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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 

 
composta dai signori: 
Presidente:Alfonso QUARANTA; 
Giudici :Franco GALLO,  Luigi  MAZZELLA,  Gaetano  SILVESTRI,  Sabino
  CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe  FRIGO,
  Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo  CAROSI,
  Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

      
ha pronunciato la seguente 


				 
                              Sentenza 

 
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 4, 5, 10 e
15 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio
2011, n. 10 (Interventi per garantire l'accesso alle cure  palliative
e alla terapia del dolore), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 17 settembre 2011,  depositato  in
cancelleria il 26 settembre 2011 ed iscritto al n. 107  del  registro
ricorsi 2011. 
    Visto   l'atto   di   costituzione   della    Regione    autonoma
Friuli-Venezia Giulia; 
    udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi; 
    uditi l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il  Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico  Falcon  per  la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. 


				 
                          Ritenuto in fatto 

 
    1. -  Con  ricorso  notificato  in  data  17  settembre  2011  il
Presidente del Consiglio  dei  ministri  ha  sollevato  questione  di
legittimita' costituzionale degli articoli 4, 5, 10 e 15 della  legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 14 luglio  2011,  n.  10
(Interventi per garantire  l'accesso  alle  cure  palliative  e  alla
terapia del dolore), pubblicata nel B.U.R. n. 29 del 20 luglio 2011. 
    Tale legge disciplina gli interventi di competenza  regionale  in
attuazione della  legge  15  marzo  2010,  n.  38  (Disposizioni  per
garantire l'accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore). 
    In particolare, l'art. 4 della  legge  impugnata,  nel  comma  1,
regola le  "campagne  di  informazione"  nei  seguenti  termini:  «La
Direzione centrale competente  in  materia  di  tutela  della  salute
promuove la realizzazione di campagne istituzionali di  comunicazione
destinate a informare i cittadini sulle modalita' e  sui  criteri  di
accesso alle prestazioni e ai programmi di assistenza in  materia  di
cure palliative e  di  terapia  del  dolore  connesso  alle  malattie
neoplastiche e a patologie croniche e degenerative, anche  attraverso
il coinvolgimento e la collaborazione dei medici di medicina generale
e dei pediatri di libera scelta, delle farmacie pubbliche e  private,
nonche' delle associazioni  senza  scopo  di  lucro  impegnate  nella
tutela dei diritti in ambito sanitario, operanti nella  lotta  contro
il dolore e nell'assistenza nel settore delle cure palliative». 
    L'art. 5 istituisce, presso la direzione centrale  competente  in
materia di tutela della salute, il  coordinamento  regionale  per  le
cure palliative e la terapia del dolore, definendone i compiti. 
    L'art. 10, nel comma 1,  stabilisce  che:  «La  Regione  promuove
programmi specifici di  sviluppo  delle  cure  palliative  presso  le
aziende per i servizi sanitari, riservando la priorita'  ai  progetti
di riduzione dei ricoveri ospedalieri inappropriati  verso  le  altre
forme di assistenza». 
    L'art. 15 detta le disposizioni  finanziarie,  prescrivendo  che:
«Gli eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli articoli 4  e
10 fanno carico all'unita' di bilancio 7.1.1.1131 e al capitolo  4362
dello stato di previsione della spesa del  bilancio  pluriennale  per
gli anni 2011-2013 e del bilancio per l'anno 2011» (comma 1),  e  che
«gli eventuali oneri derivanti dal disposto  di  cui  all'articolo  5
fanno carico all'unita' di bilancio 10.1.1.1162 e  al  capitolo  4721
dello stato di previsione della spesa del  bilancio  pluriennale  per
gli anni 2011-2013 e del bilancio per l'anno 2011» (comma 2). 
    2.  -  Il  Presidente   del   Consiglio   dei   ministri   deduce
l'illegittimita'  costituzionale  di  dette  norme   per   violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonche'  degli  artt.
4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia). 
    Osserva in proposito il Presidente del Consiglio dei ministri che
la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del  2011
prevede che le campagne istituzionali di informazione  (art.  4),  il
coordinamento regionale per le  cure  palliative  e  la  terapia  del
dolore (art. 5) ed i programmi  di  sviluppo  delle  cure  palliative
(art. 10) possano determinare «eventuali oneri» a carico del bilancio
regionale (art. 15). 
    Tuttavia,  tali  oneri   non   sono   contemplati   -   ed   anzi
risulterebbero espressamente esclusi - dalla legge n.  38  del  2010.
Infatti, l'art. 5, comma 5, di detta legge, nel fissare i principi in
materia di accesso alle cure palliative ed alla terapia  del  dolore,
stabilisce che all'attuazione  della  legge  si  provvede,  ai  sensi
dell'art. 12, comma 2  (copertura  finanziaria),  «nei  limiti  delle
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili  a  legislazione
vigente e, comunque, senza nuovi o  maggiori  oneri  per  la  finanza
pubblica». 
    Pertanto, la normativa regionale censurata contrasterebbe con  la
legge statale, laddove essa costituisce espressione del principio  di
coordinamento  della  finanza   pubblica,   materia   di   competenza
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma,  Cost.  Ne  discende
che  il  mancato  rispetto  della  normativa  statale  di  principio,
parametro  interposto  tra  il  testo  costituzionale  e   la   legge
regionale, si porrebbe in contrasto  con  le  competenze  legislative
statutarie e con l'art. 117, terzo comma, Cost. 
    2.1. - Con ulteriore riguardo all'art. 15 della  legge  regionale
impugnata, il ricorrente deduce la violazione  dell'art.  81,  quarto
comma, Cost.,  in  quanto  tale  disposizione  non  quantificherebbe,
neppure in via indicativa, gli oneri derivanti dall'attuazione  degli
artt. 4, 5 e 10,  ne'  avrebbe  previsto  espressamente  i  mezzi  di
copertura finanziaria, secondo le modalita' di cui all'art. 17  della
legge 31 dicembre 2009, n.  196  (Legge  di  contabilita'  e  finanza
pubblica). 
    Osserva in proposito la Presidenza del Consiglio dei ministri che
la  normativa   introdotta   dal   legislatore   regionale   comporta
indubbiamente nuove spese. Infatti, non solo la  stessa  legge  della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del  2011  menziona  gli
«eventuali oneri» a carico del bilancio  pluriennale  (art.  15),  ma
appare difficilmente contestabile che «le campagne  di  informazione»
(art. 4),  l'istituzione  del  «coordinamento  regionale»  (art.  5),
nonche'  l'attivazione  dei  «programmi  di   sviluppo   delle   cure
palliative» (art. 10) necessitino, per  la  loro  realizzazione,  del
relativo mezzo di copertura finanziaria. Nondimeno, nell'ambito della
legge impugnata le misure introdotte dal legislatore  regionale  agli
artt. 4, 5 e 10  sono  assolutamente  prive  della  dovuta  specifica
copertura finanziaria: manca ogni riferimento  alla  consistenza  dei
progetti da attuare ed alle risorse con cui finanziarli. 
    Poiche' la copertura di tali spese non puo' essere  disposta  con
successivi provvedimenti attuativi - in quanto  e'  la  stessa  legge
regionale, come ha avuto modo di stabilire la Corte costituzionale, a
costituire la loro fonte primaria - ne deriverebbe anche il contrasto
con l'art. 81, quarto comma, Cost., nella misura in cui  la  potesta'
legislativa regionale viene esercitata in violazione dell'obbligo  di
copertura finanziaria di una  legge  di  spesa,  gravante  anche  sul
legislatore regionale secondo il  consolidato  orientamento  espresso
dalla Corte costituzionale. 
    3. - Si e' costituita la Regione autonoma Friuli-Venezia  Giulia,
chiedendo che il ricorso venga respinto. 
    Essa, anzitutto, eccepisce  l'inammissibilita'  dell'impugnazione
degli articoli 4, 5 e 10. 
    Osserva che la legge n. 38 del 2010 e'  rivolta  a  tutelare  «il
diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative e alla terapia
del dolore» (art.  1,  comma  1)  e  che  tale  diritto  e'  tutelato
«nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza di cui  al  decreto
del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  29   novembre   2001,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta  Ufficiale  n.  33
dell'8 febbraio  2002,  al  fine  di  assicurare  il  rispetto  della
dignita' e dell'autonomia della persona umana, il bisogno di  salute,
l'equita' nell'accesso all'assistenza, la qualita' delle  cure  e  la
loro appropriatezza  riguardo  alle  specifiche  esigenze,  ai  sensi
dell'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  dicembre  1992,
n. 502, e successive modificazioni» (art. 1, comma 2). 
    La legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n.  10  del
2011, introducendo nell'ordinamento regionale le norme sostanziali  e
organizzative necessarie per dare tutela a  tale  diritto,  anche  in
ossequio al principio di uguaglianza  tra  i  cittadini,  conterrebbe
disposizioni costituzionalmente necessarie, in  forza  del  parametro
interposto della legge statale. 
    Quindi,  secondo   la   difesa   regionale,   quand'anche   fosse
illegittima la norma finanziaria dell'art. 15,  la  Regione  dovrebbe
ugualmente dettare le norme impugnate  ed  attuarle  nel  quadro  del
finanziamento esistente. 
    Osserva inoltre la Regione che il ricorrente non motiva in ordine
al contrasto tra le norme  impugnate  ed  i  parametri  rappresentati
dagli artt. 4, 5, 6 e 7 dello statuto speciale, nemmeno  quanto  alla
materia di riferimento tra tutte quelle ivi menzionate. 
    3.1. - La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene  che  la
prima censura statale sia frutto di un'errata comprensione sia  della
normativa statale che di quella regionale. Rileva in  proposito  che,
quanto alla normativa statale, essa  provvede  alle  spese  derivanti
dalla legge n. 38 del 2010  attraverso  l'apposita  quota  del  Fondo
sanitario nazionale di importo non  inferiore  ad  euro  100.000.000,
stabilita dal CIPE  d'intesa  con  la  Conferenza  permanente  per  i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento  e
di Bolzano, ai sensi dell'art. 12, comma 2. Se dunque e' vero che non
vi debbono essere «nuovi o maggiori oneri per la  finanza  pubblica»,
cio' e' perche' vi sono  risorse  anche  finanziarie  «disponibili  a
legislazione vigente», come prevede l'art. 5, comma  5,  della  legge
statale. Nondimeno la  Regione  autonoma  Friuli-Venezia  Giulia  non
partecipa del Fondo sanitario nazionale, ma provvede al finanziamento
del servizio sanitario regionale con le risorse del proprio bilancio,
ai sensi dell'art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). 
    Per quanto sopra la resistente, con la legge  impugnata,  avrebbe
provveduto  ad  istituire  un  meccanismo  corrispondente  a   quello
previsto dalla legge dello Stato,  disponendo  all'art.  15  che  gli
eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli artt. 4 e 10 fanno
carico a ben individuate unita' e capitoli del proprio bilancio, gia'
esistente, e quindi poggiano su risorse gia'  quantificate,  che  non
vengono affatto aumentate dalla legge n. 10 del 2011. 
    Ulteriori argomenti sono  stati  svolti  dalla  difesa  regionale
nella memoria depositata in vista dell'udienza pubblica. 
    Innanzi tutto, precisa la Regione  che  il  ricorso  dello  Stato
riferisce inesattamente il contenuto  dell'art.  5,  comma  5,  della
legge n. 38  del  2010:  difatti  esso  non  pone  limiti  finanziari
all'attuazione della legge, ma solamente «all'attuazione del presente
articolo». 
    L'art. 5, comma 5, della legge n. 38 del 2010  non  costituirebbe
affatto un principio fondamentale della materia, volto a limitare  le
spese nel settore delle cure palliative e della terapia  del  dolore,
ma  rappresenterebbe  solo  una  regola  riguardante  le   specifiche
attivita' ivi contemplate, che sono diverse rispetto a quelle oggetto
degli artt. 4, 5 e 10 della legge impugnata. 
    Ne  discenderebbe  che  il  primo  motivo  di  ricorso   dovrebbe
ritenersi  infondato  anche  per  la  non  pertinenza  del  parametro
interposto  invocato,  e,  nei  termini  in  cui  e'  invocato,   per
l'inesistenza del parametro stesso. 
    Inoltre, prosegue la resistente, non sarebbe ammissibile  che  la
legge  statale  ponga  limiti  ad  una  voce  specifica  della  spesa
sanitaria che e' interamente a carico  del  bilancio  regionale:  sia
perche' lo Stato non ha «titolo per dettare  norme  di  coordinamento
finanziario che definiscano le modalita' di contenimento di una spesa
sanitaria  che  e'  interamente  sostenuta»  dall'ente  ad  autonomia
speciale sia perche' il generale divieto di nuovi oneri (erroneamente
imputato all'art. 5, comma 5) sarebbe una norma di dettaglio e non di
principio, traducendosi in un vincolo puntuale e  non  temporaneo  ad
una specifica voce di spesa. 
    3.2. - La Regione eccepisce l'infondatezza della seconda censura,
la' dove, relativamente al  parametro  dell'art.  81,  quarto  comma,
Cost., lo  Stato  evidenzia  che  l'art.  15  della  legge  regionale
impugnata non quantificherebbe, neppure in via indicativa, gli  oneri
derivanti dall'attuazione degli artt. 4, 5 e  10  e  non  prevedrebbe
espressamente, attraverso le modalita' di cui all'art. 17 della legge
n. 196 del 2009, i mezzi di copertura  finanziaria.  Al  riguardo  la
Regione pone in evidenza che tutte le sentenze della Corte citate nel
ricorso avevano ad oggetto fattispecie diverse da  quella  in  esame,
cioe' casi di leggi regionali che  non  indicavano  alcuna  copertura
finanziaria o la indicavano in modo generico. L'art. 15  della  legge
impugnata, invece,  indica  espressamente  che  gli  eventuali  oneri
derivanti dal disposto di cui agli  artt.  4  e  10  fanno  carico  a
determinate unita' di bilancio ed a precisi capitoli dello  stato  di
previsione della spesa, sia con riguardo al bilancio per l'anno  2011
che al bilancio  pluriennale  per  gli  anni  2011-2013,  trattandosi
comunque di capitoli aventi disponibilita'. In tal modo,  secondo  la
Regione, si deve ritenere che  la  previsione  di  copertura  dettata
nell'art. 15  soddisfi  pienamente  il  principio  che  emerge  dalla
giurisprudenza costituzionale,  cioe'  quello  secondo  il  quale  la
copertura di nuove  spese  deve  essere  credibile,  sufficientemente
sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con  la
spesa che si intende effettuare in esercizi futuri. Il riferimento ai
capitoli   di   bilancio,   precisamente   individuati,   in   questa
prospettiva, varrebbe anche ad indicarne i limiti, coincidenti con le
risorse disponibili nel capitolo. 
    3.3. - La Regione ritiene parimenti infondata l'ulteriore censura
rivolta all'art. 15, in quanto tale disposizione non indicherebbe  la
copertura finanziaria «attraverso le modalita' previste dall'art. 17»
della legge n. 196 del 2009, il quale stabilisce  che  «la  copertura
finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero
minori entrate, e' determinata esclusivamente attraverso le  seguenti
modalita': a) mediante utilizzo  degli  accantonamenti  iscritti  nei
fondi speciali  previsti  dall'articolo  18,  restando  precluso  sia
l'utilizzo di accantonamenti del conto  capitale  per  iniziative  di
parte  corrente,   sia   l'utilizzo   per   finalita'   difformi   di
accantonamenti  per  regolazioni  contabili   e   debitorie   e   per
provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali; b)  mediante
riduzione di  precedenti  autorizzazioni  legislative  di  spesa;  c)
mediante modificazioni legislative che comportino  nuove  o  maggiori
entrate». 
    La  Regione  ritiene   anzitutto   la   censura   infondata   per
inconferenza  del  parametro,   poiche'   l'art.   17   riguarderebbe
chiaramente le sole leggi statali. Cio'  risulterebbe  dal  comma  1,
lettera a) - che rinvia  all'art.  18,  relativo  ai  fondi  speciali
statali - e da tutti gli altri commi (eccetto il comma 6),  che  sono
rivolti solo ad organi statali (o comunque ad enti non territoriali). 
    Alle Regioni, prosegue la  resistente,  si  applicherebbe  invece
l'art. 19, comma 2, il quale dispone:  «Ai  sensi  dell'articolo  81,
quarto comma, della Costituzione, le regioni e le  province  autonome
di  Trento  e  di  Bolzano  sono  tenute  a  indicare  la   copertura
finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a  carico
della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche
anche attraverso il conferimento di nuove funzioni  o  la  disciplina
delle  funzioni  ad  esse  attribuite.  A  tal  fine  utilizzano   le
metodologie di copertura previste dall'articolo 17». Alle Regioni  ad
autonomia speciale si riferirebbe altresi' l'art. 1, comma 5, secondo
cui «le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano  nel
rispetto  di  quanto  previsto  dai  relativi  statuti».  Quindi,  la
copertura finanziaria delle  leggi  regionali  e  delle  leggi  delle
Regioni a statuto speciale avrebbe nella legge n. 196  del  2009  una
propria disciplina, non invocata come parametro nel ricorso. Difatti,
l'art. 19, comma 2, non rinvia alle  specifiche  "modalita'"  di  cui
all'art. 17, ma alle "metodologie di copertura" da esso previste.  In
sostanza, per assicurare la  compatibilita'  con  l'art.  117,  terzo
comma, Cost., gli artt. 17, comma  1,  e  19,  comma  2,  andrebbero,
dunque, intesi nel senso che  da  essi  le  Regioni  devono  ricavare
principi al fine di dare attuazione all'art. 81, quarto comma,  Cost.
Tanto dedotto, secondo la Regione autonoma,  l'art.  15  della  legge
impugnata rispetterebbe pienamente la "metodologia" di  cui  all'art.
17. Esso stabilisce infatti che «gli eventuali oneri» derivanti dagli
artt. 4, 5 e 10 «fanno carico» a determinati  capitoli  del  bilancio
regionale.  In  tal  modo,   utilizzando   risorse   gia'   destinate
all'attuazione di certe norme  legislative,  in  determinati  settori
(come risulta anche dall'estratto del bilancio regionale, prodotto in
atti, dal quale emergono tutte le  norme  legislative  di  spesa  che
afferiscono  ai  capitoli  in  questione),  l'art.  15  della   legge
regionale  n.  10  del  2011  inevitabilmente   riduce   le   risorse
disponibili  per  quegli  scopi  e,  quindi,  indica   la   copertura
finanziaria con una metodologia che si ispira all'art. 17,  comma  1,
lettera b), della legge n.  196  del  2009.  Del  resto,  si  obietta
ulteriormente, lo stesso art. 12, comma 2, della legge n. 38 del 2010
utilizza una modalita' analoga a fini di copertura finanziaria. 
    3.4. - Infine, con riguardo al punto 2 del  ricorso,  laddove  si
censura la mancata quantificazione delle spese che deriveranno  dagli
artt. 4, 5 e 10 della legge  della  Regione  autonoma  Friuli-Venezia
Giulia n. 10 del 2011, la Regione ne evidenzia l'infondatezza perche'
l'art. 81, quarto comma, Cost. stabilisce solo che «ogni altra  legge
che importi nuove o maggiori spese deve indicare i  mezzi  per  farvi
fronte».  Dunque,  la  Costituzione  non  richiederebbe  la   precisa
quantificazione della spesa, ma solamente che la  legge  indichi  una
copertura  credibile,  sufficientemente  sicura,  non  arbitraria   o
irrazionale, in equilibrato rapporto con  la  spesa  che  si  intende
effettuare in esercizi futuri. Facendo riferimento a precisi capitoli
di spesa, che trovano copertura nelle voci di  entrata  del  bilancio
regionale,   l'art.   15   della   legge   della   Regione   autonoma
Friuli-Venezia  Giulia  avrebbe  dato  una  seria   copertura   degli
eventuali  oneri  ed  avrebbe   anche   fissato   il   loro   limite,
rappresentato dall'entita' del capitolo e dalla coesistenza di  altre
spese ad esso imputate. 
    Inoltre, secondo la difesa regionale, l'art. 15 sarebbe  coerente
con la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia  Giulia  8  agosto
2007, n. 21 (Norme in materia  di  programmazione  finanziaria  e  di
contabilita' regionale), che detta anche  norme  attuative  dell'art.
81, quarto comma, Cost. (in particolare si richiamano gli artt. 10  e
11 di tale legge). In proposito, si evidenzia che gli artt. 4, 5 e 10
della  legge  oggetto  della  censura  statale  rientrerebbero  nella
fattispecie di cui all'art. 11, comma 1, lettera a),  della  predetta
legge n. 21 del 2007, secondo cui «le leggi regionali che  comportano
spese a carattere pluriennale si distinguono, in funzione delle cause
da cui deriva  la  pluriennalita'  della  spesa,  in:  a)  leggi  che
autorizzano spese per attivita' o interventi a carattere continuativo
o ricorrente; b) leggi che autorizzano spese per opere,  programmi  o
interventi la cui esecuzione si protrae per piu' esercizi;  c)  leggi
che autorizzano limiti d'impegno  per  l'assunzione  di  obbligazioni
pluriennali». Ed il comma 2 del medesimo  art.  11  dispone  che  «le
leggi che autorizzano attivita' o interventi a carattere continuativo
o  ricorrente  determinano,  di  norma,  soltanto  gli  obiettivi  da
raggiungere  e  le  procedure  da  seguire   rinviando   alla   legge
finanziaria la determinazione dell'entita' della relativa spesa». 
    Tale norma, osserva la difesa regionale, e' pacificamente vigente
e non e' stata contestata dal Presidente del Consiglio dei  ministri,
ne' comunque vi sarebbe alcuna  ragione  per  farlo,  dato  che  essa
corrisponderebbe all'art. 3, comma  1,  del  decreto  legislativo  28
marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento  in
materia di bilancio e di contabilita' delle  regioni,  in  attuazione
dell'articolo 1, comma 4,  della  legge  25  giugno  1999,  n.  208),
secondo cui «le leggi regionali che prevedono attivita' o  interventi
a carattere continuativo o ricorrente  determinano  le  procedure  da
seguire, rinviando alla legge di bilancio  la  quantificazione  della
relativa spesa». 
    Correttamente, dunque, sostiene la Regione, l'art. 15 non avrebbe
quantificato l'esatto ammontare delle spese  in  questione,  indicate
come eventuali e - data la loro tipologia -  non  quantificabili  con
precisione da parte della legge medesima. D'altro canto, conclude sul
punto la difesa regionale, anche l'art. 12, comma 2, della  legge  n.
38 del 2010 non determina con precisione la spesa necessaria «per  la
realizzazione delle finalita' di cui alla presente legge». 
    Per tutti questi motivi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
conclude chiedendo che il ricorso sia respinto siccome  inammissibile
ed infondato. 


				 
                       Considerato in diritto 

 
    1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri  ha  impugnato  gli
articoli  4,  5,  10  e  15  della  legge  della   Regione   autonoma
Friuli-Venezia Giulia 14 luglio 2011, n. 10 (Interventi per garantire
l'accesso alle  cure  palliative  e  alla  terapia  del  dolore),  in
relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione e agli  artt.
4, 5, 6 e 7 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).  L'art.  15  di  detta
legge e' stato poi impugnato  con  riferimento  all'art.  81,  quarto
comma, Cost. 
    Per quanto riguarda il preteso contrasto con  l'art.  117,  terzo
comma, Cost., il ricorrente invoca il parametro interposto costituito
dall'art. 5, comma 5, della legge 15 marzo 2010, n. 38  (Disposizioni
per garantire l'accesso alle  cure  palliative  e  alla  terapia  del
dolore), perche' le  norme  impugnate,  nel  disciplinare  i  servizi
finalizzati a  garantire  l'accesso  alle  cure  palliative  ed  alla
terapia del dolore, ed in particolare le  campagne  istituzionali  di
informazione  (art.  4),  il  coordinamento  regionale  per  le  cure
palliative e la terapia  del  dolore  (art.  5)  ed  i  programmi  di
sviluppo delle cure  palliative  (art.  10),  determinerebbero  nuovi
oneri per la finanza pubblica (art. 15). 
    Gli oneri derivanti dal combinato disposto degli artt. 4, 5, 10 e
15 della legge regionale impugnata non sarebbero compatibili  con  il
dettato dell'art. 5, comma 5, della citata legge n. 38  del  2010  il
quale, nel fissare  i  principi  in  materia  di  accesso  alle  cure
palliative e alla terapia del dolore, stabilirebbe  che  la  relativa
attuazione debba avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, in  tal  modo  esprimendo  un  indefettibile  principio  di
coordinamento della stessa. 
    Il mancato rispetto  della  normativa  statale  di  principio  si
porrebbe  altresi'  in  contrasto  con  le   competenze   legislative
statutarie. 
    La Regione autonoma eccepisce che la legge statale n. 38 del 2010
sarebbe rivolta a tutelare il diritto del cittadino ad accedere  alle
cure palliative e alla terapia del dolore e che tale diritto  sarebbe
garantito nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza, di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri  del  29  novembre
2001. 
    Il richiamo all'invarianza della spesa, di cui all'art. 5,  comma
5, della legge statale, sarebbe rivolto solo all'istituendo  servizio
delle  reti  nazionali  e   comunque   riguarderebbe   le   relazioni
finanziarie tra Stato e Regioni a  statuto  ordinario,  senza  alcuna
connessione con quelle inerenti alle Regioni a statuto speciale  come
il Friuli-Venezia Giulia. 
    L'art. 15 della legge regionale impugnata viene  censurato  anche
in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost. 
    Secondo il ricorrente la disposizione non  stimerebbe  gli  oneri
derivanti dall'attuazione di quanto previsto agli artt. 4, 5 e  10  e
non indicherebbe i mezzi di copertura finanziaria. 
    I principi dell'art. 81, quarto comma, Cost. vengono invocati sia
direttamente che attraverso la norma interposta individuata nell'art.
17 della legge 31 dicembre 2009, n.  196  (Legge  di  contabilita'  e
finanza pubblica). 
    Secondo la Regione autonoma  l'art.  15  della  legge  impugnata,
indicando  i  capitoli  di   imputazione   delle   eventuali   spese,
rispetterebbe pienamente il  principio  di  copertura  poiche'  dette
poste di bilancio presenterebbero la necessaria disponibilita'. 
    Inoltre, l'individuazione della norma interposta sarebbe  errata,
perche' l'art. 17 della legge n. 196 del 2009 disciplina i sistemi di
copertura delle leggi statali e non di quelle regionali. 
    2. - La questione relativa agli artt.  4,  5  e  10  della  legge
regionale, sollevata in riferimento agli artt. 4,  5,  6  e  7  della
legge costituzionale n. 1 del 1963, e' inammissibile. 
    Con riguardo a detti parametri, e' assente nel ricorso un  idoneo
percorso argomentativo in grado di collegare il  loro  richiamo  alla
pretesa illegittimita' delle norme impugnate. 
    Gli  articoli  dello  statuto  cosi'   apoditticamente   invocati
riguardano inoltre competenze legislative della Regione  autonoma  in
materie distinte da quella  cui  inerisce  il  ricorso.  Quest'ultima
attiene alla garanzia dei livelli essenziali  di  alcune  prestazioni
sanitarie,  che  devono  essere  assicurate  dalle  Regioni  in  modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, rispettando  gli  standard
minimi determinati dalla  legislazione  statale  (art.  117,  secondo
comma, lettera m, Cost.). 
    3. - E' invece infondata la censura nei confronti delle  medesime
norme in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. 
    Secondo il ricorrente, l'art. 5, comma 5, della legge statale  n.
38 del 2010, la quale detta disposizioni per garantire l'accesso alle
cure palliative ed alla terapia del dolore, sarebbe espressione di un
principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi  dell'art.
117, terzo comma, Cost. e, in quanto tale, vincolante nel prescrivere
l'invarianza  della  spesa  pubblica  per  assicurare  su  tutto   il
territorio nazionale le prestazioni  sanitarie  minime  di  cui  alla
stessa legge statale. 
    L'assunto non puo' essere condiviso: la legge statale n.  38  del
2010 e' finalizzata a tutelare il diritto del cittadino  ad  accedere
alle cure palliative ed alla terapia del dolore  (art.  1,  comma  1)
nell'ambito dei livelli essenziali di assistenza di  cui  al  decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001. 
    A differenza di quanto ritenuto dal ricorrente, l'art.  5,  comma
5, di detta legge non pone limiti finanziari alla sua  attuazione  da
parte delle Regioni, ma solo alla disciplina delle reti nazionali per
le cure palliative e per la terapia del dolore. 
    Esso regola un'attivita' di  rilevazione,  svolta  dal  Ministero
della salute e gia' negoziata in sede  di  Conferenza  Stato-Regioni,
per individuare le figure professionali con specifiche competenze  ed
esperienze nel campo delle predette cure e le tipologie di  strutture
nelle quali le due reti si articolano a livello regionale, nonche' le
modalita' per assicurare il coordinamento delle due  reti  a  livello
nazionale e regionale. 
    Dunque l'art. 5, comma 5, non pone un principio generale volto  a
contenere le spese nel settore delle cure in questione, ma fissa solo
un  limite  in  relazione  al  costo   delle   specifiche   attivita'
contemplate nella stessa norma, a loro volta diverse  e  distinte  da
quelle regolate dagli artt. 4, 5  e  10  della  legge  della  Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011. 
    Queste ultime, infatti, consistono in adempimenti  attuativi,  di
carattere organizzativo, dei principi espressi dalla legge n. 38  del
2010 consistenti nella predisposizione di  campagne  di  informazione
rivolte ai cittadini su base regionale (art. 4), nella istituzione di
strutture addette al coordinamento regionale per le cure palliative e
la terapia del dolore (art. 5) e nella disciplina  dei  programmi  di
sviluppo delle cure palliative, anch'essi in ambito  regionale  (art.
10). 
    In ogni caso, la norma invocata dal  ricorrente  quale  parametro
interposto regola  la  copertura  delle  spese  afferenti  alle  reti
nazionali con una quota  del  Fondo  sanitario  nazionale  e  non  si
riferisce   certamente   al   bilancio   della    Regione    autonoma
Friuli-Venezia Giulia, che non fruisce del  finanziamento  del  fondo
stesso. 
    Peraltro, e' gia' stato osservato da questa Corte che  quando  lo
Stato non concorre al  finanziamento  del  servizio  sanitario  delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, non «ha  titolo
per dettare norme di coordinamento  finanziario  che  definiscano  le
modalita' di contenimento di una spesa sanitaria che  e'  interamente
sostenuta» da questi soggetti (sentenza n. 341 del 2009). 
    4. - La censura rivolta all'art. 15 in riferimento  all'art.  81,
quarto comma, Cost. e' fondata. 
    L'eccepita inconferenza del  parametro  interposto,  erroneamente
individuato dallo Stato nell'art. 17 della legge  n.  196  del  2009,
anziche'  nel   pertinente   successivo   art.   19,   non   preclude
l'applicazione al caso di specie dell'art. 81,  quarto  comma,  Cost.
che e' stato invocato anche in via diretta dall'Avvocatura. 
    La sua formulazione non lascia dubbi sul fatto che la legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n.  10  del  2011,  in  quanto
nuova e  latrice  di  oneri,  debba  individuare,  sia  pure  in  via
presuntiva, i mezzi finanziari necessari per la sua attuazione. 
    Il rispetto di questo precetto  costituzionale  comporta  infatti
l'onere di provare la copertura delle spese conseguenti  all'adozione
di una legge, ogniqualvolta in essa siano previsti - ancorche'  sotto
forma di riorganizzazione delle strutture esistenti - nuovi servizi e
nuove dotazioni di risorse umane e  tecniche  (sentenza  n.  141  del
2010). 
    Come e' stato gia'  affermato  da  questa  Corte,  non  «si  puo'
assumere che mancando nella legge ogni indicazione della cosi'  detta
"copertura", cioe' dei mezzi per far fronte  alla  nuova  o  maggiore
spesa, si debba per questo solo fatto  presumere  che  la  legge  non
implichi  nessun  onere  o  nessun  maggiore  onere.  La  mancanza  o
l'esistenza di un onere si desume  dall'oggetto  della  legge  e  dal
contenuto di essa» (sentenza n. 30 del 1959). 
    Nella  fattispecie  in  esame  lo  stesso  legislatore  regionale
ammette,  peraltro,  la  possibilita'  di  un  ulteriore   fabbisogno
finanziario rispetto agli stanziamenti  delle  partite,  cui  vengono
imputati gli oneri afferenti allo svolgimento dei nuovi servizi. 
    Ove la nuova spesa si ritenga sostenibile  senza  ricorrere  alla
individuazione  di  ulteriori  risorse,  per  effetto  di  una   piu'
efficiente e  sinergica  utilizzazione  delle  somme  allocate  nella
stessa partita  di  bilancio  per  promiscue  finalita',  la  pretesa
autosufficienza non puo' comunque essere  affermata  apoditticamente,
ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile. 
    Essa consiste, come gia' affermato da questa Corte, nella  chiara
quantificazione - con riguardo  alle  partite  di  bilancio,  ove  si
assume un'eccedenza di risorse utilizzabili per la nuova  o  maggiore
spesa - degli oneri  presumibilmente  ad  essa  conseguenti  e  della
relativa copertura (sentenza n. 30 del 1959). 
    Non  puo'  essere  condivisa  la  tesi  della  Regione   autonoma
resistente, secondo cui  costituirebbe  sufficiente  ottemperanza  al
principio di copertura dell'art. 81, quarto comma, Cost., la  formale
indicazione  di  poste  di  bilancio  dell'esercizio  in  corso   ove
convivono, in modo promiscuo ed indistinto  sotto  il  profilo  della
pertinente  quantificazione,  i  finanziamenti  di  precedenti  leggi
regionali. 
    Questa Corte ha gia' avuto modo di sottolineare (sentenza  n.  70
del 2012) che l'equilibrio tendenziale dei bilanci  pubblici  non  si
realizza   soltanto   attraverso   il   rispetto    del    meccanismo
autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato  dal  limite
dello stanziamento di  bilancio,  ma  anche  mediante  la  preventiva
quantificazione  e  copertura  degli   oneri   derivanti   da   nuove
disposizioni. 
    La stima e la copertura in sede preventiva,  effettuate  in  modo
credibile   e   ragionevolmente   argomentato   secondo   le   regole
dell'esperienza e della pratica contabile, salvaguardano la  gestione
finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive  che  conseguono
all'avvio di nuove attivita' e servizi. 
    Non convince in proposito l'argomentazione regionale per  cui  la
nuova imputazione sulle  poste  del  bilancio  2011  e  del  bilancio
triennale  2011-2013   comporterebbe   un'implicita   ed   automatica
riduzione degli oneri delle leggi antecedenti ad esse correlate. 
    La riduzione di  precedenti  autorizzazioni  deve  essere  sempre
espressa e analiticamente quantificata, in quanto idonea a compensare
esattamente gli oneri indotti dalla nuova previsione legislativa.  Si
tratta  di  un  principio  finanziario   immanente   all'ordinamento,
enunciato esplicitamente all'art. 81, quarto comma, Cost., di diretta
applicazione secondo la costante interpretazione di questa Corte. 
    Gli allegati al bilancio  annuale  e  pluriennale  dell'esercizio
2011  della  Regione  autonoma  Friuli-Venezia  Giulia   evidenziano,
invece, con riguardo alle due partite di spesa richiamate dalla legge
regionale n. 10 del 2011, l'elencazione di una serie di  disposizioni
normative precedenti che su di esse gravano in modo indistinto. 
    Detto richiamo e'  formulato,  gia'  in  sede  di  redazione  del
bilancio preventivo, in modo descrittivo senza analitica ponderazione
dell'incidenza  economica  di  ciascuna  legge  sul  complesso  dello
stanziamento. 
    Questa lacuna, gia' presente in sede di  redazione  del  bilancio
2011, tanto  meno  puo'  giustificare  l'implicita  sommatoria  degli
effetti finanziari della nuova legge ivi imputata. 
    Nel  caso  in  esame  l'esigenza  del  rispetto   di   analitiche
quantificazioni delle diverse spese su partite di bilancio  promiscue
appare  ancor  piu'  indefettibile  in  presenza  di  attivita'   che
impegneranno il bilancio della Regione  in  modo  continuativo  negli
esercizi futuri (sull'obbligo rafforzato di copertura per  gli  oneri
pluriennali, ex plurimis, sentenze n. 272 del 2011, n. 100 del 2010 e
n. 213 del 2008). 
    Dunque   l'art.   15   della   legge   della   Regione   autonoma
Friuli-Venezia  Giulia  n.  10  del  2011  deve   essere   dichiarato
illegittimo per contrasto con l'art. 81, quarto comma,  Cost.  e  gli
oneri conseguenti ai servizi introdotti dagli artt. 4, 5 e  10  della
stessa legge  devono  essere  contenuti  -  fino  a  nuova  legittima
copertura dell'eventuale eccedenza - entro i limiti  di  stanziamento
delle pertinenti poste del bilancio dell'esercizio 2011. 
    5. - Restano assorbite le altre censure  proposte  nei  confronti
dell'art. 15 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
n. 10 del 2011.

      


				 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 

 
      
    1)  dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  dell'articolo  15
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia  Giulia  14  luglio
2011, n. 10 (Interventi per garantire l'accesso alle cure  palliative
e alla terapia del dolore); 
    2)  dichiara   inammissibile   la   questione   di   legittimita'
costituzionale degli artt. 4, 5 e 10 della stessa legge della Regione
autonoma  Friuli-Venezia  Giulia  n.  10  del  2011,   sollevata   in
riferimento agli artt. 4, 5, 6 e  7  della  legge  costituzionale  31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto  speciale  della  Regione  Friuli-Venezia
Giulia); 
    3)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita'
costituzionale degli artt. 4, 5  e  10  della  medesima  legge  della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2011,  sollevata  in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012. 


				 
                                F.to: 
                    Alfonso QUARANTA, Presidente 
                       Aldo CAROSI, Redattore 
                   Gabriella MELATTI, Cancelliere 

 
    Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012. 


				 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                       F.to: Gabriella MELATTI