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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Alfonso QUARANTA; 
Giudici :Franco GALLO,  Luigi  MAZZELLA,  Gaetano  SILVESTRI,  Sabino
  CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe  FRIGO,
  Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo  CAROSI,
  Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 3, 11 e
31  della  legge  della  Regione  Abruzzo  23  agosto  2011,  n.   35
(Disposizioni urgenti per la  stabilizzazione  finanziaria)  e  degli
articoli 2 e 5 della legge della Regione Abruzzo 9 novembre 2011,  n.
39 (Disposizioni in materia di entrate), promossi dal Presidente  del
Consiglio  dei  ministri  con  ricorsi  notificati  il  31  ottobre-3
novembre 2011 e il 9-11 gennaio 2012, depositati in  cancelleria  l'8
novembre 2011 e il 17 gennaio 2012 ed iscritti rispettivamente al  n.
131 del registro ricorsi 2011 ed al n. 9 del registro ricorsi 2012. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo; 
    udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice relatore
Aldo Carosi; 
    uditi l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini
per la Regione Abruzzo. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ricorso  notificato  il  31  ottobre-3  novembre  2011  e
depositato  l'8  novembre  2011  il  Presidente  del  Consiglio   dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri del  24  ottobre
2011, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale gli articoli 3, 11 e 31 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni  urgenti  per  la
stabilizzazione finanziaria),  pubblicata  nel  Bollettino  Ufficiale
della Regione Abruzzo n. 54 del 31 agosto 2011. 
    Gli articoli impugnati prevedono rispettivamente  interventi  per
lo sviluppo turistico dell'Aeroporto d'Abruzzo, di sostegno regionale
alle imprese operanti nel settore del turismo e sussidi a favore  dei
malati oncologici e dei pazienti trapiantati. 
    2.- Il ricorrente deduce  l'illegittimita'  costituzionale  delle
predette disposizioni per  violazione  dell'art.  81,  quarto  comma,
della Costituzione. 
    2.1.- Rileva il ricorrente che l'art. 3 della legge reg.  Abruzzo
n. 35 del 2011, dopo l'art. 15 della legge della Regione  Abruzzo  10
gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie  per  la  redazione  del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo -
Legge Finanziaria Regionale 2011), inserisce l'art. 15-bis, rubricato
«Interventi per lo sviluppo turistico dell'Aeroporto  d'Abruzzo».  La
novella legislativa prevede al comma 1, che allo scopo di valorizzare
l'Aeroporto d'Abruzzo e' autorizzata la spesa  di  euro  2.800.000,00
per l'anno  2011,  mediante  lo  stanziamento  di  tale  importo  sul
capitolo di spesa denominato «Valorizzazione dell'Aeroporto d'Abruzzo
- L.R. 8 novembre 2001, n.  57».  A  tale  riguardo  la  disposizione
prevede  le  seguenti  modalita'  di  copertura:   quanto   ad   euro
1.200.000,00, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento al
Fondo di cui all'art. 4, comma 5, della legge della  Regione  Abruzzo
28 aprile 2000, n. 77 (Interventi di sostegno regionale alle  imprese
operanti nel settore del  turismo),  denominato  «Trasferimento  alla
FIRA delle risorse di cui all'art. 4 della L.R. 77/2000  -  fondo  di
dotazione»; quanto ad  euro  1.600.000,00,  tramite  riprogrammazione
delle economie di spesa derivanti dall'attuazione  della  convenzione
denominata «Agensud 78/88». Tuttavia il  ricorrente  osserva  che  la
predetta somma di euro 1.600.000,00 non compare nell'allegato 3 della
legge in  esame,  recante  «Tabella  economie  riprogrammate  con  il
bilancio di previsione  annuale  2011».  Ne  conseguirebbe  che  tale
stanziamento  non  potrebbe  concorrere  alla  copertura   dell'onere
complessivo di euro 2.800.000,00, derivante dagli interventi previsti
per la valorizzazione dell'Aeroporto d'Abruzzo. Tale onere rimarrebbe
dunque   privo   della   copertura    finanziaria    per    l'importo
corrispondente. 
    2.2.- L'art. 11 della legge reg. Abruzzo n. 35  del  2011  a  sua
volta modifica i commi 1 e 2 dell'art. 15 della legge regionale n.  1
del 2011. La  novella  legislativa  prevede,  al  comma  1,  che  «La
dotazione del Fondo di cui all'art. 4, comma 5, della L.R. 28  aprile
2000, n. 77, recante "Interventi di sostegno regionale  alle  imprese
operanti nel settore del turismo", e' stabilita  presuntivamente  per
l'anno 2011 in euro 4.000.000,00». Tale  stanziamento,  destinato  al
Fondo di cui all'art. 4, comma 5, della legge reg. Abruzzo n. 77  del
2000 viene finanziato: quanto ad euro 2.000.000,00 con i  rientri  di
cui alla legge della Regione Abruzzo 4 giugno 1980, n. 50  (Normativa
organica sul turismo); quanto ad euro 2.000.000,00  con  le  economie
derivanti dai programmi di attuazione di cui all'art. 10 della citata
legge regionale n. 77 del  2000  per  gli  anni  dal  2003  al  2005,
giacenti presso la FIRA (Finanziaria regionale abruzzese). Rileva  il
ricorrente che l'importo di euro  2.000.000,00,  rappresentato  dalle
economie derivanti dai programmi di attuazione di cui alla legge reg.
Abruzzo n. 77 del 2000, giacenti presso la  FIRA,  risulterebbe  gia'
utilizzato nella misura di euro  1.200.000,00  per  il  finanziamento
dell'Aeroporto d'Abruzzo, ai sensi dell'art. 15-bis, comma 2, lettera
a), della legge regionale n. 1 del 2011, introdotto dall'art. 3 della
legge regionale n. 35 del 2011. Ne risulterebbe che  lo  stanziamento
di euro 4.000.000,00 sarebbe coperto solamente  nei  limiti  di  euro
2.800.000,00. 
    2.3.- L'art. 31 della legge reg. Abruzzo n. 35 del  2011  prevede
interventi per i malati oncologici. In particolare  i  commi  2  e  3
estendono ai  portatori  di  patologie  oncologiche  ed  ai  pazienti
trapiantati i sussidi previsti dall'art.  5,  comma  3,  della  legge
della Regione Abruzzo 21 aprile 1977, n. 19 (Provvidenze a favore dei
nefropatici  e  per  il  potenziamento   dei   servizi   di   dialisi
domiciliare),  per  un  onere  valutato  in  euro  1.500.000,00   per
l'esercizio 2011. Ai fini della copertura di tale spesa il successivo
comma 4 dell'art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 apporta  le
seguenti  variazioni  al  bilancio   di   previsione   dell'esercizio
finanziario corrente, in termini di competenza e di cassa: incremento
di euro 1.100.000,00 dello stanziamento della U.P.B. di parte entrata
denominata  «Entrate  per  sanzioni   amministrative   e   violazioni
tributarie»; diminuzione di euro 1.500.000,00 della U.P.B.  di  parte
entrata denominata «Entrate per sanzioni amministrative e  violazioni
tributarie»; incremento di euro 1.500.000,00 della  U.P.B.  di  parte
spesa denominata «Interventi socio assistenziali per  la  maternita',
l'infanzia, l'adolescenza e la famiglia». Rileva il ricorrente che il
risultato mostra  un  saldo  negativo  per  euro  1.900.000,00  e  la
prevista spesa risulterebbe quindi priva di copertura  per  l'importo
corrispondente. 
    3.-  La  Regione  Abruzzo  non  si  e'  costituita  nel  giudizio
introdotto con il ricorso n. 131 del 2011. 
    4.- L'art. 11 della legge regionale  n.  35  del  2011  e'  stato
sostituito dall'art. 3 della legge della Regione Abruzzo  13  gennaio
2012, n. 5, recante «Integrazione alla L.R. 10  gennaio  2011,  n.  2
(Bilancio di previsione per l'esercizio  finanziario  2011.  Bilancio
pluriennale 2011-2013)»  e  le  modifiche  apportate  attengono  alla
determinazione della dotazione del fondo di cui all'art. 4, comma  5,
della legge reg. Abruzzo n. 77 del 2000, stabilita per l'anno 2011 in
euro 2.800.000,00 in luogo dei precedenti euro 4.000.000,00. 
    5.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2012 e depositato  il  17
gennaio 2012,  il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  previa
delibera  del  Consiglio  dei  ministri   del   23   dicembre   2011,
rappresentato e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,  ha
impugnato in via principale gli artt. 2 e 5 della legge della Regione
Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di  entrate),
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n.  71  del
10 novembre 2011. 
    Gli articoli impugnati sostituiscono rispettivamente gli artt.  3
e 31 della legge regionale n. 35 del 2011. 
    6.- Il ricorrente deduce  l'illegittimita'  costituzionale  degli
artt. 2 e 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del  2011  per  violazione
dell'art. 81, quarto comma, Cost. 
    6.1.- L'art. 2 della legge reg.  Abruzzo  n.  39  del  2011,  nel
sostituire l'art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011,  che  aveva
introdotto l'art. 15-bis nella legge reg.  Abruzzo  n.  1  del  2011,
lascia  invariata  la  previsione  del  comma  2,  lettera   a),   di
quest'ultimo ed in luogo di quanto stabilito dalla precedente lettera
b) prevede alle lettere b)  e  c)  che  per  il  finanziamento  degli
interventi di cui alla legge della Regione Abruzzo 8  novembre  2001,
n. 57 (Valorizzazione dell'Aeroporto d'Abruzzo), nella misura di euro
2.800.000,00,  si  provvede  nel  modo  seguente:   quanto   a   euro
1.200.000,00 mediante impiego delle economie  vincolate  relative  al
Fondo unico per le agevolazioni alle imprese, di cui al  capitolo  di
spesa 282451 - U.P.B. 08.02.002 -  denominato  «Fondo  unico  per  le
agevolazioni alle imprese -  D.Lgs.  112/98».  Il  Servizio  Bilancio
della  Direzione  Riforme  Istituzionali,  Enti   locali,   Bilancio,
Attivita'  sportive,  su   richiesta   della   Direzione   Trasporti,
Infrastrutture, Mobilita' e  Logistica  e  della  Direzione  Sviluppo
Economico, e' autorizzato ed effettuare la reiscrizione  della  somma
di euro 1.200.000,00 sul capitolo di spesa 242422 - U.P.B.  06.02.004
denominato:  «Valorizzazione  dell'Aeroporto  d'Abruzzo  -   L.R.   8
novembre 2001, n. 57»; quanto a euro  1.600.000,00  mediante  impiego
delle  economie  vincolate  derivanti   dalle   economie   di   spesa
preventivamente accertate riguardanti l'intervento straordinario  del
Mezzogiorno.   Il   Servizio   Bilancio   della   Direzione   Riforme
Istituzionali,  Enti  locali,  Bilancio,   Attivita'   sportive,   su
richiesta della  Direzione  Trasporti,  Infrastrutture,  Mobilita'  e
Logistica e della Direzione Affari della  Presidenza,  competente  in
materia  di  Programmazione,  e'   autorizzato   ad   effettuare   la
reiscrizione della somma di euro  1.600.000,00  di  cui  al  presente
comma sul capitolo di spesa 242422  -  U.P.B.  06.02.004  denominato:
«Valorizzazione dell'Aeroporto d'Abruzzo - L.R. 8 novembre  2001,  n.
57». 
    Rileva il ricorrente che allo stato non risulta  approvato  dalla
Regione  Abruzzo  il  rendiconto  generale   relativo   all'esercizio
finanziario 2010. Ne conseguirebbe che il legislatore regionale,  non
osservando il disposto dell'art. 25 del decreto legislativo 28  marzo
2000, n. 76  (Principi  fondamentali  e  norme  di  coordinamento  in
materia di bilancio e di contabilita' delle  regioni,  in  attuazione
dell'articolo 1, comma 4,  della  legge  25  giugno  1999,  n.  208),
violerebbe i principi fondamentali e le  norme  di  coordinamento  in
materia di bilancio  e  contabilita'  delle  Regioni.  Il  ricorrente
ricorda inoltre che l'art.  3,  comma  2,  lettera  b),  della  legge
regionale n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione,  in  base
alla quale, allo  scopo  di  valorizzare  l'Aeroporto  d'Abruzzo,  si
sarebbe provveduto mediante riprogrammazione delle economie di  spesa
derivanti dalla convenzione denominata «Agensud 78/88», e' stato gia'
impugnato  dinnanzi  alla  Corte   costituzionale,   per   violazione
dell'art.  81,  quarto  comma,  Cost.  Anche  l'art.  2  della  legge
regionale n. 39 del 2011, pur avendo sostituito l'art.  3,  comma  2,
lettera b), della legge regionale n. 35 del 2011 e avendo  modificato
la programmazione delle economie di  spesa,  sarebbe  censurabile  in
quanto  non  prevedrebbe,  per   la   valorizzazione   dell'Aeroporto
d'Abruzzo, adeguata copertura finanziaria. 
    6.2.- L'art. 5 della  legge  reg.  Abruzzo  n.  39  del  2011  ha
sostituito l'art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011, contenente
interventi a favore dei malati oncologici al cui  finanziamento  sono
destinate le entrate derivanti dall'applicazione dell'art.  85  della
legge della Regione Abruzzo  26  aprile  2004,  n.  15  (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e  pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo - legge finanziaria regionale 2004). 
    In particolare e' stata  ridotta  ad  euro  200.000,00  la  somma
stanziata e sono state previste le seguenti modifiche in  termini  di
competenza e  di  cassa  al  bilancio  di  previsione  dell'esercizio
finanziario corrente:  a)  lo  stanziamento  della  U.P.B.  di  parte
entrata 03.05.002, denominata «Entrate per sanzioni amministrative  e
violazioni tributarie» e' incrementato  di  euro  200.000,00;  b)  lo
stanziamento  della  U.P.B.  di  parte  spesa  13.01.003,  denominata
«Interventi  socio  assistenziali  per  la  maternita',   l'infanzia,
l'adolescenza e la famiglia» e' incrementato di euro 200.000,00. 
    Il ricorrente ricorda che l'art. 31 della legge regionale  n.  35
del 2011 nella sua originaria formulazione e'  stato  gia'  impugnato
dinnanzi alla Corte costituzionale, poiche' nel  disporre  variazioni
di bilancio in termini di competenza e di cassa, determinava un saldo
negativo pari ad  euro  1.900.000,00,  in  violazione  dell'art.  81,
quarto comma, Cost. Il ricorrente rileva inoltre che l'art. 85  della
legge della Regione Abruzzo n. 15 del 2004 detta norme in materia  di
recupero dei sottotetti  e  che  alla  luce  dell'aleatorieta'  delle
predette entrate, il comma 5 dell'art. 31  dispone  che  l'erogazione
della  spesa  sia  consentita   solo   nei   limiti   delle   entrate
preventivamente accertate dalla Giunta regionale.  Pertanto,  secondo
l'Avvocatura, il legislatore regionale, rinviando ad un provvedimento
della Giunta regionale la copertura  finanziaria,  violerebbe  l'art.
81, quarto comma, Cost. 
    A sostegno dei motivi del ricorso si osserva altresi' che  l'art.
17, comma  1,  della  legge  31  dicembre  2009,  n.  196  (Legge  di
contabilita' e finanza pubblica)  -  le  cui  disposizioni,  a  mente
dell'art.  1,  comma  4,  costituiscono  «principi  fondamentali   di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della
Costituzione e sono finalizzate  alla  tutela  dell'unita'  economica
della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma,
della Costituzione» - prevede che «in  attuazione  dell'articolo  81,
quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o
maggiori oneri indica espressamente, per  ciascun  anno  e  per  ogni
intervento da essa previsto, la spesa  autorizzata,  che  si  intende
come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa,
definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo
i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti  che
eccedano  le  previsioni  medesime.  In  ogni  caso  la  clausola  di
salvaguardia deve garantire la corrispondenza,  anche  dal  punto  di
vista temporale, tra l'onere e la relativa  copertura.  La  copertura
finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero
minori entrate, e' determinata esclusivamente attraverso le  seguenti
modalita': 
    a) mediante utilizzo  degli  accantonamenti  iscritti  nei  fondi
speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia  l'utilizzo
di  accantonamenti  del  conto  capitale  per  iniziative  di   parte
corrente, sia l'utilizzo per finalita' difformi di accantonamenti per
regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in  adempimento
di obblighi internazionali; 
    b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di
spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti  o
in contabilita' speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla
contestuale iscrizione nello stato di previsione  dell'entrata  delle
risorse da utilizzare come copertura; 
    c) mediante modificazioni  legislative  che  comportino  nuove  o
maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi  o
maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo  dei  proventi
derivanti da entrate in conto capitale». 
    7.- Con memoria di costituzione depositata in cancelleria  il  20
febbraio 2012, previa delibera della Giunta regionale del 16 febbraio
2012, si e' costituita la Regione Abruzzo nel giudizio introdotto con
ricorso n. 9 del 2012. 
    7.1.- In via preliminare  la  resistente  assume  la  genericita'
della censura relativa all'asserita violazione, da parte dell'art.  2
della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011, dell'art. 81, quarto  comma,
Cost. e della norma interposta di cui all'art. 25 del  d.lgs.  n.  76
del 2000, contenente principi fondamentali e norme  di  coordinamento
in  materia  di  contabilita'  delle  Regioni,  sul  presupposto  che
l'impiego di economie vincolate sarebbe stato disposto  senza  previa
approvazione   del   rendiconto   generale   relativo   all'esercizio
finanziario 2010. Difatti, a  giudizio  della  Regione,  non  sarebbe
stata evidenziata la consistenza ne' la ratio  che  consentirebbe  di
individuare la violazione della norma  interposta,  di  modo  che  di
fatto sarebbe meramente enunciata  anche  la  lesione  del  parametro
costituzionale. Difatti, l'art. 25 del d.lgs. n. 76 del 2000  dispone
che «I  risultati  della  gestione  sono  dimostrati  nel  rendiconto
generale annuale della regione. Il rendiconto generale  comprende  il
conto del bilancio relativo alla gestione del bilancio  ed  il  conto
generale del patrimonio». Secondo la resistente, in  buona  sostanza,
la norma richiamata non conterrebbe disposizioni inerenti l'incidenza
del rendiconto  dell'anno  precedente  rispetto  alle  previsioni  di
competenza dell'esercizio in corso,  ma  al  contrario  descriverebbe
semplicemente i contenuti e  la  funzione  del  documento  contabile.
Inoltre   l'articolato   normativo   citato   non   porrebbe   alcuna
prescrizione in  merito  ai  tempi  di  approvazione  del  rendiconto
dell'esercizio precedente e, pertanto, non troverebbe alcun riscontro
la connessione operata dal Governo  tra  l'art.  25  in  esame  e  la
mancata approvazione del rendiconto di gestione dell'anno precedente. 
    Osserva sul punto la resistente che l'art. 29 del  d.lgs.  n.  76
del 2000 fissa alla  data  del  30  giugno  dell'anno  successivo  il
termine di natura ordinatoria per l'approvazione  del  rendiconto  di
gestione e  che  quest'ultimo  non  avrebbe  alcuna  incidenza  sulla
formazione  del  bilancio  dell'esercizio   finanziario   successivo.
Inoltre l'art. 22 del d.lgs. n. 76 del 2000 al comma  5  prevede  che
«Fino a quando non sia approvato il rendiconto»  dell'esercizio  «non
si tiene conto» delle spese finanziate dalle assegnazioni statali «ai
fini del calcolo dell'eventuale disavanzo di cui all'art. 5 comma  2»
dello stesso decreto. 
    Secondo la Regione  la  piena  legittimita'  dell'imputazione  di
fondi vincolati in relazione a rendiconti  in  fase  di  approvazione
emergerebbe dalla lettura del combinato disposto dell'art. 21,  comma
2, del d.lgs. n. 76 del  2000  -  in  base  al  quale  «costituiscono
residui passivi le somme  impegnate  (...)  e  non  pagate  entro  il
termine dell'esercizio» e «non e' ammessa la conservazione nel  conto
dei residui di somme non impegnate» - e  dell'art.  22  del  medesimo
decreto, che prevede  l'assegnazione  alle  Regioni  di  risorse  con
vincolo  di  destinazione.  A  riprova  di  queste  affermazioni   la
resistente richiama l'art. 34 della legge della  Regione  Abruzzo  25
marzo 2002, n.  3  (Ordinamento  contabile  della  Regione  Abruzzo),
secondo cui  «nel  bilancio  annuale  sono  iscritti  appositi  fondi
necessari per: (...) c) la riassegnazione  di  economie  relative  ad
assegnazioni statali e comunitarie con vincolo di destinazione».  Dal
tenore del  suddetto  combinato  disposto  non  conseguirebbe  alcuna
violazione dell'art. 25 del  d.lgs.  n.  76  del  2000,  quale  norma
interposta in relazione all'art. 81, quarto comma,  Cost.,  ad  opera
dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo  n.  39  del  2011,  laddove  ha
disposto l'utilizzo di economie vincolate, cioe' di risorse  relative
ad assegnazioni statali non ancora utilizzate, per  il  finanziamento
degli interventi di spesa ivi previsti. La  sussistenza  di  economie
vincolate  non   ancora   utilizzate   costituirebbe,   infatti,   il
presupposto previsto dalla norma per la riassegnazione delle  risorse
medesime, che ai sensi della legge annuale di bilancio della  Regione
sono  disposte  con  provvedimento  amministrativo   a   seguito   di
preventiva istruttoria finalizzata ad  accertare  la  sussistenza  di
risorse aventi natura di economie vincolate. 
    D'altra parte, osserva la Regione,  la  sostituzione  dell'intero
art. 3 della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, operata con l'art.  2
della legge regionale n. 39 del 2011, avrebbe  il  precipuo  fine  di
individuare una copertura finanziaria certa per l'intervento di spesa
che viene autorizzato. Difatti, l'art. 3 della legge reg. Abruzzo  n.
35 del 2011 prevedeva l'impiego  di  risorse  per  euro  1.600.000,00
relative ad economie vincolate non ancora accertate,  afferenti  alle
convenzioni ex Agensud. Proprio per tale finalita' nella  legge  reg.
Abruzzo n.  35  del  2011  e'  stato  approvato  l'art.  27,  recante
«Disposizioni  in  materia  di  Convenzioni  ex  Agensud»,   con   la
previsione  di  un  procedimento  amministrativo   finalizzato   alla
verifica  della  conclusione  delle  convenzioni  ed  al  conseguente
accertamento di economie vincolate disponibili. L'economia  vincolata
relativa alla convenzione denominata «Agensud 78/88», dopo  l'entrata
in vigore  della  legge  reg.  Abruzzo  n.  35  del  2011,  e'  stata
sottoposta al procedimento di verifica della sussistenza disciplinato
all'art. 27 della medesima legge  regionale  e,  dopo  l'adozione  di
provvedimenti  amministrativi  che  hanno  dichiarato   conclusa   la
convenzione  ed  hanno  rilevato  l'effettiva   realizzazione   delle
economie di risorse per un importo superiore ad euro 1.600.000,00, e'
stata  considerata  quale  risorsa  effettivamente  disponibile   per
l'intervento di spesa disposto dall'art. 2 della legge  reg.  Abruzzo
n. 39 del 2011. La nuova formulazione dell'art. 3 avrebbe  dunque,  a
giudizio della resistente, emendato le precedenti criticita'  proprio
identificando  concretamente  le   disponibilita'   effettive   delle
risorse. 
    7.2.- In ordine  all'asserita  violazione  dell'art.  81,  quarto
comma, Cost. e della norma interposta di cui all'art. 25 del d.  lgs.
n. 76 del 2000 con riferimento all'art. 5 della legge reg. Abruzzo n.
39 del 2011, la resistente ricorda che il legislatore  regionale  con
questa norma ha rinviato ad un provvedimento della  Giunta  regionale
la copertura finanziaria dell'erogazione di spesa ivi prevista. 
    Secondo  la  Regione   dal   tenore   dell'articolato   impugnato
emergerebbe chiaramente l'infondatezza del motivo  proposto.  Difatti
la copertura finanziaria sarebbe espressamente individuata dal  comma
4 dell'art. 31 nella sua nuova formulazione: solo all'interno di tale
unita' previsionale alla Giunta viene  demandata  l'attuazione  sulla
base   della   concreta    disponibilita'    finanziaria,    peraltro
espressamente circoscritta con la clausola di salvaguardia «solo  nei
limiti delle entrate preventivamente accertate». Le  disposizioni  di
cui all'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del 2011  prevedrebbero
interventi di spesa per i quali e' stata preventivamente accertata la
effettiva sussistenza e la clausola  di  salvaguardia  contenuta  nel
comma 5 eliminerebbe in radice la possibilita' di erogare  una  spesa
priva della necessaria copertura finanziaria.  Ne  discenderebbe,  in
conclusione, a giudizio della resistente, la piena rispondenza  della
disposizione normativa alla «fondamentale  esigenza  di  chiarezza  e
solidita' del bilancio  di  cui  all'art.  81  Cost.»,  conformemente
all'insegnamento della Corte  costituzionale  (sentenze  n.  106  del
2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 86 del 2008, n. 359 del 2007). 
    8.- Successivamente con memoria del 12 giugno  2012  l'Avvocatura
generale dello Stato con riferimento all'art. 2,  lettera  b),  della
legge della Regione Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art. 2, lettera b,
della legge della Regione Abruzzo n. 39 del 2011, che  ha  sostituito
l'art. 3 della legge  della  Regione  Abruzzo  n.  35  del  2011)  ha
richiamato la sentenza della Corte costituzionale  n.  70  del  2012,
nella parte in cui ha affermato  il  principio  secondo  cui  non  e'
conforme ai precetti dell'art. 81, quarto comma, Cost. realizzare  il
pareggio   di   bilancio   in   sede   preventiva    attraverso    la
contabilizzazione di un avanzo di  amministrazione  non  accertato  e
verificato a seguito della procedura  di  approvazione  del  bilancio
consuntivo dell'esercizio precedente, in quanto il predetto parametro
costituzionale esige che l'obbligo di copertura debba essere comunque
salvaguardato mediante la previa  verifica  di  disponibilita'  delle
risorse impiegate,  per  assicurare  il  tendenziale  equilibrio  tra
entrate  e  uscite.  Tale  soluzione  e'  coerente  con  il  costante
orientamento della Corte costituzionale,  secondo  cui  la  copertura
deve essere credibile,  sufficientemente  sicura,  non  arbitraria  o
irrazionale, sicche' nessuna spesa puo' essere  accesa  in  poste  di
bilancio correlate ad un avanzo presunto se non quella finanziata  da
fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'anno precedente. 
    8.1.- L'Avvocatura ne deduce che sarebbe  pienamente  fondato  il
riferimento all'art. 25 del d.lgs. n.  76  del  2000,  con  implicito
richiamo alla funzione fondamentale del  rendiconto  generale,  quale
norma interposta  idonea  a  fungere  da  parametro  di  legittimita'
costituzionale. Inoltre  riprende  la  citata  sentenza  della  Corte
costituzionale n. 70 del 2012,  nella  parte  in  cui  chiarisce  che
nell'ordinamento  finanziario  delle  amministrazioni   pubbliche   i
principi del pareggio e dell'equilibrio tendenziale fissati dall'art.
81, quarto comma, Cost. si  realizzano  attraverso  due  regole,  una
statica e l'altra dinamica: la  prima  consiste  nella  parificazione
delle previsioni di entrata e  di  spesa;  la  seconda,  fondata  sul
carattere autorizzatorio del bilancio  preventivo,  non  consente  di
superare  in  corso  di  esercizio  gli  stanziamenti  dallo   stesso
consentiti.  La  combinazione   di   queste   due   regole   protegge
l'equilibrio tendenziale in corso di esercizio a  condizione  che  le
pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti. 
    A giudizio del ricorrente ne conseguirebbe che una legge di spesa
non potrebbe trovare copertura in voci di un bilancio consuntivo  non
ancora approvato. 
    Nella memoria l'Avvocatura con riferimento  all'art.  2,  lettera
c), della legge reg. Abruzzo n. 71 del 2011 (recte: art.  2,  lettera
c, della  legge  della  Regione  Abruzzo  n.  39  del  2011,  che  ha
sostituito l'art. 3 della legge della Regione Abruzzo n. 35 del 2011)
rileva  che  la  riprogrammazione  delle  economie   di   spesa   ivi
contemplata a copertura dei  maggiori  oneri  violerebbe  l'art.  81,
quarto comma, Cost., in quanto  secondo  la  costante  giurisprudenza
della Corte costituzionale «la copertura di nuove spese  deve  essere
credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale,  in
adeguato rapporto con la spesa che s'intende effettuare» (ex  multis,
sentenze n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010). 
    8.2.-  Infine,  analoghe  considerazioni,  secondo  l'Avvocatura,
varrebbero per l'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del  2011,  in
quanto le entrate  derivanti  dall'applicazione  dell'art.  85  della
legge  regionale  n.  15  del   2004   sarebbero   all'evidenza   non
sufficientemente sicure, tant'e' che lo stesso legislatore  regionale
subordina l'erogazione della spesa al  previo  accertamento  di  tali
entrate. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Con ricorso n. 131 del 2011 il Presidente del  Consiglio  dei
ministri ha impugnato gli articoli 3,  11  e  31  della  legge  della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni  urgenti  per  la
stabilizzazione finanziaria), in riferimento all'articolo 81,  quarto
comma, della Costituzione. In particolare, il ricorrente si duole che
l'art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge della Regione Abruzzo
10 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la redazione  del
bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011-2013 della Regione Abruzzo -
Legge Finanziaria Regionale 2011),  aggiunto  dall'impugnato  art.  3
della legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, prevede un finanziamento  di
euro 1.600.000,00 per lo sviluppo turistico dell'Aeroporto  d'Abruzzo
attinto dalle  economie  di  spesa  derivanti  dall'attuazione  della
convenzione Agensud n. 78/88,  attraverso  la  reiscrizione  di  pari
importo sul capitolo di spesa 24242 -  U.P.B.  06.02.004,  denominato
«Valorizzazione dell'Aeroporto d'Abruzzo - L.R. 8 novembre  2001,  n.
57». La predetta somma non comparirebbe nell'allegato 3,  recante  la
«Tabella delle economie riprogrammate con il bilancio  di  previsione
annuale 2011»  e  conseguentemente  il  contestato  stanziamento  non
potrebbe concorrere alla copertura dell'onere  complessivo  derivante
dall'insieme  degli  interventi  previsti   per   la   valorizzazione
dell'aeroporto. 
    Con riguardo all'art. 11, recante  modifiche  all'art.  15  della
legge reg. Abruzzo n. 1 del 2011, il  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri si duole che il comma 2, lettera b) di detta  norma  preveda
un finanziamento  di  euro  2.000.000,00  attraverso  il  fondo  FIRA
(Finanziaria regionale abruzzese), il quale sarebbe  gia'  utilizzato
per lo sviluppo turistico dell'Aeroporto  d'Abruzzo,  secondo  quanto
disposto dall'art. 3, comma 2, lettera a), della legge  reg.  Abruzzo
n. 35 del 2011, di modo che vi sarebbero  per  tale  finalita'  somme
insufficienti nella misura di euro 1.200.000,00. 
    Per quel che concerne l'art. 31 della legge reg.  Abruzzo  n.  35
del 2011 inerente agli interventi a  favore  dei  malati  oncologici,
viene infine lamentato che la pertinente variazione di  bilancio  non
sarebbe  neutra  rispetto  agli  equilibri   del   bilancio   stesso,
comportando un saldo negativo di euro 1.900.000,00. 
    Con ricorso n.  9  del  2012  il  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri ha impugnato gli artt. 2  e  5  della  legge  della  Regione
Abruzzo 9 novembre 2011, n. 39 (Disposizioni in materia di  entrate),
che hanno sostituito rispettivamente gli artt. 3  e  31  della  legge
reg. Abruzzo n. 35 del 2011. 
    La prima disposizione viene impugnata nella  parte  in  cui,  nel
sostituire l'art. 3 della legge reg. Abruzzo  n.  35  del  2011,  che
aveva introdotto l'art. 15-bis nella legge regionale n. 1  del  2011,
dispone, al comma 2, lettere b) e c) del citato art. 3,  che  per  il
finanziamento  degli  interventi  volti  a  valorizzare   l'aeroporto
d'Abruzzo si  provvede,  tra  l'altro,  mediante  impiego  di  alcune
economie di spesa. La lettera b)  di  tale  norma  prevede  che  euro
1.200.000,00 gravino sulle economie vincolate relative al fondo unico
per le agevolazioni alle imprese, di cui al capitolo di spesa  282451
- U.P.B. 08.02.002, denominato «Fondo unico per le agevolazioni  alle
imprese  -  D.Lgs.  112/98».  La  lettera  c)  stabilisce  che   euro
1.600.000,00 siano tratti dalle economie  vincolate  derivanti  dalle
economie di spesa preventivamente accertate riguardanti  l'intervento
straordinario nel Mezzogiorno. Secondo il  Presidente  del  Consiglio
non  risulterebbe  approvato  dalla  Regione  Abruzzo  il  rendiconto
generale relativo all'esercizio finanziario 2010 e cio' precluderebbe
di assicurare l'adeguata copertura finanziaria  prescritta  dall'art.
81, quarto comma, Cost.  per  quel  che  concerne  la  valorizzazione
dell'Aeroporto d'Abruzzo, non essendo utilizzabili euro  2.800.000,00
pari al valore complessivo delle somme precedentemente descritte. 
    Per quel che riguarda l'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 39 del
2011, il quale sostituisce l'art. 31 della legge reg. Abruzzo  n.  35
del 2011, il Presidente del Consiglio  lamenta  l'aleatorieta'  delle
stime inerenti agli interventi a favore dei malati oncologici  e,  in
particolare, censura il rinvio a provvedimenti della Giunta regionale
e degli uffici  finanziari  per  la  determinazione  della  copertura
finanziaria, che l'art. 81, comma quarto, Cost.,  demanda  invece  in
via preventiva al legislatore regionale. 
    La Regione Abruzzo si e'  costituita  soltanto  con  riguardo  al
secondo ricorso, eccependo - per quel che concerne gli  interventi  a
favore dell'Aeroporto d'Abruzzo - la inconferenza della censura circa
la mancata approvazione del bilancio consuntivo regionale,  la  quale
non impedirebbe l'iscrizione  di  appositi  fondi,  tra  i  quali  la
riassegnazione di economie relative a contributi statali e comunitari
con vincolo di destinazione. La resistente invoca  a  sostegno  della
tesi l'art. 34 della legge della Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n.  3
(Ordinamento contabile della Regione Abruzzo). Entrambe  le  economie
da  riassegnare  sarebbero  state  sottoposte  ad  attenti  controlli
amministrativi ai fini della verifica della loro sussistenza e  della
piena disponibilita'. 
    Con riguardo alle spese inerenti ai malati oncologici  la  difesa
della  Regione  eccepisce  che  la  copertura   finanziaria   sarebbe
espressamente individuata dalla norma, essendo demandata alla  Giunta
regionale la concreta  attuazione  sulla  base  della  disponibilita'
finanziaria nel  frattempo  maturata  e  comunque  circoscritta,  con
clausola di salvaguardia, ai  limiti  delle  entrate  preventivamente
accertate. 
    2.- Alla luce delle richiamate argomentazioni va  preliminarmente
disposta la riunione dei due  ricorsi,  attesa  la  loro  connessione
oggettiva e la sostanziale coincidenza delle censure prospettate,  al
fine di un'unica pronuncia. 
    3. - Le questioni sollevate devono essere esaminate  per  gruppi,
in relazione alle tipologie di censure. Infatti,  pur  essendo  tutte
formulate  in  riferimento  all'art.  81,  quarto  comma,  Cost.,  le
fattispecie  di  mancata  copertura  possono  essere  divise  in  tre
distinti tipi: la prima (avente ad oggetto l'art. 3 della legge  reg.
Abruzzo n. 35 del 2011 e l'art. 2 della legge  regionale  n.  39  del
2011) riguarda la utilizzazione di economie  realizzate  in  esercizi
precedenti, per la copertura di nuove e maggiori spese dell'esercizio
di competenza; la seconda (avente ad oggetto l'art.  11  della  legge
regionale n. 35 del 2011) si manifesta attraverso la contestazione di
un saldo finanziario incongruente con  il  principio  di  neutralita'
contabile della variazione di bilancio; la terza (avente  ad  oggetto
l'art. 31 della legge regionale n. 35 del 2011 e l'art. 5 della legge
regionale n. 39 del 2011) afferisce  al  collegamento  vincolato  tra
partite di entrata e spesa di parte corrente. 
    4.- Le questioni relative all'art. 3 della legge regionale n.  35
del 2011 e all'art. 2 della legge regionale n. 39 del 2011, sollevate
in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., sono fondate. 
    L'art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011  inserisce  -  dopo
l'art. 15 della legge reg. Abruzzo n. 1 del  2011  -  l'art.  15-bis,
rubricato  «Interventi  per  lo  sviluppo  turistico   dell'Aeroporto
d'Abruzzo»,  prevedendo  che  -  allo  scopo  di  valorizzare   detta
infrastruttura - sia autorizzata la spesa di  euro  2.800.000,00  per
l'anno 2011mediante variazione istitutiva del  relativo  stanziamento
sul  capitolo  di  spesa  denominato  «Valorizzazione  dell'Aeroporto
d'Abruzzo - L.R. 8  novembre  2001,  n.  57».  L'impugnato  comma  2,
lettera b), dell'art. 3 della legge  reg.  Abruzzo  n.  35  del  2011
prevede che parte di detta  somma,  pari  a  euro  1.600.000,00,  sia
coperta attraverso  la  «riprogrammazione  delle  economie  di  spesa
derivanti  dall'attuazione  della  convenzione   denominata   Agensud
78/88». L'art. 2 della legge regionale n. 39 del  2011  ha  -  a  sua
volta - sostituito  integralmente  l'impugnato  art.  3  della  legge
regionale n. 35 del 2011, prevedendo, al comma 2, nuove modalita'  di
finanziamento, anch'esse  impugnate  dal  Presidente  del  Consiglio,
limitatamente alle lettere b) e c).  Queste  ultime,  sostituendo  la
copertura della precedente lettera b), stanziano rispettivamente euro
1.200.000,00 attraverso l'impiego «delle economie vincolate  relative
al fondo unico per le agevolazioni  alle  imprese»  (reiscrivendo  la
pertinente somma su un capitolo di spesa del bilancio di  competenza)
ed euro 1.600.000,00 su altra partita alimentata attraverso l'impiego
delle  «economie  vincolate  derivanti  dalle   economie   di   spesa
preventivamente accertate riguardanti l'intervento straordinario  del
Mezzogiorno». 
    La censura e' stata  posta  in  riferimento  al  principio  della
copertura finanziaria di cui all'art. 81,  quarto  comma,  Cost.,  in
quanto le  risorse  oggetto  di  contestazione  non  compaiono  negli
allegati del bilancio  2011  e  non  risulta  comunque  approvato  il
bilancio consuntivo dell'esercizio 2010, precedente a quello relativo
alla variazione di bilancio disposta dalla legge impugnata. 
    Secondo la difesa regionale, costituitasi  peraltro  soltanto  in
relazione al secondo giudizio, la mancata approvazione  del  bilancio
consuntivo 2010 consisterebbe in un ritardo di tipo formale e sarebbe
inconferente rispetto alla materia del contendere. La tesi  non  puo'
essere condivisa; questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che la
copertura delle spese, per rispondere ai canoni dell'art. 81,  quarto
comma, Cost., deve essere  credibile,  sufficientemente  sicura,  non
arbitraria o irrazionale (sentenze n. 106 e n. 68 del 2011, n. 141  e
n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1  del  1966).
In particolare, e' stato precisato (sentenza n. 70 del 2012)  che  la
copertura ricavata da risultati  di  amministrazione  degli  esercizi
precedenti deve trovare analitico e congruente riscontro negli  esiti
dell'ultimo esercizio  antecedente  a  quello  cui  si  riferisce  la
risorsa utilizzata per  detta  copertura.  Cio'  con  riferimento  al
documento formale - il bilancio consuntivo - che riassume l'andamento
del predetto esercizio. Solo nel caso in cui l'esito consista  in  un
avanzo  di  amministrazione,  e'  possibile  introdurre  le   risorse
liberate da detto risultato positivo, ai  fini  di  un  loro  impiego
nell'esercizio successivo. 
    L'unica eccezione a questo principio riguarda la utilizzazione di
fondi  vincolati  rimasti  inutilizzati  al  termine  degli  esercizi
precedenti, quando permangano le finalita' perseguite  attraverso  il
loro originario stanziamento. E' stato affermato in quella  sede  che
«i vincoli di destinazione delle risorse confluenti a fine  esercizio
nel risultato di amministrazione permangono anche se quest'ultimo non
e' capiente a sufficienza o e' negativo: in questi casi  l'ente  deve
ottemperare a tali vincoli attraverso il  reperimento  delle  risorse
necessarie per finanziarie gli obiettivi, cui sono dirette le entrate
vincolate  rifluite  nel  risultato  di  amministrazione  negativo  o
incapiente». Tuttavia, la deroga al principio  generale  puo'  essere
adottata  soltanto  in  relazione  alla  permanenza  delle  finalita'
originarie e non con riguardo ai nuovi obiettivi enunciati in sede di
reiscrizione  delle  somme  nell'esercizio  di  competenza.  Infatti,
l'eccezione al principio di correlazione  al  risultato  positivo  di
amministrazione e' giustificata dalla «clausola generale  in  materia
contabile che garantisce l'esatto impiego delle risorse stanziate per
specifiche finalita' di legge» (sentenza n. 70 del 2012). 
    Al di fuori di questa fattispecie, il principio di  tutela  degli
equilibri di bilancio contenuto nell'art. 81,  quarto  comma,  Cost.,
impedisce di estrapolare dalle risultanze degli  esercizi  precedenti
singole  partite  ai  fini  della  loro  applicazione   al   bilancio
successivo. Si tratta di una  regola  posta  a  presidio  della  sana
gestione finanziaria, dal momento che la  sottrazione  di  componenti
attive dall'aggregato complessivo (il quale determina il risultato di
amministrazione), effettuata senza la previa verifica di  sussistenza
dell'avanzo, puo' aggravare gli eventuali saldi  negativi  del  conto
consuntivo.  Essa  viene  infatti  a  ridurre  il   saldo   economico
(risultante dall'aggregato complessivo costituito dai residui attivi,
dai residui passivi e dal fondo di cassa) in misura pari alla risorsa
sottratta per la reiscrizione nell'esercizio successivo. 
    Questa pratica, sostanzialmente elusiva della salvaguardia  degli
equilibri complessivi di bilancio, e' stata nel caso di specie  posta
in   essere   dalla   Regione   Abruzzo   attraverso   l'applicazione
all'esercizio  2011  del  valore  positivo  costituito  -  nel   caso
dell'art. 15-bis, comma 2, lettera b), della legge regionale n. 1 del
2011, come introdotto dall'art. 3 della legge  regionale  n.  35  del
2011 -  dalle  economie  di  spesa  derivanti  dall'attuazione  della
convenzione «denominata Agensud 78/88», reiscritte per  l'importo  di
euro 1.600.000,00 sul capitolo di spesa 242422, U.P.B. 06.02.004, e -
per quanto riguarda l'art. 3, comma 2, lettere b) e c),  della  legge
regionale n. 35 del 2011, come sostituito  dall'art.  2  della  legge
regionale n. 39 del 2011 - dalle economie realizzate sul fondo  unico
per le agevolazioni alle imprese (lettera b) per un  importo  pari  a
euro 1.200.000,00 e quelle (lettera  c)  derivanti  dai  risparmi  di
spesa   accertati   inerenti   all'intervento    straordinario    nel
Mezzogiorno, per un importo pari a  euro  1.600.000,00.  Quanto  alle
espressioni «riprogrammazione delle economie di  spesa»  e  «economie
vincolate»,  utilizzate   nelle   fattispecie   in   esame,   occorre
sottolineare  come  il  concetto  di  economia   di   spesa   collida
intrinsecamente con quello di programmazione e come quello di vincolo
sia relativo e circoscritto - come gia' rilevato - alle finalita' per
le  quali  viene  creato  l'originario  stanziamento  negli  esercizi
pregressi. Infatti, quando si siano verificate economie di spesa, gli
esiti contabili non possono fuoriuscire dalle due ipotesi alternative
di permanenza  del  vincolo  specifico,  cui  collegare  la  relativa
reiscrizione, oppure di sopravvenienza attiva vera e propria, che  si
riversa - quale componente positiva - nella aggregazione  complessiva
degli elementi che determinano il risultato di  amministrazione,  nel
caso in cui l'obiettivo sotteso al vincolo sia stato realizzato. 
    Non puo' essere condiviso l'assunto della difesa della resistente
secondo cui l'art.  34  della  legge  reg.  Abruzzo  n.  3  del  2002
affermerebbe  una  regola  compatibile  con   la   norma   impugnata,
prescrivendo che «nel bilancio annuale sono iscritti  appositi  fondi
necessari per: (...) c) la riassegnazione  di  economie  relative  ad
assegnazioni statali e  comunitarie  con  vincolo  di  destinazione».
Detta norma infatti si limita a codificare il principio del  rispetto
del vincolo per le finalita' stabilite dalla legge, ma  non  riguarda
il caso in  esame,  ove  non  esistono  vincoli  di  destinazione  da
rispettare, ma solamente devoluzioni  parziali,  non  consentite,  di
economie di spesa. In questo caso il termine vincolo e' utilizzato in
modo inappropriato  e  strumentale  al  fine  di  convalidare  questa
operazione  estrapolativa  delle  economie   dalle   componenti   del
risultato  di  amministrazione  degli  anni  precedenti.  Cio'  viene
disposto prescindendo dall'esito negativo o  positivo  dello  stesso,
che invece appare dirimente ai fini della legittima  destinazione  di
eventuali risorse residuali a nuove finalita'. 
    E' questa in sostanza la ratio legis sottesa  alla  regola  della
previa   approvazione   del   bilancio   consuntivo,    condizionante
l'applicazione di risorse  provenienti  dagli  esercizi  pregressi  a
nuove  ed  aggiuntive  destinazioni  nell'ambito  del   bilancio   di
competenza. Ed e' proprio questa la ragione per cui detta regola deve
ritenersi  puntuale  esplicazione  del  piu'  generale  principio  di
equilibrio del bilancio contenuto nell'art. 81, quarto  comma,  Cost.
Come e' stato affermato da questa Corte, la forza espansiva dell'art.
81,  quarto  comma,  Cost.,  presidio  degli  equilibri  di   finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e  propria  clausola  generale  in
grado di colpire tutti  gli  enunciati  normativi  causa  di  effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile (sentenza n.  70
del 2012). 
    Dalle  esposte  considerazioni  consegue  che   l'oggetto   della
originaria censura dell'Avvocatura circa l'assenza,  nell'allegato  3
al bilancio 2011, delle economie riprogrammate con la legge regionale
n. 35 del 2011 costituisce un inevitabile effetto contabile derivante
dalla applicazione del principio per cui nessuna risorsa puo'  essere
"estratta" da esercizi precedenti senza la previa verifica della  sua
disponibilita' giuridica e contabile  in  sede  di  approvazione  del
bilancio consuntivo. Il mancato  inserimento  nell'allegato  3  della
risorsa contestata e la  mancata  previa  approvazione  del  bilancio
consuntivo dell'anno precedente sono due facce della stessa medaglia,
intrinsecamente collegate da un nesso di causalita' necessario. 
    Ed e' proprio sulla base di  tale  connessione  che  deve  essere
dichiarata la illegittimita' costituzionale  sia  della  disposizione
impugnata nel primo ricorso, che di quelle del secondo.  Quanto  alla
prima,  infine,  va  rilevato  come  l'intervenuta  abrogazione   non
consenta  la  dichiarazione  della  cessazione  della   materia   del
contendere, poiche' dalla Regione  Abruzzo  non  e'  pervenuto  alcun
elemento probatorio in ordine alla mancata applicazione  della  norma
nel  periodo  intercorrente  tra  l'entrata  in  vigore  della  legge
regionale n. 35 del 2011 e quella della legge  regionale  n.  39  del
2011 che l'ha integralmente sostituita. 
    5.- La questione avente ad oggetto l'art. 11 (Modifiche  all'art.
15 della L.R. 10 gennaio 2011, n. 1) della legge regionale n. 35  del
2011 nella sua  originaria  formulazione,  sollevata  in  riferimento
all'art. 81, quarto comma, Cost. e' fondata. 
    La norma dispone che «I commi 1 e 2 dell'art. 15  della  L.R.  10
gennaio 2011, n. 1 recante "Disposizioni finanziarie per la redazione
del bilancio annuale 2011 e pluriennale 2011  -  2013  della  Regione
Abruzzo (Legge  Finanziaria  Regionale  2011)"  sono  sostituiti  dai
seguenti: "1. La dotazione del Fondo di  cui  all'art.  4,  comma  5,
della L.R. 28 aprile 2000, n. 77  recante:  "Interventi  di  sostegno
regionale alle imprese operanti nel settore del turismo" e' stabilita
presuntivamente per l'anno 2011 in euro  4.000.000,00.  2.  Ai  sensi
dell'art. 4, commi 2 e 3 della L.R. n. 77/2000, il fondo  di  cui  al
comma 1 e' finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di  cui
alla L.R. 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul  turismo);  b)
per euro 2.000.000,00 con le  economie  derivanti  dai  programmi  di
attuazione di cui all'art. 10 della citata L.R. n.  77/2000  per  gli
anni dal 2003 al 2005, giacenti presso la FIRA"». 
    Le censure avanzate dal ricorrente relativamente alla  originaria
disposizione  si  fondavano  sul  rilievo  che  l'importo   di   euro
2.000.000,00 rappresentato dalle economie derivanti dai programmi  di
attuazione di cui alla legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2000, n.
77 (Interventi di sostegno regionale alle  imprese  nel  settore  del
turismo), giacenti presso la  FIRA,  risultava  gia'  utilizzato  nei
limiti di euro 1.200.000,00 per il finanziamento della valorizzazione
dell'Aeroporto d'Abruzzo ai sensi dell'art. 2, comma 1,  lettera  a),
dell'art. 15-bis della legge regionale  n.  1  del  2011,  introdotto
dall'art. 3 della legge regionale n. 35 del 2011. Conseguentemente il
finanziamento di euro 4.000.000,00 previsto dall'art. 11 della  legge
regionale n. 35 del 2011 sarebbe stato coperto solamente  nei  limiti
di euro 2.800.000,00. Effettivamente l'incongruenza dei  saldi  della
variazione, in  considerazione  della  doppia  imputazione  di  spesa
contenuta nella legge regionale n. 35 del 2011, e' patente e rende la
copertura di spesa deficitaria per l'importo  di  euro  1.200.000,00,
pari alla differenza tra la somma delle imputazioni  di  spesa  e  lo
stanziamento. 
    L'art. 3 della legge della Regione Abruzzo 13 gennaio 2012, n. 5,
recante «Integrazione alla L.R. 10 gennaio 2011, n.  2  (Bilancio  di
previsione per l'esercizio  finanziario  2011.  Bilancio  pluriennale
2011-2013)», ha tuttavia sostituito la norma impugnata disponendo che
«1. La dotazione del Fondo di cui all' art. 4, comma 5, della L.R. 28
aprile 2000, n. 77, recante "Interventi di  sostegno  regionale  alle
imprese   operanti   nel   settore   del   turismo"   e'    stabilita
presuntivamente per l'anno 2011 in euro  2.800.000,00.  2.  Ai  sensi
dell'art. 4, commi 2 e 3 della L.R. 77/2000, il fondo di cui al comma
1 e' finanziato: a) per euro 2.000.000,00 con i rientri di  cui  alla
L.R. 4 giugno 1980, n. 50 (Normativa organica sul  turismo);  b)  per
euro 800.000,00 con le economie derivanti dai programmi di attuazione
di cui all'art. 10 della L.R. 77/2000 per gli anni dal 2003 al  2005,
giacenti presso la FIRA». 
    Preliminarmente occorre verificare se, alla  luce  delle  censure
avanzate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, la sostituzione
di detta norma da parte dell'art. 3 della legge regionale  n.  5  del
2012 risulti satisfattiva delle pretese del  ricorrente.  Secondo  la
costante giurisprudenza di questa Corte (ex  plurimis,  ordinanza  n.
238 del 2011), dalla eventuale satisfattivita' della modifica e dalla
concomitante mancata applicazione della norma sostituita  durante  il
periodo della sua  vigenza  puo'  derivare  la  cessata  materia  del
contendere. 
    La somma di euro  2.800.000,00,  cosi  come  rideterminata  dalla
legge reg. n. 5 del  2012,  coincide,  invero,  con  l'entita'  della
copertura  acclarata  dallo  stesso  Presidente  del  Consiglio  gia'
nell'originario ricorso avverso l'art. 11 della legge regionale n. 35
del 2011 ed integra pertanto la prima delle due  condizioni  previste
per tale esito. 
    Espressamente richieste dal relatore, tuttavia, le parti non sono
state in grado  di  precisare  se  la  norma  impugnata  abbia  avuto
applicazione nel lasso temporale intercorrente dalla  sua  emanazione
fino all'entrata in vigore della successiva legge regionale n. 5  del
2012. Pertanto non puo' essere  dichiarata  cessata  la  materia  del
contendere,  pur  essendo  stata  abrogata  la   norma   oggetto   di
contestazione, ed anche l'art. 11 della legge  regionale  n.  35  del
2011   nella    sua    originaria    formulazione    va    dichiarato
costituzionalmente illegittimo. 
    6.- Anche le questioni relative  all'art.  31  della  legge  reg.
Abruzzo n. 35 del 2011  nella  originale  formulazione  e  in  quella
sostituita dall'art. 5 della legge reg. Abruzzo n.  39  del  2011  in
riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., sono fondate. 
    Entrambe  le  disposizioni   destinano   parte   delle   entrate,
incamerate in un capitolo di  parte  corrente,  al  finanziamento  di
interventi in materia sociale per i portatori di malattie oncologiche
e per i pazienti trapiantati. La originaria formulazione dell'art. 31
determina la  quantificazione  delle  risorse  in  euro  1.500.000,00
mentre quella definitiva le riduce alla somma di euro 200.000,00.  La
prima norma incrementa, attraverso  la  variazione  di  bilancio,  lo
stanziamento  della  U.P.B.  di  parte  spesa  13.01.003   denominata
«Interventi socio  assistenziali  per  la  maternita',  l'infanzia  e
l'adolescenza e la  famiglia»  di  euro  1.500.000,00,  mentre  nella
correlata partita di entrata U.P.B.  03.05.002,  denominata  «Entrate
per  sanzioni  amministrative  e  violazioni   tributarie»,   dispone
contemporaneamente un incremento di euro 1.100.000,00 e una riduzione
di euro 1.500.000,00, con un saldo negativo di  euro  400.000,00.  La
seconda disposizione - nell'abrogare la precedente - si limita invece
ad incrementare le richiamate partite di spesa e di entrata  di  euro
200.000,00. 
    La primitiva variazione comporta sotto il profilo  contabile  che
il saldo delle operazioni di  entrata  e  di  spesa  consista  in  un
differenziale negativo di euro 1.900.000,00, il quale determina - dal
punto di vista finanziario - il conseguente squilibrio  del  bilancio
2011 a seguito della suddetta operazione. 
    La seconda norma manifesta -  a  differenza  della  prima  -  una
apparente neutralita' contabile (nel senso che le modificazioni delle
partite di entrata e di spesa si compensano), producendo comunque  un
incremento  in  valore  assoluto,  notevolmente  inferiore  a  quello
originario, delle richiamate poste di  bilancio.  Tuttavia  anch'essa
risulta viziata, sotto un duplice profilo,  in  riferimento  all'art.
81, quarto comma, Cost. 
    Il primo  si  riferisce  -  come  osservato  dal  Presidente  del
Consiglio - ai criteri seguiti per la stima finalizzata ad assicurare
copertura economica alla spesa introdotta con la  legge  impugnata  e
alla impropria delega conferita alla Giunta regionale ed agli  uffici
amministrativi per l'accertamento in itinere  dell'entrata  correlata
al finanziamento di detta spesa e per la concreta  determinazione  di
quest'ultima. Questa Corte ha piu' volte affermato che  la  copertura
di  nuove  spese  deve  essere  ancorata  a  criteri   di   prudenza,
affidabilita' e appropriatezza «in adeguato rapporto con la spesa che
si intende effettuare» (ex multis, sentenze n. 106 e n. 68 del  2011,
n. 141 e n. 100 del 2010). Nel caso di specie, con riguardo  al  solo
esercizio 2011, la stima del gettito della entrata,  in  ordine  alla
quale si pretende di istituire il vincolo di destinazione, e'  mutata
per tre volte: la legge della Regione Abruzzo 18 aprile 2011,  n.  10
(Norme sull'attivita' edilizia nella Regione Abruzzo) l'aveva fissata
in euro 300.000,00 (art. 1, comma 12, «Le risorse di cui al comma  11
confluiscono nell'ambito della U.P.B. 03.05.002  sul  capitolo  35020
denominato "Entrate derivanti  dalla  maggiorazione  degli  oneri  di
urbanizzazione per il recupero dei sottotetti", con uno  stanziamento
di euro  trecentomila  (euro  300.000,00)»);  l'art.  3  della  legge
regionale n. 35 del 2011 l'aveva elevata a  euro  1.500.000,00  e  la
successiva legge n. 39 del 2011 all'art.  5  l'ha  ridimensionata  in
euro 200.000,00. Peraltro, la relazione del Servizio  bilancio  della
Giunta regionale del 14 febbraio 2012, n. 32379, allegata alle difese
della resistente, conclude affermando che «l'istruttoria  finalizzata
alla  predisposizione  del  provvedimento  di   bilancio   (...)   ha
evidenziato l'insussistenza di maggiori entrate con riferimento  alla
unita'  previsionale  di  base  03.05.002,  denominata  "Entrate  per
sanzioni amministrative e violazioni tributarie" e  conseguentemente,
in  conformita'  con  le  disposizioni  contenute  nella   norma   di
salvaguardia, non e' stato possibile adottare alcun provvedimento  di
variazione di bilancio e sono risultate inapplicabili le disposizioni
contenute nell'articolo 5 della legge 39/2011».  Lo  stesso  art.  85
della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004 e  pluriennale
2004-2006 della Regione Abruzzo - legge finanziaria regionale  2004),
istitutivo del contributo relativo al costo  di  costruzione  e  agli
oneri di urbanizzazione per il recupero dei sottotetti, il cui  onere
addizionale   rispetto   all'ordinario   contributo   originariamente
previsto  dalla  legge  28  gennaio  1977,  n.  10  (Norme   per   la
edificabilita' dei suoli) ed ora disciplinato dall'art. 16 del d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni  legislative  e
regolamentari in materia edilizia - Testo A) viene  devoluto  per  la
meta' alla Regione Abruzzo,  ha  visto  modificati  il  regime  e  la
finalizzazione di dette somme da molteplici disposizioni sopravvenute
a far  data  dal  2004  e  sino  al  2011,  rendendo  particolarmente
singolare la persistente incertezza  delle  stime  e  l'esito  finale
negativo dell'accertamento. 
    Il secondo profilo di contrasto  con  l'art.  81,  quarto  comma,
Cost., riguarda la violazione del principio di unita'  del  bilancio,
secondo il quale tutte le entrate correnti, a prescindere dalla  loro
origine, concorrono alla copertura di tutte le  spese  correnti,  con
conseguente divieto  di  prevedere  una  specifica  correlazione  tra
singola entrata e singola uscita. L'art. 24, comma 1, della legge  31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica), con
disposizione ricognitiva di una  regola  dell'ordinamento  contabile,
stabilisce che il principio di unita' del bilancio, insieme a  quelli
di  integrita'  ed  universalita',  costituisce  «profilo  attuativo»
(rectius: specificativo) dell'art. 81  Cost.  In  ragione  di  questa
appartenenza allo spettro  delle  accezioni  precettive  sintetizzate
nella norma costituzionale, anche la disposizione in esame, in quanto
istitutiva di un vincolo di destinazione tra una  entrata  di  natura
corrente e una maggiore spesa afferente all'esercizio di  competenza,
si  pone  in  evidente  contrasto  con  il  parametro  costituzionale
invocato dal ricorrente. 
    Infine, con riguardo ad entrambe  le  norme  impugnate  non  puo'
essere  utilmente  invocata  quale  clausola   di   salvaguardia   la
disposizione,  in  entrambe  riprodotta,  secondo  cui  la  spesa  in
contestazione sarebbe  «consentita  solo  nei  limiti  delle  entrate
preventivamente accertate» dalla Giunta e dagli uffici amministrativi
(art. 31, comma 5, della legge regionale n. 35 del  2011  e  art.  5,
comma 5, della legge regionale n.  39  del  2011).  Neppure,  in  tal
senso, puo' supplire la richiamata relazione  del  Servizio  bilancio
della Giunta regionale del 14 febbraio 2012,  n.  32379,  laddove  si
afferma l'insussistenza dell'accertamento in entrata e la conseguente
inapplicabilita', nel loro complesso, delle norme contestate. 
    Il  principio  della  previa  copertura  della  spesa   in   sede
legislativa e' inderogabile, ai sensi  dell'art.  81,  quarto  comma,
Cost. Da esso deriva  la  necessita'  della  corretta  redazione  del
bilancio di previsione,  la  cui  articolazione  ed  approvazione  e'
riservata al Consiglio regionale e non puo' essere  demandata  -  per
specifiche azioni attinenti alla  salvaguardia  degli  equilibri  del
bilancio - agli organi di gestione in sede diversa e  in  un  momento
successivo da quello indefettibilmente previsto dall'art. 81,  quarto
comma, Cost. 
    Questa   Corte   ha   gia'   avuto   modo   di   affermare    che
«nell'ordinamento  finanziario  delle  amministrazioni  pubbliche   i
principi del pareggio e dell'equilibrio tendenziale fissati nell'art.
81, quarto comma, Cost. si  realizzano  attraverso  due  regole,  una
statica e l'altra dinamica: la  prima  consiste  nella  parificazione
delle  previsioni  di  entrata  e  spesa;  la  seconda,  fondata  sul
carattere autorizzatorio del bilancio  preventivo,  non  consente  di
superare  in  corso  di  esercizio  gli  stanziamenti  dallo   stesso
consentiti. La loro combinazione protegge l'equilibrio tendenziale in
corso di esercizio a condizione che le pertinenti  risorse  correlate
siano effettive e congruenti» (sentenza n. 70 del 2012). 
    La  Regione  Abruzzo,  rinviando  alla  Giunta  e  agli  apparati
amministrativi la verifica ex  post  della  eventuale  copertura,  ha
violato entrambe le regole  che  individuano,  proprio  nel  presidio
legislativo, il  meccanismo  in  grado  di  tutelare,  attraverso  la
prevenzione, gli equilibri  del  bilancio.  Cosi'  operando  essa  ha
ampliato in modo illegittimo le  prerogative  degli  organi  preposti
alla gestione e  alla  esecuzione  del  bilancio,  il  cui  perimetro
operativo  deve  essere  invece  saldamente  circoscritto  entro   le
autorizzazioni di spesa legislative, evitando  commistioni  di  ruoli
intrinsecamente rischiose per l'equilibrio della finanza regionale  e
per i piu' generali equilibri della finanza pubblica. Questa Corte ha
gia' avuto modo  di  precisare  in  proposito  che  «la  stima  e  la
copertura  in  sede  preventiva,  effettuate  in  modo  credibile   e
ragionevolmente argomentato secondo le regole dell'esperienza e della
pratica  contabile,  salvaguardano  la  gestione  finanziaria   delle
inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all'avvio di  nuove
attivita' e servizi» (sentenza n. 115 del 2012). 
    Ferma restando l'insufficienza di elementi probatori in grado  di
garantire che le norme impugnate non abbiano prodotto e non siano  in
grado  di  produrre  effetti  finanziari  pregiudizievoli  (le  somme
afferenti  ai  contributi  per  gli  oneri  di  urbanizzazione   sono
accertate  dai  Comuni  e  potrebbero  affluire  in  modo  diacronico
rispetto alla conclusione dell'esercizio 2011 nella posta di bilancio
individuata dalla norma impugnata), una  eventuale  dichiarazione  di
sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere deve altresi' ritenersi
preclusa dalla  intrinseca  pericolosita'  dei  meccanismi  normativi
istituiti dalle  norme  stesse,  anche  in  ragione  del  particolare
momento in cui la  cura  e  il  controllo  dei  risultati  finanziari
risultano oggetto di particolare attenzione  legislativa,  in  quanto
correlati non solo alla situazione  del  singolo  ente  pubblico,  ma
anche  agli  equilibri  complessivi  della  finanza  che  ne  vengono
inevitabilmente influenzati.

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    riuniti i giudizi, 
    1) dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  dell'art.  15-bis,
comma 2, lettera b), della legge della  Regione  Abruzzo  10  gennaio
2011, n. 1 (Disposizioni finanziarie per la  redazione  del  bilancio
annuale 2011 e pluriennale 2011-2013  della  Regione  Abruzzo.  Legge
Finanziaria Regionale 2011), introdotto dall'art. 3 della legge della
Regione Abruzzo 23 agosto 2011, n. 35 (Disposizioni  urgenti  per  la
stabilizzazione finanziaria); 
    2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2,
lettere b) e c), della legge  reg.  Abruzzo  n.  35  del  2011,  come
sostituito dall'art. 2 della legge della Regione Abruzzo  9  novembre
2011, n. 39 (Disposizioni in materia di entrate); 
    3) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  11  della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione; 
    4) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  31  della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011 nella sua originaria formulazione; 
    5) dichiara l'illegittimita' costituzionale  dell'art.  31  della
legge reg. Abruzzo n. 35 del 2011, come sostituito dall'art. 5  della
legge regionale n. 39 del 2011. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012. 
 
                                F.to: 
                    Alfonso QUARANTA, Presidente 
                       Aldo CAROSI, Redattore 
                   Gabriella MELATTI, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2012. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                       F.to: Gabriella MELATTI