N. 175 SENTENZA 11 - 13 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso degli Enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica - Obbligo di riduzione del debito pubblico a decorrere dal 2013 - Meccanismi sanzionatori. - Legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilita' 2012), art. 8, commi 3 e 4; decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative) - convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14 - art. 27, comma 2. -(GU n.26 del 18-6-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 8, commi 3 e
4, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di
stabilita' 2012), e dell'art. 27, comma 2, del decreto-legge 29
dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14, con il quale e' stato introdotto
il comma 2-bis dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011, promossi
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Provincia
autonoma di Trento (due ricorsi), con ricorsi notificati l'11-16 e il
13 gennaio e il 27 aprile 2012, depositati in cancelleria il 16 e il
18 gennaio ed il 4 maggio 2012 ed iscritti rispettivamente ai nn. 8,
12 e 74 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Giandomenico Falcon per la
Provincia autonoma di Trento, Ulisse Corea per la Regione autonoma
Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Filippo Bucalo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con due distinti ricorsi (rispettivamente iscritti al n. 8 ed
al n. 12 del reg. ric. del 2012), la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e la Provincia autonoma di Trento hanno
proposto questione di legittimita' costituzionale di varie
disposizioni della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge
di stabilita' 2012) e, tra queste, di quelle di cui all'art. 8, commi
3 e 4.
Il censurato comma 3 stabilisce che «Ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica a decorrere dall'anno 2013 gli
enti territoriali riducono l'entita' del debito pubblico», rinviando
ad un decreto, di natura non regolamentare, del Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, la
definizione delle modalita' di attuazione del principio di riduzione
del debito da parte dei predetti enti e, segnatamente, la differenza
percentuale, rispetto al debito medio pro capite, oltre la quale i
singoli enti territoriali hanno l'obbligo di procedere alla riduzione
del debito e la percentuale annua di riduzione del debito,
ritenendosi equivalente alla riduzione il trasferimento di immobili
al fondo o alla societa' di cui al comma 1 dell'art. 6 (che reca la
disciplina sulla dismissione degli immobili pubblici).
Il successivo comma 4, anch'esso impugnato, prevede che, nei
confronti degli enti che non abbiano adempiuto a quanto previsto dal
citato comma 3, si applichino i meccanismi sanzionatori di cui
all'art. 7, comma 1, lettere b) e d), e comma 2, lettere b) e d), del
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori
e premiali relativi a Regioni, Province e Comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42), che pongono
limiti di spesa e di assunzione di personale a carico degli enti che
non hanno rispettato il patto di stabilita' interno.
Le questioni sono proposte nell'eventualita' che le disposizioni
oggetto di impugnazione si ritengano applicabili alle ricorrenti,
sebbene esse, in quanto enti territoriali ad autonomia speciale, come
tali non risultino menzionate dalle disposizioni medesime.
1.1.- Il comma 3 dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011 e' stato
denunciato dalla Regione autonoma Valle d'Aosta per contrasto con gli
artt. 2, comma 1, lettera b), 3, comma 1, lettera f), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), con l'art. 11 della legge 26 novembre 1981, n. 690
(Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta),
con gli artt. 117, terzo comma, 118 e 119 della Costituzione, con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonche' con il
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
In primo luogo, la norma censurata inciderebbe su un ambito
materiale riguardante la finanza regionale e locale, con l'ulteriore
precisazione che, a mente dell'art. 1 del decreto legislativo 22
aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
Regione Valle d'Aosta), l'ordinamento finanziario valdostano potrebbe
essere modificato «solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis
del medesimo statuto speciale», come ribadito dalla stessa Corte
costituzionale con la sentenza n. 133 del 2010, e non unilateralmente
come, secondo la ricorrente, illegittimamente disposto dalla norma
impugnata.
Inoltre, lo stesso comma 3 contrasterebbe con gli artt. 117,
terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, traducendosi «nella lesione delle
competenze costituzionalmente garantite in capo alla Valle in materia
finanziaria». Cio' in quanto la disciplina statale rinvia ad un
decreto ministeriale la regolamentazione, dettagliata, della
percentuale annua di riduzione del debito pubblico, nonche' delle
modalita' con le quali tale obiettivo deve essere raggiunto, cosi' da
esorbitare dal compito di formulare i soli principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica. Ne' potrebbe
ritenersi rispettato il principio di leale collaborazione per il solo
fatto che la norma prevede che sia «sentita la Conferenza unificata»,
cio' configurandosi come un mero parere e, dunque, in violazione del
principio per cui il regime dei rapporti finanziari tra Stato e
Regioni speciali deve essere retto da un accordo.
Ed ancora, l'aver rimesso l'attuazione del principio di riduzione
dell'indebitamento ad un decreto ministeriale «di natura non
regolamentare», lederebbe pure l'art. 118 Cost., dovendo l'attrazione
in sussidiarieta' delle funzioni regionali da parte dello Stato
rispettare i principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza ed essere oggetto di «accordo stipulato con la Regione
interessata».
Quanto all'impugnazione del comma 4 del medesimo art. 8, premesso
che esso richiama l'applicazione nei confronti degli enti
territoriali inadempienti delle sanzioni previste dall'art. 7 del
d.lgs. n. 149 del 2011, la Regione rammenta di aver gia' proposto
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, di detto
art. 7 (reg. ric. n. 157 del 2011), sicche', «stante il perdurante
interesse regionale in ordine alla suddetta impugnativa, con il
presente ricorso la Regione impugna l'art. 8, comma 4, della 1. n.
183 del 2011, alla luce dei motivi e sotto tutti i profili gia' fatti
valere con riferimento al d.lgs. n. 149 del 2011».
1.2.- Con la sua impugnazione, la Provincia autonoma di Trento
sostiene che, mentre il primo periodo del comma 3 impugnato
conterrebbe un principio fondamentale riconducibile alla logica
dell'equilibrio della finanza pubblica, non altrettanto sarebbe da
ritenersi per il secondo periodo dello stesso comma, che qualifica
come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica le
disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 8 della legge n. 183 del
2011, le quali, invece, tali non sarebbero, giacche' «fissano limiti
precisi e rigidi alla possibilita' di indebitamento degli enti locali
e delle regioni, limiti che non sono suscettibili di autonomo
ulteriore svolgimento da parte delle regioni», peraltro privi dei
caratteri della transitorieta' o temporaneita' «che in alcuni casi ha
costituito una giustificazione per limiti precisi, in vista del
conseguimento di un risultato costituzionalmente necessario».
Sicche', sarebbero violati gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., e
del pari lesivo dell'art. 117, terzo comma, Cost. sarebbe il terzo
periodo del comma 3, che, affidando ad un decreto ministeriale «il
compito di dettare le norme di dettaglio attuative», non potrebbe
«essere considerato un principio fondamentale».
Dalla evidenziata illegittimita' del comma 3, secondo e terzo
periodo, conseguirebbe anche l'illegittimita' del successivo comma 4
sempre per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., giacche' non
potrebbero essere stabilite sanzioni per la violazione di norme di
dettaglio, ma solo per quella di principi fondamentali.
La ricorrente deduce, altresi', la lesione dell'art. 74 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), secondo cui «La regione e le province possono
ricorrere all'indebitamento solo per il finanziamento di spese di
investimento, per una cifra non superiore alle entrate correnti». Non
potrebbero, dunque, porsi gli ulteriori limiti all'indebitamento
della Provincia autonoma, che invece deriverebbero dalle disposizioni
denunciate.
Peraltro, essendo la Provincia autonoma di Trento soggetta al
regime delineato dall'art. 79 dello statuto, il quale prevede le
regole per la definizione del patto di stabilita', risulterebbe
evidente l'illegittimita' delle disposizioni denunciate che alterano
«unilateralmente l'assetto dei rapporti in materia finanziaria
disegnato dallo Statuto, assimilando la posizione delle province
autonome - regolate da disciplina speciale - a quella delle regioni
ordinarie», la' dove il regime dei rapporti finanziari fra Stato ed
autonomie speciali e' invece «dominato dal principio dell'accordo».
Avuto poi riguardo agli enti locali, le norme denunciate
violerebbero l'art. 79, comma 3, dello statuto, interferendo
illegittimamente con il potere di coordinamento della finanza locale
affidato alla Provincia autonoma per il «raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica» da parte dei predetti enti.
Inoltre, ponendo il comma 3 denunciato delle norme di dettaglio
in materia di indebitamento degli enti locali della Provincia
autonoma di Trento, ulteriore vulnus sarebbe inferto all'art. 80,
comma primo, dello statuto, in base al quale «Le province hanno
competenza legislativa, nei limiti stabiliti dall'art. 5, in materia
di finanza locale», cosi' da risultare violato anche l'art. 17, comma
3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
finanza regionale e provinciale), che assegna alla Provincia il
potere di provvedere a definire i limiti dell'indebitamento degli
enti locali. Di qui anche l'illegittimita' del censurato comma 4, in
quanto norma sanzionatoria relativa alla disciplina dettata dal comma
3.
Il terzo periodo del comma 3 sarebbe, infine, illegittimo perche'
rinvia ad un decreto che, nella sostanza, ha carattere normativo e,
quindi, contrasta con il principio di esclusione dei regolamenti
statali nelle materie regionali, posto dall'art. 117, sesto comma,
Cost. e, in riferimento alle Province autonome, dall'art. 2, comma 4,
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), che menziona solo gli «atti legislativi dello Stato»
come fonti idonee a vincolare le leggi provinciali.
Qualora, poi, si reputasse che il decreto ministeriale avesse
effettivamente carattere non normativo, il terzo periodo del comma 3
sarebbe comunque in contrasto con l'art. 4 dello stesso d.lgs. n. 266
del 1992, «che esclude l'esercizio di funzioni amministrative statali
in materie di competenza provinciale. E come atto di indirizzo
sarebbe ugualmente illegittimo per difetto del parere provinciale
previsto dall'art. 3 del medesimo decreto legislativo».
In subordine, il denunciato comma 3 sarebbe comunque illegittimo
giacche' prevede «il solo parere della conferenza unificata invece
dell'intesa, che - in virtu' del principio di leale collaborazione -
si rende necessaria data la chiara incidenza del d.m. su una materia
(coordinamento della finanza pubblica) di competenza concorrente».
2.- In entrambi i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale, in forza di analoghe argomentazioni,
ha concluso per l'inammissibilita' delle proposte questioni - ove
condivisa la prospettazione della non applicabilita' delle
disposizioni censurate nei confronti delle ricorrenti - e, in
subordine, per la sua non fondatezza. Atteso che dette disposizioni
risponderebbero, comunque, ai criteri indicati dalla giurisprudenza
costituzionale con la sentenza n. 425 del 2004, essendo frutto del
legittimo esercizio della funzione di coordinamento della finanza
pubblica in funzione dell'obiettivo, connesso ai vincoli europei, di
riduzione del debito pubblico, che riguarda anche gli enti ad
autonomia speciale.
3.- La Provincia autonoma di Trento, con il ricorso n. 74 del
2012, ha proposto questione di legittimita' costituzionale anche
dell'art. 27, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
febbraio 2012, n. 14, «nella parte in cui tale disposizione si
riferisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano».
Il comma 2 dell'art. 27 del d.l. n. 216 del 2011 (cosiddetto
Milleproroghe) ha novellato l'art. 8 della legge n. 183 del 2011, il
quale, a sua volta, con il comma 2, aveva modificato l'art. 10,
secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti
finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto ordinario),
riducendo dal 25 per cento al 20 per cento dell'ammontare complessivo
delle entrate tributarie non vincolate della Regione il limite
dell'«importo complessivo delle annualita' di ammortamento per
capitale e interesse dei mutui e delle altre forme di indebitamento
in estinzione nell'esercizio considerato».
Con l'art. 27, comma 2, denunciato e' stato, appunto, inserito
nel testo dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011 il seguente comma
2-bis: «Resta fermo il limite del 25 per cento per l'indebitamento
autorizzato dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di
Bolzano, fino al 31 dicembre 2011, limitatamente agli impegni assunti
alla data del 14 novembre 2011 per spese di investimento finanziate
dallo stesso, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate e
risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di
assestamento del bilancio 2012. L'istituto finanziatore puo'
concedere i finanziamenti di cui al primo periodo soltanto se
relativi agli impegni compresi nel citato prospetto; a tal fine, e'
tenuto ad acquisire apposita attestazione dall'ente territoriale».
La norma, pur favorevole per le Regioni ordinarie, in quanto
volta ad «ammorbidire», per un breve periodo, il limite del 20 per
cento fissato dall'art. 8, comma 2, innalzandolo al 25 per cento, e'
censurata dalla ricorrente, poiche' - diversamente dal predetto art.
8, comma 2, e dal precedente art. 10, comma 2, della legge n. 281 del
1970 - espressamente (questa volta) include «anche le Province
autonome tra gli enti ai quali si riferisce il limite transitorio del
25, tenuto fermo "fino al 31 dicembre 2011" per l'indebitamento
relativo a spese di investimento».
Da qui la denuncia di violazione degli artt. 74, 79 e 104 dello
statuto, in forza delle medesime ragioni che sorreggono il ricorso n.
12 del 2012 (innanzi illustrate), e l'estensione della censura anche
a profili di contrasto con «gli artt. 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale, che prevedono speciali procedure, rispettivamente, per la
revisione dello Statuto, per la modifica della parte finanziaria di
esso e per l'adozione delle norme di attuazione».
In subordine, la Provincia autonoma prospetta la violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., posto che il
censurato art. 27, comma 2, introduce, in modo improvviso ed
inatteso, un limite transitorio, ma preciso e rigido alla
possibilita' di indebitamento delle Province, insuscettibile di
autonomo ulteriore svolgimento da parte del legislatore provinciale,
cosi' da non potersi configurare come principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica.
Viene, infine, dedotta la violazione dell'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992, il quale prevede «un obbligo di adeguamento delle
Province alle leggi statali che concretano uno dei limiti della
potesta' legislativa provinciale, esclusa ogni applicazione diretta»,
mentre il denunciato art. 27, comma 2, impone alla Provincia di
adeguarsi alla disposizione che fissa al 25 per cento di determinate
entrate il limite dell'importo delle annualita' di ammortamento.
Tuttavia, la ricorrente sostiene che, per le ragioni innanzi dette,
la disposizione impugnata «non costituisce un legittimo limite alla
legislazione provinciale, in relazione al quale la ricorrente
Provincia possa essere chiamata ad adeguare la propria legislazione».
Ove, poi, la disposizione statale «mirasse ad avere diretta
applicazione», la Provincia autonoma di Trento assume che «l'art. 2
del d. lgs. n. 266 del 1992 sarebbe ulteriormente violato, non
essendo dubbio che si tratti di materia di piena competenza
provinciale, salvi i limiti statutari».
3.1. - Si e' costituito anche in questo giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilita' o,
comunque, per l'infondatezza della questione.
La difesa dello Stato, premesso che anche le autonomie speciali
sono tenute al rispetto dei vincoli di perequazione e solidarieta' di
cui all'art. 119 Cost. e che le competenze statutarie devono essere
esercitate in armonia con la Costituzione ed i principi generali
dell'ordinamento giuridico, osserva che l'art. 27, comma 2,
denunciato e' «parte indissolubile dell'organico sistema normativo
volto a conferire coerenza e compatibilita' economico-finanziaria in
materia di coordinamento della finanza pubblica»; ambito nel quale
anche le Province autonome sono tenute a rispettare i principi
espressi dal legislatore statale. Ad avviso della difesa erariale, la
disposizione censurata non sarebbe di dettaglio, bensi' norma che
esprime un principio fondamentale, in quanto essa e' finalizzata al
contenimento della spesa pubblica corrente e prevede solo un limite
complessivo, lasciando alla Provincia autonoma «un sufficiente
margine di scelta, e quindi di autonomia».
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica del 15 aprile 2014 -
cosi' fissata a seguito di rinvio - sia la Provincia autonoma di
Trento, che il Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato
memorie ulteriormente illustrative dei propri assunti.
Considerato in diritto
1.- Con due distinti ricorsi (reg. ric. n. 8 e n. 12 del 2012),
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e la Provincia
autonoma di Trento hanno, tra l'altro, impugnato i commi 3 e 4
dell'art. 8 della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di
stabilita' 2012), rubricato «Disposizioni in materia di debito
pubblico degli enti territoriali».
Con successivo ricorso (reg. ric. n. 74 del 2012), la stessa
Provincia autonoma ha censurato anche l'art. 27, comma 2, del
decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla
legge 24 febbraio 2012, n. 14, con il quale e' stato introdotto il
comma 2-bis dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011.
2.- Riservata a separate pronunzie la decisione delle altre
questioni promosse con i ricorsi n. 8 e n. 12 del 2012, i tre giudizi
debbono essere riuniti per essere decisi con la stessa sentenza.
3.- Il denunciato comma 3 dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011
testualmente dispone che «Ai fini della tutela dell'unita' economica
della Repubblica, a decorrere dall'anno 2013 gli enti territoriali
riducono l'entita' del debito pubblico. A tal fine, le disposizioni
di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 costituiscono principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. Con decreto di
natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 204 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, e
dall'articolo 10, secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281
sono stabilite le modalita' di attuazione del presente comma. In
particolare sono stabilite:
a) distintamente per regioni, province e comuni, la differenza
percentuale, rispetto al debito medio pro capite, oltre la quale i
singoli enti territoriali hanno l'obbligo di procedere alla riduzione
del debito;
b) la percentuale annua di riduzione del debito;
c) le modalita' con le quali puo' essere raggiunto l'obiettivo di
riduzione del debito. A tal fine, si considera comunque equivalente
alla riduzione il trasferimento di immobili al fondo o alla societa'
di cui al comma 1 dell'articolo 6».
4.- Nei rispettivi atti di impugnazione, sia la Regione autonoma
Valle d'Aosta, sia la Provincia autonoma di Trento premettono di
ritenere che la suddetta disposizione non sia applicabile alle
autonomie speciali o che per esse comunque opererebbe, almeno in
parte, la clausola di salvaguardia di cui all'art. 1 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali).
In subordine, lamentano, nel merito, che il censurato comma 3
dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011 - dettando una disciplina
dettagliata dell'indebitamento, per di piu' con percentuali e
modalita' rimesse ad un "decreto non regolamentare" del Ministro
dell'economia e delle finanze, da adottarsi senza previo accordo con
le autonomie speciali interessate, sulla base di un mero parere della
Conferenza unificata - ecceda dai limiti propri dell'intervento
statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, violi
la loro autonomia finanziaria, invada la propria competenza
legislativa in materia di finanza locale ed eluda il principio
consensualistico nella determinazione delle modalita' di concorso
delle autonomie speciali agli obiettivi della finanza pubblica.
Per tali profili, i parametri invocati, da entrambe le
ricorrenti, sono gli artt. 117, terzo comma, 119, 5 e 120 (quanto al
principio di leale collaborazione) Cost., in combinato disposto con
l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione).
4.1.1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta assume, altresi',
violati gli artt. 2, comma 1, lettera b), 3, comma 1, lettera f),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), e 11 della legge 26 novembre 1981, n. 690
(Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta)
- in ragione della denunciata incidenza della disposizione statale
censurata in ambito materiale riguardante la finanza regionale e
locale - in correlazione anche all'art. 1 del decreto legislativo 22
aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione Valle d'Aosta), per il quale l'ordinamento finanziario
valdostano puo' essere modificato (non gia' unilateralmente, come si
denuncia avvenuto nella specie, bensi') solo con il procedimento di
cui all'art. 48-bis dello statuto speciale.
La medesima Regione sostiene, infine, che la prevista attuazione
del principio di riduzione dell'indebitamento con lo strumento di un
decreto ministeriale "di natura non regolamentare" contrasti con
l'art. 118 Cost., non potendo lo Stato, nelle materie che esulano
dalla sua competenza esclusiva, attrarre funzioni amministrative a
livello centrale ed al tempo stesso regolarne l'esercizio senza
rispettare i principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle relative funzioni, che postulano
non solo una valutazione in termini di proporzionalita' e
ragionevolezza dell'attrazione in sussidiarieta' delle funzioni
regionali da parte dello Stato, ma anche che essa «sia oggetto di un
accordo stipulato con la Regione interessata», nella specie non
contemplato dalla disciplina statale.
4.1.2.- A sua volta, la Provincia autonoma di Trento denuncia il
contrasto della disposizione in esame - oltre che con i gia'
richiamati artt. 117, terzo comma, 119, 5 e 120 Cost. - con gli artt.
74, 79 e 80 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), in correlazione all'art. 17, comma 3, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in materia di finanza
regionale e provinciale) - in ragione della unilaterale alterazione
dei rapporti fra Stato ed autonomie speciali disegnati dallo statuto
e della interferenza con il potere di coordinamento della finanza
locale affidato alla Provincia autonoma, cui darebbe luogo la
disposizione impugnata - la quale violerebbe, altresi', gli artt. 2,
3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), quanto all'intervento demandato al decreto
ministeriale, secondo che (alternativamente) lo si consideri fonte
normativa, atto di indirizzo, ovvero atto di esercizio di funzioni
amministrative statali in materie di competenza provinciale.
5.- La questione cosi' sollevata non e' fondata.
5.1.- Deve preliminarmente escludersi che la disposizione
censurata non includa le autonomie speciali nell'ambito della sua
operativita', come prospettato, in via principale, dalle ricorrenti.
La disposizione in questione ha innegabilmente, infatti, una
portata, di per se', assai ampia, facendo riferimento generico agli
"enti territoriali", in funzione di una esigenza di "tutela
dell'unita' economica della Repubblica" nel suo complesso, quale e'
quella, appunto, della riduzione dell'indebitamento come, del resto,
confermato dal comma 2-bis dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011,
introdotto dall'art. 27, comma 2, del successivo decreto-legge n. 216
del 2011 (a sua volta impugnato con il ricorso n. 74 del 2012, della
Provincia autonoma di Trento, che verra' di seguito esaminato), nel
quale e' testuale la previsione dell'applicabilita', alle autonomie
speciali, della disciplina sulla riduzione dell'indebitamento.
5.2.- Al riguardo, questa Corte, con la sentenza n. 3 del 2013,
ha gia' affermato (decidendo su ricorso della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia) che la disposizione di cui al comma 3
dell'art. 8 della legge n. 183 del 2011 (qui nuovamente in esame)
«deve senz'altro essere qualificata principio di coordinamento della
finanza pubblica, vincolante, secondo la giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011, n. 120 del
2008, n. 169 del 2007) anche per le Regioni ad autonomia speciale», e
che «lo scopo della riduzione del debito complessivo non puo' che
essere perseguito dal legislatore nazionale attraverso norme capaci
d'imporsi all'intero sistema delle autonomie, senza eccezioni, e in
base a parametri comuni, ugualmente non soggetti a deroghe, allo
scopo di garantire la confrontabilita' dei risultati in termini di
risanamento della finanza pubblica».
Considerazioni, queste, che di per se' portano ad escludere che
possano, nella specie, reputarsi vulnerati i parametri, sia quelli
statutari, sia quelli relativi al nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione, evocati dalle ricorrenti.
Come, infatti, anche piu' di recente ribadito, con la sentenza n.
39 del 2014, i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica» (e tale e',
appunto, quello recato dal censurato comma 3 dell'art. 8 della legge
n. 183 del 2011) - per essere funzionali anche ad assicurare il
rispetto del parametro dell'unita' economica della Repubblica
(sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n. 78 del 2011) e a
prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del 2013) - sono
applicabili anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome, in quanto necessari per «preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche
in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.)
e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli
oggi ancor piu' pregnanti [...] - nel quadro delineato dall'art. 2,
comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma
premesso all'art. 97 Cost., richiama [...] il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)». Con la
conseguenza che dinanzi ad un intervento legislativo statale di
coordinamento della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioe'
nell'ambito di una materia di tipo concorrente, e' naturale che da
esso derivi una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro
cui possono esercitarsi le competenze legislative ed amministrative
di Regioni e Province autonome, nonche' della stessa autonomia di
spesa loro spettante (fra le molte, sentenze n. 159 del 2008, n. 169
e n. 162 del 2007, n. 353 e n. 36 del 2004).
5.3.- Ne' cio' trova ostacolo nell'art. 79 del d.P.R. n. 670 del
1972, che introduce per la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e per le Province autonome specifiche modalita' di
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, poiche' come da questa
Corte gia' affermato (sentenza n. 99 del 2014 e n. 221 del 2013) tale
norma statutaria detta una specifica disciplina riguardante il solo
patto di stabilita' interno, mentre per le altre disposizioni in
materia di coordinamento della finanza pubblica (tra le quali rientra
quella oggetto del presente giudizio), la Regione e le Province
autonome si conformano alle disposizioni legislative statali.
5.4.- Non sussiste, poi, alcun contrasto con l'art. 80 del d.P.R.
n. 670 del 1972, integrato dall'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 268
del 1992, il quale prevede la competenza legislativa concorrente
della Provincia autonoma di Trento in materia di finanza locale,
poiche' dall'accertata natura di principio fondamentale della norma
statale impugnata discende, appunto, la legittimita' della sua
incidenza sull'autonomia di spesa delle Regioni (da ultimo, sentenza
n. 151 del 2012).
5.5.- Neppure sono violati gli artt. 103, 104 e 107 del d.P.R. n.
670 del 1972, ne' l'art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994 - in relazione
all'art. 48-bis dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta -
e, conseguentemente, alcun vulnus e' arrecato al principio di leale
collaborazione, poiche' la norma censurata non comporta alcuna
variazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
ne' di quello per la Regione Valle d'Aosta.
5.6.- Con riguardo, infine, alle piu' specifiche doglianze
formulate dalle ricorrenti in ragione dell'asserita lesivita' della
previsione dell'emanando decreto ministeriale determinativo delle
modalita' attuative della riduzione della entita' del debito da parte
degli enti territoriali, questa Corte ha gia' avuto occasione di
confermare, nella richiamata sentenza n. 3 del 2013, la natura non
regolamentare di detto decreto - da assumersi in sede di Conferenza
unificata, sentiti, ovviamente, gli enti ad autonomia speciale -
precisando che, «una volta che [tramite questo] il criterio statale
diventi operativo, il legislatore regionale dovra' adeguarvisi, al
fine di garantire la riduzione del debito in base al debito medio
pro-capite, come indicato dall'art. 8 della legge n. 183 del 2011,
consentendo in tal modo il monitoraggio e la confrontabilita'».
6.- Il successivo comma 4 dell'art. 8 della citata legge n. 183
del 2011, a sua volta, prevede che «Agli enti che non adempiono a
quanto previsto nel comma 3 del presente articolo, si applicano le
disposizioni contenute nell'articolo 7, comma 1, lettere b) e d), e
comma 2, lettere b) e d), del decreto legislativo 6 settembre 2011,
n. 149».
6.1.- Nel censurare anche detta disposizione la Regione autonoma
Valle d'Aosta si e' limitata a rinviare ai "motivi [...] gia' fatti
valere con riferimento al d.lgs. n. 149 del 2011", il cui art. 7 essa
aveva impugnato con il ricorso n. 157 del 2011.
Una tale motivazione dell'odierno ricorso, esclusivamente per
relationem, ne comporta, per cio' stesso, l'inammissibilita'
(sentenze n. 68 del 2011, n. 40 del 2007, per tutte).
6.2.- Inammissibile, in relazione a detta disposizione, e'
comunque anche il ricorso della Provincia autonoma di Trento, per
sopravvenuto difetto di interesse alla impugnazione, essendo la norma
censurata, nelle more del presente giudizio, rimasta priva della sua
potenziale lesivita'.
L'apparato sanzionatorio cui essa faceva riferimento - e cioe'
quello, appunto, di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 149 del 2011 - e'
stato, infatti, eliso dalla sentenza di questa Corte n. 219 del 2013,
che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del citato art. 7,
per violazione dell'art. 76 Cost., con una portata tale da estendere
i suoi effetti "nei riguardi di tutte le Regioni a statuto speciale,
oltre che nei riguardi delle Province autonome".
7.- La disposizione di cui all'art. 27, comma 2, del
decreto-legge n. 216 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 14 del 2012, e' stato denunciata dalla Provincia autonoma di
Trento con il ricorso n. 74 del 2012.
La norma censurata ha introdotto nel corpo del sopra citato art.
8 della legge n. 183 del 2011, un ulteriore comma 2-bis. A tenore del
quale «Resta fermo il limite del 25 per cento per l'indebitamento
autorizzato dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di
Bolzano, fino al 31 dicembre 2011, limitatamente agli impegni assunti
alla data del 14 novembre 2011 per spese di investimento finanziate
dallo stesso, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate e
risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di
assestamento del bilancio 2012. L'istituto finanziatore puo'
concedere i finanziamenti di cui al primo periodo soltanto se
relativi agli impegni compresi nel citato prospetto; a tal fine, e'
tenuto ad acquisire apposita attestazione dall'ente territoriale».
La Provincia ricorrente prospetta il contrasto dell'art. 27,
comma 2, denunciato con gli stessi parametri e, sostanzialmente,
sulla base delle stesse premesse argomentative di cui alla gia'
esaminata impugnazione da essa proposta avverso il comma 3 del
medesimo articolo 8.
7.1.- Anche tale questione, nel quadro ed alla luce dei principi
in precedenza richiamati (sub punto 5. e seguenti), non e' fondata.
E cio', appunto, in quanto la nuova disposizione, che ne forma
oggetto, si innesta nel tessuto della norma che detta una disciplina
sul contenimento del debito pubblico degli enti territoriali -
peraltro, specificando in senso piu' favorevole per le autonomie
speciali la misura percentuale di indebitamento per l'anno 2011 -
cosi' partecipando alla complessiva regolamentazione avente natura di
principio di coordinamento della finanza pubblica.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale riguardanti ulteriori disposizioni
della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilita'
2012), promosse, con i ricorsi n. 8 e n. 12, di cui in epigrafe,
dalla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e dalla Provincia autonoma
di Trento,
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 3, della legge n. 183 del 2011,
promossa, in riferimento agli artt. 2, comma 1, lettera b), e 3,
comma 1, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), 11 della legge 26 novembre
1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione
Valle d'Aosta), 5, 117, terzo comma, 118, 119 e 120 della
Costituzione, 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con il ricorso in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dello stesso art. 8, comma 3, della legge n. 183 del
2011, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e sesto comma, e
119 Cost., 74, 79, 80, primo comma, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), 17, comma 3, del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale), 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), dalla Provincia autonoma di Trento con
il ricorso n. 12 del 2012;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 27, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre
2011, n. 216 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 24 febbraio 2012, n. 14, promossa, in riferimento agli
artt. 74, 79, 103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, 2 del citato
d.lgs. n. 266 del 1992, 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
Cost., dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso n. 74 del
2012;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8, comma 4, della legge n. 183 del 2011,
promossa dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste con il
ricorso in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dello stesso art. 8, comma 4, della legge n. 183 del
2011, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso n. 12 del 2012.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI