N. 86 SENTENZA 29 aprile - 15 maggio 2015
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Bilancio e contabilita' pubblica - Verifica della regolarita' della gestione amministrativo-contabile presso la Regione Liguria. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza pubblica − del 26 novembre 2013, n. 97572, e relazioni del 15 ottobre 2013 ad essa allegate. -(GU n.20 del 20-5-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato
generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza pubblica - del 26
novembre 2013, n. 97572, con la quale sono state trasmesse due
relazioni sulla verifica amministrativo-contabile eseguita presso la
Regione Liguria dal 20 maggio 2013 al 27 giugno 2013; della relazione
del 15 ottobre 2013 avente ad oggetto gli scostamenti dagli obiettivi
di finanza pubblica; e della relazione del 15 ottobre 2013 avente ad
oggetto le spese per il personale, promosso dalla Regione Liguria con
ricorso notificato il 31 gennaio-4 febbraio 2014, depositato in
cancelleria il 14 febbraio 2014 ed iscritto al n. 3 del registro
conflitti tra enti 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Luigi Cocchi per la Regione Liguria e l'avvocato
dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 31 gennaio-4 febbraio 2014 e
depositato in cancelleria il 14 febbraio 2014, la Regione Liguria ha
promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri per l'annullamento, previa dichiarazione di
non spettanza allo Stato, della nota del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
Ispettorato generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza
pubblica - in data 26 novembre 2013, n. 97572, con la quale sono
state trasmesse due relazioni sulla verifica amministrativo-contabile
eseguita presso la Regione Liguria dal 20 maggio 2013 al 27 giugno
2013; e per l'annullamento delle suddette relazioni, entrambe redatte
in data 15 ottobre 2013 e aventi ad oggetto, la prima, gli
scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica, ai sensi dell'art.
14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilita' e finanza pubblica), e, la seconda, le spese per il
personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
2. - Riferisce la ricorrente che, in seguito ad una nota in data
14 maggio 2013 del Ragioniere generale dello Stato, veniva eseguita,
dal 20 maggio 2013 al 27 giugno 2013, una verifica
ispettivo-contabile avente ad oggetto la gestione finanziaria e le
spese del personale della Regione Liguria. All'esito di tale verifica
erano redatte, in data 15 ottobre, due distinte relazioni contenenti
i risultati dell'ispezione eseguita, relative, l'una, alla verifica
di eventuali scostamenti finanziari dagli obiettivi di finanza
pubblica sotto il profilo di bilancio e finanziario, l'altra, alla
verifica delle spese per il personale, con particolare riguardo agli
oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati.
In entrambe le relazioni erano rilevate alcune irregolarita' e,
nella nota del 26 novembre 2013 con cui esse erano trasmesse alla
Regione, si invitava quest'ultima ad adottare i provvedimenti idonei
e ad informare il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
delle iniziative intraprese. Si comunicava, inoltre, l'invio delle
relazioni alla Corte dei conti, ai sensi di quanto previsto dall'art.
60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001; la ricorrente ritiene che
fosse prefigurata, infine, l'assunzione di iniziative per sanare le
irregolarita' e le carenze emerse dall'ispezione (cosi' veniva,
infatti, intesa, dalla difesa regionale, l'espressione «si resta in
attesa di conoscere l'esito»).
2.1.- Osserva, anzitutto, la difesa della Regione Liguria che la
relazione con la quale sono sollevati rilievi critici sulla gestione
dell'attivita' finanziaria e di bilancio pretenderebbe di rinvenire
il proprio fondamento nell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge
n. 196 del 2009, cosi' come novellato dall'art. 5 del decreto
legislativo 6 settembre 2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e
premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli
articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42), nel testo
introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213.
L'art. 14 comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 196 del 2009
consente allo Stato di attuare verifiche sulla gestione
amministrativa e contabile delle amministrazioni pubbliche, con
espressa eccezione delle Regioni e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano. Il successivo art. 5 del d.lgs. n. 149 del 2011 ha
esteso tali verifiche anche alle Regioni e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano, ove emergano indicatori di squilibrio
finanziario. Ma la Corte costituzionale, con sentenza n. 219 del
2013, ha dichiarato incostituzionale l'art. 5 citato, in relazione
agli artt. 117 e 119 della Costituzione, ritenendo che un generale
potere di sorveglianza da parte del Governo sulla gestione
amministrativa e contabile delle Regioni pregiudichi la loro
autonomia costituzionalmente garantita. Da cio', secondo la
ricorrente, la natura invasiva degli atti impugnati nel giudizio.
La difesa della Regione Liguria osserva, inoltre, che il potere
ispettivo sarebbe stato comunque esercitato al di fuori dei
presupposti previsti dalla legge, in quanto non vi era evidenza
dell'esistenza di alcuno squilibrio finanziario nei conti della
Regione, i cui bilanci erano stati favorevolmente sottoposti al
controllo della Sezione regionale della Corte dei conti.
2.2.- Con riferimento alla verifica disposta ai sensi dell'art.
60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, e, in particolare, ad alcuni
rilievi critici contenuti nella relativa relazione, la difesa della
Regione Liguria osserva che il potere ispettivo sarebbe stato
esercitato in violazione dell'autonomia costituzionalmente garantita
alla Regione dagli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost. Cio' perche'
l'art. 60, comma 5, citato, dedicato alla verifica della spesa per il
personale, limiterebbe l'ambito ispettivo all'osservanza, da parte
regionale, degli accordi collettivi nazionali e decentrati, mentre
non consentirebbe un generalizzato potere di verifica sulla gestione
del personale regionale. Inoltre, poiche' alcune delle irregolarita'
rilevate muoverebbero da una sorta di improprio sindacato su leggi
regionali vigenti, non impugnate tempestivamente dal Governo nel
giudizio di legittimita' in via principale sulle leggi, la difesa
regionale contesta, appunto, che organi amministrativi dipendenti
dall'esecutivo possano procedere ad un tale sindacato sulla
legittimita' e/o sulla applicabilita' di leggi regionali validamente
vigenti.
Infine, osservando che l'art. 60, comma 5, citato e' stato
approvato prima della riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione e ritenendo che esso non sia conforme agli artt. 114 e
seguenti Cost., nella loro attuale formulazione, chiede alla Corte
costituzionale di sollevare di fronte a se stessa questione di
legittimita' costituzionale della norma de qua, richiamando, a
sostegno di tale istanza, le motivazioni della sentenza n. 219 del
2013, di cui viene riportato ampio stralcio.
La difesa della Regione Liguria conclude chiedendo alla Corte
costituzionale, previa delibazione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, per
violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., di dichiarare che
non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
Ispettorato generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza
pubblica - effettuare le descritte verifiche ispettive e imporre
obblighi alla Regione all'esito di esse, con conseguente annullamento
degli atti impugnati.
3.- Nel giudizio si e' costituito, con atto depositato il 17
marzo 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato, preliminarmente, inammissibile e, in subordine,
infondato.
In punto di ammissibilita' del ricorso, l'Avvocatura generale
dello Stato rileva, anzitutto, un difetto di genericita' quanto ai
parametri costituzionali asseritamente violati: i motivi del ricorso,
cosi' come formulati, non sarebbero rispettosi di quanto disposto
dall'art. 39, quinto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
poiche' si limiterebbero alla generica evocazione di alcune norme
costituzionali, senza indicazione delle specifiche sfere di
attribuzioni regionali violate, e con un mero rinvio a quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 219 del 2013.
In secondo luogo, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
ricorso sarebbe inammissibile per tardivita', in quanto la Regione
contesta il potere di effettuare verifiche ispettive, senza pero'
aver impugnato la comunicazione che tali verifiche aveva disposto.
Infine, il ricorso sarebbe inammissibile in quanto la nota in
data 26 novembre 2013 del Ragioniere generale dello Stato imporrebbe
alla Regione solo l'obbligo di fornire informazioni sui provvedimenti
adottati per porre rimedio alle irregolarita' riscontrate e sui
risultati conseguiti, lasciando, invece, alla sua autonomia la scelta
degli interventi necessari, dei loro contenuti e dei tempi.
3.1.- Quanto all'infondatezza del ricorso, l'Avvocatura generale
dello Stato osserva che gli accertamenti di regolarita'
amministrativa e contabile, fondati esclusivamente sulla
documentazione che i soggetti pubblici sono tenuti ad esibire,
rientrerebbero tra gli strumenti necessari al perseguimento delle
finalita' di coordinamento della finanza pubblica, e non avrebbero
alcun carattere coercitivo e sanzionatorio. La verifica si
esaurirebbe, infatti, in una attivita' referente, rimettendo alla
discrezionalita' della Regione l'adozione di eventuali provvedimenti
correttivi, nel rispetto del principio di leale collaborazione, per
il raggiungimento dei comuni obiettivi, anche di carattere
sovranazionale, sanciti dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), e regolati dalla normativa in materia di
contabilita' e finanza pubblica.
Il caso in esame sarebbe, per altro, analogo a quello gia' deciso
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 370 del 2010, in cui e'
affermato che «il coordinamento finanziario puo' richiedere, per la
sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di ordine
amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di
controllo».
In conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato chiede il
rigetto del ricorso, poiche' i poteri previsti dall'art. 14, comma 1,
lettera d), della legge n. 196 del 2009, e dall'art. 60, comma 5, del
d.lgs. n. 165 del 2001 troverebbero fondamento nelle norme generali
sul sistema della finanza pubblica.
4.- In data 19 marzo 2015, la difesa della Regione Liguria ha
depositato memoria, in cui contesta i rilievi dell'Avvocatura
generale dello Stato in ordine all'inammissibilita' e
all'infondatezza del conflitto e sviluppa gli argomenti gia'
enucleati nel ricorso introduttivo.
Rispetto alle eccezioni di inammissibilita', osserva che in base
al ricorso non potrebbero sorgere dubbi sulle norme costituzionali e
sulle competenze regionali in discussione; che la necessita' di
promuovere il conflitto sarebbe emersa successivamente alla nota del
14 maggio 2013 di avvio dell'ispezione, ossia nel momento in cui
sarebbe venuto ad evidenza che il procedimento di verifica si era
concretizzato nell'esercizio di un diffuso e penetrante potere di
ispezione e di controllo, e quando e' stata trasmessa la nota del 26
novembre 2013, con la quale si chiedeva alla Regione l'assunzione di
comportamenti correttivi e di adeguamento ai rilievi statali,
emergendo con chiarezza la natura invasiva, e non meramente
sollecitatoria o collaborativa, dell'attivita' ispettiva nei
confronti dell'autonomia regionale; che, peraltro, solo nel mese di
luglio 2013 si e' avuta conoscenza della sentenza della Corte
costituzionale n. 219 del 2013, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale della disposizione sulla quale la disposta ispezione
si fondava, e che consentiva l'attivita' ispettiva ex art. 14, comma
1, lettera d), della legge n. 196 del 2009, a carico anche delle
Regioni.
Nel merito, la difesa della Regione sviluppa le argomentazioni
del ricorso introduttivo, insistendo per il suo accoglimento.
5.- In data 24 marzo 2015, l'Avvocatura generale dello Stato ha,
a sua volta, depositato memoria, in cui insiste per l'accoglimento
delle eccezioni di inammissibilita' e di merito gia' formulate
nell'atto di costituzione.
In particolare, ribadisce che il ricorso sarebbe inammissibile,
in quanto la Regione muoverebbe dall'erroneo presupposto
interpretativo secondo cui le attivita' ispettive contestate
sarebbero sfociate nell'imposizione di obblighi specifici, mentre la
nota si limiterebbe ad imporre l'obbligo di fornire informazioni sui
provvedimenti adottati per porre rimedio alle irregolarita'
riscontrate.
Quanto all'infondatezza del ricorso, l'Avvocatura generale
osserva che le attivita' contestate sarebbero preordinate al
controllo sulla spesa pubblica e sui costi del personale e
troverebbero il loro fondamento nella competenza, sicuramente
statale, di coordinamento della finanza statale con quella locale.
Considerato in diritto
1.- La Regione Liguria ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, per
l'annullamento, previa dichiarazione di non spettanza allo Stato,
della nota in data 26 novembre 2013, n. 97572, del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, Ispettorato generale di finanza, Servizi
ispettivi di finanza pubblica - con la quale sono state trasmesse due
relazioni sulla verifica amministrativo-contabile eseguita, dal 20
maggio 2013 al 27 giugno 2013, presso la Regione Liguria; e per
l'annullamento delle suddette relazioni, entrambe redatte in data 15
ottobre 2013 e aventi, rispettivamente, ad oggetto, l'una, gli
scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica, ai sensi dell'art.
14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilita' e finanza pubblica), e, l'altra, le spese per il
personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
La ricorrente assume, in primo luogo, che non spetterebbe allo
Stato disporre presso la Regione una verifica
amministrativo-contabile in materia di scostamenti dagli obiettivi di
finanza pubblica, in quanto lesiva della sua sfera di attribuzioni
costituzionali, definita dagli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione. Ritiene, infatti, la Regione che tale verifica sarebbe
viziata per carenza di potere, perche' disposta sulla base di una
disposizione normativa - l'art. 5 del decreto legislativo 6 settembre
2011, n. 149 (Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42), nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche'
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 7 dicembre 2012, n. 213, che rinvia all'art. 14, comma 1,
lettera d), della legge n. 196 del 2009 - che la Corte costituzionale
ha dichiarato costituzionalmente illegittima, con sentenza n. 219 del
2013, proprio nella parte in cui consentiva lo svolgimento di
generalizzate verifiche ispettive sull'attivita' amministrativa e
contabile delle Regioni.
In secondo luogo, afferma che non spetterebbe allo Stato disporre
presso la Regione una verifica amministrativo-contabile in materia di
spese per il personale, in quanto essa pure lesiva della sfera di
autonomia costituzionalmente garantita all'ente regionale dagli artt.
114, 117, 118 e 119 Cost. Assume, sul punto, la Regione che tale
verifica si fonderebbe su una disposizione - l'art. 60, comma 5, del
d.lgs. n. 165 del 2001 - anch'essa costituzionalmente illegittima, e
della quale chiede che la Corte costituzionale rimetta davanti a se
stessa la relativa questione di legittimita' costituzionale. Ritiene,
comunque, che la verifica si sarebbe svolta al di la' dei limiti
fissati dalla norma appena citata, poiche' non si sarebbe limitata ad
accertare la spesa in riferimento agli oneri dei contratti collettivi
nazionali e decentrati e alla «corretta applicazione degli accordi
collettivi stipulati», ai sensi dell'art. 27, quarto comma, della
legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge quadro sul pubblico impiego), cui
l'art. 60, comma 5, citato, rinvia, ma si sarebbe tradotta in un
sindacato di carattere generale sulla gestione del personale, e in un
improprio controllo su leggi regionali vigenti.
2.- In via preliminare, occorre esaminare le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso formulate, per conto del Presidente del
Consiglio dei ministri, dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- Secondo la resistente, il ricorso sarebbe inammissibile,
innanzitutto, per tardivita', in quanto la Regione Liguria ha
contestato la spettanza, in capo allo Stato, del potere di effettuare
verifiche ispettive, senza pero' impugnare la nota del 14 maggio 2013
del Ragioniere generale dello Stato, che tali verifiche ha disposto.
La ricorrente si e' infatti limitata a censurare, all'esito di esse,
la nota ministeriale del 26 novembre 2013, con cui sono state
trasmesse le relazioni degli ispettori, nonche' tali relazioni.
L'eccezione e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha, in piu' occasioni, ritenuto
inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione tra enti
proposto contro atti consequenziali di atti anteriori non impugnati
(sentenze n. 130 del 2014, n. 207 e n. 72 del 2012 e n. 369 del
2010). Nel caso in esame, la nota di trasmissione delle relazioni
costituisce un atto consequenziale rispetto alla nota del 14 maggio
2013, con la quale lo Stato, disponendo l'avvio delle ispezioni, ha
espresso una chiara manifestazione di volonta' di affermare la
propria competenza a svolgere verifiche (sentenza n. 370 del 2010).
Contestando la Regione la spettanza stessa del potere ispettivo,
avrebbe dovuto impugnare innanzitutto la nota ora ricordata.
E' vero, quantomeno con riferimento alla parte di ricorso avverso
la verifica in materia di scostamenti dagli obiettivi di finanza
pubblica, che il quadro normativo di riferimento a disposizione della
ricorrente e' mutato, in seguito alla sentenza n. 219 del 2013, che
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale della norma sulla quale
la verifica ispettiva si fondava, cioe' l'art. 5 del d.lgs. n. 149
del 2011, nel testo introdotto dall'art. 1-bis, comma 4, del d.l. n.
174 del 2012, nella parte in cui consentiva lo svolgimento di
attivita' ispettive "ad ampio spettro" sulla gestione amministrativa
e contabile delle Regioni, previste dall'art. 14, comma 1, lettera
d), della legge n. 196 del 2009. Tale pronuncia e' stata depositata
nel luglio 2013, successivamente all'espletamento delle verifiche. E
puo' quindi convenirsi con la ricorrente quando sostiene che il suo
interesse a ricorrere in punto di spettanza del potere ispettivo e'
sorto solo con il deposito della sentenza in questione, la
tempestivita' dell'impugnativa dovendo essere valutata anche alla
luce del momento nel quale matura la consapevolezza della lesione.
Ma, proprio per questo, la ricorrente avrebbe dovuto tempestivamente
impugnare, visto il nuovo quadro normativo di riferimento, anche la
nota del 14 maggio 2013 del Ragioniere generale dello Stato, la
quale, sul presupposto della spettanza allo Stato del potere
ispettivo, aveva disposto le verifiche in discussione.
La mancanza di tale impugnazione determina l'inammissibilita' del
conflitto.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Liguria nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione alla nota del Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
Ispettorato generale di finanza, Servizi ispettivi di finanza
pubblica - del 26 novembre 2013, n. 97572, e alle relazioni del 15
ottobre 2013 ad essa allegate, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 maggio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI