N. 32 SENTENZA 10 febbraio - 12 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Disposizioni in materia di servizio idrico integrato (facolta' di gestione autonoma per i Comuni gia' appartenenti alle comunita' montane e con popolazione inferiore o uguale a tremila residenti; contenuto dei piani d'ambito; esercizio di poteri sostitutivi) e di gestione integrata dei rifiuti (compiti dell'Autorita' d'ambito). - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), artt. 8, comma 3, 10, comma 1, 11 e 15, comma 2, lettere c) ed e). -(GU n.11 del 18-3-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 8, comma
3, 10, comma 1, 11 e 15, comma 2, lettere c) ed e) della legge della
Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei
rifiuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 28-30 aprile 2014, depositato in cancelleria il
6 maggio 2014 ed iscritto al n. 34 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2015 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Santarelli
per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 28 aprile 2014,
ricevuto dalla destinataria il successivo 30 aprile, depositato il 6
maggio 2014 e iscritto al n. 34 del registro ricorsi del 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 8, comma 3, 10, comma 1, 11 e
15, comma 2, lettere c) ed e), della legge della Regione Liguria 24
febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti
ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico
integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione e,
quali parametri interposti, agli artt. 147, 202 e 238, comma 3, del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), all'art. 3, comma 1, lettere d), e) ed f), del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012
(Individuazione delle funzioni dell'Autorita' per l'energia elettrica
ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi
idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214), e all'art. 10, comma 14, lettere d), e) ed
f), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106.
1.1.- Premette il ricorrente che la legge regionale afferma di
dettare, in attuazione delle disposizioni nazionali e comunitarie,
norme relative all'individuazione degli ambiti territoriali ottimali
per l'esercizio delle funzioni concernenti il servizio idrico
integrato e la gestione integrata dei rifiuti, rafforzando il ruolo
pubblico nel governo dei relativi servizi e definendo ruoli e
competenze della Regione e degli enti locali, nel rispetto dei
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione. Nonostante tali enunciazioni di principio, prosegue
il ricorrente, la legge regionale in esame contiene alcune previsioni
che, ponendosi in contrasto con gli evocati parametri interposti,
sono lesive della competenza legislativa esclusiva riservata allo
Stato nelle materie «tutela della concorrenza» e «tutela
dell'ambiente», di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e), ed
s), Cost.).
1.2.- In particolare, l'art. 8 della legge reg. Liguria n. 1 del
2014 prevede che gli enti d'ambito, entro quattro mesi dalla data
della loro costituzione, devono predisporre i piani d'ambito.
La difesa dello Stato lamenta che il comma 3 dell'art. 8 in
esame, nel disporre che «Il Piano d'ambito deve prevedere
agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli
comuni», si pone in contrasto con quanto previsto dall'art. 3, comma
1, lettera d), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
20 luglio 2012, attuativo dell'art. 21, comma 19, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita'
e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n.
214, il quale attribuisce all'Autorita' per l'energia elettrica ed il
gas (in seguito, «AEEG») le funzioni attinenti alla regolazione e al
controllo del servizio idrico integrato (in seguito, anche «SII»),
con i compiti, tra gli altri, di definire i criteri per la
determinazione delle tariffe sulla base dei principi stabiliti con
legge dello Stato, ed individuare le agevolazioni tariffarie
attraverso la previsione di «forme di tutela per le categorie di
utenza in condizioni economico sociali disagiate individuate dalla
legge». Per tale motivo, ad avviso del ricorrente, la norma regionale
invade l'ambito di competenza legislativa esclusiva statale nelle
materie della tutela della concorrenza e tutela dell'ambiente, di cui
e' espressione l'evocata disciplina sulle funzioni dell'AEEG in
materia tariffaria (cita, in proposito, le sentenze di questa Corte
n. 142 e n. 29 del 2010; n. 246 del 2009).
1.3.- L'art. 10, comma 1, della legge reg. Liguria n. 1 del 2014
disciplina la facolta' di gestione autonoma del servizio idrico
integrato. Esso prevede che «I comuni gia' appartenenti alle
comunita' montane e con popolazione inferiore o uguale a tremila
residenti, ferma restando la partecipazione all'ATO, hanno facolta'
in forma singola o associata di gestire autonomamente l'intero
servizio idrico integrato». Anche tale disposizione, ad avviso della
difesa erariale, risulta essere in contrasto con la disciplina del
SII tracciata dall'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006 in funzione
della razionalizzazione e concorrenzialita' del mercato (sono
nuovamente citate le sentenze di questa Corte sopra richiamate).
Secondo l'evocata normativa interposta, i servizi idrici sono
organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali (in
seguito, «ATO») definiti dalle Regioni, che possono modificare le
delimitazioni di detti ambiti per migliorare la gestione del SII,
assicurandone lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia
ed economicita', nel rispetto dei seguenti principi: unita' del
bacino idrografico; unitarieta' della gestione e, comunque,
superamento della frammentazione verticale delle gestioni delle
risorse idriche; adeguatezza delle dimensioni gestionali. Sostiene il
ricorrente che la norma regionale censurata, introducendo una soglia
quantitativa di tipo demografico, senza considerare parametri fisici
e tecnici e derogando all'unicita' della gestione, contrasta con i
suindicati principi e, pertanto, viola la competenza esclusiva
statale nelle materie della tutela della concorrenza e tutela
dell'ambiente.
1.4.- L'Avvocatura generale dello Stato deduce profili di
illegittimita' costituzionale anche in relazione all'art. 11 della
legge ligure n. 1 del 2014, il quale regolamenta l'esercizio dei
poteri sostitutivi della Regione nei confronti degli enti d'ambito e
dei Comuni inadempienti qualora non vengano predisposti i piani
d'ambito nei termini previsti e «non vengano posti in essere gli atti
per la realizzazione delle opere previste dai piani d'ambito e
necessarie a garantire il rispetto degli obblighi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea».
Lamenta il ricorrente che la previsione in esame e' lesiva delle
competenze legislative esclusive statali sancite dall'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost., in riferimento ai parametri
interposti rappresentati dall'art. 10, comma 14, lettere d), e) ed
f), del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, sulle funzioni della
soppressa Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in
materia di acqua e dal corrispondente art. 3, comma 1, lettere d), e)
ed f), del d.P.C.m. 20 luglio 2012 che ha individuato le funzioni di
regolazione del servizio idrico integrato trasferite all'AEEG, ai
sensi dell'art. 21, comma 19, del d.l. n. 201 del 2011, come
convertito, i quali tra i compiti dell'Autorita' contemplano la
predisposizione del metodo tariffario per la determinazione della
tariffa del SII; la verifica della corretta redazione del piano
d'ambito, tramite osservazioni e rilievi, ed impartendo prescrizioni;
l'approvazione delle tariffe proposte dal soggetto competente sulla
base del piano d'ambito.
In tale quadro, la difesa erariale prospetta come «possibile il
verificarsi di una indebita ingerenza della Regione, quando agisca in
attuazione dei poteri sostitutivi degli enti d'ambito, nelle
competenze che la legge dello Stato ha inteso attribuire
specificamente alla competenza dell'AEEG» e richiama, in relazione
all'art. 11 in scrutinio, le stesse censure mosse all'art. 8, comma
3, della legge regionale n. 1 del 2014. A sostegno della prevalenza
dei titoli competenziali statali di cui all'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), Cost., nel settore della uniforme metodologia
tariffaria del SII, invoca, altresi', la recente sentenza di questa
Corte n. 67 del 2013.
1.5.- In materia di gestione integrata dei rifiuti, il ricorrente
deduce analoghi profili di illegittima incidenza, sulle materie della
tutela della concorrenza e della tutela dell'ambiente, dell'art. 15,
comma 2, lettere c) ed e), della legge regionale n. 1 del 2014,
relativo alle funzioni del Comitato d'ambito, organo attraverso il
quale opera l'Autorita' d'ambito per il governo del ciclo dei
rifiuti, che il comma 1 dello stesso art. 15 in esame individua nella
Regione Liguria.
In particolare, quanto alla censurata lettera c) del comma 2
dell'art. 15 - che attribuisce al Comitato la funzione di definire
«l'articolazione degli standard di costo intesi come servizi minimi
da garantire al territorio omogeneo e i criteri di determinazione
delle tariffe da applicare a fronte della erogazione dei servizi
nelle aree territoriali omogenee» - la difesa erariale evoca, quale
parametro interposto, l'art. 238, comma 3, del d.lgs. n. 152 del
2006, che demanda all'Autorita' d'ambito la determinazione della
tariffa per la gestione dei rifiuti urbani sulla base dei criteri
generali definiti dal regolamento emanato dal Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare.
A riprova della dedotta invasione dell'ambito di competenza
esclusiva statale ad opera della disposizione regionale che detta
criteri determinativi delle tariffe deve aggiungersi, secondo il
ricorrente, che a legislazione vigente tali criteri sono definiti in
via generale dal d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 (Regolamento recante
norme per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la
tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani) e che
l'art. 3-bis, comma 1-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, e modificato dal decreto-legge 18
ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del
Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 17 dicembre 2012, n. 221 - nel disciplinare ambiti territoriali
e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici
locali - attribuisce alla competenza regionale la sola funzione di
«determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza» e
non quella concernente la definizione dei relativi criteri.
1.6.- L'ulteriore disposizione impugnata, in materia di gestione
integrata dei rifiuti, e' l'art. 15, comma 2, lettera e), della legge
reg. Liguria n. 1 del 2014, che prevede che il Comitato d'ambito
«individua gli enti incaricati della gestione delle procedure per la
realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli impianti
terminali di recupero o smaltimento di livello regionale o al
servizio di piu' aree omogenee in base alle previsioni del Piano
regionale di gestione dei rifiuti, facendo riferimento, di norma, ai
comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione interessata
all'intervento».
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la norma
regionale, «configurando in termini alternativi il conferimento
dell'incarico per le procedure di "realizzazione" e/o "affidamento
della gestione degli impianti", deroga al principio comunitario della
libera concorrenza e dell'affidamento dei servizi mediante procedura
ad evidenza pubblica» e si pone, pertanto, in contrasto con l'art.
202 del d.lgs. n. 152 del 2006. Da cio' discende - a detta della
difesa ricorrente - l'invasione della sfera di competenza esclusiva
statale nella materia della tutela della concorrenza, alla quale e'
riconducibile la disciplina dell'affidamento e della gestione dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica (e' citata, a sostegno
della censura, la sentenza di questa Corte n. 325 del 2010).
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria
rappresentando, in via preliminare, che la Giunta regionale ha
deliberato di resistere «limitatamente alle censure formulate
sull'art. 10 comma 1» della legge reg. n. 1 del 2014, in relazione
alle quali ha chiesto il rigetto del ricorso.
2.1.- In particolare, quanto alla questione avente ad oggetto la
disposizione regionale che attribuisce ai Comuni gia' appartenenti
alle Comunita' montane con popolazione inferiore o uguale a tremila
residenti la possibilita' di gestire autonomamente l'intero SII, la
Regione fonda la sua difesa sull'avvenuta abrogazione - a seguito di
referendum popolare - dell'art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, come modificato dall'art. 30, comma 26, della legge 23 luglio
2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione
delle imprese, nonche' in materia di energia), e dall'art. 15, comma
1, lettera a) e a-bis), del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135
(Disposizioni urgenti per l'attuazione degli obblighi comunitari e
per l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunita'
europee), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 20 novembre 2009, n. 166, e richiama, altresi', le
argomentazioni svolte da questa Corte nella pronuncia n. 119 del
2012.
Su tale premessa la difesa regionale invoca l'applicabilita'
diretta della normativa europea in materia di affidamento dei servizi
pubblici locali sostenendo che «[in] assenza di normativa nazionale
che individui le formule gestionali adottabili, si riespande la
possibilita' - per il livello locale - di decidere quale strumento
utilizzare nella gestione dei servizi». In tale quadro, a detta della
resistente, si giustifica la gestione diretta del servizio idrico
integrato nelle forme previste dalla disposizione censurata, ferma
restando la partecipazione dei Comuni coinvolti all'ATO.
2.2.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Liguria ha, ribadito quanto dedotto nella memoria di
costituzione in giudizio in relazione alla questione di legittimita'
costituzionale concernente l'art. 10, comma 1, della legge regionale
n. 1 del 2014.
Osserva la resistente che la norma censurata affronta un aspetto
peculiare della gestione del servizio idrico integrato senza
discostarsi, nel disciplinarne l'organizzazione, con riferimento agli
ATO, dai criteri enunciati dall'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006
evocato come parametro interposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri. Ribadisce, quanto alla dedotta violazione dell'ambito di
competenza esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., che, a seguito dell'abrogazione dell'art. 23-bis del d.l. n.
112 del 2008, come convertito, l'esclusione del SII dalla normativa
pro-concorrenziale e' stata attuata prima dal legislatore statale con
l'art. 4 del d.l. n. 138 del 2011, come convertito, e poi dalla
stessa Corte, che - sempre a detta della resistente - con la sentenza
n. 199 del 2012 "ha affermato la legittimita' dell'ipotesi di
gestione diretta del servizio pubblico da parte dell'ente locale
direttamente rifacendosi ai criteri fissati dal diritto comunitario".
La difesa della Regione eccepisce anche la genericita' del motivo
di ricorso che lamenta la violazione della competenza esclusiva
statale nella materia della tutela dell'ambiente, sul duplice rilievo
della mancata individuazione delle modalita' con cui la disciplina
regionale avrebbe abbassato gli standard fissati dalla legislazione
statale e dell'omessa valutazione del contenuto del comma 3 del
medesimo art. 10 censurato, che onera i Comuni di assicurare la
gestione dell'intero ciclo idrico integrato in base a livelli di
prestazione conformi alla normativa vigente.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso iscritto al n. 34 del registro ricorsi del
2014, il Presidente del Consiglio dei ministri censura gli artt. 8,
comma 3, 10, comma 1, 11 e 15, comma 2, lettere c) ed e), della legge
della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei
rifiuti), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed
s), della Costituzione e, quali parametri interposti, agli artt. 147,
202 e 238, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), all'art. 3, comma 1, lettere d), e) ed
f), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio
2012 (Individuazione delle funzioni dell'Autorita' per l'energia
elettrica ed il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei
servizi idrici, ai sensi dell'articolo 21, comma 19 del decreto-legge
6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214), e all'art. 10, comma 14, lettere d), e) ed
f), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106.
2.- In primo luogo, il ricorrente impugna l'art. 8, comma 3,
della legge reg. Liguria n. 1 del 2014, nella parte in cui, in
materia di pianificazione d'ambito, dispone che «Il Piano d'ambito
deve prevedere agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a
sostegno dei piccoli comuni». Secondo la difesa erariale tale
disposizione invade la sfera di competenza esclusiva statale nelle
materie «tutela della concorrenza» e «tutela dell'ambiente» poiche'
si pone in contrasto con la norma interposta rappresentata dall'art.
3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 20 luglio 2012, che attribuisce all'Autorita' per l'energia
elettrica ed il gas (in seguito, «AEEG») le funzioni di regolazione e
controllo del servizio idrico integrato (in seguito, anche «SII»),
con i compiti, tra gli altri, di definire i criteri per la
determinazione delle tariffe sulla base dei principi stabiliti con
legge dello Stato, ed individuare le agevolazioni tariffarie
attraverso la previsione di «forme di tutela per le categorie di
utenza in condizioni economico sociali disagiate individuate dalla
legge».
2.1.- E' poi censurato l'art. 10, comma 1, della legge regionale
n. 1 del 2014, che attribuisce ai Comuni - gia' appartenenti alle
Comunita' montane e con popolazione inferiore o uguale a tremila
residenti, ferma restando la loro partecipazione all'ambito
territoriale ottimale (in seguito, anche «ATO») - la facolta' di
gestire autonomamente il SII, in forma singola o associata. Ad avviso
della difesa dello Stato, anche tale disposizione regionale si pone
in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.,
poiche', introducendo una soglia quantitativa di tipo demografico
senza considerare parametri fisici e tecnici, viola la norma
interposta costituita dall'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006, che,
nell'organizzazione del SII sulla base degli ATO definiti dalle
Regioni, impone il rispetto dei principi dell'unita' del bacino
idrografico, dell'unitarieta' e, comunque, del superamento della
frammentazione verticale delle gestioni delle risorse idriche,
nonche' dell'adeguatezza delle dimensioni gestionali.
2.2.- In terzo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
impugna l'art. 11 della legge reg. Liguria n. 1 del 2014, che
regolamenta l'esercizio dei poteri sostitutivi regionali nei
confronti degli enti d'ambito e dei Comuni inadempienti qualora non
vengano predisposti i piani d'ambito nei termini previsti e «non
vengano posti in essere gli atti per la realizzazione delle opere
previste dai piani d'ambito e necessarie a garantire il rispetto
degli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea». Ad
avviso del ricorrente, la previsione in esame e' lesiva delle
competenze legislative esclusive statali sancite dall'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost., poiche' rende possibile il
verificarsi di una indebita ingerenza della Regione nell'esercizio
delle funzioni in materia tariffaria, di verifica e controllo della
corretta redazione del piano d'ambito che la legge dello Stato ha
inteso specificamente riservare all'AEEG. Cio' avviene in contrasto
con quanto previsto dalle norme interposte rappresentate dall'art.
10, comma 14, lettere d), e) ed f), del d.l. n. 70 del 2011, come
convertito, sulle funzioni della soppressa Agenzia nazionale per la
regolazione e la vigilanza in materia di acqua, e dal corrispondente
art. 3, comma 1, lettere d), e) ed f), del d.P.C.m. 20 luglio 2012,
che ha individuato le funzioni di regolazione del servizio idrico
integrato trasferite all'AEEG.
2.3.- Sono, infine, censurate le lettere c) ed e) del comma 2
dell'art. 15 della legge reg. Liguria n. 1 del 2014, disposizioni
dettate in materia di gestione integrata dei rifiuti, in ordine alle
quali il ricorrente deduce analoghi profili di illegittima incidenza
sugli ambiti di competenza esclusiva dello Stato nelle materie della
tutela della concorrenza e dell'ambiente, alle quali e' ascrivibile
la disciplina tariffaria.
In particolare, per la difesa erariale la lettera c) del comma 2
dell'art. 15 - che attribuisce al Comitato d'ambito la funzione di
definire «l'articolazione degli standard di costo intesi come servizi
minimi da garantire al territorio omogeneo e i criteri di
determinazione delle tariffe da applicare a fronte della erogazione
dei servizi nelle aree territoriali omogenee» - contrasta con l'art.
238, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, che demanda all'Autorita'
d'ambito la determinazione della tariffa per la gestione dei rifiuti
urbani sulla base dei criteri generali definiti dal regolamento
emanato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare.
A fondamento della censura la difesa dello Stato invoca anche la
normativa che detta i criteri di organizzazione dello svolgimento dei
servizi pubblici locali - art. 3-bis, comma 1-bis, del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, e modificato dal decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n.
221 - la quale attribuisce alla competenza regionale la sola funzione
di «determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza»
e non quella concernente la definizione dei relativi criteri.
Sostiene, infine, il ricorrente che l'art. 15, comma 2, lettera
e), della legge reg. Liguria n. 1 del 2014 - il quale prevede che il
Comitato d'ambito «individua gli enti incaricati della gestione delle
procedure per la realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli
impianti terminali di recupero o smaltimento di livello regionale o
al servizio di piu' aree omogenee in base alle previsioni del Piano
regionale di gestione dei rifiuti, facendo riferimento, di norma, ai
comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione interessata
all'intervento» - si pone in contrasto con l'art. 202 del d.lgs. n.
152 del 2006 poiche' introduce una deroga al principio comunitario
dell'affidamento dei servizi mediante procedura ad evidenza pubblica,
ledendo la sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela della concorrenza» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., alla quale e' riconducibile la disciplina
dell'affidamento e della gestione dei servizi pubblici locali di
rilevanza economica.
3.- Giova evidenziare che, successivamente alla proposizione del
ricorso, la legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21
(Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 - Norme in
materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle
funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione
integrata dei rifiuti), ha apportato una serie di modifiche alla
legge regionale in scrutinio.
In particolare, la legge regionale sopravvenuta ha cosi' inciso
sulle qui censurate disposizioni della l.r. n. 1 del 2014: l'art. 1,
comma 1, della l.r. n. 21 del 2014 ha abrogato il comma 3 dell'art. 8
della l.r. n. 1 del 2014; l'art. 2, comma 1, ha modificato l'art. 11
impugnato, aggiungendo, dopo le parole: «comuni inadempienti», le
parole: «,nel rispetto delle funzioni dell'Agenzia di cui
all'articolo 10, comma 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia)
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106»;
l'art. 3 ha modificato l'art. 15 della l.r. n. 1 del 2014,
sostituendo, nella lettera c) del comma 2 del predetto articolo, le
parole: «e i criteri per la determinazione delle tariffe da applicare
a fronte della erogazione dei servizi nelle aree territoriali
omogenee» con le parole: «sulla base dei criteri definiti dal
regolamento di cui all'articolo 238, comma 3, del D.Lgs. 152/2006 e
successive modificazioni ed integrazioni», ed inserendo nel testo
della lettera e) del medesimo comma 2 del richiamato articolo 15,
dopo la parola: «enti» la parola: «pubblici», e dopo le parole:
«gestione dei rifiuti» le parole: «, nel rispetto della normativa
comunitaria e nazionale in materia di concorrenza».
Occorre, dunque, stabilire se la sopravvenienza legislativa in
esame, abrogando e modificando le disposizioni regionali gravate,
possa configurare la fattispecie della cessazione della materia del
contendere quanto alle relative questioni di legittimita'
costituzionale, imponendosi, invece, l'esame per cio' che riguarda le
censure mosse all'art. 10, comma 1, della legge reg. Liguria n. 1 del
2014, disposizione non incisa dal nuovo intervento del legislatore
regionale.
3.1.- Secondo il costante orientamento di questa Corte, le
condizioni richieste perche' possa essere dichiarata cessata la
materia del contendere sono: «a) la sopravvenuta abrogazione o
modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della
pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio
tempore, delle norme abrogate o modificate» (sentenza n. 87 del 2014,
e, tra le piu' recenti, sentenze n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012, n.
325 del 2011).
Nel caso in esame deve ritenersi che lo jus superveniens,
incidendo specificamente sull'oggetto delle questioni in relazione
alle censure sollevate, sia satisfattivo delle ragioni del
ricorrente.
Con la novella, infatti, il legislatore regionale ha espunto
dalla disciplina dettata dalla legge reg. Liguria n. 1 del 2014 le
previsioni che attribuivano poteri determinativi della tariffa alla
Regione, abrogando il comma 3 dell'articolo 8 sulle agevolazioni
tariffarie e sugli interventi a sostegno dei piccoli Comuni che in
materia di SII potevano essere previsti in seno al Piano d'ambito.
Analogamente, il legislatore regionale ha modificato l'art. 15, comma
2, lettera c), della legge reg. Liguria n. 1 del 2014, depurando le
funzioni attribuite al Comitato d'ambito per il ciclo dei rifiuti da
ogni riferimento alla determinazione delle tariffe ed imponendo, al
contempo, il rispetto dei criteri previsti dalla normativa interposta
evocata dal ricorrente (art. 238, comma 3, del d.lgs. n. 152 del
2006).
Sotto connesso profilo, la legge regionale n. 21 del 2014 ha
modificato l'art. 11 della legge impugnata, riconducendo l'esercizio
dei poteri sostitutivi della Regione nell'alveo delle funzioni di
regolazione del SII gia' spettanti all'Agenzia nazionale per la
regolazione e la vigilanza in materia di acqua, poi trasferite
all'AEEG, in forza del piu' volte menzionato art. 3 del d.P.C.m 20
luglio 2012. Il legislatore ligure ha, infine, modificato l'art. 15,
comma 2, lettera e), della legge regionale n. 1 del 2014, imponendo
il «rispetto della normativa comunitaria e nazionale in materia di
concorrenza» nell'individuazione, da parte del Comitato d'ambito per
il ciclo dei rifiuti, degli enti - contestualmente ricondotti a
quelli «pubblici» - incaricati della gestione delle procedure per la
realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli impianti di
recupero e smaltimento dei rifiuti.
3.2.- A sostegno della mancata attuazione delle norme sospettate
di illegittimita' costituzionale - anche se la circostanza non
risulta allegata dalla Regione resistente, che non si e' intesa
difendere in ordine a queste censure - milita il breve lasso
temporale intercorso tra la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale
della Regione Liguria della legge n. 1 del 2014 (26 febbraio 2014) e
della legge novellatrice (6 agosto 2014), circostanza di fatto da
valutarsi in uno all'efficacia non immediata delle norme censurate.
Sotto tale profilo, non puo' essere, infatti, sottaciuto che la legge
impugnata prevede una serie di adempimenti - la costituzione degli
enti d'ambito attraverso l'approvazione di una convenzione da parte
dei Comuni ricadenti nell'ATO (art. 6) e la predisposizione dei piani
d'ambito entro i quattro mesi successivi alla predetta costituzione -
per l'attuazione degli artt. 8 e 11, oltre a demandare alla Regione,
quale Autorita' d'ambito per il governo del ciclo dei rifiuti, la
definizione delle aree territoriali omogenee in relazione alle quali
si definiscono le funzioni del Comitato d'ambito di cui all'art. 15.
3.3.- Puo', in conclusione, ritenersi che le descritte modifiche
legislative abbiano adeguato la disciplina regionale censurata ai
principi contenuti nelle evocate norme interposte prima della
effettiva applicazione della precedente normativa, cosi' da
determinare il sopravvenuto difetto di interesse del ricorrente a
proseguire nel giudizio.
Deve essere, di conseguenza, dichiarata la cessazione della
materia del contendere in relazione alle questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 8, comma 3, 11 e 15, comma 2, lettere c)
ed e), della legge reg. Liguria n. 1 del 2014, sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), Cost., e, quali parametri
interposti, agli artt. 202 e 238, comma 3, del d.lgs. n. 152 del
2006, all'art. 3, comma 1, lettere d), e) ed f), del d.P.C.m. 20
luglio 2012, ed all'art. 10, comma 14, lettere d), e) ed f), del d.l.
n. 70 del 2011, come convertito.
4.- L'art. 10, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2014 e'
impugnato dalla difesa dello Stato poiche', ponendosi in contrasto
con la norma interposta dell'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006,
invade le competenze legislative statali nelle materie della tutela
della concorrenza e tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed s), Cost.
4.1.- Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione eccepisce la genericita' del ricorso in riferimento alla
dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
sostenendo che l'atto avrebbe omesso sia di motivare in ordine alla
negativa incidenza della disciplina regionale sugli standard di
tutela ambientale fissati dal legislatore statale, sia di valutare il
contenuto del comma 3 dell'art. 10 censurato, che impone ai Comuni di
assicurare la gestione dell'intero ciclo idrico integrato in base a
livelli di prestazione conformi alla normativa vigente.
Secondo il consolidato insegnamento di questa Corte, «il ricorso
in via principale non solo "deve identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi", indicando "le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'" (ex plurimis, sentenze n. 40 del
2007, n. 139 del 2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n.
384 del 1999), ma deve, altresi', "contenere una seppur sintetica
argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita' della legge"» (sentenza n. 3 del 2013, e, nello
stesso senso, ordinanza n. 123 del 2012 e sentenza n. 312 del 2010).
I predetti requisiti di chiarezza e completezza appaiono essere
soddisfatti nel caso in esame.
Invero, dalla formulazione del motivo di ricorso si evince che il
Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso censurare
l'intervento del legislatore ragionale attributivo della facolta' di
gestione diretta del servizio idrico a favore di una particolare
categoria di Comuni appartenenti all'ATO, sull'assunto che la
normativa impugnata avrebbe introdotto una deroga all'unitarieta'
della gestione del SII. A sostegno della censura, il ricorrente ha
evocato il contrasto con la disciplina interposta dell'art. 147 del
d.lgs. n. 152 del 2006, costituente espressione della potesta'
legislativa esclusiva statale - delineata richiamando le pertinenti
pronunce di questa Corte - nelle materie della tutela della
concorrenza e tutela dell'ambiente.
5.- Nel merito, la questione e' fondata, per i motivi che si
vanno ad illustrare.
La norma regionale censurata, che attribuisce ai Comuni gia'
appartenenti alle Comunita' montane e con popolazione inferiore o
uguale a tremila residenti - ferma restando la partecipazione all'ATO
- la facolta', in forma singola o associata, di gestire autonomamente
l'intero servizio idrico integrato e' riconducibile all'ambito
materiale relativo all'organizzazione territoriale del servizio
idrico integrato.
Per definire i contorni della disciplina statale di riferimento
e' utile muovere dall'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006
correttamente evocato dal ricorrente come parametro interposto, il
quale - all'esito delle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 13,
del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive
ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale) - prevede che i servizi idrici sono organizzati
sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle Regioni
in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in
materia di risorse idriche), e che le Regioni possono modificare le
delimitazioni degli ATO per migliorare la gestione del SII, purche'
ne sia assicurato lo svolgimento secondo criteri di efficienza,
efficacia ed economicita', nel rispetto dei principi, rilevanti in
questa sede, di unitarieta' della gestione e superamento della
frammentazione verticale delle gestioni, nonche' di adeguatezza delle
dimensioni gestionali in base a parametri fisici, demografici e
tecnici.
L'art. 148 del d.lgs. n. 152 del 2006 - nella formulazione
applicabile ratione temporis - individua nell'Autorita' d'ambito la
struttura, costituita in ciascun ambito territoriale ottimale
delimitato dalla competente Regione, «alla quale gli enti locali
partecipano obbligatoriamente ed alla quale e' trasferito l'esercizio
delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle
risorse idriche».
L'art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), inserito dall'art. 1, comma
1-quinquies, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 (Interventi
urgenti concernenti enti locali e regioni), convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, ha soppresso le
Autorita' d'ambito territoriale di cui al citato art. 148 del d.lgs.
n. 152 del 2006, sia disponendo che «Entro un anno dalla data di
entrata in vigore della presente legge, le regioni attribuiscono con
legge le funzioni gia' esercitate dalle Autorita' nel rispetto dei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza», sia
delineando un preciso quadro di riferimento al quale le Regioni
devono attenersi nelle loro determinazioni.
In tale contesto normativo si colloca la legge in scrutinio, con
la quale la Regione Liguria ha individuato gli ambiti territoriali
ottimali ai fini dell'organizzazione del SII (art. 5), attribuendo,
all'interno di ciascun ATO, tutte le funzioni in materia di servizio
idrico integrato stabilite dal d.lgs. n. 152 del 2006 ai Comuni in
esso compresi che le esercitano attraverso l'Ente d'ambito (art. 6),
chiamato, entro quattro mesi dalla costituzione, a predisporre il
relativo piano (art. 8).
6.- A sostegno della conformita' alla Costituzione dell'art. 10,
comma 1, della legge reg. n. 1 del 2014, la Regione Liguria invoca
l'esito del referendum popolare che ha abrogato l'art. 23-bis del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 30, comma 26, della
legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di
energia) e dall'art. 15, comma 1, lettere a) e a-bis) del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di giustizia delle Comunita' europee), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20 novembre 2009, n.
166. Per effetto di tale abrogazione, afferma la resistente, «si
riespande la possibilita' - per il livello locale - di decidere quale
strumento utilizzare nella gestione dei servizi» essendo stato, per
primo, il legislatore statale ad escludere il SII dalla normativa
pro-concorrenziale in forza dell'art. 4 del d.l. n. 138 del 2011.
Questa Corte - sempre secondo la Regione - con la sentenza n. 199 del
2012 avrebbe "affermato la legittimita' dell'ipotesi di gestione
diretta del servizio pubblico da parte dell'ente locale direttamente
rifacendosi ai criteri fissati dal diritto comunitario".
6.1.- La linea ricostruttiva seguita dalla difesa resistente non
puo' essere accolta poiche' trascura di considerare che si verte
nell'ambito delle competenze esclusive statali «tutela della
concorrenza» e «tutela dell'ambiente» di cui questa Corte ha
tracciato i contorni nella materia dell'affidamento della gestione
dei servizi pubblici locali.
Deve premettersi che il servizio idrico integrato e' stato
qualificato come «servizio pubblico locale di rilevanza economica»
(sentenza n. 187 del 2011) e che la disciplina dell'affidamento della
gestione dei servizi pubblici locali - inclusa la forma di gestione
del servizio idrico integrato e le procedure di affidamento dello
stesso - rientra nella materia di competenza esclusiva statale della
tutela della concorrenza «trattandosi di regole "dirette ad
assicurare la concorrenzialita' nella gestione del servizio idrico
integrato, disciplinando le modalita' del suo conferimento e i
requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la
trasparenza, l'efficienza, l'efficacia e l'economicita' della
gestione medesima"» (sentenza n. 325 del 2010). L'affidamento della
gestione del SII attiene, altresi', alla materia della tutela
dell'ambiente, parimenti riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2012 e n. 187
del 2011). Ne consegue che nell'alveo della ricostruita disciplina
statale devono svolgersi le competenze regionali in materia di
servizi pubblici locali (sentenze n. 270 del 2010, n. 307 e n. 246
del 2009), e che sono ammissibili «effetti pro-concorrenziali» degli
interventi regionali nelle materie di competenza concorrente o
residuale «purche' [...] "siano indiretti e marginali e non si
pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme statali che
tutelano e promuovono la concorrenza" (da ultimo, sentenze n. 45 del
2010 e n. 160 del 2009)» (sentenza n. 43 del 2011).
6.2.- All'abrogazione del sopra citato art. 23-bis del d.l. n.
112 del 2008 - che disciplinava anche l'affidamento diretto dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica «in deroga»
all'affidamento in via ordinaria (cosiddetta gestione in house) - ha
fatto seguito l'adozione del d.l. n. 138 del 2011, come convertito,
che all'art. 4 recava le disposizioni in materia di adeguamento della
disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla
normativa dall'Unione europea.
A seguito della dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 4 in esame (sentenza n. 199 del 2012) si e' prodotto
l'effetto, come rimarcato da questa Corte, di «"escludere
l'applicazione delle norme contenute nell'art. 23-bis che limitano,
rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e,
in particolare, quelle di gestione in house di pressoche' tutti i
servizi pubblici di rilevanza economica (ivi compreso il servizio
idrico)" (sentenza n. 24 del 2011) e di consentire, conseguentemente,
l'applicazione diretta della normativa comunitaria conferente» (cosi'
la citata sentenza n. 199 del 2012). Pur essendosi quindi ritenuto
che, a seguito delle vicende abrogative, alla materia
dell'affidamento in house «si deve ritenere applicabile la normativa
e la giurisprudenza comunitarie [...] senza alcun riferimento a leggi
interne» (sentenza n. 50 del 2013), non puo' sfuggire che «la
normativa comunitaria consente, ma non impone, agli Stati membri di
prevedere, in via di eccezione e per alcuni casi determinati, la
gestione diretta del servizio pubblico da parte dell'ente locale»
(sentenza n. 325 del 2010).
6.3.- Non puo' pertanto condividersi l'assunto della resistente
in base al quale l'applicabilita' diretta del diritto comunitario non
porrebbe limiti all'affidamento in house del servizio idrico,
giacche', secondo l'insegnamento di questa Corte, il sistema
normativo interno basato sull'art. 113 del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali), come modificato dall'art. 14 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre
2003, n. 326, induce a ritenere che «i casi di affidamento in house,
quale modello organizzativo succedaneo della (vietata) gestione
diretta da parte dell'ente pubblico, debbono ritenersi eccezionali e
tassativamente previsti» (sentenza n. 325 del 2010).
Tale conclusione ben si armonizza con l'ambito di competenza
specifico disegnato, come si e' detto, dal comma 186-bis dell'art. 2
della legge n. 191 del 2009, in forza del quale il legislatore
statale ha consentito alla legge regionale unicamente di individuare
gli enti successori delle soppresse Autorita' d'ambito territoriale
ottimale, ai quali spettera' di deliberare, nel rispetto dei principi
indicati, la forma di gestione del servizio idrico integrato
(sentenza n. 228 del 2013).
7.- La razionalizzazione della gestione del servizio idrico e'
stata attuata dal legislatore statale consentendo alle Regioni di
definire gli ambiti territoriali ottimali ed istituire strutture
diversamente denominate (enti, comitati, autorita') alle quali sono
trasferite le competenze degli enti locali che necessariamente vi
fanno parte (sentenze n. 307 e n. 246 del 2009). La Corte ha altresi'
chiarito che la disciplina tesa al superamento della frammentazione
verticale della gestione delle risorse idriche, demandando ad
un'unica Autorita' preposta all'ambito le funzioni di organizzazione,
affidamento e controllo della gestione del SII, e' ascrivibile alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
della concorrenza, essendo diretta ad assicurare la concorrenzialita'
nel conferimento della gestione e nella disciplina dei requisiti
soggettivi del gestore, allo scopo di assicurare l'efficienza,
l'efficacia e l'economicita' del servizio (sentenze n. 325 del 2010 e
n. 246 del 2009). Al tempo stesso, la disciplina in esame rientra
nella sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente in quanto «l'allocazione all'Autorita' d'ambito
territoriale ottimale delle competenze sulla gestione serve a
razionalizzare l'uso delle risorse idriche e le interazioni e gli
equilibri fra le diverse componenti della "biosfera" intesa "come
'sistema' [...] nel suo aspetto dinamico" (sentenze n. 168 del 2008,
n. 378 e n. 144 del 2007)» (sentenza n. 246 del 2009).
Va rammentato, per completezza, che la giurisprudenza di questa
Corte riconduce ai titoli di competenza di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed s), Cost., sia la disciplina della tariffa del
servizio idrico integrato (ex plurimis, sentenze n. 67 del 2013, n.
142 e n. 29 del 2010, n. 246 del 2009) sia l'affidamento della
gestione di detto servizio (sentenze n. 228 del 2013, n. 62 del 2012,
n. 187 e n. 128 del 2011, oltre alle gia' citate sentenze n. 325 e n.
142 del 2010, n. 307 e n. 246 del 2009).
7.1.- Con l'art. 10, comma 1, della legge n. 1 del 2014 il
legislatore regionale ligure - attuando l'intervento teso a definire
gli ambiti territoriali ottimali per l'organizzazione del servizio
idrico ed a individuare gli enti destinati a succedere nelle
competenze gia' spettanti alle soppresse Autorita' d'ambito -
attribuisce ai Comuni partecipanti all'ATO, gia' appartenenti alle
Comunita' montane e con popolazione inferiore o uguale a tremila
residenti, la facolta' di gestire autonomamente, in forma singola e
associata, l'intero SII.
Come questa Corte ha avuto modo di affermare, ai sensi del terzo
periodo del comma 186-bis dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009
(inserito dall'art. 1, comma 1-quinquies, del d.l. n. 2 del 2010)
«alla legge regionale spetta soltanto disporre l'attribuzione delle
funzioni delle soppresse Autorita' d'ambito territoriale ottimale
(AATO), "nel rispetto dei principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza", e non spetta, di conseguenza,
provvedere direttamente all'esercizio di tali funzioni affidando la
gestione ad un soggetto determinato. Da cio' deriva, in particolare,
che, in base alla normativa statale, la legge regionale deve
limitarsi ad individuare l'ente od il soggetto che eserciti le
competenze gia' spettanti all'AATO» poiche' «la normativa statale non
consente che la legge regionale individui direttamente il soggetto
affidatario della gestione del SII e che stabilisca i requisiti
generali dei soggetti affidatari di tale gestione (cosi'
determinando, indirettamente, anche le forme di gestione)» (sentenza
n. 62 del 2012).
Nel caso in esame il legislatore regionale, esulando dall'ambito
di competenza tracciato dal legislatore statale, ha direttamente
disposto in ordine ad una modalita' di gestione «autonoma» del
servizio idrico escludendo, in relazione all'ipotesi contemplata,
«che l'ente individuato dalla Regione come successore delle
competenze dell'AATO deliberi, con un proprio atto, le forme di
gestione del servizio idrico integrato e provveda all'aggiudicazione
della gestione del servizio» (sentenza n. 228 del 2013). Per tale
ragione la norma censurata si pone in contrasto con il principio,
espresso dalla normativa interposta, di unitarieta' e superamento
della frammentazione verticale delle gestioni, e quindi viola l'art.
117, secondo comma, lettere e) ed s), Cost.
8.- Il quadro normativo che sorregge la pronuncia di fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 1,
della legge reg. Liguria n. 1 del 2014 non muta, infine, alla luce
della disciplina introdotta, in data successiva rispetto a quella in
cui il ricorso e' stato presentato, dal decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164.
L'art. 7, comma 1, lettera b), numero 4), del decreto-legge in
esame introduce, tra l'altro, modifiche all'art. 147 del d.lgs. n.
152 del 2006, rafforzando le modalita' attuative della definizione
degli ambiti territoriali ottimali ed aggiungendo, dopo il comma 2
del citato art. 147, il seguente comma «2-bis. Qualora l'ambito
territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, ove
si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza
gestionale ed una migliore qualita' del servizio all'utenza, e'
consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti
territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali
corrispondenti alle province o alle citta' metropolitane. Sono fatte
salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei
comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti istituite
ai sensi del comma 5 dell'articolo 148». La disciplina in esame - pur
essendo successiva alla legge regionale censurata - fa salva
l'ipotesi di adesione facoltativa alla gestione unica del SII
prevista dall'art. 148, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006,
sostituito dall'art. 2, comma 14, del d.lgs. n. 4 del 2008, anch'esso
modificato dal citato d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
E' utile rammentare che il comma 5 del richiamato art. 148 e' una
disposizione che «attiene alla tutela dell'ambiente, con prevalenza
rispetto alla materia dei servizi pubblici locali, perche' giustifica
la possibilita' di deroghe all'unicita' della gestione del servizio
sul piano soggettivo, in ragione dell'elemento tipicamente ambientale
costituito dalla peculiarita' idrica delle zone comprese nei
territori delle comunita' montane», per cui nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
rientra «anche stabilire le condizioni in presenza delle quali i
Comuni minori appartenenti alle comunita' montane possono non
partecipare alla gestione unica del servizio idrico integrato, e
cioe' che la gestione del servizio sia operata direttamente da parte
dell'amministrazione comunale ovvero tramite una societa' a capitale
interamente pubblico controllata dallo stesso Comune» (sentenza n.
246 del 2009).
Tanto premesso, non puo' ritenersi che la previsione regionale
censurata sia rispettosa della opzione derogatoria successivamente
dettata dal legislatore statale in materia di gestione autonoma del
SII, sia sotto il profilo dell'individuazione dei Comuni ai quali
tale facolta' e' concessa (venendo ampliata, nella disposizione
regionale, la platea ai comuni «con popolazione inferiore o uguale a
tremila residenti» a fronte dei Comuni «con popolazione fino a 1.000
abitanti» previsti dal 5 comma dell'art. 148 e dal novellato comma
2-bis dell'art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006) sia per quanto
concerne il «previo consenso della Autorita' d'ambito competente»,
previsto dalla legge statale e non gia' dalla norma regionale in
scrutinio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
1, della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in
materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle
funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione
integrata dei rifiuti);
2) dichiara cessata la materia del contendere in relazione alle
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 8, comma 3, 11 e
15, comma 2, lettere c) ed e), della legge della Regione Liguria n. 1
del 2014, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI