] ancora non abbiano avuto luogo.
3.6. - Una tale situazione si palesa, anzitutto, in contrasto con
gli articoli 5 e 114 Cost..
3.6.1. - Nell'esercizio della competenza legislativa di cui
all'art. 14, primo comma, lettera o), dello statuto speciale, il
legislatore siciliano e' tenuto a istituire i Liberi Consorzi
comunali (che, ai sensi dell'art. 15 del medesimo statuto prendono il
posto delle soppresse circoscrizioni provinciali e devono essere
«dotati della piu' ampia autonomia amministrativa e finanziaria») e
le citta' metropolitane; ed e' altresi' tenuto a farlo nel rispetto
della loro natura di enti autonomi garantita dagli articoli 5 e 114
Cost., nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali dettate dal legislatore statale (sentenza n. 168
del 2018, punto 4.3. del Considerato in diritto).
Questa Corte ha infatti gia' avuto occasione di ricordare che «il
novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio interno, per la
prima volta, l'ente territoriale Citta' metropolitana, ha imposto
alla Repubblica il dovere della sua concreta istituzione» e ha
altresi' affermato la «natura costituzionalmente necessaria degli
enti previsti dall'art. 114 Cost., come «costitutivi della
Repubblica», ed il carattere autonomistico ad essi impresso dall'art.
5 Cost.» (sentenza n. 50 del 2015, punti 3.4.1. e 3.4.3.,
rispettivamente, del Considerato in diritto; successivamente,
sentenza n. 168 del 2018, punto 4.3. del Considerato in diritto).
Di tale autonomia, il carattere rappresentativo ed elettivo degli
organi di Governo - che non viene meno nel caso di elezioni di
secondo grado (sentenza n. 50 del 2015, punto 3.4.3. del Considerato
in diritto) - rappresenta un «tratto essenziale e caratterizzante»
(sentenza n. 286 del 1997, punto 8 del Considerato in diritto).
3.6.2. - Attraverso la menzionata serie di rinvii e proroghe, la
Regione e' venuta meno a tale dovere, con riferimento tanto ai liberi
Consorzi comunali, quanto alle citta' metropolitane. Quanto ai primi,
il continuo rinvio delle elezioni dei loro presidenti, e
conseguentemente anche delle elezioni dei consigli, ha determinato la
mancata costituzione dei due organi elettivi dei liberi Consorzi, le
cui funzioni sono svolte ormai da numerosi anni da un commissario
nominato dalla Regione.
In definitiva, attraverso interventi puntuali e continui nel
corso di otto anni, il legislatore regionale ha di fatto impedito la
costituzione degli enti di area vasta in Sicilia, in spregio a quanto
prescritto dagli articoli 5 e 114 Cost.
3.7. - L'ennesimo rinvio previsto dalla disposizione impugnata si
pone, altresi', in contrasto con il canone di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost. [...] L'art. 13, comma 43, della L.R. Siciliana n.
16 del 2022, pertanto, in assenza di qualsivoglia ragione, consolida,
prolunga e aggrava la situazione di sostanziale disconoscimento degli
obblighi contenuti negli articoli 5 e 114 Cost. che caratterizza
l'assetto delle autonomie locali in Sicilia ormai da numerosi anni.
3.8. - Deve essere quindi dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con gli articoli 3, 5 e 114 Cost., l'art.
13, comma 43, della L.R. Siciliana n. 16 del 2022, che ha prolungato
di un anno una situazione in contrasto con la Costituzione.
A tale situazione deve essere posto rimedio senza ulteriori
ritardi, attraverso il tempestivo svolgimento delle elezioni dei
presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli metropolitani,
affinche' anche in Sicilia gli enti intermedi siano istituiti e
dotati dell'autonomia loro costituzionalmente garantita, e si ponga
fine alla piu' volte prorogata gestione commissariale».
1.2. Seguiva un terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato in
data 18 ottobre 2023, con cui il Comune di Enna ha in ultimo
impugnato, chiedendone l'annullamento, il D.P. Reg. n. 566 del 15
settembre 2023, di nomina, quale Commissario straordinario del Libero
consorzio comunale di Enna, della dott.ssa Carmela Madonia,
chiedendo, altresi', di sollevare la questione di legittimita'
costituzionale «dell'art. 1 della L.R. siciliana n. 6 del 2023 per
violazione dei citati articoli 1, 3, 5 e 114 della Costituzione
nonche' dei principi di grande riforma economica e sociale contenuti
nella legge Delrio n. 56 del 2014, come gia' avvenuto con l'art. 13,
comma 43 della legge regionale n. 16 del 10 agosto 2022».
Nella specie, il testo dell'art. 1 della l.r. n. 6 del 5 luglio
2023 prevede che: «1. Nelle more dell'approvazione della legge
regionale di riordino dei Liberi Consorzi comunali e delle Citta'
Metropolitane, finalizzata all'introduzione dell'elezione a suffragio
universale e diretto degli organi dei predetti enti di area vasta,
alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 e successive modificazioni
sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 2 dell'art. 6 le parole «In sede prima
applicazione della presente legge la data dell'elezione e' fissata
dal Presidente della Regione col decreto di cui al comma 1 entro
sessanta giorni dalla data dell'ultima proclamazione degli eletti nei
comuni interessati dal rinnovo degli organi nel turno elettorale
ordinario da svolgersi nell'anno 2023» sono sostituite dalle parole
«In sede prima applicazione della presente legge nelle more
dell'approvazione della legge nazionale di riforma degli enti di area
vasta finalizzata all'introduzione dell'elezione a suffragio
universale diretto degli organi dei predetti enti, la data
dell'elezione e' fissata dal Presidente della Regione col decreto di
cui al comma 1 entro centoventi giorni dalla data di svolgimento
delle elezioni degli organi degli enti locali nel turno elettorale
ordinario da svolgersi nell'anno 2024»;
b) al comma 7 dell'art. 14-bis le parole «In sede di prima
applicazione della presente legge l'elezione si svolge entro sessanta
giorni dalla data dell'ultima proclamazione degli eletti nei comuni
interessati dal rinnovo degli organi nel turno elettorale ordinario
da svolgersi nell'anno 2023», sono sostituite dalle parole «In sede
prima applicazione della presente legge nelle more dell'approvazione
della legge nazionale di riforma degli enti di area vasta finalizzata
all'introduzione dell'elezione a suffragio universale diretto degli
organi dei predetti enti, la data dell'elezione e' fissata dal
Presidente della Regione col decreto di cui al comma 1 entro
centoventi giorni dalla data di svolgimento delle elezioni degli
organi degli enti locali nel turno elettorale ordinario da svolgersi
nell'anno 2024»;
c) al comma 1 dell'art. 51 le parole «e comunque non oltre il
31 agosto 2023» sono sostituite dalle parole «e comunque non oltre il
31 dicembre 2024».
2. I commissari straordinari nominati ai sensi della presente
legge sono scelti tra i dirigenti in servizio nell'amministrazione
regionale».
2. Il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, e' assistito
da due censure cosi' sintetizzabili:
I. Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3, 5 e
114 della Costituzione. Illegittimita' derivata.
Il decreto presidenziale n. 566 del 15 settembre 2023, al
pari degli altri decreti gia' precedentemente impugnati, sarebbe
illegittimo per violazione degli articoli 1, 3, 5 e 114 della
Costituzione laddove prevede nuovamente la nomina di un Commissario
straordinario per la gestione del Libero consorzio comunale, sino
all'insediamento degli organi elettivi del predetto ente e comunque
non oltre il 31 dicembre 2024. Infatti, anche l'ultimo decreto di
nomina del Commissario straordinario violerebbe numerosi principi
costituzionali tra cui: il principio di democraticita' di cui
all'art. 1, comma primo della Costituzione, in quanto i referendum e
le elezioni (ancorche' indirette) rappresentano il momento piu' alto
di manifestazione della sovranita' popolare (sentenza costituzionale
n. 1/2014), nonche' i principi di autonomia e rappresentativita' di
cui agli articoli 5 e 114 Cost., che appaiono ridimensionati e
svuotati da un commissariamento - di fatto - sine die.
Tali provvedimenti si porrebbero in contrasto, altresi', con
il principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione in quanto la circostanza eccezionale che poteva
giustificare, nell'immediatezza dell'entrata in vigore della
disciplina di riforma, la proroga originariamente disposta, non
potrebbe porsi come plausibile ragione giustificativa delle
successive proroghe che si sono susseguite negli ultimi anni, nonche'
della recente nomina del nuovo Commissario del Libero consorzio
comunale, cio' che stabilizzerebbe l'eccezionalita' oltre ogni
ragionevole limite.
Ne consegue che anche il D.P. n. 566 del 15 settembre 2023
sarebbe affetto da illegittimita' derivata dall'incostituzionalita'
della norma (art. 1 della legge regionale n. 6 del 5 luglio 2023) di
cui costituisce diretta attuazione;
II. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 5 e
117, commi secondo lettera p), e terzo, della Costituzione - in
relazione ai «principi di grande riforma economica e sociale» di cui
all'art. 1, commi 19, 20, 22, 24, 25, 58 e seguenti, nonche' 67, 69 e
82 della legge 7 aprile 2014 n. 56. Illegittimita' derivata.
Il decreto impugnato sarebbe illegittimo anche nella parte in
cui attribuisce al Commissario straordinario un compenso per la
carica ricoperta, in violazione di quanto disposto dall'art. 1, comma
82, della legge del 7 aprile 2014 n. 56 il quale prevede che: «nel
caso di cui al comma 79, lettere a) e b), in deroga alle disposizioni
di cui all'art. 1, comma 325, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
il presidente della provincia in carica alla data di entrata in
vigore della presente legge ovvero, in tutti i casi, qualora la
provincia sia commissariata, il commissario a partire dal 1° luglio
2014, assumendo anche le funzioni del consiglio provinciale, nonche'
la giunta provinciale, restano in carica a titolo gratuito per
l'ordinaria amministrazione e per gli atti urgenti e indifferibili,
fino all'insediamento del presidente della provincia eletto ai sensi
dei commi da 58 a 78».
3. L'Avvocatura dello Stato di Palermo, con nota n. 99508 del 20
ottobre 2023, nel richiamare precedenti note di analogo tenore, ha
declinato il patrocinio difensivo per la Presidenza della Regione
Siciliana, per l'Assessorato regionale delle autonomie locali e della
funzione pubblica e per il Dipartimento regionale delle autonomie
locali, avendo rilevato un potenziale conflitto d'interessi tra la
posizione delle amministrazioni regionali e quella della Presidenza
del Consiglio dei ministri, quest'ultima difesa dall'Avvocatura dello
Stato nel giudizio di legittimita' costituzionale della suddetta L.R.
n. 16/2022.
Le amministrazioni regionali si sono, quindi, costituite con
l'assistenza di avvocati dell'ufficio legislativo e legale della
Regione Siciliana, i quali hanno depositato memorie a difesa
chiedendo il rigetto del ricorso previo esame di alcune eccezioni in
rito.
In particolare, le resistenti eccepiscono l'assenza in capo al
Comune di Enna delle condizioni dell'azione, ovvero titolarita' di
una posizione giuridica sostanziale (interesse legittimo) tutelabile,
legittimazione a ricorrere e interesse a ricorrere. In altri termini,
a loro dire, non sarebbe ravvisabile, in capo al comune ricorrente,
una posizione soggettiva qualificata e differenziata, di cui possa
predicarsi una lesione diretta e immediata, inerente ad un
qualsivoglia interesse dell'ente locale, in quanto l'iniziativa
giudiziaria sarebbe rivolta alla mera, astratta legittimita'
dell'azione amministrativa, con conseguente inammissibilita' dei
ricorsi promossi. Sotto altro profilo, difetterebbe anche un
presupposto processuale, in quanto l'impugnativa, con particolare
guardo al terzo ricorso per motivi aggiunti, ha ad oggetto un atto
politico, ossia il sopra citato art. 1 della legge regionale n.
6/2023, non appuntandosi alcuna censura nei confronti del
provvedimento impugnato (D.P. Reg. n. 566/2023). In subordine, il
provvedimento di nomina impugnato dovrebbe comunque configurarsi come
atto di c.d. «alta amministrazione», il cui sindacato in sede
giurisdizionale e' circoscritto alla manifesta illogicita' formale e
procedurale.
Le amministrazioni regionali contestano anche, nel merito,
l'asserita incostituzionalita' dell'art. 1 della legge regionale n.
6/2023. A tal proposito fanno rilevare come la Corte costituzionale,
nella sentenza n. 136 del 6 luglio 2023, nel dichiarare
l'illegittimita' dell'art. 1, comma 43, della legge regionale n.
16/2022, ha comunque rilevato che «la disposizione oggetto del
presente giudizio non menziona alcuna giustificazione per il rinvio
di un anno delle mai celebrate elezioni dei presidenti dei liberi
consorzi comunali e dei consigli metropolitani. Ne' una simile
giustificazione emerge dai lavori preparatori della disposizione
stessa o e' stata fornita dalla Regione, che, come detto, non si e'
difesa relativamente a questa parte del giudizio».
Per contro, a loro dire, l'art. 1 della legge regionale n.
6/2023, in aderenza alle indicazioni della Consulta, esprimerebbe a
chiare lettere un atteggiamento evolutivo, strumentale al recepimento
della riforma nazionale degli enti di area vasta, garantendo la
continuita' della gestione degli stessi mediante la nomina
commissariale: «nelle more dell'approvazione della legge nazionale di
riforma degli enti di area vasta finalizzata all'introduzione
dell'elezione a suffragio universale diretto degli organi dei
predetti enti».
In vista dell'odierna udienza pubblica le parti hanno scambiato
memorie a difesa, essenzialmente ribadendo le proprie argomentazioni.
All'udienza pubblica del 6 febbraio 2024, la causa e' stata posta
in decisione.
4. Devono essere preliminarmente scrutinate le eccezioni in rito
sollevate dalla difesa delle amministrazioni resistenti.
5. Vanno disattese le eccezioni di difetto di interesse e di
legittimazione attiva del Comune, il quale ha indubbi legittimazione
e interesse alla proposizione del gravame in epigrafe quale ente
coinvolto espressamente dalla legge nella costituzione degli organi
degli enti di area vasta in Sicilia.
Infatti, per la l.r. n. 15/2015 sono organi del Libero consorzio
comunale il Presidente, la Giunta, il Consiglio del libero consorzio
e l'assemblea (art. 4). Inoltre ed ai nostri fini, il comma 5
dell'art. 6 della citata legge regionale, rubricato «Elezione del
Presidente del libero Consorzio comunale», prevede che «Il Presidente
del Libero Consorzio comunale e' eletto dai sindaci e dai consiglieri
comunali in carica dei comuni del libero consorzio comunale», mentre
il comma 6 stabilisce che: «Sono candidabili a Presidente del libero
consorzio comunale i sindaci dei comuni appartenenti allo stesso
libero consorzio comunale il cui mandato scada non prima di diciotto
mesi dalla data di svolgimento delle elezioni».
Deve quindi ritenersi legittimato ad agire il Comune ricorrente
che vanta una situazione soggettiva qualificata e differenziata -
riferibile tanto alle facolta' relative all'elettorato attivo e
passivo attribuite ai propri organi quanto alla titolarita' della
rappresentativita' popolare della quale e' indubbiamente portatore e
che, attraverso il meccanismo elettivo di secondo grado, e' chiamato
ad esprimere nei costituendi organi del Libero consorzio comunale -
soggetta a lesione diretta ed immediata dal continuo rinvio
dell'attuazione delle norme in parola.
Sussiste, pertanto, l'interesse del comune all'annullamento degli
atti gravati, ed in particolare da ultimo, del decreto presidenziale
n. 566/23 con il quale il Presidente della Regione Siciliana ha
nominato un nuovo Commissario straordinario per la gestione del
Libero consorzio comunale di Enna, sino all'insediamento degli organi
elettivi del predetto ente e comunque non oltre il 31 dicembre 2024,
ottenendo il Comune un'effettiva utilita', cioe' un risultato di
vantaggio, dall'accoglimento del ricorso, non potendo
l'amministrazione regionale piu' procrastinare l'avvio delle
procedure per l'elezione degli organi degli enti territoriali di area
vasta.
6. Con altra eccezione preliminare, la Presidenza della Regione
rileva l'inammissibilita' del gravame per asserita violazione
dell'art. 7, comma 1, c.p.a. secondo cui «non sono impugnabili gli
atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere
politico».
A dire della Presidenza resistente, infatti, l'impugnativa
avrebbe ad oggetto un atto politico, ossia il sopra citato art. 1
della legge regionale n. 6/2023, non avendo il ricorrente svolto
alcuna censura nei confronti del provvedimento impugnato, e cioe' il
D.P. Reg. n. 566/2023, quale mera pedissequa attuazione della legge.
La tesi dell'amministrazione - indipendentemente dalla
circostanza che il Comune di Enna ha anche impugnato, con il secondo
motivo di ricorso, il decreto presidenziale suddetto nella parte in
cui attribuisce al Commissario straordinario un compenso per la
carica ricoperta - non puo' trovare ingresso in considerazione del
fatto che il decreto del Presidente della Regione impugnato
costituisce oggetto di specifica censura propria di illegittimita'
(costituzionale) derivata.
Sulla natura poi di atto di alta amministrazione del decreto
Presidenziale citato non occorre specifica replica in quanto lo
stesso, anche se provvedimento connotato da assai ampia
discrezionalita' in ordine alla scelta della persona fisica destinata
ad ottenere l'incarico commissariale, deve comunque rispettare i
limiti e le finalita' poste dalla legge e, pertanto, e' anch'esso
soggetto al sindacato giurisdizionale di legittimita' imposto
dall'art. 113 Cost., ragione per cui e' impugnabile con gli strumenti
tipici del processo amministrativo. Circostanza ben nota
all'amministrazione regionale che ha previsto all'art. 3 dello stesso
decreto che: «Avverso al presente provvedimento potra' essere
presentato ricorso entro sessanta giorni avanti al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia o, alternativamente, ricorso
straordinario entro centoventi giorni, avanti al Presidente della
Regione».
7.1. Procedendo oltre, va scrutinata la questioni di
costituzionalita' sollevata dal Comune di Enna.
E' opinione del Tribunale che sia rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge regionale n. 6 del 5 luglio 2023 per violazione degli
articoli 3, 5 e 114 della Costituzione, secondo gli insegnamenti gia'
espressi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 136/23.
7.2. Per quanto riguarda la rilevanza della questione, in
presenza dell'attuale quadro normativo il primo motivo di gravame
dovrebbe essere sicuramente rigettato constatato che anche la nuova
normativa regionale consente il differimento dell'elezione dei
Presidenti dei Liberi Consorzi Comunali e le conseguenti proroghe dei
commissariamenti fino al 31 dicembre 2024, da cio' discenderebbe la
formale legittimita' del decreto Presidenziale n. 566/23 impugnato in
questa sede.
Invece il secondo motivo di impugnazione, riguardando
esclusivamente profili relativi alla remunerazione dell'attivita'
commissariale, non si configura quale censura assorbente e idonea a
condurre all'integrale annullamento del decreto censurato.
7.3. Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della
questione, occorre ribadire che la Corte costituzionale si e' gia'
pronunciata, con la sentenza n. 136 del 6 luglio 2023, sulle medesime
contestazioni, poste alla sua attenzione in quella sede dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, con declaratoria, all'esito
del giudizio, d'illegittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 43,
della legge regionale della Sicilia n. 16/2022, proprio per contrasto
con gli articoli 3, 5 e 114 della Costituzione, in relazione agli
articoli 14, primo comma, lettera o) , e 15 dello Statuto speciale
della Regione Siciliana.
Si fa pertanto rinvio a quanto in quella sede gia'
sufficientemente chiarito dalla Consulta e sinteticamente gia'
richiamato in narrativa della presente ordinanza. Invece, per quanto
riguarda l'unico aspetto di novita' presente nella l.r. n. 6/23 e
che, a dire delle resistenti, consentirebbe di porsi in linea con i
principi affermati dalla Consulta con la detta sentenza n. 136/23,
(cfr. «la disposizione oggetto del presente giudizio non menziona
alcuna giustificazione per il rinvio di un anno delle mai celebrate
elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani»), si osserva quanto segue.
La norma della cui costituzionalita' si dubita, ovvero l'art. 1
della legge regionale n. 6/23, legittima il nuovo differimento delle
elezioni «nelle more dell'approvazione della legge nazionale di
riforma degli enti di area vasta finalizzata all'introduzione
dell'elezione a suffragio universale diretto degli organi dei
predetti enti».
Tale specificazione, assente nella precedente proroga gia'
oggetto di vaglio di costituzionalita', proverebbe, a dire delle
resistenti, «un atteggiamento evolutivo, strumentale al recepimento
della riforma nazionale degli enti di area vasta, garantendo la
continuita' della gestione degli stessi mediante la nomina
commissariale. [...] La chiara giustificazione del rinvio in ragione
della necessaria preventiva definizione del procedimento di riforma
in sede nazionale volta all'elezione a suffragio universale degli
organi de quibus, consente di evitare rischi di sovrapposizioni e
contrasti tra normative o di adottare procedure che nel giro di poco
tempo possono risultare superate da modifiche in sede nazionale che
valgono come principi di grande riforma economico-sociale. Il
processo di evoluzione legislativa a livello nazionale per il
superamento della legge Delrio (L. n. 56/2014), chiara espressione di
un mutato indirizzo politico in materia, e' documentabile attraverso
specifiche iniziative legislative in corso di esame dal Parlamento
nazionale (Atti senato S203 - S367 - S57 - S417) tendenti a
reintrodurre l'elezione a suffragio universale diretto degli organi
di Province e Citta' Metropolitane, superando l'elezione di secondo
grado prevista dalla succitata legge n. 56/2014. In parallelo, il
processo di riforma in sede regionale registra la recente
approvazione di un Disegno di legge di iniziativa governativa sulla
«Disciplina in materia di funzioni, organi di Governo e sistema
elettorale delle province e delle citta' metropolitane», esitato con
deliberazione della Giunta regionale n. 117 del 3 marzo 2023 e gia'
in fase di trattazione all'A.R.S. (d.d.l. n. 319/2017), finalizzato,
anch'esso, alla reintroduzione dell'elezione a suffragio universale e
diretto degli organi dei Liberi Consorzi Comunali» (dalla memoria
della Presidenza della Regione Siciliana del 15 gennaio 2024).
Il Collegio non puo' che evidenziare come, da un lato, la
Consulta nella sentenza n. 136/23 ritenga indispensabile che la
Regione individui una giustificazione al rinvio delle elezioni ai
soli fini del superamento del canone della ragionevolezza della
disposizione regionale, pena la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, ma lasciando comunque validi ed impregiudicati i
precedenti rilievi con i quali la Corte ha stigmatizzato l'
atteggiamento del legislatore regionale che ha di fatto impedito la
costituzione degli enti di area vasta in Sicilia, in spregio a quanto
prescritto dagli articoli 5 e 114 Cost.. A tal fine, si noti come la
Corte, in chiusura di sentenza esprima, un monito diretto alla
Regione Sicilia che, anche in questa sede, appare difficilmente
superabile: «A tale situazione deve essere posto rimedio senza
ulteriori ritardi, attraverso il tempestivo svolgimento delle
elezioni dei presidenti dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani, affinche' anche in Sicilia gli enti intermedi siano
istituiti e dotati dell'autonomia loro costituzionalmente garantita,
e si ponga fine alla piu' volte prorogata gestione commissariale».
Dall' altro, la giustificazione offerta nel testo di legge, e
difesa dalle amministrazioni resistenti con i propri scritti, poggia
su dati evanescenti e comunque non definitivi (eventuali esiti di
iniziative legislative nazionali o disegni di legge di iniziativa
governativa ancora in fase di trattazione all'Assemblea regionale
Siciliana) che - in quanto dipendenti da solo eventuali
determinazioni politiche di organi parlamentari nazionali e
regionali, del tutto liberi sull'an, quid, quomodo e quando delle
proprie attivita' - scontano anch'essi i limiti ed i rischi che si
vuol scongiurare: l'ennesimo rinvio sine die della costituzione degli
enti di area vasta in Sicilia.
Ad avviso del Collegio, quindi, la giustificazione dell'ulteriore
rinvio della celebrazione delle elezioni per la costituzione degli
organi ordinari dei liberi consorzi (attesa dell'approvazione della
legge nazionale di riforma degli enti di area vasta finalizzata
all'introduzione dell'elezione a suffragio universale diretto degli
organi dei predetti enti cui dovrebbe comunque seguire un'attivita'
legislativa regionale di recepimento/attuazione) non vale a superare
i profili di illegittimita' gia' ritenuti sussistenti dalla Corte
costituzionale nell'art. 13, comma 43, della legge regionale n. 16
del 10 agosto 2022 con la sentenza n. 136 del 6 luglio 2023.
8. In conclusione, deve essere ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale - che, con la presente ordinanza, viene rimessa alla
Corte costituzionale - dell'art. 1 della legge regionale n. 6 del 6
luglio 2023 per violazione per violazione dei citati articoli 3, 5 e
114 della Costituzione.
Il presente giudizio va quindi sospeso, con trasmissione, ai
sensi dell'art. 23 della legge n. 87/1953, degli atti alla Corte
costituzionale, affinche' decida della questione di legittimita'
costituzionale che, con la presente ordinanza, incidentalmente si
pone. Devono essere infine ordinati gli adempimenti di notificazione
e di comunicazione della presente ordinanza, nei modi e nei termini
indicati nel dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione
Prima) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 6
del 6 luglio 2023 per violazione degli articoli 1, 3, 5 e 114 della
Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio sino alla
definizione del giudizio incidentale sulla questione di legittimita'
costituzionale.
Dispone, altresi', l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria, alle parti del presente giudizio, al Presidente del
Consiglio dei ministri, al Presidente della Regione Sicilia e al
Presidente della Assemblea regionale siciliana.
Cosi' deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 6
febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente;
Maria Cappellano, consigliere;
Luca Girardi, referendario, estensore;
Il Presidente: Veneziano
L'estensore: Girardi