N. 184 SENTENZA 3 - 9 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Fallimento e procedure concorsuali - Riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali - Introduzione da parte del legislatore delegato di una disposizione che esclude la possibilita' della dichiarazione d'ufficio del fallimento - Asserito contrasto col tenore letterale e logico della legge di delega, in cui mancherebbero corrispondenti principi e criteri direttivi - Asserita esorbitanza dai limiti imposti al legislatore delegato dalla legge di delega - Insussistenza - Adeguamento, in base al principio espresso del "necessario coordinamento con le altre disposizioni vigenti", al tendenziale principio del ne procedat iudex ex officio dell'ordinamento processuale civile - Non fondatezza della questione. - Decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, art. 4. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 14 maggio 2005, n. 80, art. 1, commi 5 e 6.(GU n.29 del 17-7-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 4 del
decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 (Riforma organica della
disciplina delle procedure concorsuali a norma dell'articolo 1, comma
5, della legge 14 maggio 2005, n. 80), promosso dal Tribunale
ordinario di Milano, sezione fallimentare, nel procedimento relativo
alla Societa' VZM S.p.a. in liquidazione, con ordinanza del 31 maggio
2012, iscritta al n. 35 del registro ordinanze 2013 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie
speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 giugno 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto in fatto
1.- La sezione fallimentare del Tribunale ordinario di Milano,
con ordinanza depositata in 31 maggio 2012, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 4 del decreto legislativo 9
gennaio 2006, n. 5 (Riforma organica della disciplina delle procedure
concorsuali a norma dell'articolo 1, comma 5, della legge 14 maggio
2005, n. 80), nella parte in cui, nel sostituire l'art. 6 del regio
decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del
concordato preventivo e della liquidazione coatta amministrativa)
[d'ora in poi: legge fall.], ha espunto la previsione secondo la
quale il fallimento poteva essere dichiarato - oltre che a richiesta
(ora su ricorso) del debitore, su ricorso di uno o piu' creditori, su
istanza (ora su richiesta) del pubblico ministero - «d'ufficio».
Riferisce il rimettente di trovarsi ad esaminare una istanza di
fallimento presentata dai componenti effettivi del collegio sindacale
di una societa' per azioni posta in liquidazione.
Poiche' costoro, nella inerzia del commissario liquidatore -
peraltro dimissionario, ma non ancora sostituito - ritengono di
potersi surrogare al primo, a fronte della situazione di dissesto
finanziario in cui versa la predetta compagine societaria, hanno
presentato ricorso per la dichiarazione di fallimento della societa'
in questione.
Preliminarmente, il rimettente qualifica la domanda come istanza
di fallimento in proprio, in quanto presentata dal collegio sindacale
in surroga dei poteri del commissario liquidatore, attuale legale
rappresentante della societa' fallenda.
Ritiene, tuttavia, il rimettente che siffatta potesta'
rappresentativa eccezionale non sussista in capo all'istante, essendo
invece, sino al momento della sua effettiva sostituzione, legale
rappresentante della societa' in liquidazione esclusivamente il
commissario liquidatore, eventualmente anche in regime di prorogatio,
spettando semmai al collegio sindacale, a fronte dell'eventuale
inerzia degli organi rappresentativi, solo il potere di convocare
l'assemblea dei soci, ma non quello di sostituirsi nelle scelte
gestionali agli organi in questione.
1.1.- L'istanza di fallimento de qua dovrebbe, pertanto, essere
dichiarata inammissibile; tuttavia, rileva il rimettente, ove fosse
tuttora in vigore l'originario testo dell'art. 6 legge fall., a
fronte della comprovata situazione di insolvenza del fallendo,
l'istanza, proveniente da soggetto non legittimato, poteva essere
considerata quale esposto volto ad attivare il potere del Tribunale
fallimentare di dichiarare ex officio il fallimento.
Tale potere, pero' - prosegue il giudice a quo -, e' stato
"sottratto" al tribunale fallimentare a seguito della entrata in
vigore dell'art. 4 del decreto legislativo n. 5 del 2006, in quanto
il nuovo testo dell'art. 6 legge fall., come sostituito dalla
disposizione censurata, non lo prevede piu'.
Ritiene, tuttavia, il Tribunale che tale espunzione esuli dai
principi e criteri direttivi contenuti nell'art. 1, comma 6, della
delega legislativa conferita al Governo con la legge 14 maggio 2005,
n. 80 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14
marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell'ambito del Piano
di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale. Deleghe
al Governo per la modifica del codice di procedura civile in materia
di processo di cassazione e arbitrato nonche' per la riforma organica
della disciplina delle procedure concorsuali), in quanto, pur
interpretando nella maniera piu' estensiva possibile tali principi e
criteri, non sarebbe consentito, come peraltro gia' segnalato dalla
dottrina, individuare un qualsiasi riferimento alla possibilita' di
rimuovere il potere del Tribunale di dichiarare il fallimento
d'ufficio.
Ad avviso del rimettente, la nuova disciplina non avrebbe neppure
l'effetto di rendere piu' efficiente o celere la procedura e,
pertanto, la stessa non sarebbe giustificata dalla necessita' di
coordinamento con altre disposizioni vigenti: non con disposizioni di
rango costituzionale, avendo la Corte costituzionale, nello
scrutinare il vecchio testo dell'art. 6 legge fall., escluso che
l'attribuzione al Tribunale del potere de quo violasse la
Costituzione; non con le norme di rango ordinario sulla disciplina
delle procedure concorsuali, sia per la, generalmente riconosciuta,
scarsa sistematicita' di queste, sia perche' l'unico principio a tal
fine richiamabile - quello del parziale ridimensionamento del ruolo
dell'Autorita' giudiziaria nelle procedure in questione - non avrebbe
dovuto comportare una generalizzata riduzione dei poteri di questa in
tutti i casi in cui, in precedenza, essa li svolgeva.
Cio' tanto piu' se si osservi - argomenta il Tribunale - che, ad
esempio, in tema di amministrazione straordinaria - la cui disciplina
prevede tuttora un intenso potere d'intervento dell'autorita'
amministrativa - e' ancora previsto il potere del Tribunale di
dichiarare lo stato di insolvenza. In tal senso assumerebbe
particolare rilievo che nelle procedure di amministrazione
straordinaria riservate alle imprese di maggiori dimensioni il potere
di aprire la procedura spetti proprio all'organo amministrativo che
ad essa presiede, a comprova del fatto che non vi e' contraddizione
fra il potere di apertura della procedura e la sua gestione.
1.2.- Mancherebbe, percio', una esplicita previsione legittimante
l'intervento del legislatore delegato.
Ne' varrebbe obiettare, a parere del rimettente, che il potere di
iniziativa in materia fallimentare, sottratto al Tribunale, e'
comunque restato in capo al pubblico ministero; verrebbe, infatti, in
discussione non il merito della scelta discrezionale di attribuire al
pubblico ministero siffatta iniziativa, ma solo la legittimita'
formale di una decisione assunta dal legislatore delegato senza
averne il potere.
1.3.- Il Tribunale di Milano solleva, pertanto, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo n. 5
del 2006, ritenendolo in contrasto con l'art. 77 Cost. e col «tenore
letterale e logico della legge delega».
2.- E' intervenuto nel giudizio, col patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal rimettente sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
2.1.- Ad avviso dell'Avvocatura, l'inammissibilita' della
questione, per difetto di rilevanza, deriva dall'orientamento
giurisprudenziale, ora prevalente, secondo il quale, ove il giudice
fallimentare, come ogni altro giudice civile, rilevi lo stato di
dissesto dell'imprenditore, ne deve fare segnalazione al pubblico
ministero, il quale deve presentare istanza per la dichiarazione di
fallimento.
Rileva, pertanto, l'interveniente difesa che, attraverso il
descritto meccanismo, frutto dell'applicazione degli artt. 6 e 7
legge fall., il potere di attivare ex officio la procedura
fallimentare non e' stato sottratto al giudice fallimentare, ma esso
deve essere esercitato attraverso l'intervento, comunque vincolato,
del pubblico ministero.
Pertanto, come segnalato dall'Avvocatura, l'esito del giudizio a
quo non dovrebbe essere la semplice dichiarazione di
inammissibililita' dell'istanza di fallimento presentata dai
componenti il collegio sindacale della societa' fallenda, ma,
ricorrendone - come dichiarato dal Tribunale rimettente - tutti gli
altri presupposti, la segnalazione della situazione al pubblico
ministero affinche' questi presenti l'istanza di fallimento.
2.2.- Secondo la difesa erariale, l'ordinanza di rimessione
presenterebbe anche un ulteriore profilo di inammissibilita';
infatti, pur richiamando quale unico parametro di legittimita'
costituzionale violato l'art. 77 Cost., essa non solleva la questione
sulla base di una presunta "assenza di delega", invocando, invece, un
vizio di "eccesso di delega" che avrebbe richiesto, ove fosse stato
indicato, quale parametro di giudizio, anche l'art. 76 Cost.
Con riferimento all'unico parametro espressamente evocato, la
questione sarebbe infondata, in quanto la modifica normativa disposta
con la norma censurata rientrerebbe nell'alveo della delega di cui
alla legge n. 80 del 2005.
Infatti, posto che l'oggetto dell'intervento legislativo delegato
riguarda la «riforma organica delle procedure concorsuali», non puo'
certamente sostenersi che la modifica all'art. 6 legge fall. sia
stata adottata in assenza di delega. Prosegue la parte pubblica
sostenendo che, al massimo, si sarebbe potuto dubitare di un eccesso
di delega, peraltro non riscontrabile in concreto, ma cio' avrebbe
comportato la evocazione del parametro costituito dall'art. 76 Cost.
2.3.- L'Avvocatura aggiunge che, ove non si volesse accedere alla
dichiarazione di inammissibilita' per non essere stato specificamente
evocato il suddetto parametro, l'indagine relativa alla sussistenza
del vizio ora citato condurrebbe ad una pronunzia di infondatezza.
Infatti, ricordata la giurisprudenza della Corte in tema di
violazione dell'art. 76 Cost., in base alla quale e' necessario
svolgere due processi ermeneutici paralleli, l'uno volto ad accertare
l'ampiezza della delega, l'altro a verificare se la norma delegata e'
ricompresa in tale ampiezza, l'interveniente precisa che l'attuazione
della delega consente, secondo la giurisprudenza costituzionale, al
legislatore delegato di fare uso di un certo margine di
discrezionalita', ove cio' serva a sviluppare e completare i termini
della delega conferita.
Trasferendo tali principi al caso in esame risulterebbe, ad
avviso dell'Avvocatura, che l'attuazione delle delega legislativa de
qua prevedrebbe non solo il rispetto dei principi e dei criteri
direttivi elencati al comma 6 dell'art. 1 della legge n. 80 del 2005,
ma, piu' ampiamente, l'esercizio di un'opera di riforma organica del
sistema delle procedure concorsuali intesa a realizzarne, fra
l'altro, il «necessario coordinamento con le altre disposizioni
vigenti», presupponendosi con cio' non solo la possibilita' di una
complessiva revisione «volta a rimodellare dalle fondamenta una
disciplina adottata in tempi risalenti», ma anche la possibilita' di
intervenire al di la' di principi e criteri direttivi contenuti nella
legge di delega, ove cio' contribuisca a dettare una disciplina
coordinata col sistema giuridico vigente.
Cio' posto, la difesa dello Stato rileva che, non essendo
denunciata la violazione dei criteri di delega, e' evidente che nella
prospettazione del rimettente non e' ipotizzato alcun contrasto fra
principi applicati e criteri dettati, ma, semmai, solo la "eccedenza"
dei primi rispetto ai secondi. Tuttavia, prosegue l'Avvocatura dello
Stato, neppure questa e' ravvisabile, in quanto la mitigazione del
potere del Tribunale di promuovere autonomamente la procedura
fallimentare deve essere vista nell'ottica sia del coordinamento
della disciplina in questione con generale principio processuale per
cui ne procedat iudex ex officio sia del parziale ridimensionamento
del ruolo dell'autorita' giudiziaria nella procedura fallimentare.
Soggiunge, ancora, la difesa erariale che, sebbene la Corte
costituzionale con la sentenza n. 240 del 2003 abbia escluso che il
potere del tribunale fallimentare di aprire motu proprio la procedura
violasse il principio di terzieta' ed imparzialita' del giudice,
tuttavia non puo' negarsi che attraverso la rimozione di tale potere
si realizza la legittima opera di coordinamento della normativa in
esame con quella restante.
D'altra parte, anche nella citata sentenza n. 240 si attribuiva
alla discrezionalita' del legislatore la scelta fra il riconoscimento
al giudice del potere officioso di attivare la procedura e quello di
riferire l'esistenza dello stato di insolvenza ad altro organo che, a
sua volta, promuova la procedura.
Anche sotto il descritto profilo, pertanto, la questione sarebbe
infondata.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Milano, sezione fallimentare,
dubita della legittimita' costituzionale dell'articolo 4 del decreto
legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 (Riforma organica della disciplina
delle procedure concorsuali a norma dell'articolo 1, comma 5, della
legge 14 maggio 2005, n. 80), nella parte in cui, nel sostituire
l'art. 6 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del
fallimento, del concordato preventivo e della liquidazione coatta
amministrativa) [d'ora in poi: legge fall.], ha espunto la previsione
secondo la quale il fallimento poteva essere dichiarato - oltre che
su ricorso del debitore o di uno o piu' creditori ovvero su richiesta
del pubblico ministero - «d'ufficio».
1.1.- Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione in tal
modo introdotta dal legislatore delegato, non trovando fondamento nei
principi e criteri direttivi contenuti nell'art. 1, commi 5 e 6,
della legge 14 maggio 2005, n. 80 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto legge 14 marzo 2005, n. 35, recante
disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo
economico, sociale e territoriale. Deleghe al Governo per la modifica
del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione e
di arbitrato nonche' per la riforma organica della disciplina delle
procedure concorsuali), e tantomeno nelle esigenze di coordinamento
della disciplina delle procedure concorsuali con altre disposizioni
vigenti, di rango sia costituzionale, sia ordinario, si porrebbe in
contrasto con l'art. 77 della Costituzione nonche' col tenore
letterale e logico della legge di delega.
2.- L'interveniente Presidente del Consiglio dei ministri ha
eccepito l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale sotto il profilo sia dell'inidoneita' del parametro
evocato, sia del difetto di rilevanza. Tali eccezioni non sono
fondate.
2.1.- Quanto ai parametri di costituzionalita' in base ai quali
esaminare le censure prospettate dal Tribunale rimettente, ritiene
questa Corte che, al di la' della espressa evocazione del solo art.
77 Cost. - alla luce del quale, secondo quanto ritenuto
dall'Avvocatura, lo scrutinio di legittimita' costituzionale andrebbe
operato esclusivamente sulla base dell'assenza di delega e non anche
sulla base dell'eccesso di delega, indagine quest'ultima che avrebbe
richiesto l'evocazione anche dell'art. 76 Cost. - il rimettente abbia
adeguatamente chiarito nella motivazione della propria ordinanza la
sua intenzione di evocare quale parametro di costituzionalita' anche
l'art. 76 Cost., laddove osserva che il legislatore delegato avrebbe
travalicato i limiti a lui imposti dalla legge di delega riguardo
alla riforma organica della disciplina delle procedure concorsuali ed
al coordinamento di essa con le altre disposizioni vigenti (per un
caso analogo, sentenza n. 272 del 2012).
E', pertanto, alla luce di ambedue gli indicati parametri che la
questione di legittimita' costituzionale deve essere esaminata.
2.2.- La difesa pubblica contesta altresi' l'ammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale sollevata dal Tribunale
ordinario di Milano, affermando che la stessa non sarebbe rilevante
nel giudizio a quo; cio' in quanto questo non dovrebbe essere
definito con la dichiarazione di inammissibilita' della istanza di
fallimento presentata dai componenti del collegio sindacale della
societa' fallenda, ma dovrebbe proseguire con la segnalazione
dell'insolvenza della predetta societa' da parte del Tribunale
rimettente al competente ufficio del pubblico ministero, secondo
quanto previsto dal testo novellato dell'art. 7, numero 2), legge
fall.
Anche tale eccezione va disattesa, perche', a prescindere
dall'assunto dell'Avvocatura dell'obbligo per il Tribunale di
segnalare l'insolvenza al pubblico ministero, cio' che rileva e' che
il giudice rimettente dubita della legittimita' costituzionale della
norma, sotto il profilo esclusivamente formale della violazione dei
limiti imposti dagli artt. 76 e 77 Cost. alla funzione nomopoietica
del legislatore delegato.
Cio' che rileva, pertanto, e' che la disposizione legislativa
censurata ha inibito al rimettente l'esercizio di un potere
processuale, precedentemente a lui spettante e di cui egli,
evidentemente, avrebbe inteso fare uso nel giudizio a quo. In cio',
pertanto, si radica la rilevanza della questione sollevata.
3.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.1.- Va premesso che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
ove sia necessario verificare la conformita' della norma delegata
alla norma delegante, e' richiesto lo svolgimento di un duplice
processo ermeneutico, condotto in parallelo: l'uno, concernente la
norma che determina l'oggetto, i principi e i criteri direttivi della
delega; l'altro, relativo alla norma delegata, da interpretare nel
significato compatibile con questi ultimi.
Nel determinare il contenuto della delega si deve tenere conto
«del complessivo contesto normativo nel quale si inseriscono la legge
delega e i relativi principi e criteri direttivi», nonche' le
«finalita' che la ispirano, che costituiscono non solo la base e il
limite delle norme delegate, ma anche strumenti per l'interpretazione
della loro portata» (sentenza n. 272 del 2012).
Deve, altresi', considerarsi che «la delega legislativa non
esclude ogni discrezionalita' del legislatore delegato» (sentenza n.
98 del 2003); questa puo' essere «piu' o meno ampia, in relazione al
grado di specificita' dei criteri fissati nella legge delega.
Pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali [...]
margini di discrezionalita' occorre individuare la ratio della delega
per verificare se la norma delegata sia stata con questa coerente»
(sentenza n. 98 del 2003).
Infine, per quanto qui interessa, e' stato, anche, precisato che
«i principi e i criteri direttivi della legge di delegazione devono
essere interpretati sia tenendo conto delle finalita' ispiratrici
della delega, sia verificando, nel silenzio del legislatore delegante
sullo specifico tema, che le scelte del legislatore delegato non
siano in contrasto con gli indirizzi generali della stessa legge
delega» (sentenza n. 341 del 2007).
3.2.- In base a tale giurisprudenza, va osservato, con
riferimento al caso in esame, che il legislatore delegante,
nell'attribuire al Governo il compito di procedere, attraverso la
adozione di uno o piu' decreti legislativi, alla «riforma organica
della disciplina delle procedure concorsuali, di cui al regio decreto
16 marzo 1942, n. 267», aveva previsto, quale compito del legislatore
delegato, quello, fra gli altri, di realizzare «il necessario
coordinamento con le altre disposizioni vigenti».
3.3.- Il nostro ordinamento processuale civile e', sia pure in
linea tendenziale e non senza qualche eccezione, ispirato dal
principio ne procedat judex ex officio (sentenza n. 123 del 1970),
cosi' da escludere che in capo all'organo giudicante siano allocati
anche significativi poteri di impulso processuale.
Sebbene piu' volte la Corte abbia chiarito che, in particolari e
transitorie ipotesi, siffatta allocazione non puo' considerarsi di
per se' violativa di parametri costituzionali (sentenze n. 148 del
1996 e n. 46 del 1995), non puo', tuttavia, disconoscersi che,
nonostante cio' non costituisca una necessita' finalizzata ad
assicurarne la congruita' costituzionale, risponde ad un criterio di
coerenza interno al sistema rimuovere le ipotesi normative che si
contrappongano al ricordato principio tendenziale.
In questo modo, infatti, ha operato il legislatore delegato in
materia di procedure concorsuali, provvedendo sia a modificare l'art.
6 legge fall., rimuovendo la possibilita' che il fallimento fosse
dichiarato d'ufficio, sia, in occasione dell'adozione dei successivi
decreti correttivi, ad espungere dal testo della legge fallimentare
le residue fattispecie nelle quali la dichiarazione di fallimento
interveniva in assenza di un'istanza proveniente da soggetto diverso
dall'organo decidente. In particolare, ci si riferisce al decreto
legislativo 12 settembre 2007, n. 169 (Disposizioni integrative e
correttive al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, nonche' al decreto
legislativo 9 gennaio 2006, n. 5, in materia di disciplina del
fallimento, del concordato preventivo e della liquidazione coatta
amministrativa, ai sensi dell'articolo 1, commi 5, 5-bis e 6, della
legge 14 maggio 2005, n. 80).
3.4.- Non vi e' dubbio che, cosi' operando, il legislatore
delegato, lungi dal violare la delega a lui conferita, ha, viceversa,
dato attuazione al precetto affidatogli di procedere al coordinamento
della disciplina delle procedure concorsuali con uno dei principi del
nostro sistema processuale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 4 del decreto legislativo 9 gennaio 2006, n. 5 (Riforma
organica della disciplina delle procedure concorsuali a norma
dell'articolo 1, comma 5, della legge 14 maggio 2005, n. 80),
sollevata, in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Milano, sezione fallimentare, con l'ordinanza
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI