N. 120 SENTENZA 7 - 10 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Periodi di assenza per malattia - Trattamento economico nei primi dieci giorni di assenza - Corresponsione del solo trattamento fondamentale con esclusione di ogni indennita' o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio - Asserita lesione del diritto alla salute, disparita' di trattamento in danno dei lavoratori pubblici, lesione del diritto ad una retribuzione proporzionata e sufficiente, lesione del diritto alla assistenza - Insussistenza - Non fondatezza delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 71. - Costituzione, artt. 3, 32, 36 e 38.(GU n.20 del 16-5-2012 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 71 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133,
promosso dal Tribunale di Livorno nel procedimento vertente tra R.C.
ed altri e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca ed altro, con ordinanza del 5 agosto 2011, iscritta al n. 257
del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 aprile 2012 il Giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Livorno, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 5 agosto 2011, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale, con riferimento agli articoli 3, 32, 36
e 38 della Costituzione, dell'articolo 71 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133. Tale disposizione prevede, per quanto rileva rispetto ai vizi
denunciati, che «1. Per i periodi di assenza per malattia, di
qualunque durata, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, nei primi dieci giorni di assenza e' corrisposto il
trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennita'
o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio. Resta
fermo il trattamento piu' favorevole eventualmente previsto dai
contratti collettivi o dalle specifiche normative di settore per le
assenze per malattia dovute ad infortunio sul lavoro o a causa di
servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day hospital, nonche' per
le assenze relative a patologie gravi che richiedano terapie
salvavita. I risparmi derivanti dall'applicazione del presente comma
costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato
e concorrono per gli enti diversi dalle amministrazioni statali al
miglioramento dei saldi di bilancio. Tali somme non possono essere
utilizzate per incrementare i fondi per la contrattazione
integrativa. [...] 6. Le disposizioni del presente articolo
costituiscono norme non derogabili dai contratti o accordi
collettivi».
1.1. - Riferisce il giudice rimettente che R.C., A.B., M.R. ed
altri, tutti dipendenti del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, avevano proposto ricorso innanzi ad
esso al fine di ottenere l'accertamento del loro diritto a ricevere,
in caso di malattia, l'intero trattamento retributivo in busta paga,
e non solo il trattamento "minimo o fondamentale" siccome disposto
dal succitato art. 71 del decreto-legge n. 112 del 2008, con
conseguente condanna del Ministero convenuto a corrispondere,
appunto, l'intero trattamento retributivo, spettante anche in caso di
malattia del lavoratore, previa disapplicazione della norma
censurata. Ne desume la centralita' della verifica della legittimita'
costituzionale della norma in oggetto ai fini dell'accertamento
richiesto, con conseguente rilevanza manifesta della questione,
perche' la precedente normativa, la quale prevedeva che il
trattamento retributivo del periodo di malattia non fosse diverso da
quello di effettivo lavoro, senza alcuna decurtazione retributiva,
sarebbe stata modificata in senso deteriore e peggiorativo per i
lavoratori del comparto scuola.
1.2. - Circa la non manifesta infondatezza, il giudice a quo
formula le seguenti osservazioni.
1.2.1. - L'art. 71 del decreto-legge n. 112 del 2008
risulterebbe, innanzitutto, in palese contrasto con l'art. 3 Cost.,
il quale tutela la persona e la sua dignita' e stabilisce il
principio generale di eguaglianza dei cittadini di fronte
all'ordinamento. Ad avviso del rimettente, infatti, la disposizione
censurata determina un'illegittima disparita' di trattamento nel
rapporto di lavoro dei dipendenti del settore pubblico rispetto a
quelli del settore privato. Nel settore privato, infatti, si giunge
al massimo, in alcuni contratti collettivi, alla previsione
dell'omesso pagamento dei primi tre giorni di malattia, subentrando
dal quarto giorno l'Istituto nazionale per la previdenza sociale
(INPS) e nessun contratto priva il lavoratore della retribuzione o di
una parte sostanziale di essa oltre il terzo giorno.
Conseguentemente, poiche' la parita' di condizioni, sancita dall'art.
3 Cost. come vincolo inderogabile posto al legislatore ordinario,
puo' essere derogata solo sulla base di criteri o elementi che
evitino di trattare situazioni omogenee in modo differenziato, il
legislatore avrebbe nella specie finito col trattare in maniera
differente le due categorie di lavoratori, discriminando quelli del
settore pubblico. E, cio', in violazione dell'art. 3 Cost. in
relazione al principio di uguaglianza tra i lavoratori, la cui
appartenenza al settore pubblico o privato non giustificherebbe la
disparita' di trattamento sotto il profilo in esame, «in quanto
entrambi [i] rapporti di lavoro sono caratterizzati dagli stessi
elementi di subordinazione ed in quanto la malattia e' un evento
rispetto al quale non ha alcuna rilevanza la natura pubblica o
privata del datore di lavoro».
1.2.2. - Inoltre, la citata normativa si ripercuoterebbe
negativamente sulla retribuzione del lavoratore in malattia, cui
sarebbero sottratti, durante il periodo d'infermita', indennita' o
trattamenti aggiuntivi comunque di sua spettanza per diritto in tal
senso gia' acquisito e sancito in busta paga e costitutivi della sua
retribuzione globale di fatto, pur differenziata in varie voci. II
lavoratore legittimamente ammalato, dunque, verrebbe a subire una
riduzione dello stipendio in busta paga. Riduzione che, dati i
livelli degli stipendi ad oggi percepiti dai lavoratori del comparto
pubblico, sarebbe tale da non garantire agli stessi una vita
dignitosa, in contrasto con l'art. 36 Cost. Il concreto danno
economico (in senso retributivo e contributivo) subito dal lavoratore
del settore pubblico in virtu' dell'applicazione della nuova legge
sarebbe ingiusto e illegittimo anche alla luce del fatto che il
lavoratore, e la parte sindacale stipulante nel suo interesse, quando
sottoscrive un contratto di lavoro, non si vede garantito solamente
il minimo retributivo tabellare, ma anche le indennita' e le voci di
compenso destinate, invece, ad essere perdute in caso di malattia.
1.2.3. - La Costituzione tutela, altresi', la salute come
fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita'.
Sicche', la norma in questione, incidendo pesantemente sulla
retribuzione del lavoratore ammalato, determinerebbe un abbassamento
del livello di protezione della salute del lavoratore. Questi,
infatti, spinto dalle necessita' economiche, sarebbe in concreto
indotto a lavorare, si' da aggravare il proprio stato di malattia con
danno per se stesso e la collettivita', in palese violazione
dell'art. 32 Cost.
1.2.4. - Vi sarebbe, infine, una lesione dell'art. 38 Cost.,
integrata dalla privazione, in corso di malattia, di una parte della
retribuzione globale di fatto dovuta al lavoratore, in misura tale da
far mancare al cittadino, in quel momento inabile al lavoro, i mezzi
di mantenimento e di assistenza.
2. - Con atto depositato il 3 gennaio 2012 e' intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, instando per la
dichiarazione d'inammissibilita' o, comunque, d'infondatezza delle
questioni proposte dal Tribunale di Livorno con l'ordinanza
succitata.
2.1. - In primo luogo, la difesa dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni sollevate dal Tribunale di
Livorno.
2.1.1. - Le questioni dovrebbero essere considerate
inammissibili, in primo luogo perche' difetterebbero di descrizione
puntuale e non consentirebbero di verificarne l'effettiva rilevanza
nel giudizio a quo. Rileva la difesa dello Stato al riguardo che il
rimettente, dopo avere affermato che la questione «e' punto centrale
dell'accertamento chiesto a questo giudice del lavoro e quindi [...]
e' rilevante», non avrebbe specificato la sussistenza di concreti
elementi idonei a fondare l'accoglimento dell'istanza, ne', sotto
altro profilo, avrebbe enucleato aspetti di concretezza del danno
asseritamente sofferto dalle parti ricorrenti.
2.1.2. - L'inammissibilita' delle questioni sarebbe dovuta anche
all'irricevibilita' della domanda formulata dai ricorrenti, poiche'
richiedenti la condanna dell'Amministrazione alla corresponsione
dell'intero trattamento retributivo anche al lavoratore in malattia,
previa la "disapplicazione" della norma sospettata
d'incostituzionalita'. Donde l'irricevibilita' della domanda, non
essendo ammesso nel nostro ordinamento alcun sindacato diffuso in
ordine alla legittimita' costituzionale.
2.1.3. - Ad avviso della difesa dello Stato, inoltre, il giudice
rimettente muove dall'erroneo presupposto che il rapporto di pubblico
impiego e il rapporto subordinato nel settore privato siano realta'
giuridiche sovrapponibili. Diversamente, secondo un indirizzo
consolidato della dottrina e della giurisprudenza, anche
costituzionale, «il rapporto di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni deve configurarsi, nel suo complesso, come
speciale rispetto a quello alle dipendenze dell'imprenditore privato»
(la difesa statale richiama Corte di cassazione, sezione lavoro, 13
agosto 2008, n. 21586; Corte costituzionale n. 313 del 1996, n. 309
del 1997, n. 89 [rectius 82] del 2003, n. 199 del 2003). In
particolare, secondo l'Avvocatura dello Stato, nel «settore pubblico
si deve rispondere al principio dell'interesse collettivo
all'imparzialita' e buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), [...].
La specialita' dell'impiego pubblico, che va valutata anche sul piano
dei costi finanziari sopportati dalla collettivita', determina una
grande dicotomia tra pubblico e privato che impedisce qualsiasi
assimilazione. [...]». Donde l'ulteriore inammissibilita' delle
questioni proposte sotto tale profilo.
2.2. - Oltre ad essere palesemente inammissibili, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dal Tribunale di Livorno
sarebbero, altresi', destituite di fondamento nel merito.
2.2.1. - In relazione all'asserita illegittimita' dell'art. 71
del decreto-legge n. 112 del 2008 con riferimento all'art. 3 Cost.,
premette la difesa dello Stato che il principio di eguaglianza si
specifica nel principio di ragionevolezza, il quale impone di
trattare in modo uguale situazioni uguali ed in modo differenziato
situazioni diverse. Una disparita' di trattamento, quindi, potrebbe
essere lamentata solo a fronte di situazioni di fatto identiche o
analoghe.
Nel caso di specie, alla luce della giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 287 del 2006) e conformemente a quella amministrativa
espressasi in ordine al dubbio di legittimita' costituzionale della
disposizione contenuta nell'art. 71 del decreto-legge n. 112 del 2008
(Tribunale amministrativo regionale del Lazio 24 aprile 2009, n.
4078), sarebbero state accomunate due situazioni non omogenee dal
punto di vista della determinazione dei rispettivi trattamenti
retributivi, «perche' i lavoratori privati, a differenza di quelli
pubblici, fruiscono, in caso di malattia, dell'indennita' corrisposta
dall'INPS che sostituisce la retribuzione». Peraltro,
l'incomparabilita' delle discipline del lavoro pubblico e privato
sarebbe confermata dal fatto che, pur essendo vero che la disciplina
relativa ai lavoratori del settore privato prevede un massimo di tre
giorni di decurtazioni, e' altrettanto vero che per alcune categorie
di dipendenti privati la contrattazione collettiva dispone una vera e
propria interruzione integrale della retribuzione per il primo giorno
di assenza (in questo senso, l'accordo Fiat Mirafiori del 23 dicembre
2010).
Secondo la difesa dello Stato, dunque, la piena legittimita'
della disposizione oggetto di censura deriva dall'assoluta diversita'
del regime delle due tipologie di rapporti, connessa anche alla
specialita' di quello di tipo pubblicistico diffusamente riconosciuta
dalla giurisprudenza e tale da escludere senz'altro la lesione del
principio di eguaglianza.
2.2.2. - In relazione all'asserita illegittimita' della
disciplina posta dall'art. 71 del decreto-legge n. 112 del 2008
rispetto all'art 36 Cost., la difesa dello Stato rileva in via
preliminare che analoghe riduzioni o decurtazioni del trattamento
economico erano previste gia' dalla regolamentazione pubblicistica
del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, laddove,
con le opportune esclusioni, era stata introdotta, onde evitare abusi
nella fruizione del congedo straordinario per malattia, la riduzione
di un terzo di tutti gli assegni spettanti per la prima giornata di
assenza.
Ne conseguirebbe la non fondatezza, altresi', della censura in
esame, tenuto conto del principio, reiteratamente ribadito dalla
Coste costituzionale (sentenze n. 287 del 2006, n. 470 del 2002 e n.
164 del 1994), secondo cui, al fine di verificare la legittimita'
delle norme in tema di trattamento economico dei dipendenti in
relazione al disposto dell'art. 36 Cost., occorre far riferimento,
non gia' alle singole componenti di quel trattamento, ma alla
retribuzione nel suo complesso.
Dovendosi avere riguardo - in sede di giudizio di non conformita'
della retribuzione ai requisiti costituzionali di proporzionalita' e
sufficienza - al principio di omnicomprensivita' della retribuzione
medesima, non ci si potrebbe arrestare alla mera trattenuta degli
emolumenti accessori connessi con lo svolgimento effettivo della
prestazione lavorativa.
Ne' il legislatore avrebbe dovuto indicare specificamente le voci
retributive ridotte, piuttosto che riferirsi genericamente alle
indennita' e agli emolumenti di carattere accessorio. Da un lato,
infatti, con la predetta terminologia il legislatore si sarebbe
limitato a recepire le tradizionali locuzioni gia' contenute nei
contratti collettivi e comunemente accettate senza sospetti
d'illegittimita'. Dall'altro, la precisazione che la decurtazione
tocca unicamente le voci retributive accessorie (con salvezza del
trattamento economico fondamentale) varrebbe ad escludere ogni
possibile lesione dei principi costituzionali di sufficienza,
proporzionalita' e intangibilita' della retribuzione, nel quadro del
gia' rilevato carattere di onnicomprensivita' della stessa e nel
solco della disciplina dettata dai contratti collettivi, siccome
ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR del Lazio 24
aprile 2009, n. 4078, cit.).
Con l'effetto, in conclusione, che la decurtazione prevista dalla
disposizione oggetto di censura, limitata agli emolumenti accessori e
ai primi dieci giorni di assenza, non sarebbe concretamente idonea ad
arrecare al lavoratore un serio pregiudizio in relazione al diritto a
percepire una retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita'
del suo lavoro.
2.2.3. - Neppure il preteso contrasto della norma censurata con
l'art. 32 Cost. avrebbe ragion d'essere.
A tale riguardo, la difesa dello Stato osserva, in primo luogo,
che nell'assetto dello stato sociale attualmente vigente
nell'ordinamento italiano, la tutela della salute quale fondamentale
diritto dell'individuo e interesse della collettivita' e' assicurata,
sotto il profilo pubblicistico, garantendo cure gratuite agli
indigenti e rendendo disponibili ai cittadini strumenti di diagnosi e
cura, anche in relazione all'entita' del reddito. E sotto tale
aspetto la norma censurata non avrebbe alcuna incidenza, perche'
concernente solamente la misura del trattamento economico da
riconoscere in caso di assenza per malattia.
Del tutto evanescente sarebbe, inoltre, l'argomento, meramente
suggestivo, secondo cui la prevista riduzione del trattamento
economico in costanza di malattia potrebbe indurre il lavoratore a
continuare a lavorare e, in tal modo, a trascurare le cure, poiche'
«la descrizione di un eventuale fenomeno psicologico non e' di per
se' sufficiente a dimostrare la violazione dell'invocato parametro di
costituzionalita'. [...] l'ammontare della decurtazione e' abbastanza
esiguo e non e' tale da causare un'incisione pesante sul trattamento
economico ordinariamente spettante al dipendente. [...] la norma si
aggiunge alle analoghe previsioni gia' presenti da numerosi anni nei
contratti collettivi dei comparti e delle aree del settore pubblico
e, pertanto, un eventuale effetto di induzione alla prestazione
lavorativa non puo' di certo essere imputato alla sopravvenuta
disciplina di rango legislativo».
Inoltre, anche la scelta di non curarsi costituirebbe entro dati
limiti una forma di esercizio del diritto alla salute, quale
espressione dell'autodeterminazione dell'individuo, rappresentando
una liberta' costituzionalmente tutelata dal medesimo art. 32 Cost.
In ogni caso, in presenza della prognosi contenuta in
un'attestazione di malattia, sarebbe inesorabilmente precluso al
dipendente il rientro anticipato in servizio, senza che
l'Amministrazione possa assentire anzitempo lo svolgimento
dell'attivita' lavorativa.
2.2.4. - Quanto, infine, al sospettato scostamento della norma
denunciata dall'art. 38 Cost., anche tale censura, a parere della
difesa dello Stato, si rivela infondata.
Secondo l'impostazione da essa accreditata, infatti, la tutela
costituzionale in oggetto non si estende fino al punto di pretendere
la corresponsione durante il periodo di malattia dell'intero
trattamento economico, ma richiede, invece, la garanzia di «mezzi
adeguati alle esigenze di vita», alla stregua di un criterio di
sufficienza e proporzione rispetto ai bisogni dell'assicurato e con
la possibilita' di comprimere persino questo "zoccolo duro" qualora
sia imperativa la tutela di altri interessi costituzionalmente
rilevanti, come i crediti alimentari. Sicche', solo l'irrisorieta'
della provvidenza, nella specie esclusa dalla salvaguardia
dell'intero trattamento fondamentale, potrebbe far dubitare della
legittimita' costituzionale della disciplina sul trattamento
economico in malattia.
D'altro canto, osserva la difesa dello Stato che pure la
disciplina contenuta nel codice civile delinea il trattamento in
favore del lavoratore ammalato nei termini di «un'indennita' nella
misura e per il tempo determinati dalle leggi speciali [...], dagli
usi o secondo equita'» (art. 2110 cod. civ.), riconoscendo, quindi,
che l'indennita' de qua - in misura da determinarsi in base alle
fonti ivi richiamate - possa essere di ammontare diverso da quello
del normale trattamento economico, purche' risulti comunque adeguata
alle esigenze di vita del lavoratore (in tal senso, Corte di
cassazione, sezioni unite, 24 novembre 1992, n. 12516, preceduta da
Corte di cassazione, sezione lavoro, 27 giugno 1986, n. 4287 e 15
giugno 1988, n. 4060).
In sostanza, la norma codicistica, che rappresenta la cornice
legale di riferimento, non impone alcuna soglia minima di protezione
economica del lavoratore in caso di malattia, mancando nella stessa
qualunque indicazione in ordine all'entita' del trattamento economico
correlativo. Con la conseguenza di escludere che tale misura debba
necessariamente coincidere con l'intera retribuzione normalmente
percepita dal lavoratore e di assegnare alla contrattazione
collettiva, anche con riferimento al settore del lavoro privato, un
ruolo regolativo fondamentale al riguardo.
Peraltro, l'Avvocatura generale dello Stato richiama la
giurisprudenza costituzionale in base alla quale non sussiste
violazione dell'art. 38 Cost. allorche', con apposita normativa,
siano regolati l'insorgenza e l'esercizio del diritto all'erogazione
di mezzi adeguati alle esigenze di vita per l'evento malattia («siano
poste con essa condizioni requisiti ed anche oneri», sentenza n. 78
del 1988; sentenza n. 180 del 1982). Perche' rientra nella
discrezionalita' del legislatore la ricerca di un contemperamento tra
le esigenze di vita dei lavoratori e la soddisfazione di altri
principi, pure costituzionalmente garantiti, come il buon andamento
dell'amministrazione, gravemente pregiudicato dal fenomeno del
cosiddetto assenteismo, il cui contenimento costituirebbe l'obiettivo
della norma censurata insieme con l'evidente necessita' di riduzione
della spesa pubblica.
Inoltre, l'ammontare dei trattamenti potrebbe essere condizionato
dalla situazione economica e dalle esigenze finanziarie da
fronteggiare. Tali da indurre la Corte costituzionale a valorizzare
con intensita' crescente, nel bilanciamento complessivo degli
interessi costituzionalmente protetti (tra cui la tutela
previdenziale), anche l'aspetto delle risorse finanziarie disponibili
e dei mezzi necessari per far fronte agli impegni di spesa (sentenze
n. 531 del 2001, n. 417 del 1996, n. 361 del 1996, n. 421 del 1995,
n. 240 del 1994, n. 243 del 1993, n. 226 del 1993 e n. 119 del 1991),
con la riaffermata discrezionalita' legislativa nella fissazione
dell'ammontare delle prestazioni sociali anche alla luce delle
disponibilita' finanziarie. Da questo punto di vista, sarebbe
illuminante la collocazione della disposizione censurata in un
contesto di misure finanziarie di contenimento della spesa pubblica,
con lo scopo specifico di contrastare il fenomeno dell'assenza
ingiustificata dal lavoro (o meglio falsamente giustificata).
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Livorno, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 5 agosto 2011, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 32, 36 e
38 della Costituzione, dell'articolo 71 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133.
2. - Il giudice rimettente dubita della legittimita'
costituzionale della disposizione censurata, nella parte in cui
stabilisce che «1. Per i periodi di assenza per malattia, di
qualunque durata, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, nei primi dieci giorni di assenza e' corrisposto il
trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennita'
o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio. Resta
fermo il trattamento piu' favorevole eventualmente previsto dai
contratti collettivi o dalle specifiche normative di settore per le
assenze per malattia dovute ad infortunio sul lavoro o a causa di
servizio, oppure a ricovero ospedaliero o a day hospital, nonche' per
le assenze relative a patologie gravi che richiedano terapie
salvavita. I risparmi derivanti dall'applicazione del presente comma
costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni dello Stato
e concorrono per gli enti diversi dalle amministrazioni statali al
miglioramento dei saldi di bilancio. Tali somme non possono essere
utilizzate per incrementare i fondi per la contrattazione
integrativa. [...] 6. Le disposizioni del presente articolo
costituiscono norme non derogabili dai contratti o accordi
collettivi».
La norma in esame e' sospettata di illegittimita', perche',
durante il periodo d'infermita', priverebbe ingiustificatamente i
lavoratori pubblici, diversamente da quelli privati, di una parte
della retribuzione di fatto di loro spettanza, inducendoli a lavorare
e a mettere, cosi', a repentaglio la salute, pur di non subire la
relativa decurtazione. In tal modo sarebbero lesi gli artt. 3, 32, 36
e 38 Cost.
2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce
l'inammissibilita' delle questioni sollevate dal Tribunale di
Livorno, in primis, per difetto di rilevanza.
L'eccezione non e' fondata.
Il giudice rimettente, premessa la richiesta dei ricorrenti
(tutti dipendenti del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca) di ottenere il trattamento di malattia in misura
corrispondente all'intero trattamento retributivo in busta paga, ha
chiaramente enunciato di dover fare applicazione, ai fini della
definizione della lite, dell'art. 71 del decreto-legge n. 112 del
2008, modificativo in peius della precedente normativa di settore e,
dunque, ostativo all'accoglimento della domanda.
Cio' e' sufficiente a dimostrare la rilevanza delle questioni
proposte, perche' e' di tutta evidenza che il giudice a quo abbia
inteso riferirsi ad ipotesi rispetto alle quali l'art. 71 del
decreto-legge n. 112 del 2008 avrebbe, a suo avviso, davvero
introdotto un trattamento meno favorevole.
2.2. - Anche l'eccezione d'inammissibilita' proposta dalla difesa
dello Stato per avere i ricorrenti sollecitato la disapplicazione
della norma e' destituita di fondamento. Difatti, il giudice
rimettente ha interpretato correttamente l'istanza dei lavoratori nel
senso di voler rimettere a questa Corte, secondo il sistema di
controllo accentrato previsto dall'ordinamento giuridico italiano, il
giudizio di legittimita' costituzionale della norma in esame.
2.3. - Dev'essere, infine, disattesa l'eccezione
d'inammissibilita' per erronea e/o incompleta ricostruzione del
quadro normativo, perche' basata su elementi, come quello
dell'asserita incomparabilita' tra lavoro pubblico e privato, che
ridondano sul merito delle questioni sollevate.
3. - Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.1. - La disposizione censurata prevede inderogabilmente la
detrazione delle competenze accessorie dal trattamento dovuto al
lavoratore in malattia per i primi dieci giorni, in un quadro di
misure dirette alla riduzione dei giorni di assenza per malattia dei
dipendenti pubblici, al fine di «riportare il tasso di assenteismo
del settore pubblico nei limiti di quello privato» (relazione al
disegno di legge n. 1386 presentato alla Camera dei deputati il 25
giugno 2008) e con l'effetto dichiarato di utilizzare i risparmi in
tal modo realizzati per il miglioramento dei saldi di bilancio delle
pubbliche amministrazioni, senza alcuna confluenza nei fondi per la
contrattazione integrativa.
La differenza piu' rilevante rispetto alla disciplina previgente,
di fonte eminentemente contrattuale (art. 17 del contratto collettivo
relativo al personale del comparto scuola sottoscritto il 29 novembre
2007) risiede nella generalizzata operativita' della riduzione in
esame, indipendentemente dalla durata della malattia.
Cosi' ricostruita la ratio legis, la disposizione in oggetto si
sottrae alle censure del rimettente.
3.2. - Dev'essere, anzitutto, esclusa la denunciata violazione
dell'art. 3 Cost.
In primo luogo, l'art. 2110 del codice civile dispone che, in
caso di malattia, spettano al lavoratore la retribuzione o
un'indennita' nella misura e per il tempo determinati dalle leggi
speciali, dalla contrattazione collettiva, dagli usi o secondo
equita'. Cio' significa che gia' la norma generale di disciplina
dell'istituto e' programmaticamente aperta ad una pluralita' di
soluzioni regolative di dettaglio.
In secondo luogo, sotto il profilo in esame, l'impianto normativo
del lavoro pubblico non e' confrontabile con quello del lavoro
privato, per il fatto che nell'ambito di quest'ultimo convivono
regimi notevolmente diversificati. Invero, per esso, talora si fa
ricorso ad un sistema assicurativo obbligatorio (destinato peraltro
solo ad una parte dei lavoratori: operai, agricoli ed altre
specifiche categorie), rispetto al quale, di conseguenza, la
contrattazione collettiva svolge una funzione integrativa nei vari
settori merceologici (intervenendo con una quota della retribuzione
in aggiunta alla prestazione previdenziale). Talora, invece, la
copertura previdenziale non e' prevista (come nel caso degli
impiegati). La legge speciale (art. 6 del regio decreto-legge 13
novembre 1924, n. 1825, recante «Disposizioni relative al contratto
d'impiego privato») e i contratti collettivi dispongono, quindi,
autonomamente un trattamento retributivo a favore del lavoratore
malato.
Diversamente, nel lavoro pubblico privatizzato - al quale
appartengono i lavoratori della scuola che sono parti nel giudizio a
quo - la materia e' sostanzialmente demandata alla contrattazione
collettiva, in ossequio ai principi regolatori della normativa del
settore, di cui agli artt. 2, 45 e 51 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), con una varieta' di discipline che
risentono delle peculiarita' di ciascun comparto di riferimento.
Sicche', i due sistemi, privato e pubblico, gia'
significativamente differenziati al loro interno, risultano
assolutamente incomparabili, contrariamente a quanto ritenuto dal
rimettente, proprio in relazione al regime della malattia.
A tutto cio' va aggiunto che, malgrado la tendenziale
omogeneizzazione derivante dalla privatizzazione della disciplina del
pubblico impiego, la Corte non ha mancato di escludere
l'equiparabilita' tra gli ambiti del lavoro pubblico e del lavoro
privato, affermando a piu' riprese la non perfetta coincidenza dei
relativi regimi (sentenze n. 146 del 2008, n. 367 del 2006, nn. 199 e
82 del 2003, n. 309 del 1997, nonche' nn. 313 e 388 del 1996).
Peraltro, la scelta di depurare del trattamento accessorio la
retribuzione fissa mensile del dipendente assente per malattia, sia
pure con diverse sfumature, rappresenta una costante nei contratti
collettivi del pubblico impiego, e non soltanto nel comparto scuola.
Con l'effetto che la norma censurata s'iscrive nel sistema risultante
dal complesso della contrattazione collettiva rivolta al personale
pubblico dei singoli settori.
3.3. - Neppure la questione di legittimita' dell'art. 71 del
decreto-legge n. 112 del 2008, proposta in relazione all'art. 36
Cost., e' fondata.
La conservazione del trattamento fondamentale garantisce, per
definizione, l'adeguatezza della retribuzione e la sua funzione
alimentare durante il periodo di malattia, tanto piu' che la durata
della riduzione e' contenuta dalla disposizione censurata nei limiti
della decade.
Del resto, questa Corte ha reiteratamente chiarito che il
giudizio sulla conformita' di un trattamento all'art. 36 Cost. non
puo' essere svolto per singoli istituti, ne' - puo' aggiungersi -
giorno per giorno, ma occorre valutare l'insieme delle voci che
compongono il trattamento complessivo del lavoratore in un arco
temporale di una qualche significativa ampiezza (sentenze nn. 366 e
287 del 2006, n. 470 del 2002 e n. 164 del 1994). Con la conseguenza
che la decurtazione del trattamento accessorio per i soli primi dieci
giorni di malattia non arreca alla retribuzione del lavoratore una
perdita che possa pregiudicarne, in spregio al dettato
costituzionale, la "proporzionalita'" o la "sufficienza".
3.4. - Per ragioni analoghe non e' ravvisabile alcun contrasto
della norma in oggetto con l'art. 38 Cost. Infatti, nessuna
disposizione, ne' generale, ne' settoriale, impone che la prestazione
economica in costanza di malattia coincida o tenda a coincidere con
la retribuzione del lavoratore in servizio o con una sua determinata
porzione. Sicche', il ragguaglio di essa al mero trattamento
fondamentale per i soli primi dieci giorni di assenza non e' cosi'
drastico da privare il lavoratore infermo di mezzi idonei di
sussistenza.
D'altro canto, si realizza in tal modo il ponderato
bilanciamento, sia con altri principi costituzionalmente garantiti,
come quello di buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.),
indirettamente perseguito scoraggiando con la forza deterrente della
penalizzazione economica fenomeni di assenteismo, sia con ulteriori
esigenze di rango primario, come quella (particolarmente avvertita in
materia previdenziale) di controllo della spesa pubblica.
3.5. - Infine, non sussiste la denunciata lesione dell'art. 32
Cost.
E', infatti, non sostenibile che la riduzione di retribuzione
sancita dalla norma in questione, con la salvezza del trattamento
fondamentale e la brevita' della durata, costringa il lavoratore
ammalato, come opina il rimettente, a rimanere in servizio pur di non
subirla, anche a costo di compromettere ulteriormente la salute.
La decurtazione retributiva de qua, non comportando aggravi
particolari, e' del tutto inidonea ad esercitare qualunque coazione
al riguardo.
D'altro canto, a tutto voler concedere, questa Corte ha gia'
riconosciuto che anche il diritto alla salute dev'essere contemperato
con altre esigenze costituzionalmente tutelate (sentenze n. 212 del
1998 e n. 212 del 1983; ordinanza n. 140 del 1995). E nella specie
viene, altresi', in rilievo, come si e' visto, il buon andamento
della pubblica amministrazione, che la norma censurata si propone a
ragion veduta di perseguire disincentivando l'assenteismo.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'articolo 71 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, 32, 36 e 38 della Costituzione, dal
Tribunale di Livorno, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI