N. 224 SENTENZA 15 - 25 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Riorganizzazione di funzioni in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, aree per insediamenti produttivi, miglioramento fondiario, attivita' ricettiva, espropriazioni, associazioni agrarie, alimenti geneticamente non modificati, protezione degli animali, commercio e inquinamento acustico - Copertura dei conseguenti oneri finanziari. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, aree per insediamenti produttivi, miglioramento fondiario, attivita' ricettiva, espropriazioni, associazioni agrarie, alimenti geneticamente non modificati, protezione degli animali, commercio e inquinamento acustico), art. 25.(GU n.32 del 30-7-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 25 della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 10
(Modifiche di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del
paesaggio, foreste, aree per insediamenti produttivi, miglioramento
fondiario, attivita' ricettiva, espropriazioni, associazioni agrarie,
alimenti geneticamente non modificati, protezione degli animali,
commercio e inquinamento acustico), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 2-4 ottobre 2013,
depositato in cancelleria il 10 ottobre 2013 ed iscritto al n. 94 del
registro ricorsi 2013.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Barbara Tidore per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stephan Beikircher per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 2-4 ottobre 2013 e depositato il 10 ottobre 2013 (reg. ric. n. 94
del 2013), ha impugnato l'art. 25 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 10 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio, foreste,
aree per insediamenti produttivi, miglioramento fondiario, attivita'
ricettiva, espropriazioni, associazioni agrarie, alimenti
geneticamente non modificati, protezione degli animali, commercio e
inquinamento acustico), per violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione.
1.1.- L'art. 25, della legge prov. Bolzano n. 10 del 2013
stabilisce che «1. Alla copertura degli oneri derivanti dalla
presente legge si provvede con gli stanziamenti di spesa gia'
disposti in bilancio sulle unita' previsionali di base 15215 e 15225
a carico dell'esercizio 2013 e autorizzati per gli interventi di cui
agli articoli 49, 49-bis, 49-ter, 50, 50-bis, 51 e 51-ter della legge
provinciale 11 agosto 1997, n. 13, e successive modifiche, abrogati
dall'articolo 24. 2. La spesa a carico dei successivi esercizi
finanziari e' stabilita con la legge finanziaria annuale».
Secondo il ricorrente, la norma in esame - che ha introdotto
importanti modifiche in un numero rilevante di leggi provinciali
afferenti a diverse materie, quali l'urbanistica, la tutela del
paesaggio, le aree per insediamenti produttivi, il miglioramento
fondiario, l'attivita' ricettiva, le espropriazioni, gli alimenti
geneticamente non modificati, la protezione degli animali, il
commercio e l'inquinamento acustico - non sarebbe idonea ad
assicurare la copertura finanziaria richiesta dalla disposizione
costituzionale invocata come parametro.
Inoltre le disposizioni abrogate con l'art. 24 della legge in
esame non prevedrebbero autorizzazioni di spesa; infine, l'unita'
previsionale di base (U.P.B.) 15215 ed il capitolo 15225.15 (Spese
per l'acquisto e l'apprestamento di aree destinate ad interventi
produttivi nonche' indennizzi per la revoca delle medesime
assegnazioni - L.P. n. 13/1997, da art. 44 a art. 51-ter) non
presenterebbero per l'anno 2013 alcuna disponibilita' finanziaria.
Conclude quindi il Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo
che l'art. 25 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2013 sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
2.- Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano. La resistente eccepisce innanzi tutto la parziale
inammissibilita' del ricorso per carenza di motivazione in quanto, si
sostiene, la deliberazione del Consiglio dei ministri del 27
settembre 2013, in forza della quale e' stata promossa la presente
questione di legittimita' costituzionale, avrebbe ad oggetto
unicamente il comma 1 dell'art. 25 della legge prov. Bolzano n. 10
del 2013 mentre, con il ricorso, si censura l'intero art. 25 e quindi
anche il comma 2, che invece non sarebbe considerato dalla
deliberazione del Consiglio dei ministri, e riguardo al quale,
inoltre, il ricorso non conterrebbe alcuna specifica censura.
2.1.- Nel merito, espone la Provincia autonoma di Bolzano che,
come sarebbe possibile evincere dal quadro generale del bilancio
contenuto nella legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre
2012, n. 23 (Bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano per l'anno finanziario 2013 e bilancio triennale 2013-2015),
l'U.P.B. 15225 (Sostegno delle imprese ed organizzazioni
dell'artigianato e dei Comuni) prevede un'autorizzazione di spesa di
euro 22.100.000,00, mentre l'U.P.B. 15215 (Aree industriali e
infrastrutture per la ricerca tecnologica) prevede "zero" per le
spese da sostenere per tali interventi, in quanto il capitolo che
compone l'U.P.B. viene dotato di fondi mediante decreto di variazione
di bilancio, trattandosi di capitolo di spesa vincolato a specifico
capitolo di entrata, come sarebbe espressamente consentito dall'art.
24 dalla legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002,
n. 1 (Norme in materia di bilancio e di contabilita' della Provincia
autonoma di Bolzano).
2.2.- Rileva, inoltre, la resistente che il riferimento al
capitolo 15225.15 contenuto nel ricorso non si rinverrebbe
nell'impugnato art. 25, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 10 del
2013, che si riferirebbe invece all'U.P.B. n. 15225: si evidenzia in
proposito che, secondo quanto previsto nell'art. 11 della legge prov.
Bolzano n. 1 del 2002, l'unita' di voto del bilancio di previsione e'
costituita dall'unita' previsionale di base e non dal singolo
capitolo, quindi il riferimento nel ricorso al capitolo 15225.15
sarebbe errato e ne determinerebbe l'infondatezza, in quanto l'U.P.B.
15225 conterrebbe in realta' una sufficiente copertura finanziaria.
Osserva inoltre la Provincia autonoma di Bolzano che la legge
prov. Bolzano n. 10 del 2013 avrebbe modificato ampiamente la
precedente disciplina contenuta nel Capo V della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge
urbanistica provinciale), concernente la procedura per l'assegnazione
dei terreni nelle zone produttive che, in seguito a tali modifiche, a
differenza della disciplina precedente, presupporrebbe la libera
disponibilita' delle aree produttive e solo in casi eccezionali
avrebbe previsto il ricorso all'espropriazione dei beni al valore di
mercato. Al riguardo, si evidenzia che l'art. 24 della legge prov.
Bolzano n. 10 del 2013 avrebbe contemporaneamente abrogato numerose
disposizioni della legge prov. Bolzano n. 13 del 1997: il
finanziamento di questi interventi veniva assicurato dalla legge
prov. Bolzano n. 23 del 2012, prevedendo le apposite unita'
previsionali di base 15215 e 15225. Secondo la resistente da tale
novella dovrebbe derivare sicuramente una minore spesa per il
bilancio provinciale.
Per tali ragioni, sostiene la Provincia autonoma, la copertura
finanziaria non sarebbe data dall'art. 24 (abrogazione di
disposizioni) della legge prov. Bolzano n. 10 del 2013, ma dalle
unita' previsionali di base richiamate nel successivo art. 25. Al
riguardo, si rileva che l'art. 25, comma 1, della citata legge
dovrebbe necessariamente essere letto in combinato disposto con il
comma 2 dello stesso articolo, che prevede che la spesa a carico dei
successivi esercizi finanziari e' stabilita con la legge finanziaria
annuale: secondo la resistente questa disposizione non sarebbe stata
impugnata e, quindi, per il futuro dovrebbe ritenersi sicuramente
assicurata la copertura finanziaria.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 2-4 ottobre 2013 e depositato il 10
ottobre 2013 (reg. ric. n. 94 del 2013), il Presidente del Consiglio
dei ministri ha proposto, in riferimento all'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 25 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 19
luglio 2013, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di
urbanistica, tutela del paesaggio, foreste, aree per insediamenti
produttivi, miglioramento fondiario, attivita' ricettiva,
espropriazioni, associazioni agrarie, alimenti geneticamente non
modificati, protezione degli animali, commercio e inquinamento
acustico).
La disposizione impugnata prevede che: «1. Alla copertura degli
oneri derivanti dalla presente legge si provvede con gli stanziamenti
di spesa gia' disposti in bilancio sulle unita' previsionali di base
15215 e 15225 a carico dell'esercizio 2013 e autorizzati per gli
interventi di cui agli articoli 49, 49-bis, 49-ter, 50, 50-bis, 51 e
51-ter della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, e successive
modifiche, abrogati dall'articolo 24. 2. La spesa a carico dei
successivi esercizi finanziari e' stabilita con la legge finanziaria
annuale».
1.1.- Secondo il ricorrente, la norma in esame - che ha
introdotto importanti modifiche in un numero rilevante di leggi
provinciali afferenti a diverse materie, quali l'urbanistica, la
tutela del paesaggio, le aree per insediamenti produttivi, il
miglioramento fondiario, l'attivita' ricettiva, le espropriazioni,
gli alimenti geneticamente non modificati, la protezione degli
animali, il commercio e l'inquinamento acustico - non sarebbe idonea
ad assicurare la copertura finanziaria richiesta dalla disposizione
costituzionale invocata come parametro.
Inoltre, le disposizioni abrogate con l'art. 24 della medesima
legge prov. Bolzano n. 10 del 2013 non farebbero riferimento a
specifiche autorizzazioni di spesa, e comunque, non sarebbero
correlate ad alcuna posta dotata di adeguata disponibilita'
finanziaria.
1.2.- La Provincia autonoma di Bolzano eccepisce in via
preliminare la parziale inammissibilita' del ricorso per quel che
concerne il comma 2 della disposizione impugnata.
Secondo la resistente la deliberazione del Consiglio dei ministri
avrebbe ad oggetto unicamente il comma 1 dell'art. 25, della legge
prov. Bolzano n. 10 del 2013, mentre nei confronti del comma
successivo non sarebbe mossa alcuna censura.
Nel merito la Provincia autonoma di Bolzano formula le seguenti
eccezioni:
a) erroneamente il Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe
fatto riferimento a capitoli di spesa anziche' a unita' previsionali
di base, ignorando tra l'altro che, secondo quanto previsto dall'art.
11 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002,
n. 1 (Norme in materia di bilancio e di contabilita' della Provincia
autonoma di Bolzano), l'unita' di voto del bilancio di previsione
sarebbe costituita dall'unita' previsionale di base, dal che
deriverebbe l'erroneo riferimento al capitolo 15225.15 e la
conseguente infondatezza del ricorso;
b) il ricorrente non avrebbe tenuto conto delle economie di spesa
indotte dal nuovo art. 46 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale),
modificata dall'art. 5 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2013, il
quale comporterebbe che, a differenza del passato, si farebbe ricorso
all'espropriazione per acquisire le aree dei piani degli insediamenti
produttivi solo in casi eccezionali. La novita' normativa in
questione comporterebbe una minore spesa per il bilancio provinciale,
di cui si dovrebbe tener conto ai fini della compensazione degli
eventuali costi derivanti dalla disposizione impugnata;
c) l'unita' previsionale di cui il ricorrente assume l'assenza di
copertura sarebbe solo apparentemente priva di stanziamento dal
momento che la sua natura di posta vincolata a correlato capitolo di
entrata le assicurerebbe una capienza attraverso decreti di
variazione: in particolare «L'unita' previsionale di base 15215 (Aree
industriali e infrastrutture per la ricerca tecnologica)
prevede[rebbe] euro 0 per le spese da sostenere per tali interventi,
in quanto il capitolo che compone l'u.p.b. viene dotato di fondi
mediante decreto di variazione di bilancio, trattandosi di capitolo
di spesa vincolato a specifico capitolo di entrata, come
espressamente consentito dall'articolo 24 dalla legge provinciale 29
gennaio 2002, n. 1». Inoltre l'unita' previsionale di base 15225
prevederebbe una congrua autorizzazione di spesa di euro
22.100.000,00 a sostegno delle imprese, organizzazioni
dell'artigianato e dei Comuni.
2.- Innanzitutto, e' opportuno precisare che le censure sono
state correttamente formulate in riferimento al testo dell'art. 81,
quarto comma, Cost. antecedente alla entrata in vigore della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che lo ha
modificato, poiche' la revisione introdotta da tale legge
costituzionale si applica a decorrere dall'esercizio finanziario
2014, data successiva alla proposizione del ricorso da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri.
3.- Deve essere poi disattesa l'eccezione di parziale
inammissibilita' del ricorso sollevata dalla Provincia autonoma di
Bolzano. La resistente nel suo atto di costituzione contesta
all'Avvocatura dello Stato l'estensione del ricorso - rispetto alla
delibera del Consiglio dei ministri - al comma 2 dell'art. 25 della
legge prov. Bolzano n. 10 del 2013. E' vero, al contrario, che il
patrocinio erariale riproduce sostanzialmente la relazione del
Ministero degli affari regionali cui interamente rinvia la
deliberazione del Consiglio dei ministri. Detta relazione contempla -
al pari del ricorso proposto dall'Avvocatura dello Stato - il
riferimento all'intero art. 25 citato.
Non puo' essere presa in considerazione neppure l'eccezione della
resistente secondo cui le censure mosse dal ricorrente non sarebbero
in alcun modo riferibili al comma 2 della disposizione impugnata.
Nella pur sintetica motivazione del ricorso si precisa che la
copertura di cui si lamenta l'assenza riguarda le modifiche normative
dell'intera legge incidenti sulla spesa, le quali non sono limitate
ad un solo esercizio ma, per il loro carattere definitivo, si
estendono anche agli esercizi successivi.
4.- Nel merito, la questione e' fondata.
E' utile preliminarmente sottolineare come le difese della
Provincia autonoma si concentrino sulla natura e sul regime giuridico
di singole poste del bilancio senza replicare alla prima e piu'
generale censura del Presidente del Consiglio dei ministri che
attiene agli effetti della legge provinciale sul coacervo delle
funzioni cosi' come rideterminato e alla loro compatibilita' con le
risorse finanziarie complessivamente disponibili. La resistente
sembra ritenere che l'assenza di specifiche censure circa partite di
spesa non esplicitamente evocate nel ricorso comporti
l'inammissibilita' o comunque l'infondatezza dello stesso in parte
qua.
Al contrario, la formulazione della norma (che riguarda
esplicitamente l'intera legge) ed il contesto di eterogenee ma
incisive riforme delle funzioni cui si riferisce la legge stessa
implicano che sia onere del legislatore provinciale provarne la
copertura nel suo complesso. Infatti, la legge provinciale «in quanto
nuova e latrice di oneri, [deve] individuare, sia pure in via
presuntiva, i mezzi finanziari necessari per la sua attuazione»
(sentenza n. 115 del 2012). Non si tratta, nel caso in esame, di
consentire un'inversione dell'onere della prova consistente
nell'esonerare parte attrice dall'individuazione specifica delle
modifiche normative non coperte; e' la natura promiscua delle
modifiche stesse e l'ammissione esplicita ma generica del legislatore
provinciale circa l'esistenza di costi da coprire ad esigere dal
legislatore medesimo «di provare la copertura delle spese conseguenti
all'adozione di una legge, ogniqualvolta in essa siano previsti -
ancorche' sotto forma di riorganizzazione delle strutture esistenti -
nuovi servizi e nuove dotazioni di risorse umane e tecniche (sentenza
n. 141 del 2010)» (sentenza n. 115 del 2012).
4.1.- E' proprio la struttura e la polivalenza della legge
impugnata - la quale spazia in un campo vastissimo di funzioni
amministrative di competenza dell'ente territoriale - a determinare
la non conformita' al parametro costituzionale della copertura
disposta dall'impugnato art. 25. Quest'ultima avrebbe dovuto essere
individuata, sia pure in via presuntiva, in modo analitico con
riguardo all'intero riassetto delle funzioni amministrative
interessate.
Come e' stato gia' affermato da questa Corte, non «si puo'
assumere che mancando nella legge ogni indicazione della cosi' detta
"copertura", cioe' dei mezzi per far fronte alla nuova o maggiore
spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la legge non
implichi nessun onere o nessun maggiore onere. La mancanza o
l'esistenza di un onere si desume dall'oggetto della legge e dal
contenuto di essa» (sentenza n. 30 del 1959).
Nel caso di specie, peraltro, e' lo stesso legislatore
provinciale a dichiarare esplicitamente l'esistenza di oneri
finanziari, dei quali assume la implicita copertura attraverso la
compensazione con economie di spesa che deriverebbero dalla piu'
favorevole disciplina introdotta in materia di attuazione dei piani
aventi ad oggetto insediamenti produttivi. Secondo la resistente,
infatti, il passaggio dal regime di espropriazione delle aree a
quello della valorizzazione della «libera iniziativa economica» in
tema di «disponibilita' delle aree produttive», assicurerebbe una
minore spesa, e non gia' un aggravio, per il bilancio provinciale.
La tesi non e' condivisibile: la generica e non quantificata
asserzione di economie inerenti ad una sola delle funzioni
interessate al riordino legislativo non e' idonea ad assicurare una
copertura credibile quando nella posta di bilancio interessata al
ricorso «convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo
della pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi
regionali» (sentenza n. 115 del 2012).
Questa Corte ha gia' precisato che la riduzione compensativa di
autorizzazioni derivanti da disposizioni di legge modificate «deve
essere sempre espressa e analiticamente quantificata, in quanto
[finalizzata] a compensare [...] gli oneri indotti dalla nuova
previsione legislativa. Si tratta di un principio finanziario
immanente all'ordinamento, enunciato esplicitamente dall'art. 81,
quarto comma, Cost. [e quindi] di diretta applicazione secondo la
costante interpretazione di questa Corte» (sentenza n. 115 del 2012).
In questa prospettiva ermeneutica non assume rilevanza il fatto che
le risorse destinate ad un complesso cosi' vasto di funzioni
provinciali siano riferite ad un capitolo o ad una unita'
previsionale di base.
4.2.- La previsione della legge provinciale di contabilita'
secondo cui l'unita' di voto in sede legislativa e' costituita dalla
unita' previsionale di base riguarda le modalita' formali di
approvazione del "bilancio politico" in sede di Consiglio
provinciale, ma non esime lo stesso legislatore dall'onere di
assicurare la copertura delle singole leggi provinciali cosi' come
risultanti dalle eventuali modifiche normative introdotte.
Il principio di copertura, infatti, ha natura di precetto
sostanziale cosicche' ogni disposizione che comporta conseguenze
finanziarie di carattere positivo o negativo deve essere corredata da
un'apposita istruttoria e successiva allegazione degli effetti
previsti e della relativa compatibilita' con le risorse a
disposizione. Nel caso di norme a regime, come quello di specie,
dette operazioni devono essere riferite sia all'esercizio di
competenza che a quelli successivi in cui le norme esplicheranno
effetti.
Il principio di analitica copertura espresso dall'art. 81, quarto
comma, Cost., e ora sostanzialmente riprodotto nell'art. 81, terzo
comma, Cost., come formulato dalla legge costituzionale n. 1 del
2012, trova, tra l'altro, esplicita declinazione nell'apposito art.
17 (Copertura finanziaria delle leggi) della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica) - direttamente
applicabile alla Provincia autonoma di Bolzano, per effetto dell'art.
19, comma 2, della stessa legge - laddove e' prescritto che «ciascuna
legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per
ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa
autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le
relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di
salvaguardia, da redigere secondo i criteri di cui al comma 12, per
la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime.
In ogni caso la clausola di salvaguardia deve garantire la
corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la
relativa copertura».
Come gia' osservato, non e' rilevante, nel caso di specie,
l'eccepito difetto di individuazione, da parte del ricorrente, delle
partite di spesa inerenti all'incidenza delle nuove disposizioni di
cui e' denunciata la mancata copertura.
Infatti, e' la legge provinciale stessa, in quanto modificatrice
di numerose disposizioni suscettibili - in virtu' della loro messa a
regime - di avere impatto pluriennale, a dover indicare in modo
preciso ed analitico gli effetti previsti, di carattere positivo e
negativo, in modo da consentire la verifica dell'influenza
complessiva sul bilancio annuale e pluriennale.
E' bene ribadire in proposito che l'obbligo di corredare le
innovazioni legislative di allegati o documenti dimostrativi degli
effetti economici delle stesse non costituisce, con riferimento ai
giudizi sulle questioni di legittimita' sollevate in via principale,
un'inversione dell'onere della prova a danno della Regione o della
Provincia autonoma convenuta in giudizio, ma costituisce naturale
ottemperanza al principio costituzionale sancito dal citato art. 81,
quarto comma, Cost.
Quest'ultimo va rispettato, in primis, nelle assemblee
parlamentari deputate all'approvazione della legge. Il fatto che
l'unita' di voto sia riferita all'unita' previsionale di base non
comporta che - quando il suo oggetto sia collegabile a piu' funzioni
- l'approvazione del contenuto dell'unita' stessa sia una clausola in
bianco, suscettibile di successivo riempimento a piena discrezione
degli organi deputati alla sua attuazione. Al contrario, gia' la
relazione al disegno di legge deve informare in modo analitico
l'assemblea deliberante sugli obiettivi e sui correlati mezzi
relativi a ciascuna disposizione comportante spesa, ancorche'
incorporata in unita' previsionale a contenuto promiscuo.
4.3.- Anche l'eccezione della resistente secondo cui l'U.P.B.
15215 sarebbe solo apparentemente priva di risorse dal momento che la
stessa sarebbe posta di spesa vincolata a specifico capitolo di
entrata (nel caso di specie il cap. 336.32 - Recupero indennita' di
esproprio), e' priva di fondamento per piu' ordini di ragioni.
La prima e' costituita dal fatto che un vincolo di utilizzazione
presuppone l'esistenza di risorse che, nel caso di specie, risultano
inesistenti per via dello stanziamento in entrata e spesa pari a
zero. Tale articolazione segnala unicamente la possibilita' di una
correlazione contabile. La correlazione potrebbe essere congruente
con la regola della copertura solo dopo formale variazione di
bilancio in aumento specificativa della previsione di spesa e di
entrata relativa all'esercizio finanziario di riferimento.
La seconda ragione risiede nella regola per cui il vincolo deve
trovare corrispondenza in apposita disposizione di legge, la quale -
a sua volta - non puo' consistere in una inammissibile deroga al
principio dell'unita' di bilancio «secondo il quale tutte le entrate
correnti, a prescindere dalla loro origine, concorrono alla copertura
di tutte le spese correnti, con conseguente divieto di prevedere una
specifica correlazione tra singola entrata e singola uscita»
(sentenza n. 192 del 2012). Il vincolo, infatti, deve essere
rinvenuto in disposizione di legge specificamente attinente alla
materia cui ineriscono gli stanziamenti correlati. Cosi', con
riguardo al caso in esame, e' principio risalente e mai derogato -
gia' contenuto nella legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme
sull'espropriazione per pubblica utilita'; modifiche ed integrazioni
alla legge 17 agosto 1942, n. 1150; alla legge 18 aprile 1962, n.
167; alla legge 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa
per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale,
agevolata e convenzionata) - quello dell'autofinanziamento degli
espropri mediante il ricarico del relativo costo sui «corrispettivi
della concessione in superficie [...] [e sui] prezzi delle aree
cedute in proprieta' [che] devono, nel loro insieme, assicurare la
copertura delle spese sostenute [...] per l'acquisizione delle aree
comprese in ciascun piano approvato» (art. 35).
Pertanto, se la correlazione tra speculari poste di entrata e di
spesa e' ipotizzabile nel caso di attuazione dei piani per gli
insediamenti produttivi mediante concessione o cessione di area da
parte pubblica, analogo collegamento e' impraticabile nei casi in cui
la modalita' dell'acquisizione delle aree per esproprio e' stata
sostituita dalla regola del coinvolgimento diretto dei proprietari
delle aree e della dazione agli stessi di contributi a fondo perduto.
Quest'ultima presuppone, infatti, esborsi a carico della parte
pubblica non compensati da alcun correlato introito.
4.4.- Quanto ai pretesi risparmi che deriverebbero, secondo la
Provincia autonoma, dal nuovo regime delle aree destinate ad
insediamenti produttivi, non e' affatto implausibile che la stessa
modifica, a regime, delle modalita' di acquisizione di tali aree,
anziche' produrre economie di spesa, possa provocare degli
incrementi.
Nella disciplina relativa alla esecuzione dei piani
particolareggiati e' infatti acclarato che gli acquirenti o i
concessionari delle aree stesse siano obbligati a rimborsare i costi
della loro acquisizione nonche' a fronteggiare gli oneri di
urbanizzazione. In tale contesto le operazioni afferenti
all'esproprio hanno un impatto neutro, dal momento che gli oneri si
compensano con l'integrale rimborso da parte dei concessionari e
degli acquirenti. Nella legge prov. Bolzano n. 10 del 2013 sono
invece previsti incentivi ai privati per l'acquisizione di aree per
insediamenti produttivi, contributi a fondo perduto per
l'urbanizzazione di zone per insediamenti produttivi, nonche'
finanziamenti sempre a fondo perduto ai Comuni per l'acquisizione di
dette aree. Si tratta, evidentemente, di ulteriori oneri che
l'impugnata disposizione non quantifica e di cui, conseguentemente,
non fornisce copertura.
5.- Dunque, l'art. 25 della legge prov. Bolzano n. 10 del 2013,
nel provvedere alla riorganizzazione di una serie rilevante di
funzioni senza determinarne gli effetti finanziari attivi e passivi e
la loro influenza complessiva sul bilancio di competenza e sugli
esercizi futuri, si pone in contrasto con l'art. 81, quarto comma,
Cost. e deve essere pertanto dichiarato costituzionalmente
illegittimo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 25 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 19 luglio 2013, n. 10 (Modifiche
di leggi provinciali in materia di urbanistica, tutela del paesaggio,
foreste, aree per insediamenti produttivi, miglioramento fondiario,
attivita' ricettiva, espropriazioni, associazioni agrarie, alimenti
geneticamente non modificati, protezione degli animali, commercio e
inquinamento acustico).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 luglio 2014.
F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI