N. 130 SENTENZA 7 - 15 maggio 2014
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Corte dei conti, Sezione delle autonomie - Applicazione del regime di controllo di cui al D.L. n. 174/2012, convertito in legge n. 213/2012, sui rendiconti dei Gruppi consiliari relativi all'esercizio finanziario 2012. - Deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 5 aprile 2013, n. 12, e 5 luglio 2013, n. 15; deliberazioni della Corte dei conti, sezione di controllo per l'Emilia-Romagna 12 giugno 2013, n. 234, e 10 luglio 2013, n. 249; deliberazioni della Corte dei conti, sezione di controllo per il Veneto, 13 giugno 2013, n. 160, e 29 aprile 2013, n. 105, e deliberazione della Corte dei conti, sezione di controllo per il Piemonte, 10 luglio 2013, n. 263. -(GU n.22 del 21-5-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a
seguito delle deliberazioni della Corte dei conti, sezione delle
autonomie, 5 aprile 2013, n. 12, e 5 luglio 2013, n. 15; delle
deliberazioni della Corte dei conti, sezione di controllo per
l'Emilia-Romagna 12 giugno 2013, n. 234, e 10 luglio 2013, n. 249;
delle deliberazioni della Corte dei conti, sezione di controllo per
il Veneto, 13 giugno 2013, n. 160, e 29 aprile 2013, n. 105, e della
deliberazione della Corte dei conti, sezione di controllo per il
Piemonte, 10 luglio 2013, n. 263, promossi dalla Regioni
Emilia-Romagna, Veneto e Piemonte con ricorsi notificati il 9 e il 12
agosto e il 5 settembre 2013, depositati in cancelleria il 16 ed il
21 agosto ed il 6 settembre 2013 e rispettivamente iscritti ai numeri
8, 9 e 10 del registro conflitti tra enti 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Luigi Manzi e Mario
Bertolissi per la Regione Veneto, Carlo Emanuele Gallo e Roberto
Cavallo Perin per la Regione Piemonte e l'avvocato dello Stato Enrico
De Giovanni per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Le Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Piemonte, con ricorsi
rispettivamente notificati il 9 e 12 agosto e il 5 settembre 2013,
depositati i successivi 16 e 21 agosto e 6 settembre, iscritti ai
numeri 8, 9 e 10 del registro conflitti tra enti del 2013, hanno
promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione ad alcune deliberazioni della sezione delle autonomie e
delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, con cui
si e', rispettivamente, orientato ed esercitato, in relazione
all'esercizio finanziario 2012, il potere di controllo sui rendiconti
dei gruppi consiliari a norma dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 2012, n. 213.
1.1.- Premettono le ricorrenti che, nell'ambito delle misure di
rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo
sulla gestione finanziaria delle Regioni, previste dall'art. 1 del
d.l. n. 174 del 2012, i commi 9, 10, 11 e 12 dettano disposizioni
relative alla redazione, approvazione e controllo da parte delle
sezioni regionali di controllo dei rendiconti di esercizio annuale di
ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali, con la previsione,
in caso di mancata trasmissione o di loro irregolarita', della
sanzione della decadenza dal diritto all'erogazione di risorse, con
annesso obbligo di restituzione.
A mente del comma 9, proseguono le ricorrenti, il rendiconto di
esercizio annuale di ciascun gruppo consiliare va «strutturato
secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri», al fine di «assicurare la corretta rilevazione dei fatti
di gestione e la regolare tenuta della contabilita', nonche' per
definire la documentazione necessaria a corredo del rendiconto». Le
linee guida sono state deliberate dalla Conferenza nella seduta del 6
dicembre 2012 e recepite con d.P.C.m. 21 dicembre 2012, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 28 del 2 febbraio 2013 ed entrato in
vigore il 17 febbraio seguente.
Tutte le ricorrenti, evidenziano, come la stessa Corte dei conti,
sezione delle autonomie, nel prendere atto del nuovo sistema di
controllo introdotto dall'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, si sia
posta il problema «se le norme in esame debbano trovare applicazione
con riferimento all'anno 2012, oppure se debba essere rinviata
l'applicazione al successivo esercizio, trattandosi di normativa
intervenuta solo alla fine dell'anno e completata con il d.P.C.m. 21
dicembre 2012, pubblicato in G.U. il 2 febbraio 2013». In ragione
della preesistenza al decreto di un obbligo di rendicontazione «sulla
base delle leggi regionali che nel tempo ne hanno regolato la
materia» e della «assenza di una norma che differisca al successivo
esercizio l'operativita' dei controlli», la sezione delle autonomie,
con la deliberazione 5 aprile 2013, n. 12 ha ritenuto che il
controllo dovesse essere esercitato sin dal 2012.
Stante l'impossibilita' di applicare retroattivamente all'anno
2012 i criteri recati dal d.P.C.m. entrato in vigore nel febbraio
2013, la Corte dei conti avrebbe quindi ritenuto la necessita' di
individuare parametri diversi, «desunti dalle norme regionali e dai
provvedimenti attuativi vigenti nel 2012, integrati pero' con i
contenuti essenziali, cui fa riferimento la nuova disciplina, ossia
con l'indicazione delle risorse trasferite al Gruppo dal Consiglio
regionale, della corretta rilevazione dei fatti di gestione e della
regolare tenuta della contabilita'».
Sulla base di tali indicazioni le sezioni regionali di controllo
avrebbero tenuto comportamenti non univoci, talora limitandosi ad una
ricognizione della regolarita' formale dei procedimenti di controllo
sui rendiconti gia' svolti dagli organismi regionali, in altri casi
sovrapponendosi a quest'ultimi e operando un controllo piu' intenso.
La sezione delle autonomie, preso atto delle aporie derivanti
«dall'applicazione del controllo misto» (cioe' svolto in base alle
nuove norme ma non in base ai parametri da esse previsti), con la
successiva deliberazione 5 luglio 2013, n. 15 avrebbe quindi
riesaminato la questione, affermando, da un lato, la piena
applicabilita' del nuovo sistema di controllo a decorrere dalla
rendicontazione per l'esercizio 2013, ma ribadendo, dall'altro e
quanto al 2012, l'esistenza del controllo «misto» e ipotizzando una
«applicazione parziale e frazionata» del d.l. n. 174 citato, cioe' a
solo fini «ricognitivi» della regolarita' dei documenti contabili,
senza applicazione dell'impianto sanzionatorio previsto dal predetto
decreto, «in un percorso finalizzato alla integrale applicazione dei
nuovi controlli a decorrere dal 2013». Avrebbe, infine, specificato
che «le delibere gia' emesse dalle sezioni regionali di controllo
sono da interpretare in conformita' agli indirizzi sopra ricordati».
1.2.- Le Regioni Emilia-Romagna e Veneto hanno quindi impugnato
le citate deliberazioni della sezione delle autonomie della Corte dei
conti, nonche', rispettivamente, quelle della sezione regionale di
controllo per l'Emilia-Romagna 12 giugno 2013, n. 234, e 10 luglio
2013, n. 249, e quelle della sezione regionale di controllo per il
Veneto 29 aprile 2013, n. 105, e 13 giugno 2013, n. 160, con cui, a
seguito di istruttoria, si e' dichiarata l'irregolarita' dei
rendiconti presentati dai gruppi consiliari regionali.
La Regione Piemonte ha impugnato la seconda delle citate
deliberazioni della sezione delle autonomie e la deliberazione 10
luglio 2013, n. 263, della sezione regionale di controllo per il
Piemonte, con cui si e' assegnato ai gruppi consiliari termine sino
al 20 settembre per la regolarizzazione dei rendiconti.
1.3.- Le ricorrenti si dolgono, in primo luogo, che la Corte dei
conti, in violazione della loro autonomia legislativa, statutaria,
organizzativa e contabile, abbia esercitato per l'anno 2012 un potere
non attribuito dalla legge, perche' il controllo delineato dall'art.
1 del d.l. n. 174 del 2012 non potrebbe che operare a partire dal
2013, essendo esercitabile solo secondo i criteri previsti nelle
linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e
recepite con d.P.C.m.
Il controllo, poi, privo di fondamento legale per l'esercizio
2012, si sarebbe svolto sulla base di criteri individuati dalla
stessa Corte dei conti ex post rispetto ai fatti di gestione e senza
il contributo partecipativo delle autonomie, disapplicando le leggi
regionali vigenti e surrogandosi alle competenze proprie dei consigli
regionali.
La Regione Piemonte lamenta, altresi', che con le deliberazioni
impugnate lo Stato, per mezzo della Corte dei conti, pretendendo, in
assenza di una valida base legislativa, di sindacare i rendiconti
relativi all'esercizio 2012, abbia violato l'art. 122, quarto comma,
della Costituzione, che garantisce l'insindacabilita' delle opinioni
espresse e dei voti dati dai singoli consiglieri regionali, nonche'
l'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che
ha abrogato il primo comma dell'art. 125 Cost. e quindi tutti i
controlli amministrativi sulle Regioni, e infine l'art. 123 Cost. e
l'art. 29 della legge regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 1
(Statuto della Regione Piemonte), in forza dei quali l'approvazione
dei rendiconti spetterebbe esclusivamente al consiglio regionale, con
esclusione di qualsivoglia ingerenza da parte di organi statali.
1.4.- La Regione Veneto ha anche fatto istanza affinche' la Corte
sollevi dinanzi a se' la questione di legittimita' costituzionale dei
commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012, fondanti
la censurata attivita' di controllo svolta dalla Corte dei conti,
deducendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 3, 25, 28 e 97
Cost. per irragionevolezza dell'omessa previsione del criterio di
proporzionalita' tra sanzione e condotta sanzionata, nonche' degli
artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. e, quali norme
interposte, degli artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42,
46 e 48 della legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1
(Statuto del Veneto). La previsione drastica e non modulabile della
sanzione della decadenza dal diritto all'erogazione di risorse da
parte del consiglio regionale, pure a fronte di violazioni minime
dell'obbligo di rendiconto, in contrasto con il detto principio di
proporzionalita', comprometterebbe in radice la possibilita' stessa
di funzionamento dei gruppi consiliari.
Il citato art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, laddove inteso come
abilitante la Corte dei conti ad un controllo sui rendiconti dei
gruppi consiliari anche prima della definizione dei parametri di
giudizio da parte della Conferenza Stato-Regioni, violerebbe altresi'
gli artt. 3, 25, 28, 97, e 117, primo comma, Cost., con riferimento
ai «principi di ragionevolezza, predeterminazione della condanna
sanzionata, di responsabilita', affidamento e buona amministrazione»,
«anche in relazione a quanto prevede la Convenzione europea dei
diritti dell'uomo all'art. 7 e l'art. 1 della l. n. 689/1981»,
nonche' gli artt. 5, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123 Cost. (e,
quali norme interposte, gli artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40,
41, 42, 46 e 48 dello statuto).
Deduce infine la ricorrente che il sistema dei controlli sui
rendiconti dei gruppi consiliari, ove interpretato nel senso fatto
proprio dalla Corte dei conti dell'immediata applicabilita' anche
all'anno 2012 senza dovere attendere le linee guida previste dal
legislatore, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., stante
l'assenza di una legislazione regionale sul punto, e il principio di
leale collaborazione.
2.- In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo sotto diversi profili
l'inammissibilita' dei ricorsi e chiedendone il rigetto.
2.1.- Secondo la difesa dello Stato i conflitti sarebbero
inammissibili, in primo luogo, perche' con essi le ricorrenti non
hanno inteso contestare l'attribuzione alla Corte dei conti del
potere di controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari ma solo la
sua decorrenza temporale e le modalita' di esercizio, il che si
risolverebbe in un improprio strumento di sindacato del modo di
esercizio della funzione che l'organo e' chiamato ad esercitare.
2.2.- L'Avvocatura ha poi eccepito la tardivita' dei ricorsi
proposti dalle Regioni Veneto e Piemonte, in primo luogo perche' le
ricorrenti non avrebbero impugnato tempestivamente la presupposta
deliberazione 5 aprile 2013, n. 12, della sezione delle autonomie
della Corte dei conti, con cui si sarebbe stabilito di assoggettare a
verifica i rendiconti dei gruppi consiliari relativi all'esercizio
2012, essendo insorte solo nel corso dell'attivazione - ovvero
all'esito negativo - della procedura di controllo.
Sotto altro profilo, il ricorso della Regione Veneto sarebbe
tardivo, non avendo essa impugnato la deliberazione 29 aprile 2013,
n. 105, con cui la sezione regionale di controllo aveva ordinato ai
gruppi consiliari il deposito, entro 30 giorni, della documentazione
giustificativa delle spese operate; parimenti tardivo sarebbe il
ricorso della Regione Piemonte, non essendo stata impugnata la
precedente deliberazione della sezione regionale di controllo 4
giugno 2013, n. 229 di tenore analogo a quella impugnata.
2.3.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri il ricorso
della Regione Veneto sarebbe inammissibile anche per intervenuta
acquiescenza, avendo la ricorrente recepito la normativa statale con
la legge della Regione Veneto 21 dicembre 2012, n. 47 (Disposizioni
per la riduzione e il controllo delle spese per il funzionamento
delle istituzioni regionali, in recepimento e attuazione del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 "Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012", convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213 e istituzione e disciplina del Collegio dei revisori dei conti
della Regione del Veneto).
2.4.- Altro motivo di inammissibilita' del ricorso della Regione
Veneto risiederebbe, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, nel
fatto che esso ha ad oggetto l'asserita lesione non delle
attribuzioni della Regione ma dei gruppi consiliari, dotati di
soggettivita' giuridica e, in quanto tali, legittimati a fare valere
le loro ragioni in sede di giurisdizione comune.
2.5.- Il ricorso della Regione Veneto, infine, sarebbe
inammissibile, quanto meno con riferimento alla richiesta alla Corte
di autorimessione delle questioni di costituzionalita' dell'art. 1,
commi 9, 10, 11 e 12, del d.l. n. 174 del 2012, perche' mirerebbe ad
eludere il termine di impugnazione in via principale delle norme
censurate.
2.6.- Nel merito, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, i
ricorsi sono infondati.
2.6.1.- La tesi di fondo delle ricorrenti, secondo cui la Corte
dei conti non avrebbe avuto il potere di esercitare il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari relativi all'anno 2012 in assenza di
espressa copertura legislativa, colliderebbe con il rilievo che la
norma attributiva del potere non contiene alcuna diversa decorrenza,
ne' tanto meno differisce la sua operativita' all'approvazione delle
linee guida.
D'altra parte, essendosi intervenuti con decreto-legge, non
avrebbe avuto senso differirne l'entrata in vigore ad oltre un anno,
cosi' vanificando «l'efficacia di un intervento su comportamenti
deviati della politica, da piu' parti invocato e reso indifferibile e
urgente dai noti fatti accertati dalla magistratura penale».
Nelle more dell'adozione delle linee guida, bene avrebbe fatto la
Corte dei conti, con le due citate deliberazioni della sezione delle
autonomie, a individuare i parametri di controllo per l'anno 2012,
desumendoli dalle norme regionali e dai provvedimenti attuativi
vigenti, integrati con i contenuti essenziali della nuova disciplina.
2.6.2.- Quanto alla contestazione inerente le modalita' di
esercizio del controllo, legittimamente le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti si sarebbero attenute alle
deliberazioni della sezione delle autonomie, rese alla luce del
vigente quadro normativo regionale e nazionale di riferimento,
facendo leva, in particolare, sul criterio dell'inerenza delle spese
al funzionamento e all'attivita' istituzionale dei gruppi. Il
controllo della Corte dei conti, poi, differirebbe da quelli interni
effettuati da organi incardinati nell'organizzazione amministrativa
cui fa capo l'organismo controllato, presentando caratteri di
indipendenza, neutralita' ed imparzialita'.
2.6.3.- In ordine alle altre doglianze avanzate dalla Regione
Piemonte, osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che la
censura di violazione dell'art. 122 Cost. sarebbe «inquietante,
perche' postula una sorta di immunita' dei Gruppi, che se fosse vera
dovrebbe valere non solo per il 2012, ma sempre».
La guarentigia costituzionale, in ogni caso, riguarderebbe solo
le «opinioni espresse» e i «voti dati nell'esercizio delle funzioni»
dai consiglieri regionali, essendo totalmente estranea alle spese da
essi sostenuti e alle loro «eventuali malversazioni».
Parimenti priva di pregio, secondo la difesa dello Stato, sarebbe
la lamentata violazione dell'art. 125 Cost., poiche' i controlli
abrogati erano quelli esercitati dallo «Stato-Amministrazione» e non
quelli demandati dalla Costituzione ad un organo terzo, quale la
Corte dei conti. In ogni caso il d.l. n. 174 del 2012
concretizzerebbe l'interpositio legislatoris richiesta dall'art. 100
Cost.
Infine, il motivo attinente alla violazione dell'art. 123 Cost. e
dell'art. 29 dello statuto della Regione Piemonte sarebbe in primo
luogo inammissibile, concretizzando, in tesi, una mera violazione di
legge non deducibile in sede di conflitto. Esso, poi, sarebbe
comunque infondato, poiche' l'art. 29 invocato si limita a demandare
al consiglio regionale l'approvazione del rendiconto del consiglio
medesimo (e non dei gruppi), ma non esclude, ne' avrebbe potuto
farlo, il controllo sui rendiconti di questi ultimi da parte di un
organo esterno e imparziale, quale la Corte dei conti, operante sulla
base di una espressa previsione costituzionale (art. 100 Cost.).
3.- Le ricorrenti, in prossimita' dell'udienza, hanno depositato
memorie, con cui hanno inteso in primo luogo replicare all'eccezioni
di inammissibilita' sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, osservando, quanto al lamentato difetto di tono
costituzionale dei conflitti, che ad essere contestata sarebbe
l'esistenza in radice del potere di controllo relativamente
all'esercizio 2012 e che, in ogni caso, qualsivoglia menomazione
delle competenze puo' dare la stura a conflitti intersoggettivi.
Le Regioni Veneto e Piemonte, poi, hanno contestato l'eccezione
di tardivita', dal momento che la successiva deliberazione della
sezione delle autonomie 5 luglio 2013, n. 15, introducendo il diverso
- e non previsto - sistema del «controllo ricognitivo», avrebbe posto
nel nulla le precedenti, che si fondavano sul diverso presupposto
dell'immediata applicazione del d.l. n. 174 del 2012.
Secondo la Regione Piemonte, infine, infondata sarebbe
l'eccezione di inammissibilita' per difetto di interesse, poiche' «il
conflitto tra Stato e Regioni e' un conflitto tra enti, e ciascun
ente e' legittimato ad agire a tutela delle proprie attribuzioni, che
vengono inevitabilmente esercitate dai singoli o articolazioni».
Nel merito le ricorrenti hanno dedotto che, con la recente
sentenza n. 39 del 2014, la Corte costituzionale avrebbe fortemente
ridimensionato le tesi dell'Avvocatura generale dello Stato.
Passaggio fondamentale di tale arresto sarebbe quello ove la Corte
costituzionale avrebbe riconosciuto che il controllo esercitato dalla
Corte dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari e' esterno e di
natura meramente documentale, e non puo' spingersi sino a valutare
l'inerenza delle singole spese e sindacare il merito
dell'utilizzazione delle somme.
Il conflitto in esame, invece, nascerebbe proprio dalla pretesa
della Corte dei conti di trasformare questo potere in un controllo
analitico sulle singole spese sostenute dai gruppi consiliari, con
illegittima compromissione dell'autonomia e della responsabilita' dei
consigli regionali, cui la prima si sarebbe illegittimamente
sostituita.
Ad avviso della Regione Piemonte, infine, l'Avvocatura generale
dello Stato avrebbe fatto propria un'interpretazione eccessivamente
restrittiva della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma,
Cost., non estesa ai necessari profili di autorganizzazione, come
pure costantemente affermato dalla giurisprudenza costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Le Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Piemonte hanno promosso
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione
alle deliberazioni assunte dalla Corte dei conti, sezione delle
autonomie 5 aprile 2013, n. 12, e 5 luglio 2013, n. 15, nonche' di
quelle delle sezioni regionali di controllo (rispettivamente, 12
giugno 2013, n. 234, e 10 luglio 2013, n. 249, della sezione
regionale di controllo per l'Emilia-Romagna, 29 aprile 2013, n. 105,
e 13 giugno 2013, n. 160, della sezione regionale di controllo per il
Veneto e 10 luglio 2013, n. 263, della sezione regionale di controllo
per il Piemonte) con cui, in forza dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 2012, n. 213, e' stato esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari regionali relativi all'esercizio
finanziario 2012.
Le ricorrenti si dolgono che la Corte dei conti, in violazione
della loro autonomia legislativa, statutaria, organizzativa e
contabile, abbia svolto per l'esercizio in questione un potere non
attribuito dalla legge, perche' il controllo delineato dal d.l. n.
174 del 2012 non potrebbe che operare a partire dall'anno 2013, a
seguito dell'entrata in vigore dei criteri individuati dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e recepiti con d.P.C.m. 21
dicembre 2012.
Lamentano, poi, che la Corte dei conti abbia operato il controllo
sulla base di criteri da essa stessa individuati ex post rispetto ai
fatti di gestione e senza il contributo partecipativo delle
autonomie, disapplicando le leggi regionali vigenti e surrogandosi
alle competenze proprie dei consigli regionali.
La Regione Piemonte ritiene, altresi', che le deliberazioni
impugnate violino l'art. 122, quarto comma, della Costituzione, che
garantisce l'insindacabilita' delle opinioni espresse e dei voti dati
dai singoli consiglieri regionali, nonche' l'art. 9, comma 2, della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), che ha abrogato il primo
comma dell'art. 125 Cost. e quindi tutti i controlli amministrativi
sulle Regioni, e infine gli artt. 123 Cost. e 29 della legge
regionale statutaria 4 marzo 2005, n. 1 (Statuto della Regione
Piemonte), in forza dei quali l'approvazione dei rendiconti
spetterebbe al solo consiglio regionale, con esclusione di
qualsivoglia ingerenza da parte di organi statali.
2.- I giudizi, data l'identita' dell'oggetto, vanno riuniti per
essere decisi con unica pronunzia.
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' dei ricorsi presentati dalle Regioni Veneto e
Piemonte, in primo luogo, perche' le ricorrenti non hanno impugnato
tempestivamente la deliberazione 5 aprile 2013, n. 12, della Corte
dei conti, sezione delle autonomie, con cui si sarebbe stabilito di
assoggettare a verifica i rendiconti dei gruppi consiliari relativi
all'esercizio 2012.
L'eccezione non e' fondata.
E' vero che questa Corte ha ripetutamente affermato
«l'inammissibilita' dei ricorsi per conflitto di attribuzione
proposti contro atti meramente consequenziali (confermativi,
riproduttivi, esplicativi, esecutivi, etc.) rispetto ad atti
anteriori, non impugnati [...]» (sentenza n. 207 del 2012; nello
stesso senso, sentenze n. 144 del 2013 e n. 369 del 2010), ma non e'
questo il caso in esame.
La questione della spettanza alla Corte dei conti del potere di
controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari relativi all'anno 2012
e l'individuazione dei criteri da seguire nel suo esercizio sono
stati oggetto di una complessa valutazione da parte della sezione
delle autonomie, la quale, dopo avere affermato, con la deliberazione
5 aprile 2013, n. 12, che il controllo attribuito dal d.l. n. 174 del
2012 doveva trovare immediata applicazione, e' poi tornata sulla
vicenda con la successiva deliberazione 5 luglio 2013, n. 15.
Quest'ultima, dichiaratamente adottata per risolvere i contrasti
interpretativi insorti nelle sezioni regionali a seguito della
precedente deliberazione, ha ribadito l'esistenza del potere di
controllo relativamente all'esercizio 2012, ma qualificandolo «ad
efficacia ricognitiva» della regolarita' dei documenti contabili e
inserito «in un percorso finalizzato all'applicazione integrale dei
nuovi controlli a decorrere dal 2013». La sezione delle autonomie ha
poi escluso l'operativita' dell'«impianto sanzionatorio» del d.l. n.
174 del 2012 e statuito che «le delibere gia' emesse dalle Sezioni
regionali di controllo sono da interpretare in conformita' agli
indirizzi sopra indicati».
Con la deliberazione in esame, la Corte dei conti ha quindi
effettuato un riesame integrale della questione, configurando in modo
diverso il potere di controllo e la stessa portata ed efficacia
dell'attivita' gia' svolta in materia dalle sezioni regionali. La
nuova deliberazione non e' riconducibile alla categoria degli atti
meramente conseguenziali ed e' sostitutiva della precedente: essa,
dunque, ne rende superflua l'impugnazione.
3.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri il ricorso
proposto dalla Regione Veneto sarebbe inoltre tardivo, non essendo
stata tempestivamente impugnata la precedente deliberazione 29 aprile
2013, n. 105, con cui la sezione regionale di controllo aveva
assegnato ai gruppi consiliari il termine di 30 giorni per la
regolarizzazione dei rendiconti.
Quanto al ricorso promosso dalla Regione Piemonte, l'Avvocatura
generale dello Stato deduce la tardivita' della impugnazione della
deliberazione della sezione regionale di controllo 10 luglio 2013, n.
263, che ha anch'essa assegnato ai gruppi consiliari un nuovo termine
per la regolarizzazione dei rendiconti, non avendo la ricorrente
impugnato precedenti deliberazioni di analogo tenore.
Le eccezioni non sono fondate.
Si e' gia' rilevato che, a seguito del riesame, la sezione delle
autonomie ha stabilito, tra l'altro, che le precedenti deliberazioni
delle sezioni regionali di controllo andavano interpretate in
conformita' ai nuovi indirizzi da essa dettati. Gli atti in questione
sono stati dunque conformati in modo diverso e cio' ha comportato una
riapertura dei termini per la loro impugnazione.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato ha poi eccepito
l'inammissibilita' dei conflitti per assenza di tono costituzionale,
dal momento che le ricorrenti contesterebbero non l'attribuzione alla
Corte dei conti del potere di controllo, relativamente all'esercizio
2012, sui rendiconti dei gruppi consiliari, ma le mere modalita' con
cui e' stato esercitato.
L'eccezione e' in parte non fondata in fatto, dal momento che
oggetto primario della contestazione delle ricorrenti e' l'esercizio
in se' del potere di controllo per l'anno 2012, in assenza di una
valida base legale.
Essa, in ogni caso, e' anche infondata in diritto, dal momento
che «la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla
sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo
potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per se' ma
si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto»
(sentenza n. 110 del 1970).
3.3.- Non e' fondata neanche l'eccezione di inammissibilita' per
intervenuta acquiescenza del conflitto promosso dalla Regione Veneto,
avendo essa recepito la normativa statale sui controlli della Corte
dei conti con la legge regionale 21 dicembre 2012, n. 47
(Disposizioni per la riduzione e il controllo delle spese per il
funzionamento delle istituzioni regionali, in recepimento e
attuazione del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 "Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012", convertito con modificazioni dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e istituzione e disciplina del Collegio
dei revisori dei conti della Regione del Veneto).
Difatti, per giurisprudenza costante di questa Corte, «nei
giudizi per conflitto di attribuzione non trova applicazione
l'istituto dell'acquiescenza, data l'indisponibilita' delle
competenze di cui si controverte in tali giudizi (ex plurimis,
sentenze n. 95 del 2003, n. 511 del 2002, n. 389 e n. 163 del 1995,
n. 191 del 1994; ordinanza n. 195 del 2004)» (sentenza n. 275 del
2011).
3.4.- E' infine non fondata l'eccezione di inammissibilita' per
difetto d'interesse del conflitto promosso dalla Regione Piemonte,
dal momento che gli atti impugnati inciderebbero sui gruppi
consiliari, soggetti autonomi rispetto al consiglio regionale, in
quanto tali legittimati a far valere le proprie ragioni di fronte
alla giurisdizione comune.
Va rammentato, al riguardo, che «I gruppi consiliari sono stati
qualificati dalla giurisprudenza di questa Corte come organi del
consiglio e proiezioni dei partiti politici in assemblea regionale
(sentenze n. 187 del 1990 e n. 1130 del 1988), ovvero come uffici
comunque necessari e strumentali alla formazione degli organi interni
del consiglio (sentenza n. 1130 del 1988)» (sentenza n. 39 del 2014).
La lamentata lesione delle prerogative dei gruppi si risolve dunque
in una compressione delle competenze proprie dei consigli regionali e
quindi delle Regioni ricorrenti, pertanto legittimate alla
proposizione del conflitto (sentenze n. 252 del 2013, n. 195 del 2007
e n. 163 del 1997).
4.- Nel merito i ricorsi sono fondati.
Tutte le ricorrenti lamentano, in primo luogo, che la Corte dei
conti abbia leso la loro autonomia organizzativa e contabile, ed in
particolare quella dei consigli regionali e dei loro gruppi
consiliari, tutelata dall'art. 121, secondo comma, Cost., esercitando
in relazione al 2012 un potere ad essa non attribuito dalla legge.
I commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1 del d.l. n. 174 del 2012
detterebbero, infatti, una disciplina del controllo sui rendiconti
dei gruppi consiliari completa, non frazionabile e comunque
esercitabile solo secondo i criteri previsti nelle linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato solo
il 21 dicembre 2012 ed entrato in vigore il 17 febbraio dell'anno
seguente.
L'immediata operativita' del controllo e' stata affermata, al
contrario, dalla sezione delle autonomie in ragione dell'assenza di
una norma transitoria contenuta nel d.l. n. 174 del 2012 e sul
rilievo che le leggi regionali vigenti gia' prevedevano degli
obblighi di rendicontazione nei confronti dei consigli regionali
ovvero di loro articolazioni.
Ebbene, ai sensi dell'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174 del 2012,
il rendiconto in esame e' «strutturato secondo linee guida deliberate
dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri [...]». Il comma 11, poi,
attribuisce alla sezione regionale di controllo un giudizio di
conformita' dei rendiconti medesimi alle prescrizioni dettate
dall'art. 1, e quindi ai gia' detti criteri contenuti nelle linee
guida.
Il dettato normativo configura dunque il potere di controllo in
esame come condizionato alla previa individuazione dei criteri per il
suo esercizio e cio' sull'evidente presupposto della loro
indispensabilita'.
Questa Corte, del resto, con la sentenza n. 39 del 2014, ha
chiarito che «il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari
costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura
in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono
essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale [...]. Il
sindacato della Corte dei conti assume infatti, come parametro, la
conformita' del rendiconto al modello predisposto in sede di
Conferenza, e deve pertanto ritenersi documentale, non potendo
addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato
istituzionale».
Non puo' essere accolta, infine, la tesi dell'Avvocatura generale
dello Stato, secondo cui l'immediata operativita' si ricaverebbe
dalla circostanza dell'utilizzo dello strumento della decretazione
d'urgenza, dal momento che quest'ultimo sottende una scelta di
opportunita' non rilevante in questa sede e logicamente non
incompatibile con la decorrenza dell'operativita' dei controlli
dall'esercizio successivo all'entrata in vigore del decreto.
5.- Deve pertanto concludersi nel senso che non spettava allo
Stato e, per esso, alla Corte dei conti, sezione delle autonomie e
sezioni regionali di controllo per le Regioni Emilia-Romagna, Veneto
e Piemonte, adottare le deliberazioni impugnate con cui si e',
rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio 2012.
Le deliberazioni in questione, per l'effetto, vanno annullate.
6.- Restano assorbite le ulteriori censure sollevate dalle
ricorrenti.
7.- Non puo' trovare accoglimento, infine, l'istanza di
autorimessione della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del d.l. n. 174 del 2012, avanzata
dalla Regione Veneto, poiche' in ogni caso irrilevante alla luce
dell'esito del conflitto (sentenza n. 313 del 2013).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara che non spettava allo Stato e, per esso, alla Corte
dei conti, sezione delle autonomie, adottare le deliberazioni 5
aprile 2013, n. 12, e 5 luglio 2013, n. 15, nonche' alla Corte dei
conti, sezione regionale di controllo per l'Emilia-Romagna, le
deliberazioni 12 giugno 2013, n. 234, e 10 luglio 2013, n. 249, alla
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, le
deliberazioni 29 aprile 2013, n. 105, e 13 giugno 2013, n. 160, ed
alla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte,
la deliberazione 10 luglio 2013, n. 263, con cui si e',
rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio 2012;
2) annulla, per l'effetto, le deliberazioni suddette.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI