LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Gaetano SILVESTRI; 
Giudici :Luigi MAZZELLA,  Sabino  CASSESE,  Giuseppe  TESAURO,  Paolo
  Maria  NAPOLITANO,  Giuseppe  FRIGO,  Alessandro  CRISCUOLO,  Paolo
  GROSSI, Giorgio  LATTANZI,  Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Sergio
  MATTARELLA, Mario Rosario  MORELLI,  Giancarlo  CORAGGIO,  Giuliano
  AMATO, 

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3,  comma
1, lettera c), e 4, comma 5, della  legge  della  Regione  Puglia  13
dicembre 2012, n. 43, recante  «Norme  per  il  sostegno  dei  Gruppi
acquisto solidale (GAS) e per la promozione dei prodotti agricoli  da
filiera  corta,  a  chilometro  zero,  di  qualita'»,  promosso   dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-20
febbraio 2013, depositato in  cancelleria  il  18  febbraio  2013  ed
iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2013. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia; 
    udito  nell'udienza  pubblica  dell'8  ottobre  2013  il  Giudice
relatore Giuseppe Frigo; 
    uditi l'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per  il  Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato  Marcello  Cecchetti  per  la
Regione Puglia. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ricorso notificato a mezzo del  servizio  postale  il  13
febbraio 2013 e depositato il successivo 18 febbraio,  il  Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in  riferimento  agli  artt.  117,
primo comma, e 120, primo comma,  della  Costituzione,  questione  di
legittimita' costituzionale  in  via  principale  della  disposizione
combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e  4,  comma  5,  della
legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n.  43,  recante  «Norme
per  il  sostegno  dei  Gruppi  acquisto  solidale  (GAS)  e  per  la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'». 
    Il ricorrente premette che la legge reg. n.  43  del  2012  detta
norme per il sostegno dei  gruppi  di  acquisto  solidale  e  per  la
promozione di prodotti agricoli a filiera corta, a chilometri zero  e
di qualita'. In particolare,  per  quanto  riguarda  le  disposizioni
impugnate,  l'art.  3,  comma  1,  lettera  c),  definisce  «prodotti
agroalimentari a chilometro zero» quelli «per il  cui  trasporto  dal
luogo di produzione al luogo previsto per il consumo si produce  meno
di 25 chilogrammi di CO2 equivalente per  tonnellata,  e  comunque  i
prodotti trasportati all'interno del territorio regionale». 
    Il successivo art. 4, comma 5, dispone che, al fine di  sostenere
la filiera corta e i prodotti a chilometro zero  e  di  qualita',  la
Regione Puglia favorisce il loro impiego da  parte  dei  gestori  dei
servizi di ristorazione collettiva pubblica stabilendo che nei  bandi
per  l'affidamento  di  detti  servizi  «gli  enti  pubblici   devono
garantire priorita' ai soggetti che prevedono l'utilizzo di  prodotti
da filiera corta, prodotti a chilometro zero, prodotti di qualita' in
misura non inferiore al 35 per cento in valore rispetto  ai  prodotti
agricoli complessivamente utilizzati su base annua». 
    Dalla combinazione delle due norme emerge come la Regione  Puglia
accordi la preferenza nell'aggiudicazione degli appalti  pubblici  di
ristorazione collettiva non soltanto ai prodotti il cui trasporto, in
ragione della distanza  tra  il  luogo  di  produzione  e  quello  di
consumo, ha un minore impatto ambientale, ma anche ai prodotti che, a
prescindere  da  tale  circostanza,  risultino  comunque  trasportati
all'interno del territorio regionale (essi pure  inclusi  nell'ambito
della definizione dei prodotti «a chilometro zero»). 
    Tale scelta legislativa si porrebbe in contrasto  con  gli  artt.
117, primo comma, e 120, primo comma, Cost. 
    Al riguardo, il ricorrente rileva come  nel  «Libro  verde  sulla
modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici
- Per una maggiore efficienza  del  mercato  europeo  degli  appalti»
(COM-2011 15 definitivo) del 27 gennaio 2011, si affermi, a proposito
di «come acquistare» per realizzare  gli  obiettivi  della  strategia
Europa 2020,  che  la  previsione,  da  parte  delle  amministrazioni
appaltanti, del necessario acquisto di prodotti in loco  puo'  essere
giustificato solo in casi del  tutto  eccezionali  «in  cui  esigenze
legittime e obiettive che non  sono  associate  a  considerazioni  di
natura puramente economica possono essere  soddisfatte  soltanto  dai
prodotti di  una  certa  regione.»  (punto  4.1.  del  citato  «Libro
verde»). 
    In questa prospettiva, la preferenza  per  un  prodotto  «a  base
territoriale  limitata»  potrebbe  essere  giustificata  da  esigenze
ambientali, quali quelle espresse dal  riferimento,  contenuto  nella
legge regionale impugnata, al livello  delle  emissioni  di  anidride
carbonica durante il  trasporto;  non,  invece,  dalla  mera  origine
regionale dei beni, la quale, da sola, non garantisce  che  le  merci
siano realmente «a chilometri zero» e che il loro trasporto abbia una
minore incidenza negativa sull'ambiente. 
    Nel privilegiare i prodotti pugliesi solo perche' tali, le  norme
censurate risulterebbero dunque  discriminatorie,  avvantaggiando  le
aziende agricole  locali,  dalle  quali  i  gestori  dei  servizi  di
ristorazione collettiva sarebbero indotti a rifornirsi per conseguire
l'aggiudicazione degli appalti. Sarebbe  pertanto  evidente  il  loro
contrasto con l'ordinamento  dell'Unione  europea  sotto  il  profilo
della  restrizione  della   libera   circolazione   delle   merci   e
dell'ostacolo agli scambi intracomunitari, in violazione delle  norme
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articoli da 34  a
36), nonche' sotto il profilo della restrizione della concorrenza. 
    2.- Si e' costituita la Regione Puglia, chiedendo che il  ricorso
sia dichiarato inammissibile o comunque infondato. 
    La difesa della Regione rileva come il riferimento  ai  «prodotti
trasportati all'interno del territorio  regionale»,  contenuto  nella
definizione di cui all'art. 3,  comma  1,  lettera  c),  della  legge
impugnata, si sia reso necessario al fine  di  garantire  l'immediata
operativita' della disposizione, stante il fatto che  i  libretti  di
circolazione dei veicoli non debbono, allo stato, ancora riportare  i
dati necessari ai fini del calcolo del  livello  delle  emissioni  di
anidride carbonica  durante  il  trasporto  (in  particolare,  quelli
relativi alla qualita' e quantita'  del  combustibile  utilizzato  in
rapporto ai cavalli vapore del motore). 
    La Regione sottolinea, altresi', come i prodotti a filiera corta,
a chilometro zero e di qualita' siano oggetto di produzione limitata,
che difficilmente potrebbe esaurire  il  fabbisogno  dei  servizi  di
ristorazione collettiva. La  circostanza,  poi,  che  ai  fini  della
preferenza gli anzidetti prodotti debbano  costituire  non  meno  del
trentacinque per cento, in termini di valore,  rispetto  ai  prodotti
complessivamente utilizzati  dal  singolo  operatore,  incentiverebbe
l'aggregazione tra  i  produttori,  rispondendo,  con  cio',  ad  una
sollecitazione dell'Unione europea. 
    La  preferenza  non  verrebbe  inoltre  accordata   ai   prodotti
regionali solo in ragione della loro  origine  pugliese,  ma  perche'
essi sono realizzati in  luoghi  prossimi  a  quelli  di  consumo.  I
servizi di ristorazione non si limiterebbero comunque ad utilizzare i
soli prodotti locali, ma impiegherebbero anche  prodotti  provenienti
da altre Regioni, stante la varieta' degli ingredienti occorrenti per
la preparazione dei pasti: sicche', in definitiva, le norme censurate
favorirebbero gli scambi di merci tra Regioni. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.-  Il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  ha   promosso
questione di legittimita'  costituzionale  in  via  principale  della
disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 4, comma
5, della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n. 43,  recante
«Norme per il sostegno dei Gruppi acquisto solidale (GAS)  e  per  la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'», nella parte in  cui  include  tra  i  prodotti  la  cui
utilizzazione garantisce priorita' nell'affidamento  dei  servizi  di
ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti
trasportati all'interno del territorio regionale, a  prescindere  dal
livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse  a
tale trasporto. 
    Ad avviso del ricorrente, la  disposizione  impugnata  violerebbe
l'art. 117,  primo  comma,  della  Costituzione,  in  relazione  agli
articoli da 34  a  36  del  Trattato  sul  funzionamento  dell'Unione
europea  (TFUE),  e  l'art.  120,   primo   comma,   Cost.,   perche'
ostacolerebbe gli scambi intracomunitari e falserebbe la concorrenza:
i gestori dei servizi di ristorazione collettiva sarebbero,  infatti,
indotti a rifornirsi dalle aziende agricole  locali  per  assicurarsi
l'anzidetto titolo preferenziale  nell'aggiudicazione  degli  appalti
pubblici. 
    2.- In via preliminare, va rilevato che la  violazione  dell'art.
120, primo  comma,  Cost.  -  che  vieta  alle  Regioni  di  adottare
provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle cose tra le
Regioni  -  benche'  formalmente  dedotta  nel  preambolo   e   nelle
conclusioni del ricorso, non e' stata  in  alcun  modo  motivata  dal
ricorrente. 
    In riferimento  a  detto  parametro,  la  questione  deve  essere
dichiarata, pertanto, inammissibile (ex plurimis, sentenze n. 20 e n.
8 del 2013). 
    3.- Con riguardo all'art. 117, primo comma, Cost.,  la  questione
e', per converso, fondata. 
    L'art. 4, comma 5, della legge regionale censurata  prevede  che,
nei bandi per l'affidamento dei servizi  di  ristorazione  collettiva
gli enti pubblici  debbano  «garantire  priorita'»  ai  soggetti  che
utilizzino, in una  determinata  misura  percentuale  (non  meno  del
trentacinque per  cento  in  valore  rispetto  ai  prodotti  agricoli
complessivamente utilizzati su base annua),  prodotti  agroalimentari
«da filiera corta», «di qualita'» e «a chilometro zero».  Nell'ambito
di tale ultima categoria sono ricompresi - in forza della definizione
offerta dall'art. 3, comma 1, lettera c), della medesima legge -  sia
i beni per il cui trasporto dal  luogo  di  produzione  a  quello  di
consumo si producono meno  di  venticinque  chilogrammi  di  anidride
carbonica equivalente per tonnellata,  sia,  «e  comunque»,  «i  beni
trasportati all'interno del territorio regionale». 
    Dalla combinazione  delle  due  norme  emerge,  dunque,  che  gli
utilizzatori  di  prodotti  di  origine  pugliese  fruiscono  di   un
trattamento  preferenziale  nell'aggiudicazione  degli   appalti   in
questione, indipendentemente dal livello di emissione di  gas  nocivi
che il loro trasporto comporta. 
    4.- Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha gia'  avuto
occasione   di   dichiarare   costituzionalmente   illegittima,   per
violazione della competenza  esclusiva  dello  Stato  in  materia  di
«tutela della concorrenza»  (art.  117,  secondo  comma,  lettera  e,
Cost.), una norma regionale di contenuto  sostanzialmente  analogo  a
quello della disposizione combinata oggi denunciata. Si trattava,  in
particolare,  dell'art.  2,  comma  1,  della  legge  della   Regione
Basilicata 13 luglio 2012, n. 12 (Norme per orientare e sostenere  il
consumo dei prodotti  agricoli  di  origine  regionale  a  chilometri
zero), ove si stabiliva che l'utilizzazione dei prodotti agricoli  di
origine    regionale    costituisse    titolo    preferenziale    per
l'aggiudicazione di appalti pubblici di servizi  o  di  forniture  di
prodotti alimentari ed  agroalimentari  destinati  alla  ristorazione
collettiva. 
    Nell'occasione, la Corte ha  rilevato  come  la  legge  regionale
dianzi citata fosse volta - stando al relativo titolo - «ad orientare
e sostenere il consumo dei prodotti agricoli di origine  regionale  a
chilometri  zero».  A  fronte  della  genericita'  della  definizione
contenuta nell'art. 1, comma 1, della medesima  legge  -  definizione
che aveva riguardo alla sola natura del prodotto,  e  non  gia'  alla
distanza tra luogo di produzione e luogo di consumo - il  riferimento
ai prodotti «a chilometri zero»  rimaneva,  peraltro,  privo  di  una
concreta valenza selettiva, distinta e ulteriore  rispetto  a  quella
insita nel predicato «di origine regionale». 
    In questa prospettiva, la  norma  censurata  veniva,  dunque,  ad
imporre all'amministrazione appaltante  un  criterio  di  scelta  del
contraente   chiaramente   idoneo   ad   alterare   la   concorrenza,
incentivando gli imprenditori ad impiegare  prodotti  provenienti  da
una certa area territoriale (quella lucana) a discapito  di  prodotti
con caratteristiche similari, ancorche' provenienti da aree  poste  a
distanza uguale o minore dal luogo di consumo (come poteva  avvenire,
in specie, ove il  consumo  avvenisse  in  zone  limitrofe  ad  altre
Regioni). 
    5.- Nel caso oggi in esame, l'alterazione della concorrenza viene
in rilievo non come fonte della lesione  del  riparto  interno  delle
competenze legislative definito dal citato art. 117,  secondo  comma,
lettera e), Cost. - trattandosi di parametro non evocato nel  ricorso
- ma come ragione di contrasto della  normativa  regionale  impugnata
con il diritto dell'Unione  europea  e,  dunque,  di  violazione  del
precetto di cui al primo comma dell'art. 117 Cost. 
    A  differenza  della  «priorita'»  accordata  ai   soggetti   che
utilizzano beni il cui trasporto determina una ridotta  quantita'  di
emissioni nocive -  «priorita'»  giustificata  dai  benefici  che  la
limitazione di tali emissioni reca in termini di tutela dell'ambiente
- la «priorita'» riconosciuta a coloro che si avvalgono  di  prodotti
trasportati  esclusivamente  all'interno  del  territorio  regionale,
indipendentemente dal livello delle emissioni, costituisce una misura
ad  effetto  equivalente  vietata  dall'art.  34  del  TFUE   -   che
ricomprende  ogni  normativa   commerciale   che   possa   ostacolare
direttamente o indirettamente, in  atto  o  in  potenza,  gli  scambi
intracomunitari - e  non  giustificata  ai  sensi  dell'art.  36  del
medesimo Trattato. 
    L'art. 36 del TFUE, infatti, lascia impregiudicate le restrizioni
alle importazioni giustificate da motivi di «tutela  della  salute  e
della vita delle persone e  degli  animali  o  di  preservazione  dei
vegetali»,  cui  la  salvaguardia   dell'ambiente   e'   strettamente
connessa. Nel  caso  in  esame,  tuttavia,  il  mero  riferimento  al
trasporto all'interno  della  Regione  e,  dunque,  alla  provenienza
locale dei  prodotti  agricoli,  a  prescindere  dalla  quantita'  di
emissioni prodotte, non soddisfa nessuna delle esigenze  oggetto  del
regime  derogatorio,  ma  si  risolve  in  un   incentivo   per   gli
imprenditori ad impiegare determinati beni solo  perche'  provenienti
da una certa area territoriale, cosi' da  poter  vantare  l'anzidetto
titolo  preferenziale.  A  differenza   dell'impiego   dei   prodotti
pugliesi,  infatti,  l'utilizzo  di  quelli  trasportati   da   altre
localita', ancorche' con un pari o minore livello di emissioni nocive
- e, dunque, con un equivalente o inferiore impatto ambientale -  non
conferisce analogo  titolo  preferenziale  nell'aggiudicazione  degli
appalti  dei  servizi  di  ristorazione  collettiva  e  subisce,   di
conseguenza, degli effetti discriminatori. 
    La conclusione non e' inficiata  dagli  argomenti  addotti  dalla
difesa della Regione, i quali fanno leva precipuamente sul fatto  che
le merci di provenienza locale non esaurirebbero il fabbisogno  della
ristorazione collettiva, la quale dovrebbe comunque  attingere  anche
ad  altri  prodotti  agroalimentari  con   diversa   provenienza.   A
prescindere da ogni  altra  possibile  considerazione,  e'  dirimente
infatti il rilievo che, secondo  la  giurisprudenza  della  Corte  di
giustizia, un provvedimento nazionale non si sottrae  al  divieto  di
cui agli artt. 34 e 35 del TFUE per il solo fatto che  l'ostacolo  e'
di scarsa importanza e che esistono altre possibilita' di scambio del
prodotto importato (sentenza 14  marzo  1985,  C-269/83,  Commissione
contro Francia; sentenza 5 giugno 1986, C-103/84, Commissione  contro
Italia). Inoltre, un  provvedimento  nazionale  puo'  costituire  una
misura ad effetto equivalente anche  se  e'  applicabile  ad  un'area
limitata del territorio nazionale (sentenza 3 dicembre 1998, C-67/97,
Bluhme). 
    6.- La disposizione combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c),
e 4, comma 5, della legge della Regione Puglia n. 43  del  2012  deve
essere dichiarata, pertanto,  costituzionalmente  illegittima,  nella
parte in cui include tra i prodotti la cui  utilizzazione  garantisce
priorita', nell'affidamento dei servizi di ristorazione collettiva da
parte degli enti pubblici, anche i prodotti  trasportati  all'interno
del territorio regionale, a prescindere dal livello  delle  emissioni
di anidride carbonica equivalente connesse a tale trasporto. 

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    1) dichiara l'illegittimita'  costituzionale  della  disposizione
combinata degli artt. 3, comma 1, lettera c), e  4,  comma  5,  della
legge della Regione Puglia 13 dicembre 2012, n.  43,  recante  «Norme
per  il  sostegno  dei  Gruppi  acquisto  solidale  (GAS)  e  per  la
promozione dei prodotti agricoli da filiera corta, a chilometro zero,
di qualita'», nella parte in  cui  include  tra  i  prodotti  la  cui
utilizzazione garantisce priorita' nell'affidamento  dei  servizi  di
ristorazione collettiva da parte degli enti pubblici anche i prodotti
trasportati all'interno del territorio regionale, a  prescindere  dal
livello delle emissioni di anidride carbonica equivalente connesse  a
tale trasporto; 
    2)  dichiara   inammissibile   la   questione   di   legittimita'
costituzionale della medesima disposizione combinata degli  artt.  3,
comma 1, lettera c), e 4, comma 5, della legge della  Regione  Puglia
n. 43 del 2012, promossa, in riferimento all'art. 120,  primo  comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con  il
ricorso indicato in epigrafe. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 dicembre 2013. 
 
                                F.to: 
                    Gaetano SILVESTRI, Presidente 
                      Giuseppe FRIGO, Redattore 
                   Gabriella MELATTI, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2013. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                       F.to: Gabriella MELATTI