N. 144 SENTENZA 19 - 28 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impresa e imprenditore - Nuove iniziative produttive - Disciplina delle c.d. "zone a burocrazia zero" Estensione, in via sperimentale, fino al 31 dicembre 2013, all'intero territorio nazionale. - Legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − Legge di stabilita' 2012), art. 14, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6. -(GU n.24 del 4-6-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 14, commi 1,
2, 3, 4, 5 e 6, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
Legge di stabilita' 2012), promossi dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Provincia autonoma di Trento, con
ricorsi notificati l'11-16 e il 13 gennaio 2012, depositati in
cancelleria il 16 e il 18 gennaio 2012 ed iscritti ai nn. 8 e 12 del
registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Giandomenico Falcon per la
Provincia autonoma di Trento, Ulisse Corea per la Regione autonoma
Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l'11-16 gennaio 2012 e depositato il
successivo 16 gennaio (iscritto nel registro ricorsi del 2012 al n.
8), la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in persona del
Presidente pro tempore, ha impugnato diverse norme della legge 12
novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2012), tra le
quali i commi da 1 a 6 dell'art. 14, che (in sintesi) prevedono la
costituzione, «su richiesta della regione, d'intesa con gli enti
interessati e su proposta del Ministro dell'interno, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri», di un ufficio locale del
Governo («presieduto dal prefetto e composto da un rappresentante
della regione, da un rappresentante della provincia, da un
rappresentante della citta' metropolitana ove esistente, e da un
rappresentante del comune interessato»), cui e' demandato, in via
esclusiva e all'unanimita', il rilascio di tutti i provvedimenti
conclusivi dei procedimenti avviati su richiesta di parte per
l'inizio di nuove iniziative produttive.
La Regione ricorrente rileva che la disciplina delle «zone a
burocrazia zero», gia' prevista con riferimento al «Meridione
d'Italia» dall'art. 43 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, e' stata dichiarata
incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale n. 232
del 2011, in quanto, sebbene destinata ad incidere su materie di
competenza legislativa regionale concorrente o residuale, non aveva
previsto adeguati meccanismi di raccordo tra lo Stato e le Regioni. E
sottolinea che (ove ne venisse ritenuta l'applicabilita' anche nei
confronti delle autonomie speciali) le norme censurate, pur
riservando alla Regione interessata l'iniziativa per la costituzione
dell'ufficio locale del Governo, prevedono un'attribuzione
generalizzata, ad un organo composto e presieduto da rappresentanti
dello Stato, di un insieme di funzioni individuate in modo generico e
caratterizzate anche da una notevole eterogeneita' quanto alla
possibile incidenza sulle specifiche attribuzioni di competenza, con
cio' violando, per un verso, la competenza legislativa concorrente e
residuale della Valle d'Aosta di cui agli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118 della Costituzione, letti congiuntamente all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione); per altro verso, gli artt.
2, primo comma, lettere a), p), q) e t), e 4, della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), che garantiscono alla Valle d'Aosta la competenza
legislativa esclusiva e l'esercizio delle corrispondenti funzioni
amministrative, rispettivamente in materia di «ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed
economico del personale», «artigianato»; «industria alberghiera,
turismo e tutela del paesaggio»; «fiere e mercati»; e, infine, l'art.
3, primo comma, lettere a) ed e), del medesimo statuto speciale, che
riconosce alla Regione ricorrente la potesta' di emanare norme
legislative di integrazione e attuazione delle leggi statali in
materia di «industria e artigianato» e «utilizzazione delle miniere».
Inoltre, con specifico riguardo al comma 5 dell'art. 14 (che -
nelle ipotesi in cui i procedimenti incardinati presso lo «Sportello
unico per le attivita' produttive» non siano conclusi nel termine
previsto dalla legge - dispone che l'adozione dei sottostanti
provvedimenti sia rimessa «all'ufficio locale del Governo»), la
Regione autonoma lamenta che a quest'ultimo organo e' stato
attribuito un vero e proprio potere sostitutivo, con lesione delle
sue competenze legislative nelle materie sopra indicate, atteso che
la sostituzione governativa avviene al di fuori delle ipotesi
previste dalle disposizioni statutarie e di attuazione, ed in
particolare dall'art. 4 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta per la
estensione alla regione delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 e della normativa relativa agli enti soppressi con l'art.
1-bis del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, convertito nella
legge 21 ottobre 1978, n. 641), che subordina espressamente
l'esercizio del potere sostitutivo nei confronti della Valle d'Aosta
ai casi di «accertata inattivita' degli organi regionali che comporti
inadempimento agli obblighi comunitari», previa assegnazione
all'amministrazione regionale di un congruo termine per provvedere.
Laddove, poi, l'esercizio del potere in questione e' stato
riconosciuto all'ufficio locale del Governo prescindendo anche dalla
ricorrenza dei presupposti giuridici di cui all'art. 120 Cost., e
neppure essendo previsto, sempre in violazione dell'art. 120 Cost.,
nonche' degli artt. 118 Cost. e 8, comma 3, della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), che l'esercizio
di siffatto potere sia esercitato nel rispetto dei principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione (sul punto, la Regione
richiama le sentenze di questa Corte n. 383 del 2005 e n. 165 del
2011).
2.- Con altro ricorso notificato il 13 gennaio 2012 e depositato
il successivo 18 gennaio (iscritto nel registro ricorsi del 2012 al
n. 12), la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
della Giunta provinciale pro tempore, ha impugnato in via principale
diverse disposizioni della medesima legge n. 183 del 2011, tra cui
anche l'art. 14, commi da 1 a 6.
Premesso il dubbio che tale censurato articolo - approvato dopo
la gia' richiamata declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 43 del decreto-legge n. 78 del 2010 (al quale fa
riferimento per definire il proprio ambito di applicazione) nella
parte in cui e' destinato «ad applicarsi anche ai procedimenti
amministrativi che si svolgono entro l'ambito delle materie di
competenza regionale concorrente e residuale» - non si applichi a
tali materie, con conseguente carenza di interesse di essa ricorrente
alla impugnazione, la Provincia osserva tuttavia che il tenore di
detto art. 14 non consente di escluderne l'applicazione anche alle
Regioni speciali, sicche' l'impugnazione viene proposta in via
tuzioristica.
Nel merito, la Provincia autonoma di Trento (con argomentazioni
analoghe a quelle della Regione Valle d'Aosta) osserva che, come
rilevato anche dalla sentenza della Corte costituzionale n. 232 del
2011, le norme censurate intervengono in svariate materie di
competenza provinciale, nelle quali la Provincia dispone anche della
potesta' amministrativa ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), come
l'«urbanistica» (art. 8, numero 5), l'«artigianato» (art. 8, numero
9), le «fiere e i mercati» (art. 8, numero 12), le «miniere, cave e
torbiere» (art. 8, numero 14), il «turismo e l'industria alberghiera»
(art. 8. numero 20), l'«agricoltura» (art. 8, numero 21), il
«commercio» (art. 9, numero 3), gli «esercizi pubblici» (art. 9,
numero 7), l'«incremento della produzione industriale» (art. 9,
numero 8). E rileva che (verificata l'operativita' della «clausola di
maggior favore» di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001)
iniziative produttive potrebbero poi aversi in materie di competenza
provinciale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. quali:
«sostegno all'innovazione per i settori produttivi», «ordinamento
della comunicazione», «porti e aeroporti civili», «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», «promozione e
organizzazione di attivita' culturali».
Poiche' le norme censurate regolano in modo dettagliato i
procedimenti amministrativi relativi alle iniziative produttive,
affidando la competenza a deciderli ad un ufficio statale (seppur
comprendente anche rappresentanti degli enti territoriali), la
Provincia lamenta la lesione delle competenze legislative ed
amministrative nelle materie sopra elencate ed in quella
dell'«organizzazione amministrativa» (ai sensi dell'art. 8, numero 1,
dello statuto speciale, ovvero dell'art. 117, quarto comma, Cost., se
ritenuto piu' favorevole), dato che il procedimento amministrativo
non e', in realta', una materia autonoma, ma e' connesso, da un lato,
alle singole materie, dall'altro, appunto all'organizzazione
amministrativa dei vari enti. Per le materie per le quali siano
applicabili le norme statutarie, la ricorrente denuncia, altresi', la
lesione degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale, per
«l'esproprio» della competenza a regolare i procedimenti
amministrativi e della stessa funzione amministrativa; qualora,
invece, fosse ritenuto operante l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 o si ricadesse in una «nuova» materia, la violazione
riguarderebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.,
sempre per l'invasione della competenza provinciale a regolare i
procedimenti amministrativi nelle proprie materie e per assenza dei
presupposti della «chiamata in sussidiarieta'», come evidenziato
dalla citata sentenza n. 232 del 2011.
Inoltre, per la ricorrente, le norme censurate si pongono in
contrasto anche con le norme di attuazione di cui agli artt. 2 e 4
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), che rispettivamente, nelle materie di potesta'
legislativa provinciale, vietano la diretta operativita' della
legislazione statale e l'attribuzione agli organi statali di funzioni
amministrative diverse da quelli spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione; con gli artt. 87,
88 e 107 dello statuto speciale, in quanto l'attuazione-integrazione
delle norme statutarie disciplinanti le funzioni del Commissario del
Governo (che nella Provincia svolge le funzioni del prefetto) rientra
nella competenza delle norme di attuazione; ed infine con gli artt. 3
e 97 Cost., perche' la norma dichiara di voler ridurre gli oneri
amministrativi, ma, in realta', li aggrava, dato che agli organi
normalmente competenti sostituisce un ufficio necessariamente
composto dai rappresentanti dei quattro livelli istituzionali (a
prescindere dal tipo di procedimento) che devono decidere
all'unanimita'.
3.- Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che - deducendo la natura perplessa e meramente
eventuale delle proposte censure, superabili mediante una
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme in esame -
conclude preliminarmente per l'inammissibilita' delle questioni
proposte in entrambi i ricorsi.
Nel merito (con identiche argomentazioni) l'Avvocatura afferma,
poi, la non fondatezza delle medesime questioni, rilevando che la
richiamata sentenza n. 232 del 2011, nel dichiarare l'illegittimita'
costituzionale dell'originario art. 43 del decreto-legge n. 78 del
2010, nella parte in cui era destinata ad applicarsi anche ai
procedimenti amministrativi che si svolgono entro l'ambito delle
materie di competenza regionale concorrente e residuale, ha precisato
che una legge statale puo' legittimamente attribuire funzioni
amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne
l'esercizio, a condizione che detti una disciplina logicamente
pertinente, limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine
e adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione
dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale
collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di
cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni amministrative.
Per la difesa dello Stato, la norma in esame appare, quindi, coerente
con il dettato della citata sentenza, in quanto attribuisce il
compito di definire i provvedimenti conclusivi dei procedimenti
amministrativi ad un organo, quale e' l'ufficio locale del Governo,
composto in modo paritetico da rappresentanti di ciascun livello di
governo interessato; la qual cosa garantisce il pieno rispetto del
principio di leale collaborazione mediante adeguati meccanismi di
cooperazione. Inoltre, secondo il Governo, la disposizione impugnata,
lungi dall'espropriare le competenze dei singoli enti territoriali a
regolare i procedimenti amministrativi, prevede che l'istituzione del
detto organismo avvenga su richiesta della singola Regione, limitando
cosi' l'applicazione della disciplina delle «zone a burocrazia zero»
a quanto strettamente indispensabile a giudizio della Regione
medesima.
4.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Provincia autonoma di Trento - dopo aver replicato nel merito alle
difese svolte dall'Avvocatura generale dello Stato - rileva che
l'intero art. 43 del decreto-legge n. 78 del 2010 e' stato abrogato
dall'art. 37-bis del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori
misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n.
221, e che da cio' deriverebbe la cessazione della materia del
contendere, giacche' il censurato art. 14 non e' stato applicato nel
territorio di essa Provincia autonoma prima di tale abrogazione.
Considerato in diritto
1.- Con due distinti ricorsi, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e la Provincia autonoma di Trento hanno
impugnato ciascuna diverse norme della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2012), tra le quali i commi da 1 a
6 dell'art. 14.
Il comma 1 prevede che, «In via sperimentale, fino al 31 dicembre
2013, sull'intero territorio nazionale si applica la disciplina delle
zone a burocrazia zero prevista dall'articolo 43 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122». I successivi commi da 2 a 6, dispongono quanto
segue: «2. A tale scopo, fino al 31 dicembre 2013, i provvedimenti di
cui al primo periodo della lettera a) del comma 2 dell'articolo 43
del citato decreto-legge n. 78 del 2010 sono adottati, ferme restando
le altre previsioni ivi contenute, in via esclusiva e all'unanimita',
dall'ufficio locale del Governo, istituito in ciascun capoluogo di
provincia, su richiesta della regione, d'intesa con gli enti
interessati e su proposta del Ministro dell'interno, con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri. La trasmissione dei dati e dei
documenti previsti dal secondo periodo della medesima lettera,
avviene in favore del medesimo ufficio»; «3. L'ufficio locale del
Governo e' presieduto dal prefetto e composto da un rappresentante
della regione, da un rappresentante della provincia, da un
rappresentante della citta' metropolitana ove esistente, e da un
rappresentante del comune interessato. Il dissenso di uno o piu' dei
componenti, a pena di inammissibilita', deve essere manifestato nella
riunione convocata dal prefetto, deve essere congruamente motivato e
deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche e delle
integrazioni eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. Si
considera acquisito l'assenso dell'amministrazione il cui
rappresentante non partecipa alla riunione medesima, ovvero non
esprime definitivamente la volonta' dell'amministrazione
rappresentata»; «4. Resta esclusa l'applicazione dei commi 1, 2 e 3
ai soli procedimenti amministrativi di natura tributaria, a quelli
concernenti la tutela statale dell'ambiente, quella della salute e
della sicurezza pubblica, nonche' alle nuove iniziative produttive
avviate su aree soggette a vincolo»; «5. Fatto salvo quanto previsto
dal decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160,
nel caso di mancato rispetto dei termini dei procedimenti, di cui
all'articolo 7 del medesimo decreto, da parte degli enti interessati,
l'adozione del provvedimento conclusivo e' rimessa all'ufficio locale
del Governo»; «6. Le previsioni dei commi da 1 a 5 non comportano
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e la
partecipazione all'ufficio locale del Governo e' a titolo gratuito e
non comporta rimborsi».
1.1.- Rilevato che la disciplina delle «zone a burocrazia zero»,
gia' prevista con riferimento al «Meridione d'Italia» dall'art. 43,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, espressamente richiamato dalla norma censurata,
e' stata dichiarata incostituzionale da questa Corte con la sentenza
n. 232 del 2011 («nella parte in cui e' destinata ad applicarsi anche
ai procedimenti amministrativi che si svolgono entro l'ambito delle
materie di competenza regionale concorrente e residuale»), le
ricorrenti sottolineano che (ove ne venisse ritenuta l'applicabilita'
anche nei confronti delle autonomie speciali) le norme censurate,
violerebbero le competenze legislative concorrenti e residuali
previste nei rispettivi statuti.
1.2.- In particolare, la Regione autonoma Valle d'Aosta denuncia
la violazione: a) degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 della
Costituzione, letti congiuntamente all'art. 10, della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), poiche' anche le norme impugnate
dispongono una attribuzione generalizzata, ad un organo composto e
presieduto da rappresentanti dello Stato, di un insieme di funzioni
individuate in modo generico e caratterizzate anche da una notevole
eterogeneita' quanto alla possibile incidenza sulle specifiche
attribuzioni di competenza; b) degli artt. 2, comma 1, lettere a),
p), q) e t), e 4, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta), che le garantiscono la
competenza legislativa esclusiva e l'esercizio delle corrispondenti
funzioni amministrative, rispettivamente in materia di «ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico
ed economico del personale», «artigianato»; «industria alberghiera,
turismo e tutela del paesaggio»; «fiere e mercati»; c) dell'art. 3,
comma 1, lettere a) ed e), dello statuto speciale, che riconosce alla
Regione ricorrente la potesta' di emanare norme legislative di
integrazione e attuazione delle leggi statali in materia di
«industria e artigianato» e «utilizzazione delle miniere»; d) (con
specifico riferimento all'art. 14, comma 5, rispetto al quale la
Regione lamenta che sia stato attribuito all'ufficio locale del
Governo un vero e proprio potere sostitutivo) dell'art. 4 del d.P.R.
22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione dello statuto speciale
della regione Valle d'Aosta per la estensione alla regione delle
disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della normativa
relativa agli enti soppressi con l'art. 1-bis del decreto-legge 18
agosto 1978, n. 481, convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641),
che subordina espressamente l'esercizio di tale potere ai casi di
«accertata inattivita' degli organi regionali che comporti
inadempimento agli obblighi comunitari», previa assegnazione
all'amministrazione regionale di un congruo termine per provvedere;
nonche' con gli artt. 120 e 118 Cost. e 8, comma 3, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
poiche' l'esercizio del potere in questione e' stato riconosciuto
prescindendo anche dalla ricorrenza dei presupposti giuridici e dal
rispetto dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione.
1.3.- Dal canto suo, la Provincia autonoma di Trento lamenta la
violazione: a) degli artt. 8, numeri 5), 9), 12), 14), 20) e 21); 9,
numeri 3), 7) e 8); e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), poiche' le norme
censurate intervengono in svariate materie di competenza provinciale,
come l'«urbanistica», l'«artigianato», le «fiere e i mercati», le
«miniere, cave e torbiere», il «turismo e l'industria alberghiera»,
l'«agricoltura», il «commercio», gli «esercizi pubblici»,
l'«incremento della produzione industriale»; nonche' (verificata
l'operativita' della «clausola di maggior favore» di cui all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001) dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto iniziative produttive potrebbero poi aversi in materie di
competenza provinciale, quali: «sostegno all'innovazione per i
settori produttivi», «ordinamento della comunicazione», «porti e
aeroporti civili», «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», «promozione e organizzazione di attivita' culturali»;
b) degli artt. 8, numeri 5), 9), 12), 14), 20) e 21); 9, numeri 3),
7) e 8); e 16 dello statuto speciale; nonche' dell'art. 8, numero 1),
dello statuto speciale (ovvero dell'art. 117, quarto comma, Cost., se
ritenuto piu' favorevole), poiche' le norme censurate regolano in
modo dettagliato i procedimenti amministrativi relativi alle
iniziative produttive, affidando la competenza a deciderli ad un
ufficio statale; c) degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale
ovvero (qualora si ritenga operante l'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001 o si ricada in una «nuova» materia) degli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost., per l'invasione della competenza
provinciale a regolare i procedimenti amministrativi nelle proprie
materie e per assenza dei presupposti della chiamata in
sussidiarieta'; d) degli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), che rispettivamente, nelle materie di
potesta' legislativa provinciale, vietano la diretta operativita'
della legislazione statale, e l'attribuzione agli organi statali di
funzioni amministrative diverse da quelli spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione; e)
degli artt. 87, 88 e 107 dello statuto speciale, in quanto
l'attuazione-integrazione delle norme statutarie disciplinanti le
funzioni del Commissario del Governo (che nella Provincia svolge le
funzioni del prefetto) rientra nella competenza delle norme di
attuazione; f) degli artt. 3 e 97 Cost., perche' la norma dichiara di
voler ridurre gli oneri amministrativi ma, in realta', li aggrava,
dato che agli organi normalmente competenti sostituisce un ufficio
necessariamente composto dai rappresentanti dei quattro livelli
istituzionali (a prescindere dal tipo di procedimento), che devono
decidere all'unanimita'.
2.- Riservate a separate pronunce le decisioni sull'impugnazione
delle altre norme contenute nella legge n. 183 del 2011, vengono in
esame in questa sede le questioni di costituzionalita' relative
all'art. 14, commi da 1 a 6.
2.1.- Va preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi
proposti dalla Regione Valle d'Aosta e dalla Provincia autonoma di
Trento in quanto aventi un oggetto comune (art. 14, commi da 1 a 6)
ed implicanti la soluzione di questioni - ancorche' riferite a
parametri statutari parzialmente diversi - sostanzialmente analoghe.
3.- Sempre preliminarmente, deve rilevarsi che, dopo la
proposizione di entrambi i ricorsi, il secondo periodo del comma 4
dell'art. 37-bis del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori
misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n.
221, ha disposto che «L'articolo 43 del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, e' abrogato». Poiche' le censure svolte dalle ricorrenti
riguardano proprio la portata applicativa della disciplina delle
«zone a burocrazia zero» dettata dall'art. 43 (che il comma 1
dell'impugnato art. 14 estendeva in via sperimentale, fino al 31
dicembre 2013, all'intero territorio nazionale), lo ius superveniens
viene ad incidere direttamente sul contenuto dispositivo della
normativa impugnata, facendone venir meno in toto l'applicabilita'.
Da un lato, puo' pertanto affermarsi come la sopravvenuta
abrogazione della norma richiamata (che costituisce parte integrante
e presupposto di operativita' delle disposizioni impugnate) sia
pienamente satisfattiva delle pretese delle ricorrenti (cosi'
realizzando la prima delle due condizioni che la giurisprudenza della
Corte ha enucleato per pervenire alla declaratoria di cessazione
della materia del contendere: sentenze n. 272, n. 246 e n. 228 del
2013). Quanto all'ulteriore requisito, va rilevato come la sola
Provincia autonoma di Trento abbia richiesto l'adozione di siffatta
pronuncia, affermando (nella memoria illustrativa di udienza) che la
norma non ha trovato applicazione medio tempore nel suo territorio.
Tale dichiarazione, in quanto proveniente dalla stessa parte,
titolare dell'interesse ad impugnare la norma in sede di giudizio in
via di azione (ed in quanto riguardante circostanze da questa
direttamente acclarabili e non contestate da controparte), risulta
sufficiente a determinare la cessazione della materia del contendere
in ordine alle questioni proposte dalla predetta Provincia autonoma.
3.1.- Viceversa l'assenza di alcun riferimento allo ius
superveniens ad opera della Regione autonoma Valle d'Aosta, che nulla
osserva in ordine alla eventuale satifattivita' nei suoi confronti
della novella e, soprattutto, alla mancata applicazione della
normativa censurata nel suo territorio, non consente di addivenire -
rispetto alle questioni da essa proposte, con riferimento agli
specifici evocati parametri, anche statutari - alla medesima
declaratoria di cessazione della materia del contendere,
determinandosi pertanto la necessita' di condurre nel merito il
richiesto scrutinio di costituzionalita'.
4.- Con riguardo al quale, sempre in via preliminare, va
rigettata l'eccezione di inammissibilita' delle sollevate questioni
in ragione della asserita natura perplessa e meramente eventuale
delle proposte censure. Infatti, per giurisprudenza consolidata, la
eventuale finalita' interpretativa, o «cautelativa», della questione
proposta in via principale non incide sull'ammissibilita' della
questione medesima. Questa Corte ha ripetutamente affermato che a
differenza del giudizio in via incidentale, quello in via principale
puo' ben concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
(anche se poste in subordinazione logica) prospettate dal ricorrente
come possibili, soprattutto nei casi in cui (come nella specie) sulla
legge non si siano ancora formate prassi interpretative in grado di
modellare o restringere il raggio delle sue astratte potenzialita'
applicative e le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano
implausibili e irragionevolmente scollegate dalle disposizioni
impugnate, cosi' da far ritenere le questioni del tutto astratte o
pretestuose (sentenze n. 278 del 2010 e n. 249 del 2005). D'altronde,
pur nei limiti di cio' che possa essere considerato disponibile dai
contendenti (ordinanza n. 342 del 2009), nella fattispecie, la
manifestata radicale divergenza delle rispettive premesse
interpretative dei contraddittori in ordine al contestato ambito di
applicabilita' (in ragione dell'espresso richiamo nelle disposizioni
impugnate) della norma gia' dichiarata costituzionalmente illegittima
(dalla sentenza n. 232 del 2011) ai rapporti da esse disciplinati
dimostra il carattere effettivamente e plausibilmente controverso
della questione, derivante appunto dalla mancanza di una convergenza
ermeneutica che sola potrebbe rendere l'impugnazione priva di
consistenza, perche' assente l'interesse a coltivarla (ordinanza n.
342 del 2009).
5.- Nel merito, le censure mosse dalla Regione autonoma Valle
d'Aosta sono fondate.
5.1.- Su ricorso di una Regione a statuto ordinario, con la
sentenza n. 232 del 2011, di qualche mese precedente alla emanazione
della normativa censurata, l'art. 43 del decreto-legge n. 78 del 2010
(che ha previsto, con normativa del tutto analoga, la possibilita' di
istituzione e la relativa regolamentazione delle «zone a burocrazia
zero» nel «Meridione d'Italia») e' stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo, «nella parte in cui e' destinato ad
applicarsi anche ai procedimenti amministrativi che si svolgono entro
l'ambito delle materie di competenza regionale concorrente o
residuale».
Poiche' l'impugnato art. 14 della legge n. 183 del 2011,
espressamente estende, fino al 31 dicembre 2013, all'intero
territorio nazionale la medesima disciplina prevista dal menzionato
art. 43, il rinvio operato dalla disposizione censurata a quanto
previsto da quella dichiarata incostituzionale comporta che anche la
normativa oggetto del presente scrutinio soffra degli stessi vizi
della norma richiamata, che ne determina lo specifico contenuto
dispositivo. E, d'altronde, le censure svolte dalla Regione autonoma
Valle d'Aosta sono nel loro contenuto analoghe (seppure riferite, tra
l'altro, anche a specifiche competenze statutarie) a quelle svolte a
suo tempo dalla precedente ricorrente.
5.2.- Cosi', da un lato (conformemente a quanto affermato nella
richiamata pronuncia) deve ribadirsi che la disposizione impugnata -
prevedendo una attribuzione generalizzata ed astratta ad un organo
statale di un insieme indifferenziato di funzioni, individuate in
modo generico e caratterizzate anche da una notevole eterogeneita'
quanto alla possibile incidenza sulle specifiche attribuzioni di
competenza - e' destinata ad avere vigore in tutti i procedimenti
amministrativi ad istanza di parte o avviati d'ufficio concernenti le
«nuove iniziative produttive». E cio', a prescindere dalla materia
nel cui contesto hanno rilievo tali procedimenti, i quali possono
essere destinati ad esplicarsi nei piu' svariati ambiti materiali,
sia di competenza esclusiva statale, sia di competenza primaria,
ovvero integrativa ed attuativa, attribuite alla Regione autonoma
ricorrente rispettivamente dagli artt. 2 e 3 dello statuto speciale.
Dall'altro lato (sempre in conformita' con la sentenza n. 232 del
2011), va richiamato il consolidato orientamento secondo il quale
(poiche' la valutazione della necessita' del conferimento di una
funzione amministrativa ad un livello territoriale superiore rispetto
a quello comunale deve essere effettuata dall'organo legislativo
corrispondente almeno al livello territoriale interessato), tale
scelta deve giustificarsi in base ai principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza (ex plurimis, sentenze n. 278 del
2010, n. 76 del 2009, n. 165 e n. 88 del 2007, n. 214 del 2006, n.
151 del 2005). E deve riaffermarsi che, proprio in ragione della
rilevanza dei valori coinvolti, una deroga al riparto operato
dall'art. 4 dello statuto speciale (secondo il quale: «La Regione
esercita le funzioni amministrative sulle materie nelle quali ha
potesta' legislativa a norma degli artt. 2 e 3 [...]») puo' essere
giustificata solo se la valutazione dell'interesse unitario
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza e sia
oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata.
Affinche', dunque, nelle materie di competenza della Regione
autonoma ricorrente, una legge statale possa legittimamente
attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo
stesso regolarne l'esercizio, e' necessario che essa detti una
disciplina logicamente pertinente (dunque idonea alla regolazione
delle suddette funzioni), che risulti limitata a quanto strettamente
indispensabile a tale fine e che sia adottata a seguito di procedure
che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti
attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso
adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali.
Infatti, solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di uno
scrutinio stretto di costituzionalita', consente di giustificare la
scelta statale dell'esercizio unitario di funzioni (ex plurimis,
sentenza n. 232 del 2011).
5.3 - L'intera normativa censurata - che, come detto, richiama,
al comma 1, la disciplina di cui all'art. 43 del decreto-legge n. 78
del 2010 e ne fa proprio il relativo campo di applicazione
indifferenziato, con cio' influendo anche sulla portata dispositiva
dei successivi commi da 2 a 6 - e' viziata dagli stessi profili di
incostituzionalita' della disposizione richiamata, in ragione della
assoluta carenza nel contesto dispositivo di una qualsiasi
esplicitazione sia dell'esigenza di assicurare l'esercizio unitario
perseguito attraverso tali funzioni, sia della congruita', in termini
di proporzionalita' e ragionevolezza, di detta avocazione rispetto al
fine voluto ed ai mezzi predisposti per raggiungerlo, sia della
impossibilita' che le funzioni amministrative de quibus possano
essere adeguatamente svolte agli ordinari livelli inferiori.
Ne', peraltro, puo' valere l'osservazione della difesa dello
Stato, secondo cui la disposizione impugnata prevede che
l'operativita' della disciplina in esame sia subordinata alla
richiesta della Regione (ai sensi del comma 2 dell'art. 14),
limitando cosi' l'applicazione della disciplina delle «zone a
burocrazia zero» a quanto strettamente indispensabile a giudizio
della Regione medesima. Tale assunto non risulta decisivo, giacche'
l'eventuale richiesta non potrebbe mai costituire acquiescenza, ne'
potrebbe influire sull'assetto delle competenze che e' materia
indisponibile da parte delle Regioni.
6.- La normativa di cui all'art. 14, commi da 1 a 6, della legge
n. 183 del 2011 deve pertanto essere dichiarata costituzionalmente
illegittima, nella parte in cui e' destinata ad applicarsi anche ai
procedimenti amministrativi che si svolgono entro l'ambito delle
materie di competenza primaria e integrativa/attuativa della Regione
autonoma Valle d'Aosta.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Provincia autonoma di
Trento, rispettivamente con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, commi
da 1 a 6, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2012), nella parte in cui era destinato ad applicarsi
anche ai procedimenti amministrativi che si svolgono entro l'ambito
delle materie di competenza primaria e integrativa/attuativa della
Regione autonoma Valle d'Aosta;
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale dello stesso art. 14, commi
da 1 a 6, della legge n. 183 del 2011, promosse - in riferimento agli
artt. 8, 9, 16, 87, 88 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); agli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento); agli artt. 3, 97,
117, terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione; nonche' all'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione) - dalla Provincia
autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 maggio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI