N. 119 SENTENZA 7 - 10 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza pubblica - Soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda sanitaria - Indennita' premio di servizio - Modalita' di calcolo - Interventi di G.D.P. e della Federazione italiana aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO) - Soggetti estranei al giudizio principale e carenti della qualita' di terzi portatori di un interesse qualificato immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto nel giudizio - Inammissibilita' degli interventi. - D.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 3, commi 2 e 3; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, comma 11; legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 1, lett. t). - Costituzione, art. 3. Previdenza pubblica - Soggetti nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda sanitaria - Indennita' premio di servizio - Modalita' di calcolo - Asserita irragionevole differenza di trattamento previdenziale a favore di una categoria di soggetti, rispetto alla generalita' degli altri dipendenti pubblici - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, artt. 3, commi 2 e 3; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3-bis, comma 11; legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 1, lett. t). - Costituzione, art. 3.(GU n.20 del 16-5-2012 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 3, commi 2
e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell'art.
3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 2,
comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al
Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e
per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), promosso dal Tribunale di
Monza nel procedimento vertente tra F.R. e INPDAP, con ordinanza del
26 gennaio 2011, iscritta al n. 237 del registro ordinanze 2011,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di F.R. e dell'INPS, successore ex
lege dell'INPDAP, nonche' gli atti di intervento di G.D.P. e della
Federazione italiana delle aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO);
udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Rosaria Russo Valentini per F.R. e Dario
Marinuzzi per l'INPS.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26 gennaio 2011, il Tribunale di Monza,
sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento all'articolo 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell'art.
3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 2,
comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al
Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e
per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
La normativa censurata ha disciplinato il trattamento
assistenziale e previdenziale dei dipendenti pubblici e privati
nominati direttore generale di unita' sanitarie locali e aziende
ospedaliere, prevedendo che i contributi previdenziali e
assistenziali - da versarsi da parte dall'amministrazione di
appartenenza del dipendente collocato in aspettativa senza assegni -
sono computati sul trattamento economico corrisposto per l'incarico
conferito, con conseguente aumento della base di calcolo dei
trattamenti di fine servizio dovuti in caso di collocamento a riposo
del dipendente.
1.1. - Il rimettente riferisce che il giudizio principale e'
stato introdotto dal ricorso proposto nei confronti dell'INPDAP da un
lavoratore, gia' dipendente del servizio sanitario nazionale dal
1971, collocato in aspettativa nel 2004 per svolgere l'incarico di
direttore generale dell'Azienda USL di Bologna. Tale situazione si e'
protratta fino al 2008, data del pensionamento del ricorrente, il
quale ha ricevuto l'indennita' premio di servizio, prevista dalla
legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per
il personale degli Enti locali), non sulla base del trattamento
economico percepito negli ultimi dodici mesi di lavoro, bensi' sulla
cosiddetta retribuzione virtuale, cioe' sul trattamento in atto nel
2004, prima del collocamento in aspettativa concesso per
l'espletamento dell'incarico di direttore generale.
Il ricorrente chiede dunque l'accertamento del diritto alla
diversa liquidazione dell'indennita' premio di servizio e la condanna
dell'INPDAP al pagamento della differenza.
Riferisce ancora il giudice a quo che l'INPDAP si e' costituto ed
ha chiesto il rigetto del ricorso, proponendo eccezione di
illegittimita' costituzionale della normativa in oggetto per
contrasto con l'art. 3 Cost.
1.2. - Su queste premesse in fatto, il rimettente osserva come
oggetto della controversia sia l'inclusione, nella base di calcolo
dell'indennita' premio di fine servizio, della retribuzione percepita
dal ricorrente mentre ricopriva l'incarico di direttore generale di
USL.
E' richiamata la disciplina dell'indennita' premio di servizio,
prevista negli artt. 4 e 11, quinto comma, della legge n. 152 del
1968, i quali prevedono, rispettivamente, che la misura
dell'indennita' in questione e' «pari a un quindicesimo della
retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in
ragione dell'80 per cento ai sensi del successivo art. 11, per ogni
anno di iscrizione all'Istituto. Le frazioni superiori a sei mesi si
computano per anno intero; quelle pari o inferiori sono trascurate»,
e che «la retribuzione contributiva e' costituita dallo stipendio o
salario comprensivo degli aumenti periodici, della tredicesima
mensilita' e del valore degli assegni in natura, spettanti per legge
o regolamento e formanti parte integrante ed essenziale dello
stipendio stesso».
Secondo il giudice a quo, nel contesto in esame non sarebbe
rilevante tanto «la natura retributiva o meno dell'indennita' in
questione [...] quanto il fatto che essa faccia parte integrante
della "retribuzione contributiva" sulla quale va effettuato il
calcolo ai fini della determinazione della indennita' premio di fine
servizio».
Ancora a proposito della nozione di retribuzione annua
contributiva, il rimettente evidenzia come - in base agli artt. 4
della legge n. 152 del 1968 e 30, comma 3, del decreto-legge 28
febbraio 1983, n. 55 (Provvedimenti urgenti per il settore della
finanza locale per l'anno 1983), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 26 aprile 1983, n. 131 - essa comprenda la
somma degli emolumenti fissi e continuativi dovuti come remunerazione
dell'attivita' lavorativa e, tra questi, l'indennita' per mansioni
superiori, «stante la sua fissita', predeterminazione e
continuativita', in quanto collegata ad incarico che, ancorche'
temporaneo, si protrae nel tempo e, peraltro, come nella fattispecie
fino alla cessazione del servizio del dipendente interessato».
Il giudice a quo sottolinea come il dibattito giurisprudenziale
intorno alla nozione di «stipendio annuo complessivo», rilevante in
ambito contributivo, sia stato definito dalla sentenza n. 3673 del
1997 delle Sezioni unite della Corte di cassazione in senso
restrittivo, analogamente a quanto avvenuto nella giurisprudenza
amministrativa (sono richiamate le sentenze del Consiglio di Stato n.
1121 del 1998 e n. 121 del 1985). La giurisprudenza di legittimita'
ha quindi costantemente escluso dalla base di computo del trattamento
di fine servizio indennita' di varia natura, che pure costituivano
parte fissa del trattamento retributivo (sono richiamate le sentenze
n. 19377 del 2007, n. 19427 del 2006, n. 16634 del 2004, n. 15906 del
2004 e n. 9901 del 2003).
Peraltro, prosegue il rimettente, la Corte di cassazione si e'
diversamente espressa proprio con riguardo alla disciplina oggetto
dell'odierna questione (e' richiamata la sentenza n. 12325 del 2008),
riconoscendo che la disposizione contenuta nell'art. 3-bis, comma 11,
del d.lgs. n. 502 del 1992, ha previsto che i contribuiti
previdenziali ed assistenziali siano calcolati sul trattamento
economico percepito per l'incarico di direttore generale di USL,
cosi' modificando il precedente regime, contenuto nell'abrogato art.
3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del 1992, che assumeva a base di
calcolo lo stipendio del dipendente pubblico.
1.3. - Il giudice a quo da' atto che l'art. 3, commi 2 e 3, del
d.lgs. n. 229 del 1999, modificativo della disciplina nel senso sopra
indicato, e' gia' stato sottoposto a scrutinio di costituzionalita',
in riferimento all'art. 76 Cost., e che la Corte costituzionale, con
la sentenza n. 351 del 2010, ha dichiarato la relativa questione non
fondata.
Residuerebbe tuttavia, secondo il rimettente, il dubbio di
conformita' della normativa indicata all'art. 3 Cost., sotto il
profilo della manifesta irragionevolezza di una disciplina che,
«nell'ambito dei dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r., introduce
per una ristretta categoria di essi, vale a dire i dipendenti che
hanno assunto temporaneamente l'incarico di direttori generali di USL
con contratto di lavoro autonomo e, per questo, sono stati posti in
aspettativa [...], un computo del trattamento previdenziale (nella
specie l'indennita' premio di servizio di cui alla legge n. 152 del
1968) piu' vantaggioso nella base di calcolo (o retribuzione
contributiva) rispetto a quello della generalita'».
La manifesta irragionevolezza segnerebbe anche la diversita' del
trattamento di fine rapporto determinata all'interno della ristretta
categoria dei dipendenti pubblici che abbiano rivestito l'incarico di
direttore generale di USL: il computo dell'indennita' premio di
servizio su una base di calcolo piu' cospicua avviene soltanto per
coloro che contestualmente cessino dall'incarico dirigenziale e dal
rapporto di pubblico impiego, non anche per coloro i quali riprendano
servizio presso l'amministrazione di provenienza, una volta cessato
l'incarico.
1.4. - Quanto alla prima disparita' di trattamento prospettata,
il rimettente osserva come, per la generalita' dei dipendenti
pubblici non soggetti a trattamento di fine rapporto, la retribuzione
contributiva sia rigorosamente circoscritta agli emolumenti percepiti
nell'ultimo anno di servizio, in stretta correlazione con
l'inquadramento del dipendente, senza che abbiano alcun rilievo gli
emolumenti correlati alle mansioni o agli incarichi di volta in volta
assegnati, anche se svolti per un lungo periodo, «con o senza
aspettativa dal rapporto di pubblico impiego».
L'unica eccezione sarebbe costituita proprio dalla categoria dei
dipendenti pubblici nominati direttore generale di USL, per i quali
il censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede
che la retribuzione contributiva non sia quella virtuale,
corrispondente agli emolumenti che gli interessati avrebbero
percepito nell'ultimo anno di servizio, qualora non fossero stati
posti in aspettativa, bensi' il compenso significativamente piu'
cospicuo percepito «nell'ultimo anno in qualita' non di pubblici
dipendenti ma di lavoratori autonomi incaricati di direzione generale
delle USL».
A proposito della seconda disparita' di trattamento, il giudice a
quo ribadisce quanto gia' evidenziato a proposito del vantaggio che
si determina soltanto per il dipendente pubblico che cessi
contestualmente sia dall'incarico di direzione di USL sia dal
rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che gli emolumenti
percepiti nell'ultimo anno di attivita', prima del collocamento a
riposo, costituiscono retribuzione contributiva e quindi base di
calcolo dell'indennita' premio di servizio.
1.5. - Con riferimento al precedente scrutinio di
costituzionalita' della normativa oggetto di censura, il rimettente
evidenzia come «l'affermata conformita' della disciplina al principio
di ragionevolezza esaminata dalla Corte costituzionale al punto 4
della pronuncia n. 351 del 2010, presenta punti di rilevanza sotto
altro profilo, vale a dire per la fiscalita' generale, sulla quale
sostanzialmente si regge il bilancio dell'Istituto, e pone quindi
l'altra questione ossia quella di tenuta rispetto al principio di cui
all'art. 3 Cost., alla luce dei continui interventi da parte del
legislatore volti sia al contenimento della spesa pubblica, anche nel
settore previdenziale, che ad una razionalizzazione delle risorse a
fini retributivi» (e' richiamato il d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 195, -
Regolamento recante determinazione dei limiti massimi del trattamento
economico onnicomprensivo a carico della finanza pubblica per i
rapporti di lavoro dipendente o autonomo).
Il giudice a quo sottolinea, infine, come la Corte costituzionale
abbia piu' volte riconosciuto che, in un contesto di progressivo
deterioramento della finanza pubblica, si pone la necessita' di una
piu' adeguata ponderazione dell'interesse collettivo al contenimento
della spesa pubblica, e che detto interesse non si pone in contrasto
con l'art. 38 Cost., il quale «di per se' non esclude la possibilita'
di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di
contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un
trattamento pensionistico in precedenza spettante» (sono richiamate
le sentenze n. 361 del 1996, n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, n. 822
e n. 220 del 1988).
Il rimettente invoca dunque un intervento che, come accaduto in
altre occasioni (e' richiamata la sentenza n. 316 del 2010 della
Corte costituzionale), individui «il punto di bilanciamento tra
principi di uguale rango costituzionale, ossia quello di cui all'art.
38 Cost. e quello della solidarieta' sociale ex art. 3 Cost., sotteso
alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di tenuta
finanziaria del sistema previdenziale».
2. - Con atto depositato il 1° dicembre 2011 si e' costituito nel
giudizio incidentale F.R., ricorrente nel procedimento principale, ed
ha chiesto il rigetto della questione, riservandosi di argomentare
con separata memoria.
2.1. - Nella memoria depositata il 1° marzo 2012 la parte
ricorrente richiama la vicenda sottostante il giudizio a quo,
precisando di avere prestato servizio come dipendente del Servizio
sanitario nazionale a far tempo dal 1971, di essere divenuto
dirigente amministrativo di ruolo presso l'Azienda ospedaliera di
Lecco nel 1996, di avere quindi ricoperto l'incarico di direttore
generale dell'USL prima di Reggio Emilia e poi di Bologna fino al
pensionamento, avvenuto nel 2008, versando all'INPDAP i contributi
sulla retribuzione percepita come direttore generale.
Dopo il collocamento a riposo, prosegue il ricorrente, l'INPDAP
ha riconosciuto il trattamento pensionistico assumendo nella base di
calcolo anche la retribuzione percepita e "contribuita" come
direttore generale, mentre per il calcolo dell'indennita' premio di
fine servizio, ex art. 4 della legge n. 152 del 1968, l'Istituto ha
considerato la retribuzione cosiddetta virtuale, cioe' quella che
sarebbe stata percepita se il ricorrente non avesse mai lasciato il
suo posto di dirigente amministrativo a tempo indeterminato.
La difesa della parte privata segnala l'erroneita' della
valutazione, in considerazione del fatto che la posizione del
dirigente amministrativo e' data dalle funzioni svolte in concreto,
non in ragione del posto di ruolo ma per effetto di incarichi a
termine, per i quali sono corrisposte specifiche indennita' che
dipendono da tale concreto esercizio, come previsto dall'art. 19,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) e dall'allegato n. 3 al CCNL del 3
novembre 2005, per la dirigenza medica e per quella sanitaria,
tecnica e amministrativa delle aree III e IV di contrattazione.
Evidentemente, prosegue la stessa difesa, a partire dal 1996 il
ricorrente non ha potuto ricevere alcun incarico perche' svolgeva
l'incarico di direttore generale di USL.
Il criterio adottato dall'INPDAP per la quantificazione
dell'indennita' premio di fine servizio sarebbe in realta'
artificioso, come del resto acclarato anche dalla giurisprudenza di
legittimita' (sono richiamate le ordinanze della Corte di cassazione
n. n. 18225 e 17944 del 2011).
2.2. - Con riguardo al merito delle questioni sollevate dal
Tribunale di Monza, la parte ricorrente richiama la sentenza n. 351
del 2010 della Corte costituzionale, che ha gia' deciso sul quesito
se, ai fini del calcolo ex art. 4 della legge n. 152 del 1968
dell'indennita' premio di servizio del direttore generale di USL, che
sia pubblico dipendente in aspettativa, debba essere considerata la
retribuzione effettivamente percepita oppure la retribuzione
"ipotetica", che il soggetto avrebbe percepito qualora fosse rimasto
in servizio nella qualita' di impiegato amministrativo. La Corte
avrebbe ritenuto che la base di calcolo debba essere costituita dalla
retribuzione effettivamente percepita, e cio' implica che quella
retribuzione dovrebbe essere considerata «retribuzione contributiva».
La normativa in materia, che in passato poteva suscitare dubbi
interpretativi, e' stata modificata nel senso indicato in attuazione
della delega contenuta nell'art. 2, comma 1, lettera t), della legge
n. 419 del 1998.
Nel giudizio di legittimita' costituzionale, definito con la
sentenza n. 351 del 2010, l'art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 229
del 1999 era censurato in riferimento all'art. 76 Cost., per un
presunto eccesso di delega, sul presupposto che la legge n. 419 del
1998 si limitasse a chiedere l'equiparazione del trattamento
assistenziale e previdenziale spettante ai lavoratori dipendenti,
pubblici e privati, i quali fossero nominati direttori generali di
USL.
La Corte costituzionale ha invece ritenuto che l'obiettivo della
equiparazione del trattamento previdenziale richiedesse,
preliminarmente, l'individuazione di una base di calcolo valida a
fronte di qualsiasi provenienza del lavoratore incaricato, con la
precisazione che «sarebbe stato, peraltro, in contraddizione con la
ratio della delega, se la omologazione dei trattamenti previdenziali
si fosse limitata ad estendere, puramente e semplicemente, il
trattamento preesistente, fonte di disparita' - dovuta alle diverse
carriere e status dei soggetti - anche ai dipendenti privati».
Ancora e' richiamata l'affermazione della sentenza n. 351 del
2010, secondo cui «l'individuazione della base di calcolo nella
contribuzione goduta per l'incarico di direttore generale,
amministrativo e sanitario di azienda sanitaria, e non invece sul
compenso "virtuale" legato all'ultima prestazione lavorativa
effettuata presso l'ente di provenienza, e' stata operata dal
legislatore delegato scegliendo uno dei mezzi possibili per
realizzare quell'unificazione delle tutele imposta dalla legge di
delega».
A parere della difesa del ricorrente, la motivazione citata
renderebbe evidente che la Corte si e' gia' pronunciata
sull'applicazione del principio di uguaglianza alla materia in esame,
ritenendo che l'equiparazione dei lavoratori provenienti dal settore
pubblico e dal settore privato fosse individuabile proprio nel dato
di realta' della retribuzione effettivamente percepita in qualita' di
direttore generale di USL da quanti sono chiamati a ricoprire
l'incarico, e sulla quale tutti versano i contributi che l'INPDAP, a
sua volta, percepisce.
2.3. - La difesa della parte privata esamina le censure
prospettate dal giudice a quo, secondo cui i dipendenti pubblici che
hanno assunto l'incarico temporaneo di direttore generale di USL
sarebbero favoriti rispetto alla generalita' degli altri dipendenti
pubblici, e tra di essi sarebbero favoriti soltanto coloro i quali,
dopo la conclusione dell'incarico, vanno in quiescenza, senza tornare
al posto di ruolo. In contrario si osserva che i pubblici dipendenti
nominati direttore generale di USL sono pochi, raggiungono vertici di
particolare responsabilita' e prestigio, ed hanno una diversa
retribuzione, cui corrisponde anche una diversa contribuzione. Essi,
dunque, non si trovano nelle stesse condizioni dei colleghi che
rimangono negli ordinari ruoli dei dipendenti pubblici, e cio'
giustificherebbe la diversita' del trattamento.
Inoltre, la norma che consente di assumere a base di calcolo
dell'indennita' premio di servizio «un quindicesimo della
retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi [...]», e cioe'
l'art. 4 della legge n. 152 del 1968, trova applicazione nei
confronti di tutti i dipendenti pubblici degli enti locali, e percio'
anche di coloro i quali siano stati nominati direttore generale di
asl. Sarebbe dunque questa norma a produrre l'effetto lamentato dal
rimettente, e non il censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n.
502 del 1992, con il quale il legislatore si sarebbe limitato, in
ossequio al principio di uguaglianza, a garantire l'applicazione
della norma stessa anche in favore dei dipendenti chiamati a svolgere
l'incarico di direttori generale, amministrativo e sanitario di USL.
In tutto il settore del lavoro pubblico, infatti, la retribuzione
contributiva presa a base di calcolo ai fini della liquidazione
dell'indennita' premio di servizio e' quella degli ultimi dodici
mesi, e del resto, come previsto dall'art. 19 del d.lgs. n. 165 del
2001, gli incarichi dirigenziali e la conseguente retribuzione
superiore sono per definizione «a termine».
In questa diversa prospettiva, i profili di incostituzionalita'
prospettati dal rimettente potrebbero al piu' riguardare la
disciplina contenuta nella legge n. 152 del 1968.
3. - Con atto depositato il 31 ottobre 2011, si e' costituito nel
giudizio incidentale l'INPDAP, gia' resistente nel giudizio a quo, ed
ha concluso per l'accoglimento della questione, riservandosi di
argomentare con successiva memoria.
3.1. - In data 5 marzo 2012 ha depositato memoria l'INPS, nel
frattempo succeduto ex lege all'INPDAP ai sensi dell'art. 21 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214.
L'Istituto, dopo aver ripercorso i termini essenziali della
controversia e dell'ordinanza di rimessione, procede all'esame della
questione osservando, innanzitutto, che la stessa sarebbe sicuramente
ammissibile. Le norme censurate sono state oggetto di scrutinio di
costituzionalita', nella sentenza n. 351 del 2010, con riferimento
all'art. 76 Cost., e dunque sotto il diverso profilo «di natura
formale, di tecnica legislativa».
Le questioni odierne, che ripetono l'eccezione di illegittimita'
costituzionale sollevata dal medesimo Istituto nel giudizio
principale, sarebbero del tutto diverse, richiedendo di verificare
«se le nuove disposizioni, nella parte in cui introducono una
disciplina di favore per una sola e ristrettissima categoria di
lavoratori rispetto alla intera platea dei dipendenti pubblici, siano
o non manifestamente irragionevoli, ovvero possano ritenersi conformi
o non all'art. 3 Cost.».
3.2. - Nel merito, dopo aver esaminato la disciplina
dell'indennita' premio di servizio, contenuta nella legge n. 152 del
1968, la difesa dell'INPS richiama l'orientamento costante della
giurisprudenza di legittimita' - a partire dalla sentenza delle
Sezioni unite n. 3673 del 1997 -, secondo il quale l'ordinamento non
conosce una nozione di retribuzione utile onnicomprensiva, ai fini
del calcolo dell'indennita' premio di servizio, potendosi considerare
a tal fine soltanto gli emolumenti indicati espressamente dall'art.
11 della legge n. 152 del 1968.
Nella medesima direzione, prosegue l'Istituto, la Corte di
cassazione ha precisato che il particolare regime di favore che
connota l'indennita' premio di fine servizio, pari all'ultima e
quindi piu' alta retribuzione annua, da moltiplicarsi per tutti gli
anni di lavoro, viene contemperato dalla ristretta valorizzazione dei
soli emolumenti previsti dalla legge come utili (sono richiamate le
sentenze n. 15906 del 2004 e n. 9901 del 2003).
Diversamente, le norme che disciplinano il trattamento di fine
rapporto, ora spettante alla generalita' dei dipendenti pubblici,
assumono a riferimento «le retribuzioni via via percepite, e dunque
anche quelle piu' basse, nel corso della intera vita lavorativa».
Sarebbe dunque evidente, secondo la difesa dell'INPS,
l'ingiustificata disparita' di trattamento che, per effetto delle
norme censurate, si realizzerebbe nell'ambito della categoria di
dipendenti delle pubbliche amministrazioni ancora beneficiari
dell'indennita' premio di fine servizio.
In proposito andrebbe considerato che i dipendenti del comparto
enti locali i quali, in costanza di rapporto di pubblico impiego,
quindi senza essere collocati in aspettativa, svolgono «mere funzioni
dirigenziali» non hanno diritto, in sede di calcolo dell'indennita'
premio di servizio, al riconoscimento delle somme percepite per le
funzioni dirigenziali, in quanto non previste dalla legge n. 152 del
1968 (sono richiamate sul punto la sentenza n. 10160 del 2001 e
nuovamente le sentenze n. 9901 del 2003 e n. 3673 del 1997 della
Corte di cassazione), ne' ai compensi percepiti per la direzione o
reggenza di fatto, anch'essi non utili ai fini del calcolo
dell'indennita' premio di servizio (e' richiamata la sentenza n.
15498 del 2008 della Corte di cassazione).
In definitiva, osserva la difesa dell'INPS, secondo la
giurisprudenza di legittimita' non e' ammesso, in generale, il
computo di ogni emolumento o aumento retributivo conseguito in
prossimita' della cessazione del rapporto di lavoro, ai fini della
liquidazione dell'indennita' premio di servizio. Da cio' la manifesta
irragionevolezza della norma contenuta nell'art. 3-bis, comma 11, del
d.lgs. n. 502 del 1992, che, invece, consente di ottenere la
liquidazione di detta indennita' «con il computo di tutti i notevoli
emolumenti percepiti per lo svolgimento dell'incarico di direzione
generale, solo ed esclusivamente a favore di colui che e' chiamato a
dirigere una azienda sanitaria».
L'irragionevolezza emergerebbe in modo ancor piu' marcato ove si
ponga mente al fatto che l'incarico di direttore generale di USL e'
svolto in regime di aspettativa e con contratto di lavoro autonomo,
ancorche' coordinato con i fini dell'ente di appartenenza (e'
richiama la sentenza n. 3882 del 1998 delle Sezioni unite della Corte
di cassazione).
3.3. - La normativa censurata risulterebbe illegittima anche
sotto l'ulteriore e diverso profilo, pure prospettato dal rimettente,
della ingiustificata disparita' di trattamento all'interno della
stessa categoria di dipendenti pubblici chiamati a svolgere
l'incarico di direttore generale di asl. Tra costoro, infatti,
sarebbero privilegiati, ai fini della liquidazione dell'indennita'
premio di servizio, soltanto quei lavoratori che decidono di andare
in pensione senza riprendere la precedente attivita': in tal caso la
retribuzione dell'ultimo anno di attivita', sulla quale e'
parametrata l'indennita' premio di servizio, coincide con gli
emolumenti percepiti per l'incarico di direttore generale.
Nel diverso caso in cui il lavoratore riprenda l'attivita' presso
l'ente locale di appartenenza, al momento del collocamento a riposo
percepira' una indennita' premio di servizio nettamente inferiore,
perche' parametrata alla retribuzione che avra' percepito in qualita'
di dipendente pubblico nell'ultimo anno di attivita'.
A parere della difesa dell'INPS «tale differenziazione non appare
sostenibile, non solo perche' e' legata ad un evento futuro e
incerto, ovvero la scelta [...] di rientrare o non in servizio alle
dipendenze dell'ente locale, ma anche e soprattutto perche', in modo
assolutamente irragionevole, non consente di commisurare la entita'
totale della prestazione previdenziale alla qualita' ed alla durata
della intera attivita' svolta».
Per questi motivi, l'Istituto ritiene non condivisibile quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 351 del 2010
(punto 5 del Considerato in diritto), e cioe' che «il pensionamento,
e quindi il diritto alla indennita' di cui sopra del lavoratore
pubblico dipendente in costanza dell'incarico esterno e' una
evenienza di fatto, che determina coerenti conseguenze giuridiche ed
economiche, mentre diversa e' la situazione di chi rientri
nell'amministrazione di provenienza una volta cessato dall'incarico
cui ugualmente si applica l'art. 4 della legge n. 152 del 1968». Il
pensionamento, secondo la difesa dell'INPS, non puo' essere ridotto
ad una mera evenienza di fatto.
Nella specie, poi, per i dipendenti pubblici che al termine
dell'incarico dirigenziale in esame non hanno raggiunto i limiti
massimi anagrafici e contributivi, il pensionamento e' il risultato
di una scelta di mera convenienza, che troverebbe causa proprio nella
disciplina introdotta dal censurato art. 3-bis, comma 11, del d.lgs.
n. 502 del 1992.
L'effetto premiale che consegue alla cessazione anticipata dal
servizio, peraltro, costituirebbe un deterrente, per i soggetti
dotati di esperienza e professionalita' tali da aver assunto
incarichi di dirigenza delle aziende sanitarie, a prestare
ulteriormente la propria esperienza lavorativa al servizio delle
amministrazioni di provenienza.
3.4. - La difesa dell'INPS osserva ulteriormente come
l'ingiustificata disparita' di trattamento, introdotta dalla
normativa censurata, risulti «inaccettabile anche alla luce della
recentissima normativa previdenziale, tutta orientata nella direzione
del contenimento della spesa».
Sono richiamati, tra gli altri, gli interventi legislativi
finalizzati al differimento dei termini per il pagamento dei
trattamenti di fine servizio (art. 1, commi 22 e 23, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo»,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148), che vanno ad aggiungersi ai
precedenti, aventi ad oggetto le modalita' di liquidazione rateale
dell'indennita' premio di servizio (art. 12, commi da 7 a 9, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122).
3.5. - Conclusivamente, la difesa dell'Istituto segnala la
disparita' di trattamento che, per effetto delle norme censurate, si
realizzerebbe a favore della ristretta categoria dei dipendenti
pubblici indicati e richiama numerose disposizioni che
disciplinerebbero fattispecie in tutto analoghe a quella in esame, di
aspettativa dei dipendenti pubblici e privati, in termini
diametralmente opposti a quelli previsti nelle norme censurate.
In particolare, l'INPS segnala che, con l'art. 1, comma 32, del
d.l. n. 138 del 2011, il legislatore ha aggiunto il periodo finale
all'art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, prevedendo che, per
la liquidazione del trattamento di fine servizio dei funzionari ai
quali e' stato attribuito un incarico dirigenziale, l'ultimo
stipendio va individuato nell'ultima retribuzione percepita prima del
conferimento dell'incarico dirigenziale avente durata inferiore a tre
anni.
Ancora, in tema di calcolo della retribuzione annua pensionabile,
l'Istituto cita l'art. 40 della legge 4 novembre 2010, n. 183
(Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche'
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro), il quale stabilisce, ai fini
della contribuzione figurativa per aspettative e permessi, che il
valore retributivo da attribuire per ciascuna settimana ai periodi
riconosciuti figurativamente, ai fini del calcolo della retribuzione
annua pensionabile, e' pari all'importo della normale retribuzione
che sarebbe spettata al lavoratore, in caso di prestazione
lavorativa, nel mese in cui si colloca l'evento.
E' poi richiamato l'art. 8, ottavo comma, della legge 23 aprile
1981, n. 155 (Adeguamento delle strutture e delle procedure per la
liquidazione urgente delle pensioni e per i trattamenti di
disoccupazione, e misure urgenti in materia previdenziale e
pensionistica), secondo il quale, ai lavoratori collocati in
aspettativa ai sensi dell'art. 31 della legge 20 maggio 1970, n. 300
(Norme sulla tutela della liberta' e dignita' dei lavoratori, della
liberta' sindacale e dell'attivita' sindacale nei luoghi di lavoro e
norme sul collocamento), le retribuzioni da riconoscere ai fini del
calcolo della pensione sono commisurate alla retribuzione della
categoria e qualifica professionale posseduta dall'interessato al
momento del collocamento in aspettativa, adeguate in relazione alla
dinamica salariale e di carriera della stessa categoria e qualifica.
Le predette disposizioni renderebbero evidente che le norme
oggetto dell'odierno scrutinio contengono una disciplina, del tutto
eccentrica ed irragionevole, del trattamento previdenziale dei
dipendenti pubblici del comparto enti locali, nominati direttori
generali di USL.
4. - Con atto depositato in data 29 novembre 2011, e' intervenuto
nel giudizio incidentale G.D.P. per sostenere le ragioni del rigetto
delle questioni. L'interesse all'intervento risiederebbe nella
qualita' di parte, che l'interveniente riveste, in un giudizio nel
quale l'INPDAP ha chiesto che siano sollevate questioni di
legittimita' costituzionale in tutto analoghe alle odierne.
L'interveniente G.D.P. ha depositato, in data 9 febbraio 2012,
memoria illustrativa nella quale ribadisce le argomentazioni
sviluppate nell'atto di intervento.
5. - Con atto depositato il 1° dicembre 2011, e' intervenuta nel
giudizio incidentale la Federazione italiana delle aziende sanitarie
e ospedaliere (FIASO) per sostenere le ragioni del rigetto delle
questioni.
L'interveniente F.I.A.S.O. ha depositato, in data 1° marzo 2012
memoria illustrativa nella quale sono svolti argomenti per dimostrare
la non fondatezza delle predette questioni.
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza del 26 gennaio 2011, il Tribunale di Monza,
sezione lavoro, ha sollevato, in riferimento all'articolo 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), dell'art.
3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 2,
comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al
Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e
per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502).
2. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
degli interventi spiegati da G.D.P., parte di un procedimento nel
quale l'INPDAP ha proposto eccezione di legittimita' costituzionale
finalizzata al promovimento di questioni analoghe a quelle oggetto
del presente giudizio, e dalla Federazione italiana delle aziende
sanitarie e ospedaliere (FIASO).
Si tratta, in entrambi i casi, di soggetti estranei al giudizio
principale e che non possono risultare direttamente pregiudicati
dalla presente decisione.
Deve quindi essere ribadita la costante giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui nel giudizio incidentale sono ammessi a
partecipare - oltre che il Presidente del Consiglio dei ministri o,
nel caso si discuta di legge regionale, il Presidente della Giunta
regionale - soltanto le parti del procedimento principale ed i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto nel giudizio, e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma oggetto di censura (ex
plurimis, sentenze n. 304 del 2011 e n. 96 del 2008).
3. - La questione non e' fondata.
3.1 - E' utile ricostruire l'evoluzione del quadro normativo,
anche in rapporto alla sentenza n. 351 del 2010 di questa Corte.
L'art. 3 del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, sin dal suo testo
originario, che, per i pubblici dipendenti nominati direttori
generali, amministrativi o sanitari di unita' sanitarie locali e
aziende ospedaliere, il periodo di aspettativa sia «utile ai fini del
trattamento di quiescenza e di previdenza e dell'anzianita' di
servizio».
L'art. 2, comma 1, lettera t), della legge n. 419 del 1998 ha
delegato il Governo a «rendere omogenea la disciplina del trattamento
assistenziale e previdenziale dei soggetti nominati direttore
generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di azienda,
nell'ambito dei trattamenti assistenziali e previdenziali previsti
dalla legislazione vigente, prevedendo altresi' per i dipendenti
privati l'applicazione dell'art. 3, comma 8, secondo periodo, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni».
In attuazione di detta delega legislativa, l'art. 3, comma 3, del
d.lgs. n. 229 del 1999, ha inserito, nel citato d.lgs. n. 502 del
1992, l'art. 3-bis, il quale, al comma 11, nel ribadire che il
periodo di aspettativa e' utile ai fini del trattamento di quiescenza
e di previdenza, stabilisce: «le amministrazioni di appartenenza
provvedono ad effettuare il versamento dei contributi previdenziali e
assistenziali comprensivi delle quote a carico del dipendente,
calcolati sul trattamento economico corrisposto per l'incarico
conferito nei limiti dei massimali di cui all'art. 3, comma 7, del
decreto legislativo 24 aprile 1997, n. 181, e a richiedere il
rimborso di tutto l'onere da esse complessivamente sostenuto
all'unita' sanitaria locale o all'azienda ospedaliera interessata, la
quale procede al recupero della quota a carico dell'interessato».
La disposizione sopra riportata e' stata oggetto di una questione
di legittimita' costituzionale, per presunta violazione dell'art. 76
Cost., definita da questa Corte, nel senso della non fondatezza, con
sentenza n. 351 del 2010.
4. - Il giudice rimettente evoca nel presente giudizio - nei
confronti della stessa disposizione gia' scrutinata nel procedimento
conclusosi con la citata sentenza n. 351 del 2010 - l'art. 3 Cost.,
assumendo che la norma censurata prevederebbe un trattamento
irragionevolmente privilegiato per una ristretta categoria di
«dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r.» - coloro che hanno
assunto temporaneamente l'incarico di direttori generali delle USL -
per i quali il computo del trattamento previdenziale (nella specie,
l'indennita' premio di servizio) sarebbe piu' vantaggioso nella base
di calcolo (o retribuzione contributiva) rispetto a quello della
generalita' dei dipendenti pubblici. La norma censurata avrebbe
inoltre favorito, all'interno di tale categoria, coloro che
contestualmente cessano dall'incarico di direttore generale e dal
rapporto di pubblico impiego, discriminando irragionevolmente coloro
i quali, dopo la cessazione dell'incarico e dell'aspettativa, hanno
invece ripreso servizio presso le amministrazioni di provenienza.
Il giudice a quo rileva che, alla stregua della legislazione
vigente e della giurisprudenza di legittimita', per la generalita'
dei dipendenti pubblici non soggetti a t.f.r., la retribuzione
contributiva sarebbe rigorosamente limitata agli emolumenti percepiti
nell'ultimo anno di servizio in stretta correlazione
all'inquadramento, senza che abbiano alcun rilievo gli emolumenti
correlati alle mansioni o incarichi di volta in volta assegnati,
anche se eventualmente svolti per un notevole periodo di tempo, con o
senza aspettativa dal rapporto di pubblico impiego. Lo stesso giudice
ritiene di poter superare quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 351 del 2010, relativa al profilo dell'eccesso di delega,
chiedendo che, nella definizione del presente giudizio, questa Corte
stabilisca «il punto di bilanciamento tra principi di uguale rango
costituzionale, ossia quello di cui all'art. 38 Cost. e quello della
solidarieta' sociale ex art. 3 Cost. sotteso alle esigenze di
contenimento della spesa pubblica e di tenuta finanziaria del sistema
previdenziale».
5. - Le argomentazioni del rimettente sono prive di fondamento,
poiche' la norma censurata non istituisce una irragionevole
differenza di trattamento previdenziale - con riferimento
all'indennita' premio di servizio - a favore di una categoria di
soggetti, bensi' prevede una base di calcolo unitaria per tutti
coloro che si trovino ad esercitare determinate funzioni alla fine
della loro carriera. Il punto di riferimento non sono quindi le
qualita' soggettive dei dipendenti presi in considerazione, ma le
funzioni di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL.
5.1. - Come e' stato chiarito nella sentenza n. 351 del 2010 di
questa Corte, l'individuazione della retribuzione contributiva in
quella percepita nell'ultimo anno di esercizio dell'incarico prende
le mosse dalla delega legislativa contenuta nella legge n. 419 del
1998, che perseguiva proprio l'obiettivo di eliminare le diversita'
di trattamento tra soggetti che avevano esercitato, nell'ultimo anno
di attivita', le medesime funzioni, ma provenivano da carriere e
settori diversi della pubblica amministrazione. L'unificazione di
trattamento cosi' ottenuta doveva essere resa applicabile anche ai
dipendenti privati. Con l'attuazione della delega, il legislatore
delegato ha scelto uno dei possibili mezzi per realizzare l'obiettivo
indicato nella legge di delegazione, partendo da un dato, la
retribuzione percepita per l'incarico, sicuramente comune a tutti i
dipendenti, pubblici e privati. Non si tratta dell'unica scelta
possibile, ma la stessa non puo' essere considerata manifestamente
irragionevole dal momento che realizza una completa parificazione di
tutti i soggetti, dipendenti pubblici e privati, che si trovino ad
esercitare una certa funzione, quale che sia l'amministrazione di
provenienza o il lavoro svolto nel settore privato.
5.2. - Con riferimento alla presunta violazione del principio di
uguaglianza, determinata dall'asserito trattamento privilegiato dei
soggetti in questione, rispetto alla generalita' degli altri
dipendenti pubblici, si deve osservare che la situazione dei soggetti
chiamati a svolgere l'incarico di direttore generale, amministrativo
o sanitario di USL non e' identica ne' assimilabile a quella di
coloro che tali funzioni non svolgono, mentre rimane intatto il
principio generale secondo cui l'indennita' dovuta al dipendente alla
fine della sua vita lavorativa e' sempre commisurata all'ultima
retribuzione annua percepita, calcolata in ragione dell'ottanta per
cento, divisa per quindici, se si tratta di dipendenti di enti locali
(art. 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152, recante «Nuove norme in
materia previdenziale per il personale degli Enti locali») o per
dodici, se si tratta di dipendenti civili e militari dello Stato
(art. 3 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, recante «Approvazione del
testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato»). Non trova pertanto
riscontro nel diritto positivo l'affermazione della difesa dell'INPS,
che fa riferimento «alle norme che disciplinano il trattamento di
fine rapporto ora spettante alla generalita' dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, pari alle retribuzioni via via percepite,
e dunque anche [a] quelle piu' basse, nel corso dell'intera vita
lavorativa».
A tale principio si deve aggiungere l'altro - chiaramente
enunciato dalla giurisprudenza di legittimita', in conformita'
all'indirizzo di questa Corte - «di tendenziale corrispondenza
proporzionale fra entita' della retribuzione ed entita' della
contribuzione, atteso che l'opposta opzione interpretativa
determinerebbe un ulteriore squilibrio fra trattamento di quiescenza
e indennita' premio di servizio, sebbene la stessa abbia natura
previdenziale» (ex plurimis, Corte di cassazione, sezione lavoro,
ordinanza n. 28510 del 2011). E' appena il caso di ricordare che tale
squilibrio e' concreto ed attuale, giacche' l'ente previdenziale,
interveniente nel presente giudizio, sin dal 1999 tiene conto, ai
fini della determinazione del trattamento pensionistico, degli
emolumenti percepiti per gli incarichi di direttore generale,
amministrativo o sanitario di USL, ma ritiene di non dover osservare
uguale criterio per la determinazione dell'indennita' premio di
servizio, pur avendo introitato, dal 1999 ad oggi, la maggior
contribuzione corrispondente agli emolumenti medesimi.
5.3. - Non e' condivisibile l'argomentazione della difesa INPS,
secondo cui la norma censurata introdurrebbe una deroga irragionevole
al principio generale, formulato da una consolidata giurisprudenza di
legittimita', in base al quale la retribuzione contributiva non e'
onnicomprensiva, ma e' costituita, per i dipendenti degli enti
locali, solo dagli emolumenti tassativamente indicati dall'art. 11,
quinto comma, della legge n. 152 del 1968 (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 16634 del 2004).
A prescindere dalla considerazione che la stessa giurisprudenza
di legittimita' ha ritenuto - proprio in relazione alla disposizione
censurata nel presente giudizio - compatibile con l'art. 4 della
legge n. 152 del 1968 il computo di aumenti retributivi conseguiti in
prossimita' della cessazione del rapporto di lavoro (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 11925 del 2008), si deve
rilevare che la ratio della non onnicomprensivita' della retribuzione
contributiva deve essere rinvenuta nella considerazione, ricorrente
nella giurisprudenza di legittimita', che «intanto un compenso puo'
entrare a far parte della retribuzione-parametro sulla cui base viene
liquidata l'indennita' premio di servizio in quanto sia
preventivamente incluso nel coacervo su cui devono essere versati i
contributi» (Corte di cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n.
3673 del 1997).
Con riferimento al presente giudizio, si deve porre in rilievo
che la norma censurata include gli emolumenti relativi agli incarichi
di direttore generale, amministrativo o sanitario di USL tra quelli
assoggettati a contribuzione previdenziale, in coerenza con il
principio generale prima richiamato, in base al quale non puo'
entrare nella base di calcolo per l'indennita' dovuta al dipendente
alla cessazione del rapporto di lavoro alcun emolumento che non sia
stato preventivamente assoggettato alla detta contribuzione. Anche
sotto tale profilo, la disposizione censurata dal rimettente non puo'
essere ritenuta manifestamente irragionevole, salvo naturalmente ogni
possibile intervento del legislatore, volto ad individuare criteri
diversi di computo, secondo scelte di politica economica e sociale
non spettanti a questa Corte.
5.4. - Quanto alla presunta posizione di svantaggio dei
dipendenti che rientrino nelle amministrazioni di provenienza o
nell'impiego privato prima della cessazione del loro rapporto di
lavoro, si deve in questa sede ribadire quanto gia' osservato nella
sentenza n. 351 del 2010, che si tratta cioe' di «una evenienza di
fatto, che determina coerenti conseguenze giuridiche ed economiche».
L'attuale sistema generale di liquidazione dell'indennita' di fine
rapporto per tutti i dipendenti pubblici (dello Stato o degli enti
locali) fa esclusivo riferimento all'ultima retribuzione annua
percepita. Che poi questa evenienza di fatto possa essere frutto di
un «calcolo di convenienza» del dipendente, come osserva la difesa
dell'INPS, non smentisce, anzi conferma, il precedente assunto,
giacche' le scelte individuali, operate avvalendosi di una normativa
generale, non sono effetto necessario delle norme, ma di private
volizioni, che non rilevano ai fini della valutazione della
legittimita' costituzionale delle norme stesse. Contrastare simili
eventualita' richiede, in ogni caso, l'introduzione di specifiche
discipline, che solo il legislatore puo' formulare.
5.5. - Proprio allo scopo di evitare che calcoli opportunistici
dei singoli soggetti possano determinare effetti iniqui e
ingiustificatamente gravosi per la finanza pubblica, l'art. 19, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dal comma 32 dell'art. 1 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, ha stabilito che «ai fini della liquidazione del trattamento
di fine servizio, comunque denominato, [...], l'ultimo stipendio va
individuato nell'ultima retribuzione percepita prima del conferimento
dell'incarico avente durata inferiore a tre anni». Poiche' gli
incarichi dirigenziali, secondo la medesima disposizione, non possono
durare meno di tre anni, salvo che coincidano con il conseguimento
del limite di eta' per il collocamento a riposo dell'interessato, si
deduce che il legislatore ha voluto evitare che il conferimento di un
incarico direttivo possa determinare un trattamento di fine rapporto
correlato quantitativamente alla maggiore retribuzione percepita dal
soggetto incaricato, ma solo nell'ipotesi che l'incarico stesso,
eccezionalmente, sia di durata inferiore a tre anni. Viene cosi'
neutralizzata l'efficacia sull'indennita' premio di fine rapporto di
un incarico di troppo breve durata, che potrebbe essere stato
conferito e assunto solo o prevalentemente in vista della fruizione
di un maggior beneficio in sede di determinazione della suddetta
indennita'. Dalla citata disposizione si deduce pure, a contrario,
che nell'ipotesi di incarico avente normalmente una durata da tre a
cinque anni, il calcolo dell'indennita' viene effettuato secondo il
criterio generale previsto dalle norme vigenti, che lo agganciano
all'ultima retribuzione annua percepita.
Con riferimento alla fattispecie oggetto del presente giudizio,
si deve rilevare che l'art. 3-bis, comma 8, del d.lgs. n. 502 del
1992, prescrive che il rapporto di lavoro del direttore generale, del
direttore amministrativo e del direttore sanitario di USL e' regolato
da contratto di durata non inferiore a tre anni e non superiore a
cinque, rinnovabile. La cautela sottesa alla norma limitativa di cui
al precedente capoverso e' pertanto pienamente assicurata dalla
legislazione in materia sanitaria. Anche sotto questo profilo non si
riscontra quindi una particolare situazione di irragionevole
privilegio per i soggetti in questione, rispetto alla generalita' dei
dipendenti pubblici.
6. - Il giudice rimettente ritiene inoltre che «soltanto la Corte
Costituzionale, come in altre occasioni ha fatto (sentenza n. 316 del
2010) puo' stabilire il punto di bilanciamento tra principi di uguale
rango costituzionale, ossia quello di cui all'art. 38 Cost. e quello
di solidarieta' sociale ex art. 3 Cost. sotteso alle esigenze di
contenimento della spesa pubblica e di tenuta finanziaria del sistema
previdenziale».
Il giudice a quo chiede a questa Corte cio' che solo il
legislatore puo' fare, nella ponderata considerazione delle risorse
disponibili e delle spese destinabili al soddisfacimento dei diritti
assistenziali e previdenziali tutelati dall'art. 38 Cost. Quanto al
principio di solidarieta' sociale - riferito dal rimettente all'art.
3 e non invece all'art. 2 Cost., nel quale e' menzionato
espressamente, e comunque sotteso allo stesso art. 38 Cost. (sentenza
n. 240 del 1994, punto 6 del Considerato in diritto) - la
finalizzazione "sociale" delle somme risultanti dall'eventuale
accoglimento della odierna questione sarebbe del tutto generica e
rientrerebbe, in ogni caso, nell'ampio spettro di possibilita' che si
aprono dinanzi alle scelte politiche del Parlamento e del Governo,
con il solo limite della non manifesta irragionevolezza.
Il rimettente cita alcune pronunce di questa Corte, che si
riferiscono ad interventi legislativi volti a contemperare i diritti
di cui all'art. 38 Cost. e le esigenze di contenimento della spesa
pubblica. La giurisprudenza costituzionale costante e' nel senso che
l'art. 38 Cost. non esclude la possibilita' di un intervento
legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della
spesa pubblica, riduca un trattamento previdenziale prima spettante
in base alla legge (ex plurimis, sentenze n. 316 del 2010, n. 361 del
1996, n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, n. 822 del 1988), fermo il
controllo di ragionevolezza sulle singole norme riduttive. Si deve
escludere, viceversa, che possa essere la stessa Corte costituzionale
a statuire siffatte riduzioni di spesa per l'attuazione di diritti ex
art. 38 Cost., in nome di un generico principio di solidarieta'
sociale, superando e addirittura ponendosi in contrasto con le
determinazioni del legislatore. Solo a quest'ultimo spettano le
valutazioni di politica economica attinenti alle risorse disponibili
nei diversi momenti storici, mentre e' compito di questa Corte
vigilare sul rispetto del nucleo essenziale dei diritti fondamentali,
in ipotesi incisi da interventi riduttivi dello stesso legislatore.
Il rovesciamento di ruoli ipotizzato dal giudice rimettente si pone
in contrasto con il sistema costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili gli interventi di G.D.P. e della
Federazione italiana aziende sanitarie e ospedaliere (FIASO);
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli articoli 3, commi 2 e 3, del decreto legislativo 19 giugno
1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419), dell'art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dell'art. 2,
comma 1, lettera t), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al
Governo per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e
per l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), sollevata, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale di Monza, con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI