N. 71 SENTENZA 26 marzo - 2 aprile 2014
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Bilancio e contabilita' pubblica - Patto di stabilita' - Obblighi imposti dalla normativa statale recante principi di coordinamento della finanza pubblica - Riduzione delle risorse per sanzione ai Comuni e alle Province inadempienti. - Decreto del Capo del Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'interno 26 luglio 2012 (Riduzione delle risorse per sanzione ai comuni e alle province non rispettosi del patto di stabilita' - anno 2011). -(GU n.16 del 9-4-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Capo del Dipartimento per gli affari interni
e territoriali del Ministero dell'interno 26 luglio 2012 (Riduzione
delle risorse per sanzione ai comuni e alle province non rispettosi
del patto di stabilita' - anno 2011), promosso dalla Regione
siciliana con ricorso notificato il 29 settembre 2012, depositato in
cancelleria il 9 ottobre 2012 ed iscritto al n. 14 del registro
conflitti tra enti 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi gli avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli per la
Regione siciliana, e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 settembre 2012 e depositato il
successivo 9 ottobre (reg. confl. enti n. 14 del 2012) la Regione
siciliana ha promosso conflitto di attribuzione in relazione al
decreto 26 luglio 2012 (Riduzione delle risorse per sanzione ai
comuni e alle province non rispettosi del patto di stabilita' - anno
2011), con il quale il Capo del Dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell'interno ha applicato a taluni Comuni
del territorio regionale sanzioni, in conseguenza dell'inosservanza
del patto di stabilita' per l'anno 2011.
In particolare, la ricorrente chiede, limitatamente ai Comuni
siciliani, previa sospensione in via cautelare degli artt. 1 e 3 del
decreto, di dichiarare che non spettava allo Stato adottare tali
prescrizioni e conseguentemente di annullarle.
L'art. 1 concerne l'ente locale che non abbia rispettato il patto
di stabilita' per l'anno 2011 e prevede una riduzione dei
trasferimenti erariali pari alla differenza tra il risultato
registrato e l'obiettivo programmatico predeterminato, entro il
limite massimo del 3% delle entrate correnti.
L'art. 3 opera una riduzione dei trasferimenti, nella misura del
3% delle entrate correnti, per i Comuni che non abbiano inviato la
certificazione concernente l'osservanza del patto di stabilita' per
l'anno 2011, o che l'abbiano trasmessa senza adeguarsi al modello
indicato con decreto ministeriale.
Il conflitto, proposto anteriormente alla pubblicazione della
sentenza n. 219 del 2013 di questa Corte, muove dalla premessa che il
decreto dirigenziale costituisce applicazione del decreto legislativo
6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi
a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), che la ricorrente ha impugnato in via
principale innanzi a questa Corte, limitatamente agli artt. 2 e 13, e
che ha formato oggetto della sentenza appena citata.
Il d.lgs. n. 149 del 2011 ha previsto sanzioni per gli enti
locali che non rispettino il patto di stabilita', ed e' stato
censurato per difetto di delega, in base al presupposto che gli artt.
1 e 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) non avrebbero consentito al Governo di intervenire nei
confronti delle autonomie speciali.
L'atto impugnato con l'odierno conflitto, in quanto applicativo
di tali sanzioni, sarebbe a propria volta in contrasto con l'art. 76
della Costituzione. Inoltre, sarebbero violati l'art. 43 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana) e l'art. 119 Cost., in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
perche', ai fini dell'applicazione di sanzioni ai Comuni siciliani,
sarebbe stato necessario preservare l'autonomia speciale della
Regione siciliana procedendo in conformita' al "principio pattizio",
ovvero a mezzo di norme di attuazione dello statuto.
Nessuna deroga, neppure temporalmente limitata, sarebbe infatti
ammessa rispetto al metodo dell'accordo tra Stato e Regione, ai fini
della definizione del patto di stabilita'.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
L'Avvocatura, dopo avere ribadito la conformita' a Costituzione
del d.lgs. n. 149 del 2011, e in particolare dell'art. 7, recante
sanzioni per gli enti locali in caso di violazioni del patto di
stabilita', osserva che l'atto impugnato sarebbe basato piuttosto
sull'art. 31, comma 27, della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2012), con il quale si e' aggiunto
un secondo periodo all'art. 7, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 149
del 2011, che commina la sanzione applicata dall'art. 1 del decreto
oggetto di conflitto.
Gli enti locali della Regione siciliana, a parere
dell'Avvocatura, al pari di quelli sardi, sarebbero infatti
pienamente soggetti alla disciplina del patto di stabilita' prevista
per gli enti locali delle Regioni a statuto ordinario, recata
dall'art. 31, comma 26, della legge n. 183 del 2011.
Il metodo dell'accordo tra Stato e autonomie speciali, con
riferimento al patto di stabilita' degli enti locali, riguarderebbe
le sole Regioni che esercitano in via esclusiva le funzioni in
materia di finanza locale, come affermato dall'art. 32, comma 13,
della legge n. 183 del 2011.
Per la Regione siciliana, in difetto di questo presupposto,
l'Avvocatura insiste nell'affermare l'applicabilita' della normativa
relativa agli enti locali delle Regioni ordinarie e comunque della
sanzione introdotta specificamente per gli enti siciliani e sardi
dall'art. 31, comma 27, della legge n. 183 del 2011.
Solo nel corso dell'udienza pubblica, l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito l'inammissibilita' del conflitto, conseguente alla mancata
impugnazione in via principale, da parte della Regione, delle
disposizioni di legge cui il decreto dirigenziale 26 luglio 2012 ha
dato applicazione.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 29 settembre 2012 e depositato il
successivo 9 ottobre (reg. confl. enti n. 14 del 2012) la Regione
siciliana ha promosso conflitto di attribuzione in relazione al
decreto del Capo del Dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell'interno 26 luglio 2012 (Riduzione
delle risorse per sanzione ai comuni e alle province non rispettosi
del patto di stabilita' - anno 2011), in riferimento agli artt. 76 e
119 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), e all'art. 43 del regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della
Regione siciliana).
La ricorrente chiede alla Corte, previa sospensione in via
cautelare dell'atto impugnato, di dichiarare che, limitatamente ai
Comuni siciliani, non spettava allo Stato l'adozione del decreto e,
conseguentemente, di annullarlo.
Il decreto dirigenziale 26 luglio 2012 sanziona gli enti locali,
tra cui alcuni Comuni siciliani, per la mancata osservanza di
obblighi imposti dalla normativa statale recante principi di
coordinamento della finanza pubblica.
La Regione ricorrente circoscrive il conflitto all'art. 1 e
all'art. 3 del decreto. La prima di tali disposizioni, riferita ai
Comuni che non hanno rispettato il patto di stabilita' relativo
all'anno 2011, prevede una riduzione dei trasferimenti erariali
corrispondente alla differenza tra il risultato registrato e
l'obiettivo programmatico, secondo quanto stabilito dall'art. 7,
comma 2, lettera a), del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149
(Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e
comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009,
n. 42), introdotto dall'art. 31, comma 27, della legge 12 novembre
2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2012).
L'art. 3, invece, sanziona i Comuni che non abbiano inviato,
entro il termine previsto, la certificazione conforme relativa al
saldo finanziario per l'anno 2011, in esecuzione dell'art. 1, comma
110, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2011).
La Regione siciliana, trascurando che le prescrizioni
sanzionatorie oggetto di conflitto hanno base normativa in testi
differenti, ritiene anzitutto leso da entrambe l'art. 76 Cost., posto
che il d.lgs. n. 149 del 2011, del quale pero' ha fatto applicazione
il solo art. 1 del decreto dirigenziale 26 luglio 2012, sarebbe stato
assunto in difetto di delega.
In secondo luogo, la ricorrente reputa che l'art. 119 Cost., in
relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e l'art. 43
dello statuto impongano di enucleare un "principio pattizio" a
presidio della finanza locale, tale da esigere che il concorso degli
enti locali siciliani alle manovre di finanza pubblica sia
determinato per mezzo di accordi tra lo Stato e la Regione. In questa
prospettiva, non sarebbe consentito applicare ai Comuni siciliani le
sanzioni previste per gli enti locali delle Regioni a statuto
ordinario.
2.- L'odierno conflitto e' stato sollevato prima che la sentenza
n. 219 del 2013 di questa Corte dichiarasse l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 149 del 2011, nella parte in
cui si applica alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome, in ragione del difetto di delega in cui era incorso il
legislatore delegato. Tale capo della pronuncia, benche' esteso
quanto agli effetti alla Regione siciliana, non e' conseguenza del
ricorso proposto da quest'ultima nei confronti degli artt. 2 e 13 del
d.lgs. n. 149 del 2011. Il ricorso siciliano, infatti, non aveva per
oggetto l'art. 7, che e' stato invece impugnato da altri soggetti ad
autonomia speciale.
L'art. 1, comma 110, della legge n. 220 del 2010, ovvero la
disposizione normativa su cui si regge l'art. 3 del decreto oggetto
di conflitto, non e' stato invece impugnato innanzi a questa Corte,
ed e' tutt'ora in vigore.
3.- Il ricorso e' inammissibile.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che il conflitto di
attribuzione tra enti non costituisce sede idonea per impugnare atti
meramente esecutivi di competenze conferite e definite dalla legge,
posto che, in tali casi, sarebbe stato onere della parte proporre
ricorso in via principale nei riguardi di tale legge, entro il
termine perentorio a tal fine previsto (ex plurimis, sentenze n. 144
del 2013, n. 149 del 2009, n. 375 del 2008, n. 334 del 2000 e n. 206
del 1975).
Venendo ad applicare tale principio al caso di specie, appare
anzitutto evidente l'inammissibilita' del ricorso nella parte
concernente l'art. 3 del decreto dirigenziale 26 luglio 2012. Come si
e' visto, infatti, la statuizione di cui si lamenta la Regione
siciliana e' stata adottata in fedele applicazione dell'art. 1, comma
110, della legge n. 220 del 2010, che ha posto l'obbligo di
trasmettere la certificazione del saldo finanziario e ha disciplinato
la sanzione, in caso di inosservanza, per tutti i Comuni indicati dal
precedente comma 87. Ne' la ricorrente potrebbe in questa sede
opporre allo Stato l'art. 1, comma 134, della medesima legge, con il
quale si e' enunciato il principio dell'accordo, quanto agli
obiettivi complessivi di saldo finanziario degli enti locali dei
soggetti ad autonomia speciale «che esercitano in via esclusiva le
funzioni in materia di finanza locale». Quale che sia l'oggetto
dell'accordo in questione, infatti, e' dirimente osservare che, nel
riferirsi non a tutte le autonomie speciali, ma solo a quelle che
godono dell'esclusivo esercizio delle competenze di finanza locale,
il legislatore statale ha con evidenza negato che l'accordo sia
estensibile al patto di stabilita' degli enti locali siciliani,
persistendo nella convinzione che l'ordinamento della finanza locale
siciliana, «ivi compresa la disciplina dei trasferimenti finanziari,
fa tuttora capo allo Stato» (sentenza n. 138 del 1999).
Naturalmente, non e' qui in discussione la legittimita'
costituzionale di tale scelta normativa, giacche', ai fini della
decisione, e' sufficiente osservare che essa non e' stata impugnata
dalla ricorrente in sede di ricorso in via principale e che cio'
costituisce motivo di inammissibilita' del conflitto vertente
sull'art. 3 del decreto dirigenziale 26 luglio 2012.
4.- Analoga conclusione va tratta riguardo all'art. 1 del decreto
oggetto di conflitto.
La disposizione di legge di cui tale previsione ha fatto puntuale
applicazione, infatti, e' l'art. 31, comma 27, della legge n. 183 del
2011, con il quale e' stato aggiunto un secondo periodo all'art. 7,
comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 149 del 2011, espressamente
dedicato agli enti locali della Regione siciliana e della Regione
Sardegna. Questi enti sono stati in tal modo assoggettati alla
sanzione prevista dal primo periodo della norma.
L'art. 31, comma 27, della legge n. 183 del 2011 e' stato poi
abrogato dall'art. 1, comma 440, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2013), a decorrere dal 1° gennaio
2013.
Come si e' anticipato, la Regione siciliana non ha impugnato in
via principale ne' l'art. 7 del d.lgs. n. 149 del 2011, ne' il
sopraggiunto art. 31, comma 27, della legge n. 183 del 2011, ma si e'
limitata a proporre l'odierno conflitto di attribuzione avverso un
atto meramente esecutivo di tali disposizioni primarie.
Ne consegue che il ricorso e' stato proposto ben oltre il termine
che la Costituzione assegna alla Regione per contestare la
conformita' delle leggi statali al riparto costituzionale delle
competenze, ed anzi senza che tale impugnativa sia mai stata
formulata, incorrendo in tal modo nel profilo di inammissibilita'
sopra segnalato.
Vero e' che gli effetti della sopraggiunta dichiarazione di
incostituzionalita' dell'art. 7 del d.lgs. n. 149 del 2011 nei
confronti delle autonomie speciali sono stati estesi alla stessa
Regione siciliana, in ragione della comunanza del parametro di
costituzionalita' violato (sentenza n. 219 del 2013, punto 10 del
Considerato in diritto). Tuttavia tale circostanza non vale a sanare
un originario vizio di inammissibilita' del ricorso per conflitto, ma
potra' eventualmente essere dedotta innanzi al giudice comune
competente, al fine di dimostrare che il decreto dirigenziale del
Ministero dell'interno 26 luglio 2012 e' oramai privo, per tale parte
e nei confronti degli enti locali siciliani, di base normativa.
5.- La pronuncia di inammissibilita' del ricorso assorbe la
decisione sull'istanza di sospensione dell'atto oggetto di conflitto.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione siciliana nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, avente ad oggetto il decreto del Capo del Dipartimento
per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'interno 26
luglio 2012 (Riduzione delle risorse per sanzione ai comuni e alle
province non rispettosi del patto di stabilita' - anno 2011), in
riferimento agli artt. 76 e 119 della Costituzione, in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), e
all'art. 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 aprile 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI