N. 35 ORDINANZA 10 febbraio - 12 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Interventi di ristrutturazione edilizia oggetto della sentenza della Corte costituzionale n. 309 del 2011 - Validita' e di efficacia dei permessi di costruire rilasciati alla data del 30 novembre 2011 e delle denunce di inizio attivita' esecutive alla medesima data. - Legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), art. 17, comma 1. -(GU n.11 del 18-3-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma
1, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure
per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia nel procedimento vertente
tra Cerutti Rosanna e il Comune di Paderno Dugnano e altri, con
ordinanza del 20 giugno 2013, iscritta al n. 260 del registro
ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato Piera Pujatti per la Regione Lombardia.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, con ordinanza del 20 giugno 2013 (r.o. n. 260 del 2013),
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17,
comma 1, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7
(Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), in riferimento
all'art. 136, comma primo, della Costituzione e all'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale), nonche' in riferimento all'art. 117, comma
terzo, Cost., in relazione all'art. 3, comma 1, lettera d), del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - testo A), e altresi' in riferimento all'art. 97 Cost.;
che il Tribunale espone di essere stato adito dalla proprietaria
di un immobile, confinante con un'area nella quale il competente
Comune ha autorizzato, con permesso di costruire del 9 novembre 2010,
un intervento di ristrutturazione mediante demolizione dell'edificio
esistente e ricostruzione con sagoma diversa;
che la ricorrente ha rivolto al Comune istanza di autotutela in
relazione al permesso di costruire, invocando la sentenza n. 309 del
2011, successiva al rilascio del provvedimento, con la quale questa
Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale: a) dell'art. 27,
comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
nella parte in cui escludeva l'applicabilita' del limite della sagoma
alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione;
b) dell'art. 103 della stessa legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
nella parte in cui disapplicava l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001,
il cui comma 1, lettera d), stabiliva che rientrano nella definizione
di ristrutturazione edilizia solo gli interventi di demolizione e
ricostruzione con identita' di volumetria e di sagoma rispetto
all'edificio preesistente; c) dell'art. 22 della legge della Regione
Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per
l'attuazione della programmazione regionale e di modifica ed
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale
2010), il quale, in via di interpretazione autentica del citato art.
27, comma 1, lettera d), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
prevedeva che, nell'ambito degli interventi di ristrutturazione
edilizia, la ricostruzione dell'edificio fosse «da intendersi senza
vincolo di sagoma»;
che, espone il rimettente, in data 15 maggio 2012, l'istanza di
autotutela e' stata respinta e la validita' del permesso di costruire
e' stata confermata, ritenendosi applicabile alla fattispecie il
sopravvenuto art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 7 del
2012, il quale, riferendosi «agli interventi di ristrutturazione
edilizia oggetto della sentenza della Corte Costituzionale del 21
novembre 2011, n. 309», prevede che, «al fine di tutelare il
legittimo affidamento dei soggetti interessati, i permessi di
costruire rilasciati alla data del 30 novembre 2011», data di
pubblicazione della sentenza citata, «nonche' le denunce di inizio
attivita' esecutive alla medesima data devono considerarsi titoli
validi ed efficaci fino al momento della dichiarazione di fine
lavori, a condizione che la comunicazione di inizio lavori risulti
protocollata entro il 30 aprile 2012»;
che, introducendo il giudizio a quo, la ricorrente ha impugnato
il diniego di autotutela, insieme al permesso di costruire, e ha
eccepito l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma 1, della
legge reg. Lombardia n. 7 del 2012, in riferimento all'art. 136 Cost;
che il TAR, premessa una ricostruzione delle vicende legislative
e giurisprudenziali attinenti al vincolo della sagoma nelle
ristrutturazioni edilizie, afferma che il ricorso potrebbe essere
accolto, se non fosse intervenuto il censurato art. 17, comma 1,
della legge reg. Lombardia n. 7 del 2012;
che, ad avviso del giudice rimettente, questa disposizione, anche
alla luce del suo tenore letterale, «deve intendersi nel senso della
volonta' del legislatore regionale di sanare il titolo edilizio
rilasciato in spregio alla (o per meglio dire privando di efficacia
la) declaratoria di incostituzionalita' contenuta nella sentenza n.
309 del 2011»; ne' la rilevanza della questione sarebbe esclusa
dall'inciso secondo cui i titoli considerati nella norma in questione
restano validi ed efficaci «fino al momento della dichiarazione di
fine lavori», giacche', anche a prescindere dall'ambiguita' di tale
inciso, nella fattispecie oggetto del giudizio a quo la comunicazione
di fine lavori non e' ancora intervenuta;
che, prosegue il TAR, il rigetto dell'istanza di autotutela non
sarebbe atto meramente confermativo del permesso di costruire,
proprio perche' assunto in esito a un nuovo procedimento e a una
nuova istruttoria, nella quale sono stati valutati elementi
sopraggiunti e in precedenza non presi in considerazione, quali
appunto la sentenza n. 309 del 2011 e l'art. 17, comma 1, della legge
reg. Lombardia n. 7 del 2012;
che in merito a tale disposizione il giudice rimettente ritiene
non manifestamente infondata la questione di costituzionalita' per
contrasto con l'art. 136, comma primo, Cost. e con l'art. 1 della
legge cost. n. 1 del 1948, giacche' la disposizione legislativa
regionale avrebbe inteso limitare gli effetti per il passato della
sentenza n. 309 del 2011, escludendo che essa rilevi per i titoli
edilizi anteriori alla pubblicazione di tale sentenza; ritiene
altresi' non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' della medesima disposizione, per i medesimi motivi
per cui la Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale con la
sentenza n. 309 del 2011, con riguardo alle disposizioni regionali
allora in questione, per contrasto con l'art. 117, comma terzo,
Cost., in relazione all'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n.
380 del 2001;
che, in via subordinata, il TAR considera altresi' la
possibilita' di interpretare la disposizione censurata come se
riguardasse non la validita' dei titoli edilizi ivi considerati, ma
esclusivamente il potere delle amministrazioni di annullarli in
autotutela, potere che il legislatore regionale avrebbe inteso
paralizzare;
che, osserva il rimettente, se anche la disposizione fosse
interpretata in questi termini, essa resterebbe determinante nel
giudizio a quo e la sua legittimita' costituzionale risulterebbe
sospetta in relazione all'art. 97 Cost., giacche', "in antitesi con i
principi di legalita' e buon andamento della pubblica amministrazione
sanciti dalla suddetta norma costituzionale", tale norma
sacrificherebbe "in maniera aprioristica i suddetti valori",
impedendo una comparazione in concreto degli interessi coinvolti;
che, con atto del 19 dicembre 2013, depositato il 24 dicembre
2013 nella cancelleria della Corte costituzionale, si e' costituita
nel giudizio la Regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili o, in
subordine, manifestamente infondate;
che le questioni sarebbero inammissibili perche' il diniego di
autotutela si baserebbe su un'interpretazione dell'art. 17, comma 1,
della legge reg. Lombardia n. 7 del 2012 proveniente da un ente
locale, la quale avrebbe potuto essere disattesa dal Tribunale
amministrativo regionale, se non condivisa;
che, nel merito, ad avviso della difesa regionale, il censurato
art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 7 del 2012 troverebbe
applicazione esclusivamente "nei confronti di atti gia' emanati e
consolidati", e quindi in relazione a rapporti ormai esauriti;
sicche', lungi dall'interferire con gli effetti della sentenza n. 309
del 2011, il legislatore regionale avrebbe inteso "garantire la
certezza del diritto attraverso una sorta di sbarramento temporale
per tutti i titoli abilitativi rilasciati prima della dichiarazione
di incostituzionalita' della norma - e percio' legittimi - purche' i
lavori avessero inizio entro il 30 aprile 2012"; la norma
risponderebbe, in conclusione, "ad una esigenza conformativa
acceleratoria, di non consentire che le disposizioni dichiarate
incostituzionali potessero ricevere ulteriore applicazione";
che, cosi' interpretata, la norma consentirebbe il bilanciamento
in concreto degli interessi rilevanti ai fini dell'esercizio del
potere di autotutela, fermo restando, sostiene la difesa regionale,
che l'interesse pubblico all'annullamento non puo' considerarsi in re
ipsa nemmeno ove si ravvisi la necessita' di ripristinate la
legalita' costituzionale;
che, con riguardo alla questione sollevata per violazione
dell'art. 117, comma terzo, Cost. e alle norme statali richiamate in
relazione a tale parametro, la difesa regionale eccepisce che, nelle
more del giudizio, e' intervenuto l'art. 30, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni dall'art. 1,
comma 1 della legge 9 agosto 2013, n. 98, il quale ha soppresso il
riferimento alla sagoma nella definizione degli interventi di
ristrutturazione di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R.
n. 380 del 2001;
che anche la questione sollevata per violazione dell'art. 97
Cost. risulterebbe infondata, perche' il potere di autotutela sarebbe
limitato non dal legislatore regionale, ma da quello statale, che
pone l'espresso limite della valutazione dell'interesse pubblico,
nonche' degli interessi dei soggetti coinvolti nel procedimento;
che, con memoria del 19 gennaio 2015, depositata in pari data
nella cancelleria della Corte costituzionale, la Regione Lombardia ha
insistito negli argomenti esposti e nelle conclusioni formulate
nell'atto di costituzione.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, con ordinanza del 20 giugno 2013 (r.o. n. 260 del 2013),
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17,
comma 1, della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7
(Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), in riferimento
all'art. 136, comma primo, della Costituzione e all'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi di
legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte costituzionale), in relazione al giudicato formatosi con la
sentenza n. 309 del 2011; nonche' in riferimento all'art. 117, comma
terzo, Cost., in relazione all'art. 3, comma 1, lettera d), del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia - testo A); e, altresi', in riferimento all'art. 97 Cost.;
che tali questioni sono state sollevate nel corso di un giudizio
sull'impugnazione del provvedimento con cui un Comune ha rifiutato di
annullare in autotutela un permesso di costruire, sulla base del
censurato art. 17, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 7 del 2012,
il quale, riferendosi «agli interventi di ristrutturazione edilizia
oggetto della sentenza della Corte Costituzionale del 21 novembre
2011, n. 309», prevede che, «al fine di tutelare il legittimo
affidamento dei soggetti interessati, i permessi di costruire
rilasciati alla data del 30 novembre 2011», data di pubblicazione
della sentenza citata, «nonche' le denunce di inizio attivita'
esecutive alla medesima data devono considerarsi titoli validi ed
efficaci fino al momento della dichiarazione di fine lavori, a
condizione che la comunicazione di inizio lavori risulti protocollata
entro il 30 aprile 2012»;
che, il giorno dopo il deposito dell'ordinanza di rimessione
nella segreteria del giudice rimettente, e' stato pubblicato il
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma1, della legge 9 agosto 2013, n. 98, il cui art. 30 -
applicabile, come previsto dal suo comma 6, dalla data di entrata in
vigore della citata legge n. 98 del 2013 - ha modificato, tra
l'altro, l'art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001,
espungendo dalla definizione della ristrutturazione edilizia
l'obbligo di rispetto della sagoma precedente (sentenza n. 259 del
2014);
che tale sopravvenienza normativa ha modificato il quadro
normativo, proprio sotto il profilo in merito al quale e' stata
ravvisata da parte del rimettente TAR la rilevanza delle questioni
descritte, e ha investito specificamente il parametro interposto cui
hanno fatto riferimento, in relazione all'art. 117, comma terzo,
Cost., sia la sentenza n. 309 del 2011, sia l'ordinanza di
rimessione;
che pertanto, secondo la giurisprudenza costante di questa Corte
(ex plurimis, ordinanze n. 29 del 2013, n. 316 e n. 150 del 2012),
occorre restituire gli atti al giudice a quo affinche' questi, a
fronte del mutamento del quadro normativo, proceda a un rinnovato
esame della rilevanza e dei termini della questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2015
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI