N. 72 SENTENZA 26 marzo - 2 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Riduzione dei costi degli apparati amministrativi ai fini del contenimento della spesa pubblica. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, e 21, secondo periodo. -(GU n.16 del 9-4-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 3,
5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, e 21, secondo
periodo, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Provincia autonoma
di Bolzano con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 ed iscritto al n. 99 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio
Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 e iscritto al registro ricorsi n. 99
del 2010, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato i commi 3, 5,
6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, e 21, secondo
periodo, dell'art. 6 (rubricato «Riduzione dei costi degli apparati
amministrativi») del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, per violazione del Titolo VI del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), dell'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale),
dell'art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), nonche' degli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione.
1.1.- L'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010 (d'ora in avanti, «art.
6»), nelle parti censurate dalla Provincia autonoma ricorrente, detta
la seguente disciplina.
Il comma 3 prevede, a partire dal 1° gennaio 2011, una riduzione
automatica pari al 10 per cento delle indennita' e dei compensi
corrisposti ai componenti di organi collegiali comunque denominati e
ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo. Inoltre, «[s]ino al 31
dicembre 2013, gli emolumenti di cui al presente comma non possono
superare gli importi risultanti alla data del 30 aprile 2010, come
ridotti ai sensi del presente comma». La norma riguarda tutte le
pubbliche amministrazioni, incluse le autorita' indipendenti; non si
applica, sotto il profilo oggettivo, al trattamento retributivo di
servizio, e, sotto il profilo soggettivo, ai commissari straordinari
del Governo e agli altri commissari straordinari, comunque
denominati.
Il comma 5 impone a tutti gli enti e organismi pubblici, anche
con personalita' giuridica di diritto privato, l'adozione di
modifiche statutarie che prevedano un limite, rispettivamente, di
cinque e tre componenti per gli organi interni. Le amministrazioni
vigilanti sono chiamate ad applicare il medesimo vincolo con
riferimento a tutti gli enti e organismi pubblici vigilati,
attraverso l'adeguamento della relativa disciplina di organizzazione.
La mancata attuazione determina responsabilita' erariale e la
nullita' degli atti adottati dagli organi interessati.
Il comma 6 riduce del 10 per cento il compenso dei componenti
degli organi di amministrazione e di quelli di controllo nelle
societa' inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, nonche' nelle societa' a totale partecipazione
pubblica, ad esclusione delle societa' quotate e delle loro
controllate.
Il comma 7 stabilisce che, a decorrere dall'anno 2011, la spesa
annua per studi e incarichi di consulenza sostenuta da tutte le
pubbliche amministrazioni - escluse le universita', gli enti e le
fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati - non puo' essere
superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.
L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti menzionati
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilita'
erariale. La previsione non si applica alle attivita' sanitarie
connesse con il reclutamento, l'avanzamento e l'impiego del personale
delle Forze armate e di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco.
Il comma 8 prevede che, a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche non possono effettuare spese per relazioni
pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e di rappresentanza, per un
ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009. Inoltre, la norma dispone che, a decorrere dal 1° luglio 2010,
l'organizzazione di convegni, cerimonie e altri eventi similari da
parte delle amministrazioni dello Stato e delle agenzie, nonche' da
parte degli enti e delle strutture da esse vigilati, e' subordinata
alla preventiva autorizzazione del Ministro competente. Gli eventi
autorizzati si devono svolgere al di fuori dall'orario di ufficio e
il personale che vi partecipa non ha diritto a percepire compensi o
indennita'.
Il comma 9 stabilisce che, a decorrere dall'anno 2011, le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, incluse le autorita' indipendenti,
non possono effettuare spese per sponsorizzazioni.
In base al comma 11, le societa' inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione si conformano al principio
di riduzione di spesa desumibile dai commi 7, 8 e 9 dell'art. 6 e che
«In sede di rinnovo dei contratti di servizio, i relativi
corrispettivi sono ridotti in applicazione della disposizione di cui
al primo periodo del presente comma. I soggetti che esercitano i
poteri dell'azionista garantiscono che, all'atto dell'approvazione
del bilancio, sia comunque distribuito, ove possibile, un dividendo
corrispondente al relativo risparmio di spesa. In ogni caso
l'inerenza della spesa effettuata per relazioni pubbliche, convegni,
mostre e pubblicita', nonche' per sponsorizzazioni, e' attestata con
apposita relazione sottoposta al controllo del collegio sindacale».
Il comma 12 prevede che, dal 2011, le amministrazioni pubbliche
non possano effettuare spese per missioni, anche all'estero, per un
ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 e che «[g]li atti e i contratti posti in essere in violazione
della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma
costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilita'
erariale». Inoltre, a decorrere dalla data di entrata in vigore del
decreto, non sono piu' dovute le diarie per le missioni all'estero,
ad esclusione delle missioni internazionali di pace e di quelle
comunque effettuate dalle Forze armate e di polizia e dal Corpo
nazionale dei vigili del fuoco. Le misure e i limiti concernenti il
rimborso delle spese di vitto e alloggio per il personale inviato
all'estero sono determinate con decreto del Ministero degli affari
esteri di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze.
Infine, l'ultimo periodo prevede che «[a] decorrere dalla data di
entrata in vigore del presente decreto gli articoli 15 della legge 18
dicembre 1973, n. 836 e 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417 e
relative disposizioni di attuazione, non si applicano al personale
contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 e cessano di avere
effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti
collettivi».
Il comma 13 introduce, a decorrere dall'anno 2011, un limite di
spesa non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno
2009 per le attivita' esclusivamente di formazione svolte dalle
amministrazioni pubbliche. Gli atti e i contratti posti in essere in
violazione di tale disposizione costituiscono illecito disciplinare e
determinano responsabilita' erariale. La disposizione non si applica
all'attivita' di formazione effettuata dalle Forze armate e di
polizia e dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco tramite i propri
organismi di formazione.
Il comma 14 dispone che, dal 2011, le amministrazioni pubbliche
non possano effettuare spese di ammontare superiore all'80 per cento
della spesa sostenuta nel 2009 per l'acquisto, la manutenzione, il
noleggio e l'esercizio di autovetture, nonche' per l'acquisto di
buoni taxi. Tale limite puo' essere derogato, per il solo anno 2011,
esclusivamente per effetto di contratti pluriennali gia' in essere.
La disposizione non si applica alle autovetture utilizzate dal Corpo
nazionale dei vigili del fuoco e per i servizi istituzionali di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Il comma 19 pone a carico delle amministrazioni pubbliche il
divieto di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari
o aperture di credito, e il divieto di rilasciare garanzie a favore
delle societa' partecipate non quotate qualora esse abbiano
registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero
abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite
anche infrannuali. Sono ammissibili deroghe giustificate
dall'esigenza di salvaguardare la continuita' nella prestazione di
servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la
sicurezza pubblica, l'ordine pubblico e la sanita'. Sono in ogni caso
consentiti i trasferimenti alle medesime societa' sopra indicate
quando siano previsti da convenzioni, contratti di servizio o di
programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse
o alla realizzazione di investimenti.
Il primo periodo del comma 20 riporta che «Le disposizioni del
presente articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle
province autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale, per i
quali costituiscono disposizioni di principio ai fini del
coordinamento della finanza pubblica».
Il secondo periodo del comma 21, infine, stabilisce che «La
disposizione di cui al primo periodo non si applica agli enti
territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province
autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale».
Il primo periodo, a cui fa riferimento la norma impugnata, dispone
che le riduzioni di spesa previste all'art. 6, escluse quelle di cui
al primo periodo del comma 6 dello stesso articolo, sono versate
annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotati di autonomia
finanziaria in apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello
Stato.
1.2.- La Provincia autonoma di Bolzano ritiene, in primo luogo,
che i commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 19 dell'art. 6
costituiscano norme dettagliate e puntuali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», con conseguente violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nonche' ledano l'autonomia
finanziaria della Provincia autonoma, garantita dal Titolo VI dello
statuto speciale e dall'art. 119 Cost.
In secondo luogo, il comma 20, primo periodo, dell'art. 6, in
combinato disposto con i commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14 e 19 dello
stesso articolo, lederebbe l'autonomia finanziaria della Provincia
autonoma, garantita dal Titolo VI dello statuto speciale e dall'art.
119 Cost., in quanto la qualificazione delle previsioni dell'art. 6
come «disposizioni di principio», operata dal comma 20, non
consentirebbe di «attribuire alle norme una natura diversa da quella
da esse propria, quale risultante dalla loro oggettiva sostanza»
(sentenze n. 207 del 2010, n. 447 del 2006, n. 482 del 1995), e,
d'altra parte, il carattere estremamente dettagliato e puntuale di
tali previsioni precluderebbe qualsiasi possibilita' di autonomo
adeguamento da parte degli enti provinciali e regionali, con
conseguente violazione anche dell'art. 117, terzo comma, Cost.
In terzo luogo, il comma 20, primo periodo, dell'art. 6, in
combinato disposto con i commi 5, 6 e 11 dello stesso articolo, si
porrebbe in contrasto con l'art. 119 Cost. e il Titolo VI dello
statuto speciale, nonche' con l'art. 16 del d.lgs. n. 268 del 1992,
secondo cui «[s]petta alla regione e alle province emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti della regione e delle province medesime e degli enti
da esse dipendenti», perche' non escluderebbe dall'ambito di
applicazione delle disposizioni impugnate gli enti locali, gli
organismi strumentali (specie quelli del Servizio sanitario
provinciale) e le societa' pubbliche facenti capo all'ordinamento
provinciale, che, conseguentemente, sarebbero destinatari diretti
delle norme di contenimento della spesa impugnate.
Infine, il comma 21, secondo periodo, dell'art. 6 lederebbe
l'autonomia finanziaria provinciale (Titolo VI dello statuto e art.
119 Cost.), nonche' l'art. 2, commi 1 e 2, del d.lgs n. 266 del 1992,
che definirebbe uno specifico sistema di adeguamento ai principi
dettati da atti legislativi dello Stato, in quanto non escluderebbe
«dall'obbligo di riservare allo Stato le somme provenienti dalle
riduzioni di spesa conseguite ai sensi dell'articolo 6 anche gli enti
ed organismi strumentali e le societa' pubbliche che fanno capo
all'ordinamento provinciale e che [...] sono soggette alle funzioni
di coordinamento e controllo della ricorrente».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio, eccependo, in via preliminare, la tardivita' del ricorso,
in quanto le disposizioni del decreto-legge impugnate, non essendo
state modificate in sede di conversione, sarebbero state
immediatamente lesive.
Nel merito, la difesa dello Stato chiede il rigetto di tutte le
censure sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano. Le norme
impugnate non lederebbero l'autonomia finanziaria della Provincia
giacche', intese come disposizioni di principio, si limiterebbero a
definire «la riduzione complessiva (tetto) della spesa generale
provinciale». Tale principio, inoltre, varrebbe anche per gli enti
locali e quelli del sistema sanitario nazionale, nonche' per le
societa' pubbliche. Non potrebbe, percio', configurarsi nessuna
«violazione dello Statuto e delle Norme di attuazione (d.lgs. n.
266/1992) perche' proprio il comma 20 e' il presupposto per
l'applicazione dell'art. 2 di dette Norme, rimanendo demandato alla
Regione l'adeguamento ai principi posti dall'art. 6, anche per quanto
riguarda gli E.L. le societa' e le Camere di commercio della
Regione».
3.- In data 3 maggio 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, in cui insiste per il rigetto
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate, ribadendo
che l'art. 6 e' una norma «del tutto idonea a salvaguardare i profili
di autonomia costituzionalmente garantiti alle Regioni, in quanto
queste potranno adottare specifiche misure di recepimento del dettato
normativo adattando le misure stesse alle proprie peculiarita'» e che
il medesimo obbligo di adattamento vale per tutte le autonomie
speciali.
4.- Con memoria depositata il 17 maggio 2011, la Provincia
autonoma di Bolzano ribadisce che le disposizioni impugnate non
possono essere considerate "di principio" in quanto impongono
riduzioni automatiche che escluderebbero «ogni spazio di
autodeterminazione in capo al legislatore provinciale, violando, nel
contempo, il riparto di competenze sancito dalla Costituzione (art.
117, terzo comma) ed il regime di autonomia finanziaria delineato
dall'art. 119 Cost. e dal Titolo VI dello Statuto». Per le stesse
ragioni, anche rispetto agli enti locali e strumentali non
residuerebbe in capo alla Provincia autonoma, chiamata ad adottare
disposizioni di adeguamento alla normativa statale, alcun margine di
autonomia. Il legislatore statale avrebbe, dunque, violato l'art. 79
dello statuto, essendosi «sostituito alla Provincia nel determinare
il concorso degli enti e societa' predette al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica e nell'individuare gli obblighi
relativi al patto di stabilita' interno».
5.- A seguito dell'accoglimento dell'istanza di rinvio,
depositata dalla Provincia autonoma di Bolzano nella cancelleria
della Corte in data 25 maggio 2011, e della fissazione di una nuova
data di udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri, con una
nuova memoria depositata il 17 ottobre 2011, ribadisce la
legittimita' delle disposizioni impugnate, sostenendo che la norma
dettata dal comma 20, primo periodo, dell'art. 6 «e' chiaramente
volta ad affermare, con disposizioni di principio, l'esigenza di una
consistente riduzione complessiva della spesa generale regionale e
provinciale, nella misura pari alle riduzioni percentuali applicate,
nei commi precedenti, alle singole spese statali (10%, 20%, 50% per
categorie). Le Regioni, cosi', sono chiamate ciascuna ad assicurare
una complessiva riduzione di spesa corrispondente a quella che si
otterrebbe riducendo anch'esse i vari emolumenti indicati nei commi
precedenti». Le norme censurate, pertanto, conterrebbero, in
sostanza, una «determinazione indiretta di un tetto di spesa
complessivo per ogni regione, parametrato all'anno preso a
riferimento (2010 o 2009), che viene a costituire quel principio di
coordinamento della finanza pubblica, evocato dal comma 20».
6.- Con memoria depositata il 28 ottobre 2011, la Provincia
autonoma di Bolzano ha reiterato le proprie censure, asserendo che,
ai fini del concorso provinciale agli obiettivi di finanza pubblica,
occorrerebbe «l'individuazione concordata con il Ministro
dell'economia e delle finanze degli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascuno periodo» e che, per contro, le riduzioni automatiche
previste dall'art. 6 escludono in radice l'autodeterminazione del
legislatore provinciale.
7.- In data 7 novembre 2011, la Provincia autonoma di Bolzano e
il Presidente del Consiglio dei ministri hanno presentato una istanza
congiunta di rinvio della discussione del ricorso, in attesa della
formalizzazione dell'accordo raggiunto tra le parti.
8.- In data 17 aprile 2012, entrambe le parti hanno depositato
ulteriori memorie. In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano
ha riaffermato l'illegittimita' delle norme impugnate, asserendo che
«riduzioni automatiche in percentuale, divieti o tetti di spesa [...]
vanno ben oltre i confini delle esigenze di coordinamento della
finanza pubblica, escludendo in radice l'autodeterminazione del
legislatore provinciale».
9.- A seguito del primo rinvio dell'udienza pubblica del 7-8
giugno 2011, la Corte ha disposto, su istanza congiunta della
Provincia autonoma di Bolzano e del Presidente del Consiglio dei
ministri, un secondo rinvio dell'udienza pubblica dal 22-23 novembre
2011 all'8 maggio 2012, a cui sono seguiti, su ulteriore istanza
congiunta del 3 maggio 2012, un terzo rinvio e, su richiesta di
trattazione della Provincia autonoma di Bolzano per mancato
raggiungimento dell'accordo, la fissazione all'udienza in data 11
marzo 2014.
10.- In data 28 gennaio 2014, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria, con cui aggiunge che la sentenza
n. 182 del 2012 ha, nel frattempo, dichiarato la natura di principio
di «coordinamento della finanza pubblica» dell'art. 6, applicabile
quindi anche alle Province autonome (sentenza n. 139 del 2012).
11.- Con memoria depositata il 17 febbraio 2014, la Provincia
autonoma di Bolzano, richiamando le modifiche che hanno interessato
le norme impugnate nelle more della decisione del presente giudizio,
rileva che le stesse non inciderebbero sull'oggetto delle questioni
di legittimita' costituzionale oggetto del ricorso, reiterando dunque
le medesime censure ed evidenziando come le norme statali
introdurrebbero «in via "unilaterale" misure e strumenti per il
conseguimento del generale obiettivo del contenimento della spesa
pubblica».
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
28 settembre 2010, depositato in cancelleria il 5 ottobre 2010 e
iscritto al n. 99 del registro ricorsi 2010, ha impugnato i commi 3,
5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19, 20, primo periodo, e 21, secondo
periodo, dell'art. 6 (rubricato «Riduzione dei costi degli apparati
amministrativi») del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, per violazione del Titolo VI del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), dell'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale),
dell'art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), nonche' degli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione.
I commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 19 dell'art. 6 del
d.l. n. 78 del 2010 (d'ora in avanti, «art. 6») prevedono
l'applicazione di alcune misure di coordinamento della finanza
pubblica alle Province autonome. Il comma 20, primo periodo,
dell'art. 6 qualifica tali misure «disposizioni di principio ai fini
del coordinamento della finanza pubblica», mentre il successivo comma
21, secondo periodo, esonera gli enti territoriali e gli enti, di
competenza regionale o delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, del Servizio sanitario nazionale, dal versamento delle somme
provenienti dalle riduzioni di spesa operate con il medesimo art. 6
ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato.
2.- La trattazione delle questioni di legittimita' costituzionale
relative alle suddette disposizioni viene qui separata da quella
delle altre questioni, promosse con il medesimo ricorso, che
riguardano altri articoli del d.l. n. 78 del 2010 e che devono essere
riservate ad altre pronunce.
3.- Successivamente al ricorso, alcune delle disposizioni
impugnate sono state oggetto di modifiche.
3.1.- In particolare, l'art. 29, comma 15, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega
al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema
universitario), ha inserito nel comma 12 dell'art. 6, dopo le parole
«compiti ispettivi», le seguenti: «e a quella effettuata dalle
universita' e dagli enti di ricerca con risorse derivanti da
finanziamenti dell'Unione europea ovvero di soggetti privati».
L'art. 9, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n.
149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province
e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio
2009, n. 42), ha introdotto un terzo periodo nel comma 20 dell'art.
6, stabilendo che «[a]i fini ed agli effetti di cui al periodo
precedente, si considerano adempienti le Regioni a statuto ordinario
che hanno registrato un rapporto uguale o inferiore alla media
nazionale fra spesa di personale e spesa corrente al netto delle
spese per i ripiani dei disavanzi sanitari e del surplus di spesa
rispetto agli obiettivi programmati dal patto di stabilita' interno e
che hanno rispettato il patto di stabilita' interno». Inoltre, l'art.
35, comma 1-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n.
98, ha aggiunto un ulteriore periodo: «[i]l rispetto del parametro e'
considerato al fine della definizione, da parte della regione, della
puntuale applicazione della disposizione recata in termini di
principio dal comma 28 dell'articolo 9 del presente decreto».
L'art. 2, comma 40, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 febbraio 2011, n. 10, ha aggiunto nella parte finale
del comma 21 dell'art. 6 le seguenti parole: «nonche' alle
associazioni di cui all'articolo 270 del testo unico di cui al
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
Infine, l'art. 1, comma 10, del decreto-legge 30 dicembre 2013,
n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27
febbraio 2014, n. 15, ha sostituito nel comma 3 dell'art. 6, le
parole «[s]ino al 31 dicembre 2013» con «[s]ino al 31 dicembre 2014».
3.2.- Tale ius superveniens, pur modificando le suddette
disposizioni, lascia inalterata la sostanza delle norme censurate
dalla Provincia autonoma di Bolzano. Le modifiche medio tempore
intervenute, percio', non hanno carattere satisfattivo e non incidono
sull'oggetto delle questioni di legittimita' costituzionale del
presente giudizio. Non puo', dunque, essere dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
4.- In via preliminare, la Corte osserva che i giudizi avverso il
d.l. n. 78 del 2010 sono stati promossi dalla Provincia autonoma di
Bolzano sulla base di una delibera adottata in via d'urgenza dalla
Giunta, ai sensi dell'art. 44, numero 5), dello statuto speciale. In
tali casi, gli atti di ratifica dei rispettivi Consigli devono
intervenire ed essere prodotti in giudizio non oltre il termine di
costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142 del 2012).
Nel caso di specie non rileva la tempestivita' di siffatta
ratifica e del relativo deposito in quanto questa Corte ha piu' volte
ribadito che per i ricorsi promossi prima della citata sentenza
sussistono gli estremi dell'errore scusabile gia' riconosciuto in
ipotesi del tutto analoghe da questa Corte, in ragione del fatto che
tale profilo di inammissibilita' a lungo non e' stato rilevato, si'
da ingenerare affidamento nelle parti in ordine ad una
interpretazione loro favorevole (sentenze n. 219 del 2013, n. 203, n.
202, n. 178 e n. 142 del 2012).
Il ricorso e' percio' sotto tale aspetto ammissibile.
5.- Ancora in via preliminare, va esaminata l'eccezione sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri per asserita tardivita' del
ricorso.
La difesa dello Stato eccepisce che la ricorrente avrebbe dovuto
impugnare, entro il termine di decadenza di cui all'art. 127 Cost.,
il d.l. n. 78 del 2010 e non la relativa legge di conversione n. 122
del 2010, perche' le disposizioni censurate, che non hanno subito
modifiche in sede di conversione del decreto-legge, sarebbero state
immediatamente lesive.
L'eccezione non e' fondata.
Secondo la giurisprudenza costante di questa Corte, la Regione
che ritenga violate le proprie competenze da norme contenute in un
decreto-legge «puo' riservare l'impugnazione a dopo l'entrata in
vigore» della relativa legge di conversione, perche' «soltanto a
partire da tale momento il quadro normativo assume un connotato di
stabilita' e l'iniziativa d'investire la Corte non rischia di essere
vanificata dall'eventualita' di una mancata conversione» (da ultimo,
sentenza n. 139 del 2012).
6.- Nel merito, le censure prospettate dalla Provincia autonoma
di Bolzano possono essere suddivise in due gruppi di questioni: il
primo riguarda i commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 19 e 20,
primo periodo, dell'art. 6; il secondo concerne il comma 20, primo
periodo, e il comma 21, secondo periodo, del medesimo articolo.
6.1.- Ad avviso della ricorrente, i commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11,
12, 13, 14, 19 e il comma 20, primo periodo, in combinato disposto
con i commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14 e 19 dell'art. 6 violerebbero
l'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di «coordinamento della
finanza pubblica», e l'art. 119 Cost. e il Titolo VI dello statuto
speciale, perche' detterebbero limiti puntuali a specifiche voci di
spesa.
Le questioni non sono fondate.
Come gia' affermato da questa Corte, l'art. 6 stabilisce principi
di coordinamento della finanza pubblica, in base all'art. 117, terzo
comma, Cost. (sentenze n. 221 e n. 36 del 2013, n. 262, n. 217, n.
211 e n. 139 del 2012). Esso non lede l'autonomia finanziaria di
Regioni e Province a statuto speciale (art. 119 Cost. e Titolo VI
dello statuto del Trentino-Alto Adige). Anche gli enti ad autonomia
differenziata, infatti, sono soggetti ai vincoli legislativi
derivanti dal rispetto dei principi di coordinamento della finanza
pubblica (sentenza n. 139 del 2012).
Non puo' essere invocato il Titolo VI dello statuto speciale e,
in particolare, l'art. 79, come sostituito dall'art. 2, comma 107,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria
2010), per sostenere che il limite complessivo fissato dal d.l. n. 78
del 2010 non sarebbe applicabile alla Provincia autonoma di Bolzano.
L'art. 79 dello statuto speciale «detta una specifica disciplina
riguardante il solo patto di stabilita' interno; per le altre
disposizioni in materia di coordinamento della finanza pubblica, la
Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome si conformano alle
disposizioni legislative statali, legiferando entro i limiti
stabiliti dallo Statuto, in particolare agli articoli 4 e 5»
(sentenza n. 221 del 2013).
6.2.- La Provincia autonoma di Bolzano censura il comma 20, primo
periodo, dell'art. 6, in combinato disposto con i commi 5, 6 e 11
dello stesso articolo, nella parte in cui non esclude dal proprio
ambito di applicazione gli enti locali, gli organismi strumentali (ed
in particolare modo il Servizio sanitario provinciale) e le societa'
pubbliche, che fanno capo all'ordinamento provinciale in base al
vigente assetto statutario. Ad avviso della ricorrente, la mancata
esclusione di tali enti dall'ambito di applicazione della norma
violerebbe l'art. 119 Cost. e il Titolo VI dello statuto speciale,
nonche' l'art. 16 del d.lgs. n. 268 del 1992. Analoga censura viene
prospettata dalla Provincia autonoma di Bolzano nei confronti del
comma 21, secondo periodo, dell'art. 6, il quale violerebbe l'art.
119 Cost., il Titolo VI dello statuto speciale e l'art. 2, commi 1 e
2, del d.lgs. n. 266 del 1992, in quanto non escluderebbe
«dall'obbligo di riservare allo Stato le somme provenienti dalle
riduzioni di spesa conseguite ai sensi dell'articolo 6 anche gli enti
ed organismi strumentali e le societa' pubbliche che fanno capo
all'ordinamento provinciale e che [...] sono soggette alle funzioni
di coordinamento e controllo della ricorrente».
In entrambi i casi, quindi, la ricorrente lamenta che l'assenza
di una esplicita menzione degli enti e degli organismi strumentali
facenti capo all'ordinamento provinciale determinerebbe per questi
ultimi sia l'applicazione in via diretta delle misure stabilite
dall'art. 6 (comma 20), sia il mancato esonero dal versamento delle
somme provenienti dalle riduzioni di spesa operate con il medesimo
art. 6 ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato
(comma 21).
Le questioni non sono fondate per erroneita' del presupposto
interpretativo da cui muove la Provincia autonoma di Bolzano.
Come gia' precisato da questa Corte, il citato comma 20, primo
periodo, nella parte in cui menziona le Regioni, le Province autonome
e gli enti del Servizio sanitario nazionale, va inteso nel senso che
le disposizioni dell'art. 6 «non operano in via diretta, ma solo come
disposizioni di principio, anche in riferimento agli enti locali e
agli altri enti e organismi che fanno capo agli ordinamenti
regionali» (sentenza n. 139 del 2012). Le medesime argomentazioni
vanno applicate al comma 21, secondo periodo, dell'art. 6, che, con
una formula analoga a quella usata nel comma 20, primo periodo,
richiama gli «enti territoriali» e gli «enti, di competenza regionale
o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio
sanitario nazionale».
La non fondatezza delle questioni deriva, dunque, da una errata
interpretazione da parte della ricorrente dell'ambito soggettivo di
applicazione delle due norme impugnate, che include anche gli altri
enti e organismi strumentali che fanno capo all'ordinamento
provinciale autonomo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dalla Provincia
autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara non fondate le questioni relative ai commi 3, 5, 6,
7, 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 19 dell'art. 6 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse,
per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione
e del Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), con il ricorso indicato in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione relativa al comma 20, primo
periodo, dell'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, in combinato disposto con
i commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14 e 19 dello stesso articolo, promossa,
per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. e del Titolo
VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione relativa al comma 20, primo
periodo, dell'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, in combinato disposto con
i commi 5, 6 e 11 dello stesso articolo, nella parte in cui non
esclude dal proprio ambito di applicazione gli enti locali, gli
organismi strumentali (ed in particolare modo il Servizio sanitario
provinciale) e le societa' pubbliche, che fanno capo all'ordinamento
provinciale in base al vigente assetto statutario, promossa, per
violazione dell'art. 119 Cost., del Titolo VI dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige, nonche' dell'art. 16 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione relativa al comma 21,
secondo periodo, dell'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, promossa, per violazione
dell'art. 119 Cost, del Titolo VI dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e dell'art. 2, commi 1 e 2, del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento), con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 aprile 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI