N. 310 SENTENZA 10 - 17 dicembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Personale cosiddetto non contrattualizzato di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001, tra cui i docenti universitari - Blocco per il triennio 2011-2013 dei meccanismi di adeguamento retributivo, degli automatismi stipendiali (classi e scatti) correlati all'anzianita' di servizio, e di ogni effetto economico delle progressioni in carriera comunque denominate - Difetto di motivazione sulla rilevanza - Censura riferita a disposizione gia' dichiarata incostituzionale - Manifesta inammissibilita' della questione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 42 e 97. Universita' - Personale cosiddetto non contrattualizzato di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001, tra cui i docenti universitari - Blocco per il triennio 2011-2013 dei meccanismi di adeguamento retributivo, degli automatismi stipendiali (classi e scatti) correlati all'anzianita' di servizio, e di ogni effetto economico delle progressioni in carriera comunque denominate - Motivazioni riferite a disposizioni di cui il rimettente non deve fare applicazione - Difetto di motivazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza - Manifesta inammissibilita' della questione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36 e 53. Universita' - Personale cosiddetto non contrattualizzato di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001, tra cui i docenti universitari - Blocco per il triennio 2011-2013 dei meccanismi di adeguamento retributivo, degli automatismi stipendiali (classi e scatti) correlati all'anzianita' di servizio, e di ogni effetto economico delle progressioni in carriera comunque denominate - Asserite irragionevolezza dell'azione legislativa, disparita' di trattamento, lesione dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica amministrazione, violazione del principio di proporzionalita' della retribuzione, lesione del principio di promozione della ricerca scientifica e del valore dell'insegnamento - Insussistenza - Sussistenza dei presupposti di necessita' e urgenza - Insussistenza della natura tributaria delle norme impugnate - Inconferenza dei parametri relativi alla liberta' di insegnamento - Inidoneita' del personale di magistratura a fungere da tertium comparationis - Sussistenza delle condizioni di legittimita' dei meccanismi di risparmio della spesa pubblica - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo. - Costituzione, artt. 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42, 53, 77 e 97.(GU n.52 del 27-12-2013 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 2 e
21, primo, secondo e terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata
di Reggio Calabria, con ordinanza dell'8 maggio 2012, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia con ordinanza del 15 giugno
2012, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con due
ordinanze del 24 agosto 2012, dal Tribunale amministrativo regionale
per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, con ordinanza del 6
agosto 2012, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con ordinanze dell'8 novembre e
del 20 dicembre 2012, dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria con ordinanze del 27 febbraio e del 13 marzo 2013 e dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con ordinanza del 25
marzo 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 179, 197, 259, 277 e 294
del registro ordinanze 2012 ed ai nn. 3, 16, 83, 123 e 148 del
registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 37, 39, 46 e 49, prima serie speciale, dell'anno 2012
e nn. 2, 5, 7, 18, 23 e 26, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di C.G. ed altri, di M.D. ed
altro, di S.S. ed altri, di B.E.M. ed altri, di B.N. ed altri, di
C.E. ed altri, di C.E. ed altri, di C.F. ed altri, nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2013 e nella camera di
consiglio del 6 novembre 2013 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Chiara Reggio D'Aci per M.D. ed altro, per
S.S. ed altri e per C.E. ed altri, Alberto Romano per B.E.M. ed
altri, Vittorio Angiolini per B.N. ed altri, Giuliano Gruner per C.E.
ed altri, Massimo Vernola per C.F. ed altri e l'avvocato dello Stato
Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- I Tribunali amministrativi regionali per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, per la Lombardia e per il Piemonte, il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, i Tribunali amministrativi regionali per
l'Umbria e per la Puglia, con distinte ordinanze di rimessione,
rispettivamente iscritte ai nn. 179, 197, 259, 277 e 294 del registro
ordinanze del 2012 e ai nn. 3, 16, 83, 123 e 148 del registro
ordinanze del 2013, hanno sollevato, nel complesso, questioni di
legittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 21, primo, secondo
e terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento, nel complesso,
agli artt. 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42, 53, 77 e 97 della
Costituzione.
1.1.- Il TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha
impugnato anche l'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, in
riferimento agli artt. 42 e 97 Cost.
1.2.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
sezione staccata di Pescara, ha impugnato l'art. 9, commi 2 e 22, del
d.l. n. 78 del 2010, - a cui faceva seguito l'art. 2, comma 7, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148 -, in riferimento agli artt. 2 (principio di solidarieta'), 3,
23, 36 e 53 Cost. (registro ordinanze n. 294 del 2012).
Tuttavia, con successivo provvedimento di correzione di errore
materiale, il rimettente ha disposto che nella suddetta ordinanza i
riferimenti normativi fossero sostituiti con l'indicazione «art. 9,
comma 21, del d.l. n. 78 del 2010».
1.3.- Le questioni sono state sollevate nel corso di giudizi
promossi da docenti universitari di ruolo, ordinari, straordinari,
associati, ricercatori, nei confronti, nel complesso, delle
rispettive universita' degli studi, del Ministero dell'istruzione
dell'universita' e della ricerca, del Ministero dell'economia e delle
finanze e del Presidente del Consiglio dei ministri, per ottenere
l'accertamento del diritto alla corresponsione del proprio
trattamento economico senza l'applicazione delle misure di blocco
previste dall'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, del
d.l. n. 78 del 2010.
Tali disposizioni prevedono che «I meccanismi di adeguamento
retributivo per il personale non contrattualizzato di cui
all'articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cosi'
come previsti dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorche' a titolo di
acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le
categorie di personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un
meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011,
2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e
degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il
personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
1.4.- I giudici rimettenti, quanto alla rilevanza delle
questioni, ritengono che la disciplina in esame trovi diretta
applicazione in ordine ai docenti universitari di ruolo, non
potendosi escludere che, per gli stessi, il sistema di progressione
stipendiale presenti caratteri di automatismo.
In particolare, il TAR Lombardia ed il TAR Umbria (registro
ordinanze n. 197 del 2012, n. 83 e n. 123 del 2013), espongono che
l'applicabilita' dell'art. 9, comma 21, nei confronti dei ricorrenti,
non e' contraddetta dal nuovo sistema di progressione economica,
introdotto dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di
organizzazione delle universita', di personale accademico e
reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e
l'efficienza del sistema universitario), poiche' la progressione
stipendiale rimane prefigurabile ex ante in quanto non subordinata ad
eventi estranei alla sfera lavorativa degli interessati, quali le
determinazioni assunte in sede di contrattazione collettiva o il
superamento di selezione tra piu' aspiranti.
Per tutti i rimettenti, quindi, i ricorrenti subiscono un
immediato pregiudizio dalle disposizioni di blocco in esame, ed hanno
un interesse attuale a ricorrere, in ragione del contenuto precettivo
delle disposizioni censurate.
I TAR, quindi, ritengono di dover fare applicazione delle stesse,
cosi' disattendendo uno dei motivi dei ricorsi proposti, e sospettano
le medesime di illegittimita' costituzionale.
1.5.- La non manifesta infondatezza e' dedotta da ciascun
Tribunale amministrativo regionale con riguardo a piu' parametri
costituzionali nei termini di seguito indicati.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria (registro ordinanze n. 179 del
2012), nell'impugnare l'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo
periodo, del d.l. n. 78 del 2010, in riferimento agli artt. 2
(dignita' sociale e solidarieta'), 3 (ragionevolezza, uguaglianza e
partecipazione), 36, 53 e 97 Cost., rileva come la disciplina ivi
contenuta privi i docenti universitari di utilita' economiche ormai
acquisite nell'aspettativa relativa al proprio trattamento
retributivo, alterando in tal modo la disciplina di un rapporto di
durata. I docenti universitari, in ragione della riforma introdotta
dalla legge n. 240 del 2010, che collega la progressione economica a
meccanismi di valutazione, non potranno contare, allo scadere del
blocco, a differenza di tutti i dipendenti non contrattualizzati,
della ripresa del piu' favorevole regime automatico dell'applicazione
degli scatti stipendiali.
Il blocco in esame opera anche rispetto al nuovo sistema di
classi e scatti, sancito dalla legge n. 240 del 2010 e viola gli
artt. 3, 97 e 36 Cost., non potendosi ravvisare alcun automatismo nel
nuovo sistema di progressione economica, che non potra' che operare
dal 2014, con nocumento per il buon andamento dell'amministrazione e
lesione del principio di proporzionalita' tra la retribuzione e la
qualita' e quantita' del lavoro effettivamente svolto dal docente.
2.1.- Il TAR Calabria qualifica il blocco, sia dell'adeguamento
che degli scatti stipendiali, come imposizione di natura tributaria e
prospetta la violazione degli artt. 3, 97, 36 e 53 Cost.
Il Giudice amministrativo deduce che la disciplina in esame, che
disattende la proporzionalita' tra retribuzione e quantita' e
qualita' del lavoro prestato, sarebbe in contrasto con il principio
della capacita' contributiva, poiche' il meccanismo del blocco
colpisce in modo maggiore i titolari di stipendi piu' bassi, e con
quello della progressivita', atteso che il blocco colpisce nella
stessa misura percentuale tutti i docenti a prescindere dal reddito o
dal numero di scatti maturati nel triennio.
La stessa disciplina applica una misura indistinta a classi di
stipendio disomogenee senza considerare la complessiva situazione
reddituale dei soggetti incisi, presenta carattere continuativo e
opera solo rispetto ad alcune classi di persone esentando, quindi,
alcune categorie di contribuenti da tale imposizione straordinaria.
L'imparzialita' e il buon andamento dell'amministrazione
sarebbero lesi dal momento che vengono penalizzati i docenti piu'
giovani, in contrasto con le esigenze di valorizzazione delle giovani
generazioni di ricercatori.
2.2.- La norma in esame e', altresi', sospettata di
illegittimita' costituzionale, qualora se ne negasse la natura
tributaria, nella parte in cui esclude qualsiasi possibilita' di
successivo recupero degli incrementi stipendiali oggetto del blocco,
cosi' violando gli artt. 3, principi di uguaglianza e di
ragionevolezza, 97 e 36 Cost. Analogo vincolo, peraltro, non
sussisterebbe per il personale contrattualizzato.
2.3.- Ad avviso del TAR rimettente, sarebbero lesi anche gli
artt. 2 e 23 Cost., in quanto viene sacrificata la dignita' sociale
della persona «lavoratore-pubblico» che non puo' essere considerato
responsabile della crisi finanziaria, e che e' soggetto alle scelte
del legislatore e del datore di lavoro.
2.4.- Sotto ulteriore profilo, poi, il TAR Calabria, deduce la
violazione degli artt. 2 e 3 Cost., in quanto il blocco, ricondotto
dal legislatore nell'alveo della riduzione di spesa, riguarderebbe
ingiustificatamente una categoria di sicura "tassabilita'",
trascurando di recuperare le imposte evase.
2.5.- Il solo art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, e'
ritenuto lesivo degli artt. 42 e 97 Cost. Assume il giudice a quo che
qualora non si riconoscesse alle disposizioni censurate natura
tributaria, non potrebbe non rilevarsi che le stesse hanno natura
sostanzialmente espropriativa, dal momento che determinano una vera e
propria ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti,
senza la previsione di alcun indennizzo.
Le vicende espropriative possono riguardare anche beni mobili
fungibili, quali il denaro, sicche' si sarebbe in presenza di una
norma-provvedimento, con conseguente violazione dell'art. 97 Cost.,
avendo quest'ultima eliso la fase del procedimento, deputata alla
partecipazione degli interessati, al fine di interloquire sulla
legittimita' e sull'opportunita' delle scelte cui sono chiamati a
contribuire.
3.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto delle questioni, deducendone la non
fondatezza. La difesa dello Stato ha posto in rilievo le esigenze di
contenimento della spesa pubblica che costituiscono il fondamento
delle disposizioni in esame. Quest'ultime trovano un precedente
nell'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego,
nonche' disposizioni fiscali), convertito dalla legge 14 novembre
1992, n. 438, che ha superato il vaglio di legittimita'
costituzionale (sentenza n. 245 del 1997).
Atteso che la norma impugnata ha toccato tutti i dipendenti del
settore pubblico, modulando la portata dell'intervento in ragione
dello specifico ordinamento, non sarebbe ravvisabile la dedotta
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
La norma in questione non avrebbe natura tributaria in quanto
destinata ad operare una riduzione di spesa e non a realizzare un
maggior gettito, ne' la stessa lederebbe l'art. 36 Cost.
4.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
(registro ordinanze n. 197 del 2012), ha impugnato l'art. 9, comma
21, secondo e terzo periodo, in riferimento agli artt. 3, 36, 97 e 53
Cost.
La previsione del blocco alla maturazione delle classi e scatti
di stipendio per un triennio, con effetti permanenti, infatti,
determina una paralisi della progressione stipendiale dei ricorrenti,
non paragonabile alla piu' circoscritta misura annuale, ritenuta
legittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 245 del 1997,
venendo cosi' lesi i criteri di ragionevolezza e ponderazione posti a
presidio del principio di eguaglianza.
Il carattere non eccezionale della disciplina impugnata
troverebbe conferma anche nell'art. 16, comma 1, lettera b), del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, in quanto
stabilisce la proroga fino al 31 dicembre 2014 delle misure in esame.
L'esclusione di qualsiasi recupero comporta che i meccanismi di
adeguamento riprenderanno a decorrere solo dal 2014, con la possibile
alterazione del rapporto tra valore reale della retribuzione e
aumento del costo della vita e con la conseguente lesione degli artt.
36 e 97 Cost.
Si paleserebbe, altresi', disparita' di trattamento tra i
ricorrenti e le altre categorie di dipendenti pubblici menzionati
dall'art. 9, comma 21, atteso che il legislatore non ha distinto tra
coloro che possono conseguire l'avanzamento solo a seguito di
positiva valutazione e coloro che vi hanno diritto a prescindere, per
i quali, una volta decorso il triennio, i cosiddetti automatismi
stipendiali riprenderanno a decorrere come prima.
4.1.- Anche il TAR Lombardia prospetta la violazione dell'art. 53
Cost., con argomentazioni analoghe a quelle prospettate dal TAR
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria.
5.- Sono intervenuti nel giudizio C.G. ed altri, ricorrenti nel
giudizio a quo, che hanno richiamato, a sostegno della fondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale, la sentenza n. 223
del 2012, con la quale la Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
122 del 2010, nella parte in cui dispone che, per il personale di cui
alla legge 19 febbraio 1981, n. 27 (Provvidenze per il personale di
magistratura) non sono erogati, senza possibilita' di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012 e che per tale personale, per il triennio 2013-2015
l'acconto spettante per l'anno 2014 e' pari alla misura gia' prevista
per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014; nonche' nella parte in cui
non esclude che a detto personale sia applicato il primo periodo del
comma 21.
In particolare, gli interventori espongono che non sono
ravvisabili nella fattispecie in esame gli indici per escludere il
possibile carattere arbitrario di una normativa di blocco, e cioe' la
natura temporanea della misura e la distribuzione in modo uguale (o
per territorio e categorie) del carico dei sacrifici chiesti
dall'emergenza.
6.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi non fondate le questioni in esame, con
argomentazioni analoghe a quelle gia' esposte con riguardo
all'ordinanza n. 179 del 2012, richiamando, altresi', la lettera in
data 5 agosto 2011 con la quale la Banca Centrale Europa chiedeva di
assumere misure immediate e decise per assicurare la sostenibilita'
delle finanze pubbliche, valutando la riduzione dei costi del
pubblico impiego.
7.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione
staccata di Pescara (reg. ord. n. 294 del 2012), ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 2 e 22,
del d.l. n. 78 del 2010, - a cui faceva seguito l'art. 2, comma 1,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre
2011, n. 148 -, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36 e 53 Cost.
Con decreto collegiale del 30 novembre 2012, il TAR, su istanza
di parte ricorrente, ha proceduto a correzione di errore materiale,
rilevando che il collegio intendeva riferirsi all'art. 9, comma 21,
del d.l. n. 78 del 2010.
Il TAR premette che analoga questione e' stata sollevata con
l'ordinanza n. 701 del 2011 (ordinanza iscritta al reg. ord. n. 46
del 2012, decisa con la sentenza n. 223 del 2012) e afferma che la
normativa in questione si sostanzia in una prestazione economica
imposta in via duratura, un triennio, attuata mediante blocchi
stipendiali gravanti sui dipendenti pubblici, lasciando indenni i
lavoratori privati.
8.- Sono intervenuti in giudizio C.E. e altri, ricorrenti nel
giudizio a quo, sostenendo l'illegittimita' costituzionale dell'art.
9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
9.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile sia
per difetto di rilevanza, in quanto le norme impugnate non
sembrerebbero applicabili alla fattispecie oggetto del giudizio a
quo, dal momento che il ricorso veniva proposto da alcuni professori
o ricercatori di ruolo per il riconoscimento del trattamento
stipendiale spettante, sia perche', in relazione alle suddette
disposizioni, e' intervenuta declaratoria di illegittimita'
costituzionale con la sentenza n. 223 del 2012.
10.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con
due ordinanze (registro ordinanze n. 259 e n. 277 del 2012), ha
impugnato l'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, del
d.l. n. 78 del 2010 in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 Cost.
10.1.- Il TAR, in primo luogo riporta, facendole proprie, le
censure di violazione degli artt. 3, 97, 36 e 53 Cost., proposte dal
TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (registro ordinanze
n. 179 del 2012), e richiama l'ordinanza di rimessione n. 197 del
2012 del TAR Lombardia.
10.2.- In secondo luogo, prospetta i seguenti vizi di
costituzionalita'.
Ad avviso del rimettente, la norma, pur collocata in un ambito
emergenziale, da' luogo alla definitiva perdita di un triennio di
anzianita', sia quale mancata percezione degli scatti che sarebbero
maturati, ma anche quale azzeramento di detto periodo di anzianita'.
Sussisterebbe, quindi, ad opera del disposto taglio lineare,
focalizzato per settore di lavoratori (pubblico impiego) e categoria
(docenti universitari), una disparita' di trattamento legata alla
casualita'.
La Corte costituzionale avrebbe ritenuto legittime misure di
blocco, valorizzandone la limitata durata temporale giustificata da
contingenti emergenze economiche. Tali condizioni non sarebbero
ravvisabili nel caso di specie, atteso il carattere permanente,
discriminatorio e regressivo della misura, in contrasto con le
finalita' dichiaratamente temporali ed emergenziali.
Quanto alla prospettata violazione dell'art. 3, il TAR chiarisce
che il congelamento della progressione per un triennio, in ragione
del meccanismo biennale della progressione stipendiale, potrebbe
colpire alcuni degli interessati due volte e che l'uniforme ed
indiscriminato blocco delle classi determina una perdita economica
piu' pesante per coloro che hanno una retribuzione tabellare piu'
bassa, non riconducibile ad un mero inconveniente di fatto.
Con riguardo alla dedotta violazione dell'art. 36 Cost., il
rimettente espone che la disposizione in esame cronicizza e rende
fisiologica una disparita' retributiva a parita' di mansioni ed
anzianita' effettiva, ledendo, altresi', il canone dell'imparzialita'
e del buon andamento dell'amministrazione.
11.- Nel giudizio iscritto al n. 259 del registro ordinanze del
2012 sono intervenuti S.S. ed altri, ricorrenti nel giudizio a quo,
aderendo alle prospettazioni dell'ordinanza di rimessione.
Gli interventori hanno posto in evidenza come il blocco per un
triennio, senza possibilita' di recupero, delle progressioni
economiche automatiche, determina una perdita sull'intera carriera
futura del singolo soggetto, con effetti regressivi che ricadono
sulle fasce di stipendio piu' basse.
Sussisterebbe, altresi', disparita' di trattamento rispetto ad
altre categorie di personale non contrattualizzato, atteso che il
comma 22 dell'art. 9 ha stabilito per il personale di Magistratura e
dell'Avvocatura dello Stato, che la riduzione stipendiale «non opera
ai fini previdenziali» e che nei confronti del predetto personale
«non si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e
terzo periodo» del medesimo art. 9.
Il sacrificio economico imposto ai docenti universitari non
sarebbe, altresi', adeguatamente giustificato rispetto al
contenimento della spesa pubblica, in ragione del numero dei primi
nell'ambito dei dipendenti pubblici.
Infine, le norme censurate inciderebbero sulla regola della
proporzionalita' della retribuzione.
12.- Nel medesimo giudizio iscritto al n. 259 del registro
ordinanze 2012, hanno spiegato intervento, con deduzioni difensive
analoghe a quelle di S.S. e altri, anche M.D. e D.R.
13.- Nel giudizio iscritto al n. 277 del registro ordinanze 2012
hanno spiegato intervento B.E.M. ed altri, ricorrenti nel giudizio a
quo, che, in particolare, nel censurare le disposizioni di cui
all'art. 9, comma 21, secondo periodo, hanno sottolineato come
l'ordinamento universitario non preveda piu' un automatismo nella
progressione economica per effetto della riforma introdotta sin dal
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del
sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, e che detta norma produce degli effetti permanenti, lesivi degli
artt. 36 e 97 Cost.
14.- In entrambi i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, deducendo la non fondatezza delle questioni,
con argomentazioni analoghe a quelle gia' sopra riportate.
15.- Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, con due ordinanze (registro
ordinanze n. 3 e n. 16 del 2013) ha impugnato l'art. 9, comma 21,
primo, secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3 e 97 Cost., anche in
relazione all'art. 9 e 36 Cost.
Il rimettente ricorda come gia' in precedenza il legislatore sia
intervenuto sulla retribuzione dei docenti universitari, stabilendo
la corresponsione dell'adeguamento in misura ridotta del 70 per cento
e il differimento di 12 mesi della maturazione dell'aumento biennale
o della classe di stipendio, nel limite del 2,5 per cento.
Tale successione di interventi, ad avviso del Tribunale regionale
di giustizia amministrativa, ha dato luogo ad un'inesorabile erosione
del potere di acquisto di tale categoria con la conseguente
violazione degli artt. 3 e 36 Cost.
Il rimettente richiama la sentenza di questa Corte n. 223 del
2012, da cui si desume la non conformita' a Costituzione di tutti gli
interventi legislativi che, in ragione di un'emergenza finanziaria
continua e non adeguatamente governata con efficaci misure eque e
strutturali, non solo di spesa, ma anche di entrata, colpiscono a
ripetizione e con effetti duraturi le retribuzioni del pubblico
impiego.
Il carattere non eccezionale dell'intervento trova conferma nella
proroga dello stesso al 31 dicembre 2014, disposto dall'art. 16,
comma 1, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011.
Quindi, in presenza della reiterazione di misure afflittive, la
dichiarata natura eccezionale e transitoria, non appare compatibile
con l'art. 3 Cost., violandosi, diversamente il principio della
generalita' e della ragionevolezza delle norme giuridiche.
Altro profilo di illegittimita' costituzionale per la violazione
degli artt. 3 (principio di eguaglianza e ragionevolezza), 97
(imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione), anche con
riferimento al diritto ad una retribuzione proporzionale alla
quantita' e qualita' del lavoro prestato (art. 36 Cost.) e' ravvisato
in ragione del rinvio della riforma introdotta dalla legge n. 240 del
2010, a cui e' stata data attuazione con il d.P.R. 15 dicembre 2011,
n. 232 (Regolamento per la disciplina del trattamento economico dei
professori e dei ricercatori universitari, a norma dell'articolo 8,
commi 1 e 3 della legge 30 dicembre 2010, n. 240), che esclude
l'automatismo delle progressioni stipendiali.
Sussisterebbe, altresi', la lesione dell'art. 36 Cost., in quanto
il meccanismo degli scatti, specie se legato ad una valutazione
dell'attivita' effettivamente svolta, e' collegato al principio di
proporzionalita' tra la retribuzione percepita e la qualita' e
quantita' del lavoro effettivamente svolto.
Come gia' prospettato dal TAR Calabria, sezione staccata di
Reggio Calabria, vi sarebbe disparita' di trattamento tra gli stessi
docenti universitari, in quanto si e' in presenza di una misura
indistinta, con un effetto piu' gravoso per i docenti con minore
anzianita'. Come gia' dedotto nelle altre ordinanze di rimessione, la
prevista esclusione di possibilita' di recupero, sia per la misura di
cui al primo periodo del comma 21, che per quella di cui al secondo
periodo, sarebbe irragionevole e violerebbe gli artt. 3, 36 e 97
Cost. L'irragionevolezza della preclusione emerge nella comparazione
delle disposizioni che riguardano i dipendenti contrattualizzati, non
essendo previsto un effetto simile.
16.- Sono intervenuti nel giudizio, iscritto al n. 3 del registro
ordinanze 2013, B.N. ed altri, ricorrenti nel giudizio a quo,
aderendo alle censure del TAR.
17.- E' intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, che nel sostenere l'infondatezza delle
questioni, ha prospettato argomentazioni analoghe a quelle gia'
prospettate con riguardo agli altri giudizi.
18.- Con due ordinanze (registro ordinanze n. 83 e n. 123 del
2013), il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, con
analoghe argomentazioni, ha censurato l'art. 9, comma 21, primo,
secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, in riferimento agli
artt. 3, 9, 33, 34, 36, 37, 53, 77 e 97 Cost.
Sussisterebbe la violazione dell'art. 3 Cost., in ragione del
carattere non transeunte delle misure, come confermato dall'art. 16,
comma 1, lettera b), del d.l. 98 del 2011, che determinano una
paralisi nella progressione stipendiale dei docenti universitari,
senza recupero.
Il TAR richiama la sentenza n. 223 del 2012, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'omologo blocco stipendiale
emergenziale disposto nei confronti dei magistrati.
Tale statuizione, pure considerando le guarentigie costituzionali
a tutela dell'autonomia ed indipendenza della magistratura e del
relativo trattamento economico, assume valenza generale, poiche' gli
interventi del legislatore di carattere emergenziale, istitutivi di
misure che incidono in modo afflittivo sul trattamento economico del
personale pubblico, devono essere "temporalmente delimitati",
diversamente da quanto avvenuto con il decreto-legge in questione.
Sarebbero, altresi' lesi, gli artt. 3, 36 e 97 Cost.
Il medesimo TAR, nel ricordare la riforma introdotta dalla legge
n. 240 del 2010, con argomentazioni analoghe a quelle esposte dal TAR
Calabria, deduce la lesione della tutela dell'affidamento e il venir
meno del rapporto di proporzionalita' tra retribuzione e qualita' del
lavoro prestato, nonche' la disparita' di trattamento che si viene a
determinare tra docenti universitari in ragione della diversa
anzianita', con la penalizzazione dei docenti e ricercatori con minor
anzianita' di servizio, e con le altre categorie di personale in
regime di diritto pubblico che continuano ad avere un progressione
economica automatica.
Anche questo TAR assume la natura tributaria delle disposizioni
censurate svolgendo argomentazioni analoghe a quelle gia' sopra
riportate.
Ad avviso del giudice amministrativo non sarebbe manifestamente
infondata la violazione dell'art. 77 Cost., mancando i presupposti
della «necessita'» e dell'«urgenza», atteso che l'esigenza di
controllo della finanza pubblica non appare di per se' condizione
necessaria e sufficiente a concretare tali requisiti, anche laddove
si consideri che la norma in esame ha lo scopo di produrre effetti a
distanza di oltre sei mesi dalla sua adozione. I vizi del
decreto-legge cosi' denunciati non possono, peraltro, esser fatti
salvi dalla legge di conversione.
Infine il TAR denuncia la violazione degli artt. 3, secondo
comma, 9, primo comma, 33 e 34 Cost., poiche' le forti decurtazioni
stipendiali, penalizzano irragionevolmente il personale docente, in
contrasto con le richiamate disposizioni costituzionali che
testimoniano la rilevanza sul piano sostanziale della valorizzazione
della ricerca scientifica e dell'insegnamento, essendo in
particolare, la centralita' della ricerca scientifica richiamata
all'interno dei principi fondamentali.
19.- Nel giudizio iscritto al n. 83 del registro ordinanze 2013
sono intervenuti C.E. ed altri, ricorrenti nel giudizio a quo,
aderendo alle censure prospettate dal rimettente.
In particolare gli interventori hanno evidenziato come, in
ragione della misura in esame che tocca solo una parte del personale
non contrattualizzato e introduce una forma di prelievo tributario,
l'anzianita' maturata nel triennio non e' recuperabile, con effetti
che si ripercuotono su tutto l'arco della carriera, gravando in modo
maggiore sui soggetti piu' giovani.
20.- Sia in quest'ultimo, che in quello promosso con l'ordinanza
n. 123 del 2013, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, che, nel sostenere l'infondatezza delle questioni, ha
prospettato argomentazioni analoghe a quelle gia' prospettate con
riguardo agli altri giudizi.
21.- Il Tribunale regionale amministrativo per la Puglia
(registro ordinanze n. 148 del 2013), ha impugnato l'art. 9, comma
21, primo, secondo e terzo periodo, in riferimento agli artt. 3, 36,
97 e 53 Cost.
Il TAR assume che il carattere non contingente della misura in
esame viola l'art. 3, secondo comma, Cost.
La norma lederebbe altresi' i principi di cui agli art. 3 e 53
Cost., come specificati dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale.
Come gia' evidenziato nelle ordinanze di rimessione del TAR
Calabria e del TAR Lombardia il prelievo in esame, modulato senza
alcuna differenziazione, si e' indirizzato verso una categoria di
contribuenti caratterizzata dall'avere la parte pubblica come datore
di lavoro, risultando esentati dall'imposizione straordinaria tutti
gli altri contribuenti pure in possesso di rilevanti redditi.
L'illegittimita' della disposizione si palesa, inoltre, per la
mancata previsione di un successivo recupero degli incrementi
stipendiali oggetto del blocco, per violazione del principio di
ragionevolezza e di uguaglianza, di buon andamento e di imparzialita'
dell'amministrazione e con riguardo alla proporzionalita' della
retribuzione alla quantita' e alla qualita' del lavoro prestato.
L'irragionevolezza della disposizione si apprezzerebbe ancor piu'
nel confronto con il personale contrattualizzato.
22.- Sono intervenuti in giudizio C.F. ed altri, ricorrenti nel
giudizio a quo, aderendo alle prospettazioni del rimettente e
richiamando a sostegno la sentenza n. 223 del 2012.
23.- In prossimita' dell'udienza pubblica i ricorrenti nel
giudizio a quo, intervenuti nel giudizio promosso con l'ordinanza n.
197 del 2012, hanno depositato memoria con la quale nel ribadire le
difese svolte hanno osservato, in particolare, che la normativa in
questione determina un concreto pregiudizio alla vita accademica,
nonche' all'esistenza personale di essi ricorrenti e la conferma del
blocco sino al 2014 ne pone in luce il carattere non eccezionale e
non temporaneo.
Nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 259 del 2012 i
ricorrenti nel giudizio a quo, che hanno spiegato intervento, hanno
depositato memoria con la quale hanno posto in evidenza che la
normativa censurata determina una disciplina restrittiva in ordine
alla rilevanza della anzianita' di servizio, ingiustificata in
ragione del fatto che per essi la progressione di carriera non e' mai
automatica ma e' sempre soggetta ad un controllo di qualita'.
Nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 3 del 2013, B.N. ed
altri, parti ricorrenti nel giudizio a quo, intervenuti, hanno
depositato memoria, in prossimita' dell'udienza, con la quale hanno
prospettato la sussistenza della lesione dell'art. 53 Cost.,
diversamente da quanto ritenuto dal giudice rimettente.
Gli interventori hanno dedotto, che le misure in esame eccedono
la sfera dell'emergenza economico-finanziaria dello Stato,
transitoria o, comunque, circoscritta nel tempo, anche in ragione
della intervenuta proroga sino al 31 dicembre 2014.
Gli interventori osservano che la non contrattualizzazione del
rapporto di lavoro dei docenti universitari e' stata mantenuta in
conformita' ai principi dell'autonomia universitaria, di cui all'art.
33 Cost., e dunque in vista di maggiori garanzie in ordine
all'esercizio imparziale ed indipendente della funzione.
24.- Anche la difesa dello Stato, nei giudizi promossi con le
ordinanze n. 197 e n. 259 del 2012 e n. 83 e n. 123 del 2013, ha
depositato memoria, con la quale ha posto in evidenza come gli Stati
membri dell'Unione Europea si sono assoggettati all'obbligo di
recepire nelle rispettive Costituzioni le regole impartite dal Patto
di stabilita' e crescita. Successivamente, per effetto dell'entrata
in vigore della direttiva 8 novembre 2011, n. 2011/85/UE (Direttiva
del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli
Stati membri), sono state dettate regole minime affinche' fosse
garantito il rispetto da parte degli Stati firmatari dell'obbligo,
imposto direttamente dal Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.
In particolare, espone l'Avvocatura dello Stato che la materia
disciplinata dalla direttiva costituisce, peraltro, oggetto di
recente intervento normativo dell'Unione europea, prospettato dalla
proposta di regolamento recante disposizioni per il monitoraggio e la
valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione
dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell'eurozona [COM (2011)
821, parte del cosiddetto two pack], attualmente all'esame del
Parlamento europeo e del Consiglio.
Infine ricorda come il Trattato sulla stabilita', il
coordinamento nella governance nell'Unione economica e monetaria,
fatto a Bruxelles il 2 marzo 2012, cosiddetto Fiscal compact,
all'art. 3, impegni le parti contraenti ad applicare ed introdurre,
entro un anno dalla entrata in vigore del Trattato, norme vincolanti
e a carattere permanente.
Considerato in diritto
1.- I Tribunali amministrativi regionali per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, per la Lombardia e per il Piemonte, il
Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto
Adige, sede di Trento, e i Tribunali amministrativi regionali per
l'Umbria e per la Puglia, con nove ordinanze di rimessione,
rispettivamente iscritte ai nn. 179, 197, 259 e 277 del registro
ordinanze del 2012 ed ai nn. 3, 16, 83, 123 e 148 del registro
ordinanze del 2013, hanno sollevato, nel complesso, questioni di
legittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 21, primo, secondo
e terzo periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, in riferimento, nel complesso,
agli artt. 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42, 53, 77 e 97 della
Costituzione.
1.1.- Il TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha
impugnato anche l'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, in
riferimento agli artt. 42 e 97 Cost.
1.2.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
sezione staccata di Pescara, con l'ordinanza n. 294 del 2012, ha
impugnato l'art. 9, commi 2 e 22, del d.l. n. 78 del 2010, in
riferimento agli artt. 2, 3, 23 e 53 Cost. Tuttavia, con successivo
provvedimento di correzione di errore materiale, il rimettente ha
disposto che nella suddetta ordinanza i riferimenti normativi fossero
sostituiti con l'indicazione «art. 9 comma 21 del d.l. n. 78 del
2010».
1.3.- Le questioni hanno ad oggetto, nella quasi totalita', le
stesse norme, con argomentazioni in ampia parte coincidenti e,
pertanto, deve essere disposta la riunione dei giudizi, ai fini di
un'unica trattazione e di un'unica pronuncia.
2.- Nei giudizi rispettivamente promossi con le ordinanze nn.
197, 259, 277 e 294 del 2012, ed ai nn. 3, 83 e 148, del registro
ordinanze 2013, sono intervenuti i ricorrenti in sede di
giurisdizione amministrativa.
Gli interventi sono ammissibili, atteso che la giurisprudenza
costituzionale ha affermato che le parti del giudizio principale sono
legittimate ad intervenire nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 237 del 2013).
3.- Alcuni degli intervenuti, peraltro, nell'aderire
all'ordinanza di rimessione, invocano parametri ulteriori rispetto
all'ordinanza di rimessione e, al riguardo, si deve ricordare che,
per costante orientamento di questa Corte, l'oggetto del giudizio di
costituzionalita' in via incidentale e' limitato alle sole norme e
parametri indicati, pur se implicitamente, nell'ordinanza e che
quindi non possono essere presi in considerazione questioni o profili
di costituzionalita' diversi, tanto se siano stati dedotti ma non
fatti propri dal giudice a quo, quanto se ampliano o modificano il
contenuto delle stesse ordinanze (ex multis, sentenza n. 298 del
2011).
Pertanto, le censure di violazione dell'art. 53 Cost.,
prospettate da B.N. ed altri, costituiti nel giudizio promosso con
l'ordinanza n. 3 del 2013, sono inammissibili.
4.- Deve essere anche dichiarata la manifesta inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2,
sollevata dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in
riferimento agli artt. 42 e 97 Cost., sia per difetto di motivazione
sulla rilevanza, dal momento che la controversia verte
sull'applicazione dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, e
dunque il rimettente non deve fare applicazione dell'art. 9, comma 2,
sia in quanto, con la sentenza n. 223 del 2012, e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale di tale disposizione.
5.- E' egualmente manifestamente inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art 9, comma 21, del d.l. n. 78 del
2010 (cosi' rettificata in sede di correzione di errore materiale
l'ordinanza di rimessione), sollevata dal TAR Abruzzo, sezione
staccata di Pescara, per difetto di motivazione circa la rilevanza e
la non manifesta infondatezza, atteso che le argomentazioni poste a
base delle censure, anche in ragione dell'espresso richiamo
all'ordinanza di rimessione n. 701 del 2011, iscritta al n. 46 del
registro ordinanze 2012 e decisa con la sentenza n. 223 del 2012,
sono relative ai commi 2 e 22 del citato art. 9, di cui il TAR non e'
chiamato a fare applicazione.
6.- Il vaglio di legittimita' costituzionale, dunque, si incentra
sull'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78
del 2010, che stabilisce: «I meccanismi di adeguamento retributivo
per il personale non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cosi' come previsti
dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si
applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorche' a titolo di
acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le
categorie di personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un
meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni 2011,
2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle classi e
degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il
personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo
2011, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
La norma, dunque, prevede per il personale cosiddetto non
contrattualizzato di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), tra cui i docenti
universitari, il blocco per il triennio 2011-2013:
a) dei meccanismi di adeguamento retributivo previsti dall'art.
24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo), per gli anni 2011, 2012 e
2013;
b) degli automatismi stipendiali (classi e scatti) correlati
all'anzianita' di servizio, relativi allo stesso periodo;
c) di ogni effetto economico delle progressioni in carriera,
comunque denominate, conseguite nel periodo 2011-2013.
7.- E' presente in tutte le ordinanze la doglianza della mancanza
di ragionevolezza dell'azione legislativa, che e' dedotta, nel
complesso, insieme alla disparita' di trattamento, alla lesione
dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica
amministrazione, alla violazione del principio di proporzionalita'
della retribuzione, alla lesione del principio di promozione della
ricerca scientifica e del valore dell'insegnamento.
La censura e' prospettata sotto due profili.
In primo luogo, le norme sono sottoposte al vaglio della Corte
per l'inadeguato bilanciamento, operato dal legislatore, tra le
finalita' di risparmio di spesa della complessiva manovra economica
contenuta nel d.l. n. 78 del 2010 e i plurimi interessi
costituzionalmente protetti che vengono in rilievo, non potendosi
ravvisare, nella specie, per la protrazione nel tempo del blocco e
per l'esclusione di successivi recuperi, le condizioni in presenza
delle quali questa Corte ha ritenuto legittime analoghe misure (in
particolare, sono richiamate le sentenze n. 245 del 1997 e n. 223 del
2012).
In secondo luogo, i rimettenti deducono l'irragionevolezza delle
disposizioni, da un lato, per la peculiarita' del meccanismo di
progressione stipendiale dei docenti universitari, che sarebbe privo
di un automatismo tout court, in ragione della riforma introdotta con
la legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione
delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche'
delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del
sistema universitario); dall'altro, per gli effetti che le stesse
determinano nell'ambito della categoria professionale dei docenti
universitari, dal momento che il carattere indifferenziato della
misura colpirebbe in modo piu' gravoso i ricercatori universitari e
coloro che hanno minore anzianita' di servizio, nonche' coloro che
nel triennio avrebbero maturato due dei previsti scatti biennali.
8.- E' opportuno procedere ad una ricognizione del quadro
normativo in cui si inseriscono le disposizioni impugnate, sia con
riguardo agli specifici meccanismi di adeguamento e sviluppo della
retribuzione su cui incidono quest'ultime, sia con riguardo ad alcuni
profili dell'ordinamento universitario.
8.1.- Quanto al primo periodo del comma 21 dell'art. 9, esso
incide sul cosiddetto adeguamento stipendiale disciplinato dall'art.
24, comma 1, della legge n. 448 del 1998, secondo cui la retribuzione
delle categorie di personale non contrattualizzato ivi indicate, tra
cui i docenti e i ricercatori universitari, e' adeguata di diritto
annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'Istituto
nazionale di statistica, conseguiti nell'anno precedente dalle
categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci
retributive, utilizzate dal medesimo Istituto per l'elaborazione
degli indici delle retribuzioni contrattuali.
Si puo' ricordare, in proposito, come la giurisprudenza
amministrativa abbia avuto modo di rilevare che l'adeguamento in
questione, in quanto correlato alla dinamica salariare dei dipendenti
pubblici che si avvalgono del regime della contrattazione collettiva,
costituisce sul piano sostanziale un miglioramento retributivo del
tutto omologo a quello riconosciuto per il periodo di riferimento al
personale contrattualizzato (Consiglio di Stato, sezione sesta,
decisione 21 settembre 2010, n. 6991).
Il sistema di adeguamento richiamato nell'art. 9, comma 21, primo
periodo, funge, dunque, da criterio di determinazione stipendiale
indiretto e per relationem, con fini perequativi a favore di
categorie non contrattualizzate, all'andamento delle dinamiche
retributive degli altri settori del pubblico impiego.
8.2.- Nell'esaminare la disciplina di blocco, senza possibilita'
di successivo recupero, del suddetto meccanismo di adeguamento,
occorre ricordare che il d.l. n. 78 del 2010, al comma 17, dello
stesso art. 9, coerentemente con la norma in esame, ha stabilito, tra
l'altro, che «Non si da' luogo, senza possibilita' di recupero, alle
procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012»
del personale contrattualizzato.
8.3.- La disciplina delle classi e degli scatti legati
all'anzianita' di servizio dei professori e ricercatori universitari,
su cui incide il secondo periodo dell'art. 9, comma 21, del d.l. n.
78 del 2010, stabilendo che ai fini della maturazione degli stessi
non sono utili gli anni 2011, 2012 e 2013, trova fondamento nel
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza
universitaria, relativa fascia di formazione nonche' sperimentazione
organizzativa e didattica). Quest'ultimo articola la progressione
economica dei docenti di ruolo delle universita' in una serie di
classi e scatti biennali di stipendio, che incidono diversamente a
seconda dell'anzianita' di servizio.
In particolare, per i professori ordinari la progressione
economica si sviluppa in sei classi biennali di stipendio, pari
ciascuna all'8 per cento della classe attribuita ai medesimi all'atto
della nomina ad ordinario, ovvero del giudizio di conferma, ed in
successivi scatti biennali del 2,50 per cento, calcolati sulla classe
di stipendio finale (art. 36, quarto comma, del d.P.R. n. 382 del
1980); per i ricercatori confermati, la progressione economica si
sviluppa in sette classi di stipendio, pari ciascuna all'8 per cento
del parametro iniziale ed in successivi scatti biennali del 2,50 per
cento, calcolati sulla classe finale (art. 38, primo comma, del
d.P.R. n. 382 del 1980).
Va ricordato che ai sensi dell'art. 3-ter, comma 1, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del
sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, «Gli scatti biennali di cui agli articoli 36 e 38 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, destinati a
maturare a partire dal 1° gennaio 2011, sono disposti previo
accertamento da parte della autorita' accademica della effettuazione
nel biennio precedente di pubblicazioni scientifiche»; e che il
successivo comma 2 ha sancito che «I criteri identificanti il
carattere scientifico delle pubblicazioni sono stabiliti con apposito
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, su proposta del Consiglio universitario nazionale e sentito
il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca».
Il sistema e' stato poi modificato dalla legge n. 240 del 2010:
infatti, alla stregua degli artt. 6, comma 14, e 8, comma 1, a
decorrere dall'entrata in vigore dei regolamenti attuativi della
legge stessa, le classi e gli scatti sono triennali e legati
all'esito di una valutazione, le cui modalita' sono da definire con
apposito regolamento (poi adottato con il d.P.R. 15 dicembre 2011, n.
232 che reca «Regolamento per la disciplina del trattamento economico
dei professori e dei ricercatori universitari, a norma dell'articolo
8, commi 1 e 3 della legge 30 dicembre 2010, n. 240»).
8.4.- Va anche ricordato che con il decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, all'art. 16, comma 1, lettera b), e' stato
previsto che per le stesse finalita' della legge in esame «con uno o
piu' regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, [...] puo' essere disposta [...] la
proroga fino al 31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che
limitano la crescita dei trattamenti economici anche accessori del
personale delle pubbliche amministrazioni previste dalle disposizioni
medesime», e che tale proroga e' stata in effetti disposta con il
d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga
del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i
pubblici dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111).
9.- Cosi' riepilogato il quadro normativo di riferimento, puo'
passarsi ad esaminare le censure prospettate.
10.- Non e' fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, sollevata dal
solo TAR Umbria (registro ordinanze nn. 83 e 123 del 2013), in
riferimento all'art. 77 Cost., per la asserita mancanza dei
presupposti di «necessita'» e di «urgenza», atteso che l'esigenza di
controllo della finanza pubblica non sarebbe di per se' condizione
necessaria e sufficiente a concretare tali requisiti.
In realta' il d.l. n. 78 del 2010, che reca l'intestazione
«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica», e' stato adottato ritenuta la
straordinaria necessita' ed urgenza di emanare disposizioni per il
contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione
fiscale ai fini della stabilizzazione finanziaria, nonche' per il
rilancio della competitivita' economica, esigenze che non sono
concretamente contestate nelle ordinanze di rimessione.
E d'altro canto l'art. 9, rubricato: «Contenimento delle spese in
materia di impiego pubblico», e che si inserisce nel Capo III
«Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, invalidita'
e previdenza», appare del tutto coerente con tali finalita' di
contenimento della spesa pubblica. In particolare, la protrazione nel
tempo - anche se
non senza limiti - delle misure previste non contraddice la
sussistenza della necessita' ed urgenza, attese le esigenze di
programmazione pluriennale delle politiche di bilancio.
11.- Non sono fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78
del 2010, sollevate dal TAR Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, dal TAR Lombardia, dal TAR Umbria e dal TAR Puglia, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 97, 36 e 53 Cost.
Alle disposizioni in esame, infatti, non puo' riconoscersi natura
tributaria, atteso che non danno luogo ad una prestazione
patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio, destinata a reperire risorse per l'erario.
La giurisprudenza della Corte, da ultimo (sentenza n. 223 del
2012), ha precisato che gli elementi indefettibili della fattispecie
tributaria sono tre: la disciplina legale deve essere diretta in via
prevalente a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a
carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve comportare una
modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse derivanti, che
devono essere connesse ad un presupposto economicamente rilevante,
vanno destinate a «sovvenire» le pubbliche spese.
Conseguentemente, non possono trovare ingresso le censure
relative al mancato rispetto dei principi di progressivita' e di
capacita' contributiva.
12.- Non sono fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, sollevate, nel
complesso, dal TAR Umbria e dal TRGA Trento, in riferimento agli
artt. 9, 33, 34 e 97 Cost.
Si ricorda in proposito come la giurisprudenza della Corte non
suffraghi la conferenza di tali parametri al trattamento economico
dei docenti universitari, atteso che con la sentenza n. 22 del 1996,
si e' affermato, con specifico riguardo all'art. 33 Cost., la «non
pertinenza di tale parametro al problema del trattamento economico
dei docenti, posto che l'autonomia oggetto di tale disposizione "non
attiene allo stato giuridico dei professori universitari" [...], "i
quali sono legati da rapporto di impiego con lo Stato e sono di
conseguenza soggetti alla disciplina che la legge statale ritiene di
adottare"».
La successiva sentenza n. 383 del 1998 ha poi affermato che «Gli
artt. 33 e 34 della Costituzione pongono i principi fondamentali
relativi all'istruzione con riferimento, il primo, all'organizzazione
scolastica (della quale le universita', per quanto attiene
all'attivita' di insegnamento sono parte: sentenza n. 195 del 1972);
con riferimento, il secondo, ai diritti di accedervi e di usufruire
delle prestazioni che essa e' chiamata a fornire. Organizzazione e
diritti sono aspetti speculari della stessa materia, l'una e gli
altri implicandosi e condizionandosi reciprocamente. Non c'e'
organizzazione che, direttamente o almeno indirettamente, non sia
finalizzata a diritti, cosi' come non c'e' diritto a prestazione che
non condizioni l'organizzazione. Questa connessione richiede
un'interpretazione complessiva dei due articoli della Costituzione».
13.- Non sono fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo, del d.l. n. 78
del 2010, sollevate da tutti i rimettenti, in riferimento, nel
complesso, agli artt. 2 (dignita' sociale e solidarieta'), 3
(principio di ragionevolezza e di uguaglianza, partecipazione), 36 e
97 (anche in riferimento all'art. 9), Cost., nonche' al principio
dell'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, con
riguardo al blocco sia dell'adeguamento, che delle classi e degli
scatti.
13.1.- Viene in proposito piu' volte richiamata la sentenza n.
223 del 2012 che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 22, relativo al blocco dei meccanismi di
adeguamento retributivo per il personale di magistratura.
La pronuncia evidenzia in particolare le peculiari modalita' di
attribuzione dell'adeguamento, mediante acconti e conguagli, «per il
solo personale della magistratura», ed ha riaffermato che attraverso
tale meccanismo, la legge, sulla base dei principi costituzionali, ha
messo al riparo la magistratura da qualsiasi forma di interferenza,
che potesse, sia pure potenzialmente, menomarne l'autonomia e
l'indipendenza, sottraendola alla dialettica negoziale.
E' su queste basi che essa ha quindi concluso che il relativo
blocco eccede l'obiettivo di realizzare un «raffreddamento» della
dinamica retributiva ed ha, invece, comportato una vera e propria
irragionevole riduzione di quanto gia' riconosciuto sulla base delle
norme che disciplinano l'adeguamento.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale del comma 22,
anche nella parte in cui non esclude che a detto personale sia
applicato il primo periodo del comma 21, va quindi ricondotta alle
specificita' dell'ordinamento della magistratura, specificita' non
sussistenti nella fattispecie in esame.
13.2.- Le censure di irragionevolezza, cui si connette, nella
prospettazione dei rimettenti, la violazione degli ulteriori
parametri costituzionali sopra richiamati, sia per effetto del blocco
dell'adeguamento, che del blocco della progressione economica per
classi e scatti, devono essere esaminate alla luce della
giurisprudenza costituzionale che ha enunciato le condizioni di
legittimita' di tali meccanismi di risparmio della spesa pubblica.
Questa Corte, in generale, ha ravvisato nel carattere
eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo allo scopo
prefissato, nonche' temporalmente limitato, dei sacrifici richiesti,
e nella sussistenza di esigenze di contenimento della spesa pubblica,
le condizioni per escludere la irragionevolezza delle misure in
questione (sentenze n. 245 del 1997 e n. 299 del 1999, come
richiamate anche nella sentenza n. 223 del 2012).
13.3.- Nella specie, quanto all'adeguamento, il blocco e' stato
previsto per la durata di tre anni (poi prorogato sino al 31 dicembre
2014), con l'espressa esclusione di successivi recuperi.
In proposito, va ricordato che, come in passato (art. 7 del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, recante «Misure urgenti in
materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche'
disposizioni fiscali», convertito, con modificazioni, dalla legge 14
novembre 1992, n. 438), la scelta del legislatore e' stata quella di
realizzare una economia di spesa e non un semplice rinvio della
stessa, come si verificherebbe se i tagli fossero recuperabili.
Ed al riguardo e' opportuno ricordare che l'esclusione della
possibilita' di recupero e' stata prevista anche per il blocco delle
procedure previste per il personale contrattualizzato, stabilito dal
comma 17 del medesimo art. 9 del d.l. n. 78 del 2010.
Peraltro il quarto periodo del comma 21 stabilisce che «Per il
personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque
denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli
anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici».
Rileva, quindi, anche nel caso in esame, quanto affermato dalla
Corte con la sentenza n. 189 del 2012, laddove si e' individuata la
ratio legis dell'art. 9, comma 17, nella necessita' di evitare che il
risparmio della spesa pubblica derivante dal temporaneo divieto di
contrattazione possa essere vanificato da una successiva procedura
contrattuale o negoziale che abbia ad oggetto il trattamento
economico relativo proprio a quello stesso triennio 2010-2012,
trasformandosi cosi' in un mero rinvio della spesa.
A maggior ragione valgono tali considerazioni, circa la
razionalita' del sistema, per la misura incidente sulle classi e
sugli scatti, poiche' le disposizioni censurate non modificano il
meccanismo di progressione economica che continua a decorrere, sia
pure articolato, di fatto, in un arco temporale maggiore, a seguito
dell'esclusione del periodo in cui e' previsto il blocco.
13.4.- Con particolare riferimento poi alla ragionevolezza dello
sviluppo temporale delle misure, non ci si puo' esimere dal
considerare l'evoluzione che e' intervenuta nel complessivo quadro,
giuridico-economico, nazionale ed europeo.
La recente riforma dell'art. 81 Cost., a cui ha dato attuazione
la legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto
comma, della Costituzione), con l'introduzione, tra l'altro, di
regole sulla spesa, e dell'art. 97, primo comma, Cost.,
rispettivamente ad opera degli artt. 1 e 2 della legge costituzionale
20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), ma ancor prima il nuovo primo
comma dell'art. 119 Cost., pongono l'accento sul rispetto
dell'equilibrio dei bilanci da parte delle pubbliche amministrazioni,
anche in ragione del piu' ampio contesto economico europeo.
Non e' senza significato che la direttiva 8 novembre 2011, n.
2011/85/UE (Direttiva del Consiglio relativa ai requisiti per i
quadri di bilancio degli Stati membri), evidenzi come «la maggior
parte delle misure finanziarie hanno implicazioni sul bilancio che
vanno oltre il ciclo di bilancio annuale» e che «Una prospettiva
annuale non costituisce pertanto una base adeguata per politiche di
bilancio solide» (20° Considerando), tenuto conto che, come
prospettato anche dalla difesa dello Stato, vi e' l'esigenza che
misure strutturali di risparmio di spesa non prescindano dalle
politiche economiche europee.
13.5.- Ebbene, il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, attraverso cui puo' attuarsi una politica di riequilibrio
del bilancio, implicano sacrifici gravosi, quali quelli in esame, che
trovano giustificazione nella situazione di crisi economica. In
particolare, in ragione delle necessarie attuali prospettive
pluriennali del ciclo di bilancio, tali sacrifici non possono non
interessare periodi, certo definiti, ma piu' lunghi rispetto a quelli
presi in considerazione dalle richiamate sentenze di questa Corte,
pronunciate con riguardo alla manovra economica del 1992.
Le norme impugnate, dunque, superano il vaglio di ragionevolezza,
in quanto mirate ad un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto
il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica -
sia pure con le differenziazioni rese necessarie dai diversi statuti
professionali delle categorie che vi appartengono - e per un periodo
di tempo limitato, che comprende piu' anni in considerazione della
programmazione pluriennale delle politiche di bilancio.
13.6.- Quanto alla lamentata non ragionevolezza delle
disposizioni impugnate poiche' non incidono su coloro che non
dichiarano le proprie disponibilita' economiche all'amministrazione
finanziaria, occorre rilevare che, in merito, il legislatore non
potrebbe che operare su altri piani, precipuamente fiscali, con
meccanismi quindi non comparabili con le misure in questione.
Piu' in generale, ove si intenda alludere anche ad una disparita'
di trattamento del lavoro pubblico rispetto a quello privato, non
puo' non rilevarsi che le profonde diversita' dello stato giuridico
(si pensi alla minore stabilita' del rapporto) e di trattamento
economico escludano ogni possibilita' di comparazione.
13.7.- La ragionevolezza delle norme impugnate non viene neanche
incisa dalle generiche e assertive doglianze relative all'assenza di
responsabilita' dei cittadini gravati dalle misure in esame per la
situazione economica che vi ha dato luogo, e alla mancata
partecipazione degli stessi alle scelte di politica economica.
Quanto alla prospettata disparita' di trattamento rispetto ad
altro personale non contrattualizzato, quale gli avvocati e
procuratori dello Stato e le Forze di polizia, si osserva che la
mancata considerazione, da parte dei rimettenti, delle specificita'
di ciascuna categoria professionale in regime di diritto pubblico,
priva le censure del necessario adeguato quadro di riferimento.
13.8.- Ne' e' ravvisabile la lesione dell'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, atteso che, come questa Corte ha
piu' volte affermato, il legislatore puo' anche emanare disposizioni
che modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, sempre che tali disposizioni «non trasmodino in
un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 166 del 2012, n.
302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009); situazione che nella specie
non puo' dirsi sussistente.
13.9.- In ordine alla prospettata, connessa lesione dell'art. 36
Cost., si deve rilevare, infine, come, secondo i principi affermati
da questa Corte (sentenze n. 120 del 2012 e n. 287 del 2006), allo
scopo di verificare la legittimita' delle norme in tema di
trattamento economico dei dipendenti, occorra far riferimento, non
gia' alle singole componenti di quel trattamento, ma alla
retribuzione nel suo complesso, dovendosi avere riguardo - in sede di
giudizio di non conformita' della retribuzione ai requisiti
costituzionali di proporzionalita' e sufficienza - al principio di
onnicomprensivita' della retribuzione medesima. Pertanto tale
parametro, ex se ed in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., non risulta
violato, non incidendo le disposizioni in esame sulla struttura della
retribuzione dei docenti universitari nel suo complesso, ne'
emergendo una situazione che leda le tutele socio-assistenziali degli
interessati e dunque l'art. 2 Cost.
13.10.- Quanto al blocco delle classi e degli scatti, non sono
fondate neanche le censure volte a sostenere l'irragionevolezza
dell'art. 9, comma 21, secondo e terzo periodo, per le ricadute delle
norme impugnate sulla riforma introdotta dalla legge n. 240 del 2010.
Occorre premettere al riguardo che, come gia' ritenuto dai
rimettenti nell'affermare la rilevanza delle questioni, la
valutazione delle attivita' didattiche, di ricerca e gestionali
svolte, prevista nel nuovo sistema di progressione economica, non
esclude la sussistenza di quella cadenza temporale predeterminata per
la progressione, che rende coerente l'applicazione del blocco anche
in presenza della novella, come previsto dall'art. 8, comma 1, della
legge n. 240 del 2010.
Ne' il prospettato differimento del sistema di valutazione, puo'
incidere sul buon andamento delle universita' degli studi. Si puo'
ricordare, infatti, che la previsione di un vero e proprio sistema di
valutazione applicabile alle universita' italiane, puo' essere
ricondotto alla legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi
di finanza pubblica), e che con il decreto-legge 3 ottobre 2006, n.
262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
novembre 2006, n. 286, il sistema e' stato ulteriormente disciplinato
con l'istituzione dell'Agenzia nazionale per la valutazione del
sistema universitario e della ricerca (ANVUR).
Il meccanismo di valutazione si inserisce, dunque, in un contesto
gia' orientato a garantire la qualita' dell'offerta universitaria,
nell'ambito del piu' ampio panorama europeo. Il buon andamento
dell'amministrazione universitaria, anche in riferimento all'art. 9
Cost., non e', dunque, connesso al solo sistema di avanzamento in
carriera dei docenti e ricercatori universitari, come delineato dagli
artt. 6 ed 8 della legge n. 240 del 2010, e pertanto non risulta
compromesso.
13.11.- Viene infine dedotto uno specifico profilo di
illegittimita', connesso ai differenti effetti del blocco in ragione
della diversa anzianita' di servizio maturata.
In proposito, va in primo luogo rilevato che l'urgenza e
l'ampiezza della manovra economica contenuta nel d.l. n. 78 del 2010,
in cui si inscrivono le norme censurate, ha interessato l'intero
comparto del pubblico impiego: la sua stessa struttura non rendeva,
dunque, possibile una frantumazione delle misure previste. D'altro
canto, considerato che la materia attiene a scelte di politica
economica e sociale, che non spetta a questa Corte valutare (sentenza
n. 119 del 2012) se non nei limiti della evidente irragionevolezza,
non emergono elementi che possano indurre ad una tale conclusione.
Va infatti osservato che il sacrificio imposto al personale
docente, se pure particolarmente gravoso per quello piu' giovane,
appare, in quanto temporaneo, congruente con la necessita' di
risparmi consistenti ed immediati.
Del resto, nel senso della non irragionevolezza di un analogo
blocco degli incrementi retributivi, si e' gia' pronunciata questa
Corte, con la sentenza n. 245 del 1997, dichiarando non fondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3, del
d.l. n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
438 del 1992, questione prospettata negli stessi termini dall'allora
rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del decreto-legge
31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36 e 53 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
sezione staccata di Pescara, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2, del medesimo d.l.
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 122 del 2010, sollevata, in riferimento agli artt. 42
e 97 Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo,
del medesimo d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 122 del 2010, sollevate, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42,
53, 77 e 97 Cost., dai Tribunali amministrativi regionali per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, per la Lombardia e per
il Piemonte, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa del
Trentino-Alto Adige, sede di Trento, dai Tribunali amministrativi
regionali per l'Umbria e per la Puglia, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 2013.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 dicembre 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI