N. 120 SENTENZA 26 maggio - 25 giugno 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Energia - Concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico - Accordo tra la Regione Veneto e la Provincia autonoma di Trento riguardo al regime concessorio di alcune grandi derivazioni idroelettriche interessanti il territorio di entrambi gli enti territoriali. - Legge della Regione Veneto 23 novembre 2006, n. 26 (Ratifica dell'accordo tra la Regione del Veneto e la Provincia Autonoma di Trento per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti i rispettivi territori), art. 1; legge della Provincia autonoma di Trento 5 febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra la Provincia autonoma di Trento e la Regione del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti il territorio della provincia di Trento e della regione Veneto), artt. 1 e 2; in relazione, per tutte le norme indicate, all'art. 10 dell'"Accordo della Provincia autonoma di Trento e Regione del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico attualmente in essere interessanti il territorio della Provincia autonoma di Trento e della Regione del Veneto", sottoscritto disgiuntamente il 25 ed il 29/11/2005. -(GU n.26 del 1-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 23 novembre 2006, n. 26 (Ratifica
dell'accordo tra la Regione del Veneto e la Provincia Autonoma di
Trento per l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle
concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico
interessanti i rispettivi territori), e degli artt. 1 e 2 della legge
della Provincia autonoma di Trento 5 febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed
esecuzione dell'accordo tra la Provincia autonoma di Trento e la
Regione del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative
relative alle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico interessanti il territorio della provincia di Trento e
della regione Veneto), in relazione, per tutte le norme indicate,
all'art. 10 dell'«Accordo tra Provincia autonoma di Trento e Regione
del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative relative
alle concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico
attualmente in essere interessanti il territorio della Provincia
autonoma di Trento e della Regione del Veneto», sottoscritto
disgiuntamente il 25 ed il 29 novembre 2005, promosso dalla Corte di
cassazione, sezioni unite civili, nel procedimento vertente tra Enel
Produzione spa e Primiero Energia spa ed altri con ordinanza del 20
luglio 2011, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di Enel Produzione spa, della
Provincia autonoma di Trento, di Primiero Energia spa e della Regione
Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 26 maggio 2015 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Gianfranco Mazzullo per Enel Produzione spa e
Cristina Carpani per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 20 luglio 2011 (r.o. n. 233 del 2011), la
Corte di cassazione, sezioni unite civili, investita del ricorso
avverso la sentenza n. 112 del 1° luglio 2009 del Tribunale superiore
delle acque pubbliche, nel procedimento promosso da Enel Produzione
spa contro Primiero Energia spa, Provincia autonoma di Trento e
Regione Veneto, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 104 e 117,
primo comma, della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Veneto 23
novembre 2006, n. 26 (Ratifica dell'accordo tra la Regione del Veneto
e la Provincia Autonoma di Trento per l'esercizio delle funzioni
amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni
d'acqua a scopo idroelettrico interessanti i rispettivi territori), e
degli artt. 1 e 2 della legge della Provincia autonoma di Trento 5
febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra la
Provincia autonoma di Trento e la Regione del Veneto per l'esercizio
delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti il territorio
della provincia di Trento e della regione Veneto), con riguardo, per
tutte le norme indicate, all'art. 10 dell'«Accordo tra Provincia
autonoma di Trento e Regione del Veneto per l'esercizio delle
funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi
derivazioni di acqua a scopo idroelettrico attualmente in essere
interessanti il territorio della Provincia autonoma di Trento e della
Regione del Veneto», sottoscritto disgiuntamente il 25 ed il 29
novembre 2005.
Ricorda il giudice rimettente che le disposizioni censurate
ratificano, ai sensi dell'art. 117, ottavo comma, Cost., l'intesa
intervenuta tra Regione e Provincia autonoma, nel novembre del 2005,
riguardo al regime concessorio di alcune grandi derivazioni
idroelettriche, che interessano il territorio di entrambi gli enti
pervenuti all'accordo.
All'art. 10 dell'intesa, il cui testo e' allegato alle due leggi,
e' stabilito, in particolare, che la Regione Veneto «esprime il
proprio assenso alla concessione a Primiero Energia s.p.a. della
grande derivazione idroelettrica relativa agli impianti di Val
Schener e Moline con derivazione dai torrenti Cismon e Vanoi
(Provincia di Trento) e Val Rosna (Provincia di Belluno), di cui al
R.D. 8 dicembre 1927, n. 4580 e successive modifiche, con decorrenza
dal 19 ottobre 2001».
La Corte di cassazione, premesso che, in seguito alla ratifica,
l'accordo in questione avrebbe valore normativo primario, ai sensi
dell'art. 117, ottavo comma, Cost., ha censurato le disposizioni
sopra indicate rilevando che l'art. 10 del medesimo accordo - nella
parte che si riferisce alla decorrenza della titolarita' della
concessione a favore di Primiero Energia spa - introdurrebbe una
disciplina con effetti retroattivi non compatibili con le
disposizioni costituzionali evocate.
2.- Ad illustrazione delle ragioni della questione cosi'
sollevata, il rimettente ricostruisce nei seguenti termini la
complessiva vicenda oggetto del giudizio a quo.
Con atto del 31 ottobre 2000, la societa' Enel spa, in allora
titolare delle concessioni di grandi derivazioni di Val Schener e
Moline, deliberava di avviare l'iter di cessione degli impianti e
delle relative concessioni a Primiero Energia spa (costituita
dall'Azienda Consorziale Servizi Municipalizzati di Primiero), sorta
in attuazione del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia
di energia).
Successivamente, con determinazione dirigenziale del 21 giugno
2001, la Provincia autonoma di Trento, subentrata nell'esercizio
delle funzioni statali in materia di grandi derivazioni d'acqua a
scopi idroelettrici, rilasciava il nulla osta al sub-ingresso di
Primiero Energia spa nella titolarita' delle concessioni senza,
tuttavia, aver raggiunto la preventiva intesa con la Regione Veneto,
secondo quanto previsto dall'art. 89 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
A fronte di tale omissione, la Regione Veneto sollevava conflitto
d'attribuzione davanti alla Corte costituzionale.
Nel frattempo, con atto pubblico del 19 ottobre 2001, le parti
procedevano al trasferimento degli impianti a Primiero Energia spa,
dando atto della pendenza del conflitto d'attribuzione davanti alla
Corte costituzionale, e concordando una specifica clausola di
garanzia: la societa' cessionaria avrebbe tenuto indenne Enel
Produzione spa (succeduta nel frattempo ad Enel spa) da ogni
responsabilita' o pregiudizio conseguente ad eventuali controversie
circa la legittimita' del nulla osta al sub-ingresso nelle
concessioni rilasciato dalla Provincia autonoma di Trento.
Con atto del 28 gennaio 2002, la Provincia autonoma di Trento
attribuiva la titolarita' delle concessioni a Primiero Energia.
Con la sentenza n. 133 del 2005, la Corte costituzionale
dichiarava che non spettava alla Provincia autonoma di Trento, in
difetto della necessaria previa intesa di cui all'art. 89, comma 2,
del citato d.lgs. n. 112 del 1998, l'esercizio delle funzioni
relative alle concessioni di derivazioni di acqua pubblica che
interessassero, oltre alla Provincia autonoma di Trento, anche la
Regione Veneto, e, per l'effetto, annullava il nulla osta al
sub-ingresso nelle concessioni.
Conseguentemente, con provvedimento del 27 maggio 2005, la
Provincia autonoma annullava l'atto di volturazione del 28 gennaio
2002, facendo pero' salvi tutti gli effetti gia' prodotti e
concedendo un nuovo nulla osta provvisorio, in attesa del
perfezionamento dell'intesa con la Regione Veneto.
Quest'ultimo provvedimento veniva impugnato da Enel Produzione
spa, la quale lamentava che la disposta salvezza degli effetti
prodotti avrebbe pregiudicato l'esito di una sua possibile azione
risarcitoria.
Con sentenza n. 182 del 2007, passata in giudicato, il Tribunale
superiore delle acque pubbliche accoglieva il ricorso e annullava il
provvedimento del 27 maggio 2005, affermando che: «[...] se puo'
ammettersi il riconoscimento di situazioni di fatto prive di
regolamentazione per l'annullamento dell'atto presupposto, non puo',
invece, sanarsi o convalidarsi un atto annullato, atteso che le
figure giuridiche di convalescenza dell'atto tendono alla
eliminazione degli eventuali vizi, ma se l'atto e' gia' stato
eliminato dal mondo giuridico per effetto di una decisione
giurisdizionale di annullamento, potra' procedersi solo alla
rinnovazione dell'atto stesso, ma non gia' alla sua convalida o alla
sua sanatoria».
La Provincia autonoma di Trento e la Regione Veneto concludevano
l'accordo previsto dal d.lgs. n. 112 del 1998 nelle date del 25 e del
29 novembre 2005. Detto accordo veniva ratificato con la legge della
Regione Veneto n. 26 del 2006 e con la legge della Provincia autonoma
di Trento n. 1 del 2007.
La Provincia autonoma di Trento, con provvedimento del 29
febbraio 2008, ritenendo che, a seguito dell'approvazione delle due
leggi ricordate, fossero superati, con efficacia ex tunc, gli
originari vizi di legittimita' evidenziati sia dalla Corte
costituzionale, sia dalla sentenza del Tribunale superiore delle
acque pubbliche, riconosceva a Primiero Energia spa la titolarita'
delle concessioni di grande derivazione a decorrere dal 19 ottobre
2001, data dell'atto pubblico di cessione degli impianti da parte di
Enel Produzione spa. Anche tale provvedimento veniva impugnato dalla
societa' cedente.
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche ha deciso su tale
ultimo ricorso con sentenza n. 112 del 2009. Tale sentenza afferma,
in particolare, che il provvedimento impugnato non viola il
giudicato, si fonda su una specifica autorizzazione legislativa volta
a superare i vizi che inficiavano la determinazione amministrativa
annullata, ed ha potuto disporre il trasferimento delle concessioni a
far data dall'atto pubblico di cessione degli impianti del 19 ottobre
2001 perche' i vizi procedimentali accertati dalla Corte
costituzionale e dalla precedente sentenza del Tribunale superiore
delle acque pubbliche sono stati rimossi dalle leggi, regionale e
provinciale, di ratifica dell'intesa. La sentenza nega fondamento,
per altro verso, all'assunto per cui le norme indicate non avrebbero
potuto esercitare una efficacia retroattiva perche' non avrebbero
potuto incidere su rapporti esauriti.
Il giudizio a quo scaturisce, infine, dal ricorso proposto da
Enel Produzione spa contro la decisione appena citata.
3.- Compiuto tale inquadramento complessivo, i giudici rimettenti
hanno esaminato le eccezioni di inammissibilita' del ricorso
principale e del ricorso incidentale sollevate dalla Provincia
autonoma di Trento e da Primiero Energia spa.
In particolare hanno ritenuto inammissibile, per mancanza di
specifiche censure, il ricorso incidentale con il quale la Provincia
autonoma di Trento lamentava il rigetto da parte del Tribunale
superiore delle acque pubbliche delle eccezioni in punto di difetto
dell'interesse ad agire e della legittimazione attiva in capo a Enel
Produzione spa, basate sul rilievo che la concessione sarebbe
scaduta, senza possibilita' di proroga, fin dal 19 ottobre 1999.
La Corte di cassazione ha inoltre argomentato negativamente circa
l'ammissibilita' o la fondatezza di alcuni motivi del ricorso
principale, riguardo ad asserite violazioni della normativa sul
procedimento amministrativo e di quella in materia di concessioni per
derivazioni idroelettriche.
I rimettenti hanno quindi esaminato il tema della denunciata
elusione del giudicato formatosi sulla prima sentenza del Tribunale
superiore delle acque pubbliche, n. 182 del 2007, che aveva disposto
l'annullamento del provvedimento n. 95 del 2005, adottato dalla
Provincia autonoma di Trento, attraverso il quale erano stati fatti
salvi gli effetti del nulla osta precedentemente annullato dalla
Corte costituzionale con la citata sentenza n. 133 del 2005. In
particolare, dopo aver osservato che «appare condivisibile la tesi
del Tsap secondo cui il dedotto giudicato impeditivo della
retroattivita' degli effetti del provvedimento di trasferimento delle
concessioni sarebbe superato dalla disciplina dettata con le leggi
regionale e provinciale e dall'accordo al quale le stesse fanno
rinvio recettizio», la Corte di cassazione ha ritenuto che possa
«dubitarsi che la retroattivita' della disciplina risultante dagli
atti normativi indicati sia conforme a Costituzione».
Secondo le sezioni unite sarebbe dubbio, «a fronte della laconica
disciplina contenuta nell'art. 20 del t.u. del 1933, [...] che possa
riconoscersi natura di principio fondamentale della materia
all'irretroattivita' dei provvedimenti di trasferimento delle
concessioni di derivazione, adottati in conseguenza di annullamento
di precedente provvedimento di identica natura». Nondimeno, essendo
pacifico che l'accordo e le leggi di ratifica della Regione Veneto e
della Provincia autonoma di Trento sono entrati in vigore in pendenza
del giudizio davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche,
definito con sentenza n. 182 del 2007 di annullamento del nulla osta
provvisorio del 2005, e prima che fosse iniziato il giudizio a quo
(il quale, come gia' rilevato, ha per oggetto la valutazione
dell'eccezione di elusione del giudicato formatosi sulla predetta
sentenza), per il giudice rimettente si porrebbe il problema di
accertare se la richiamata disciplina legislativa si ponga in
contrasto con i limiti che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale e della Corte di Strasburgo, il legislatore (al di
fuori della materia penale) incontra nell'attribuire effetti
retroattivi alle norme approvate.
Al riguardo, le sezioni unite osservano che, secondo la Corte
costituzionale, le norme di interpretazione autentica, ovvero le
norme innovative con efficacia retroattiva, sarebbero
costituzionalmente legittime, purche' la retroattivita' trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti,
quali il principio di eguaglianza, la tutela dell'affidamento
legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico,
specialmente in materia processuale, in quanto elemento essenziale
dello Stato di diritto, il rispetto della funzione giudiziaria, con
il conseguente divieto di intervenire sugli effetti del giudicato e
sulle fattispecie sub iudice (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 170 del 2008, n. 416 del 1999, n. 111 del 1998, n.
211 del 1997, n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994).
Su queste basi, il giudice rimettente ritiene non manifestamente
infondato il dubbio di legittimita' costituzionale della disciplina
risultante dagli atti normativi piu' volte indicati, per contrasto
con gli artt. 3 e 104 Cost., e, in particolare, con i principi di
ragionevolezza, di eguaglianza, di tutela dell'affidamento e di
rispetto della funzione giurisdizionale.
Nell'ordinanza di rimessione sono inoltre richiamate alcune
decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo (21 giugno 2007,
SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais e altri contro Francia; 28 ottobre
1999, Zielinski e altri contro Francia; 9 dicembre 1994, Raffineries
grecques Stran e Stratis Andreadis contro Grecia), ove si afferma
che, pur non essendo precluso al legislatore di intervenire in
materia civile con disposizioni retroattive, il principio dello Stato
di diritto e la nozione di processo equo sancita dall'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, vietano
l'interferenza dello stesso legislatore nell'amministrazione della
giustizia, destinata a influenzare l'esito della controversia, fatta
eccezione per il caso di motivi imperativi di interesse generale, in
quanto la garanzia della parita' delle armi comporta l'obbligo di
dare alle parti una ragionevole possibilita' di perseguire le proprie
azioni giudiziarie, senza essere poste in condizione di sostanziale
svantaggio rispetto agli avversari.
Il giudice a quo, in particolare, osserva che la disciplina di
cui si tratta inciderebbe negativamente sulla sfera giuridica di Enel
Produzione spa, la quale, per effetto delle norme censurate, si
vedrebbe privata della garanzia dell'esonero da ogni responsabilita'
o pregiudizio «conseguenti ad eventuali controversie in ordine alla
legittimita' e all'esaustivita' del nulla osta al sub ingresso»,
concordata mediante l'art. 7 del contratto stipulato il 19 ottobre
2001 con Primiero Energia spa.
In definitiva, sotto questo profilo, non essendo la scelta
compiuta dal legislatore regionale e provinciale dettata da motivi
imperativi di interesse generale, le norme censurate confliggerebbero
con l'art. 6 della CEDU, violando anche l'art. 117, primo comma,
Cost.
4.- Con atto depositato il 18 ottobre 2011, si e' costituita la
Provincia autonoma di Trento, controparte nel giudizio a quo,
eccependo, innanzitutto, l'inammissibilita' della questione per
difetto di motivazione sulla rilevanza.
In particolare, secondo la Provincia, l'unico argomento addotto
dal giudice rimettente in punto di rilevanza sottolinea che l'accordo
legificato inciderebbe negativamente sulla sfera giuridica di Enel
Produzione spa, che, per effetto dello stesso, si vedrebbe privata
della garanzia di esonero da ogni responsabilita' o pregiudizio. Tale
motivazione, ad avviso della Provincia, si baserebbe su un'errata
percezione della posizione di Enel Produzione spa rispetto al titolo
concessorio, nonche' su un'erronea lettura della disciplina
contrattuale dei rapporti tra Primiero Energia spa ed Enel Produzione
spa e dell'interesse processuale di quest'ultima, giacche' la
disciplina in questione non varrebbe a fondare una posizione di
diritto in capo alla ricorrente e, di conseguenza, a ritenere come
prodotta alcuna lesione o violazione della sua sfera giuridica.
La Provincia, dopo aver ricordato che, secondo la Corte di
cassazione, la societa' Enel Produzione «avrebbe avuto interesse a
procrastinare la volturazione in caso di mancanza di valido nulla
osta», ha posto in luce che cio', in realta', non avrebbe mai potuto
verificarsi, poiche' la concessione di cui era titolare Enel
Produzione spa era definitivamente scaduta, senza possibilita' di
proroga, il 19 ottobre 1999. Infatti, con la Convenzione del 19
aprile 1988, la Provincia autonoma di Trento aveva autorizzato Enel
Produzione spa a subentrare anticipatamente a Sava Alluminio Veneto
spa (precedente titolare), a condizione che la prima rinunciasse alla
concessione, una volta che quest'ultima fosse pervenuta alla scadenza
naturale del termine, gia' noto, del 19 ottobre 1999, onde consentire
alla stessa Provincia il rilascio delle concessioni di grande
derivazione idroelettrica in ambito locale, ai sensi dell'art. 13,
ultimo comma, dello statuto speciale di autonomia del Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), dell'art. 11 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), e dell'art. 1 del d.P.R. n. 235 del 1977. Quindi, avendo
espressamente rinunciato ad esercitare ogni iniziativa di rinnovo
della concessione successivamente al 19 ottobre 1999, Enel Produzione
spa, al momento del trasferimento dei beni al nuovo concessionario -
la cui attuazione era imposta e regolata dagli artt. 20 e 25 del
regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) - «non poteva
vantare a suo favore alcun titolo di concessione e, quindi, alcun
diritto alla stessa collegato».
La Provincia autonoma di Trento sostiene inoltre la propria
estraneita' rispetto alla clausola di cui al citato art. 7 del
contratto del 19 ottobre 2001, intercorso tra Enel Produzione spa e
Primiero Energia spa. In effetti - si osserva - «la clausola
suddetta, fissata nell'ambito della disciplina dei rapporti fra
concessionario scaduto e concessionario subentrante, e' una clausola
di garanzia in favore di Enel da eventuale retrocessione dei beni
compravenduti da Primiero Energia ad Enel, che si sarebbe potuta
verificare nel caso di invalidazione del nulla osta - rappresentando
quest'ultimo il presupposto necessario per la volturazione della
concessione a Primiero Energia spa - ove tale evento avesse potuto
provocare la invalidazione/risoluzione del contratto». La clausola,
in altri termini, era destinata, secondo la Provincia, a spiegare i
propri effetti nell'ambito della compravendita intercorsa tra le
parti, garantendo Enel Produzione spa dagli effetti che l'eventuale
illegittimita' del nulla osta avrebbe potuto avere sulla sorte del
contratto.
Inoltre, la Provincia autonoma di Trento ha posto in evidenza che
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 133 del 2005, non aveva
ravvisato, con riguardo al nulla osta annullato, effetti lesivi per
Enel Produzione spa o vizi riconducibili al rapporto tra Provincia e
soggetti privati. Rileva anche, nella stessa prospettiva, che il
Tribunale superiore delle acque pubbliche, con la sentenza n. 182 del
2007, aveva annullato la determinazione del 27 maggio 2005, con cui
la Provincia aveva fatto salvi gli effetti del citato nulla osta,
esclusivamente per un vizio formale inerente alla tipologia dell'atto
adottato (atto di sanatoria, anziche' di rinnovazione).
Tali emergenze confermerebbero il difetto di motivazione sulla
rilevanza della questione, non sussistendo alcuna posizione di
diritto invocabile da Enel Produzione spa.
In via subordinata, nel merito, la parte ha sostenuto la non
fondatezza della censura relativa all'asserito contrasto tra le
disposizioni impugnate e l'art. 6 della CEDU. La decisione della
Corte costituzionale n. 133 del 2005, infatti, aveva imposto la
conclusione dell'accordo fra Regione Veneto e Provincia autonoma di
Trento, la rinnovazione degli atti e la definizione della disciplina
dei rapporti pendenti in materia di concessioni di grandi
derivazioni, in coerenza con le funzioni svolte da Regione e
Provincia. Tale accordo, poi, non poteva che essere ratificato con
legge, secondo quanto stabilito dall'art. 117, ottavo comma, Cost.
5.- Con atto depositato il 16 novembre 2011 si e' costituita Enel
Produzione spa, parte ricorrente del giudizio a quo, sostenendo la
fondatezza della questione.
Quanto al contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 6 della CEDU, la parte ha premesso che l'accordo e
le leggi regionali di ratifica della Regione Veneto e della Provincia
autonoma di Trento sono entrate in vigore mentre era pendente il
giudizio davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche,
definito con sentenza n. 182 del 2007, e prima che fosse iniziato il
giudizio a quo, che ha per oggetto l'eccezione di elusione del
giudicato formatosi sulla predetta sentenza. Con ampie citazioni
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la
parte rileva che l'art. 6 della CEDU impone al legislatore di uno
Stato contraente di non interferire nella amministrazione della
giustizia allo scopo d'influire su una singola causa o su di una
determinata categoria di controversie.
Cio' premesso, la disciplina introdotta - non essendo dettata da
motivi imperativi di interesse generale - pregiudicherebbe Enel
Produzione spa, privandola delle garanzie dell'esonero da ogni
responsabilita' o pregiudizio conseguenti ad eventuali controversie,
in ordine alla legittimita' e all'esaustivita' del nulla osta al
sub-ingresso nella concessione (art. 7 del contratto datato 19
ottobre 2001).
Inoltre, le disposizioni censurate inciderebbero sul procedimento
giudiziario, interferendo con i poteri degli organi giurisdizionali.
Da questo punto di vista, esse, attraverso un'incisione retroattiva
su diritti gia' maturati, vanificando decisioni giurisdizionali, e
intervenendo su fattispecie sub iudice, oltrepasserebbero i limiti
che il legislatore (al di fuori della materia penale) incontra
nell'attribuire effetti retroattivi alle norme approvate (e'
ampiamente citata giurisprudenza di questa Corte), violando i
principi di ragionevolezza e di tutela dell'affidamento (art. 3
Cost.), il diritto di difesa (art. 24 Cost.) e l'autonomia della
funzione giurisdizionale (art. 104 Cost.).
Nella specie, le leggi della Regione Veneto e della Provincia
autonoma di Trento avrebbero avuto il preciso scopo di interferire
con il giudizio promosso da Enel Produzione spa innanzi al Tribunale
superiore delle acque pubbliche, condizionandone l'esito. Le norme
censurate, infatti, non avrebbero introdotto una disciplina
retroattiva generale ed astratta, ma una regolamentazione normativa
configurata ad hoc dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione
Veneto, integrante una fattispecie di legge-provvedimento.
6.- Con atto depositato il 28 novembre 2011, si e' costituita
Primiero Energia spa, controparte nel giudizio a quo, chiedendo il
rigetto delle questioni sollevate.
Svolte alcune premesse in fatto e riassunti i profili della
controversia, la parte sostiene l'inammissibilita' della questione
per carenza di rilevanza. Con la propria ordinanza di rimessione, la
Corte di cassazione avrebbe infatti dimostrato d'aver gia' deciso su
tutti i motivi di ricorso proposti da Enel Produzione spa, di talche'
la questione risulterebbe posta tardivamente e sarebbe, di
conseguenza, manifestamente irrilevante. Cio' in quanto i giudici
rimettenti avrebbero espressamente condiviso la tesi del Tribunale
superiore delle acque pubbliche, secondo cui il giudicato impeditivo
della retroattivita' degli effetti del provvedimento di trasferimento
delle concessioni sarebbe stato superato dalla disciplina dettata con
le leggi regionale e provinciale e dall'accordo al quale le stesse
fanno rinvio recettizio.
Sotto altro profilo, la parte ha rilevato che la concessione
originariamente rilasciata ad Enel Produzione spa era scaduta fin dal
19 ottobre 1999. Da tale data in poi la stessa Enel Produzione spa,
non potendo vantare diritti sulle centrali o sui relativi utili, non
avrebbe nemmeno potuto subire danni da lucro cessante, per effetto di
una eventuale illegittimita' dell'assegnazione a favore di Primiero
Energia spa. In alcun modo, quindi, l'ex concessionaria avrebbe
potuto subire una lesione per la disposta retroattivita' delle norme
di cui si discute.
Infine, la parte ha prospettato l'inammissibilita' della
questione in virtu' della asserita coincidenza tra il petitum, posto
ad oggetto del giudizio costituzionale incidentale, e il petitum del
processo a quo, ritenendo, in sostanza, che l'accoglimento della
questione implicherebbe de plano l'annullamento dell'atto
amministrativo impugnato.
Nel merito, la societa' Primiero Energia assume che le leggi in
esame avrebbero previsto la retroattivita' dei propri effetti
avvalendosi del potere di cui all'art. 73, ultimo comma, Cost. Sul
punto, la giurisprudenza costituzionale avrebbe stabilito che la
legge civile puo' disporre con efficacia retroattiva, rispettando i
criteri di ragionevolezza, parita' di trattamento, tutela
dell'affidamento, coerenza e certezza dell'ordinamento, rispetto
delle funzioni del sistema giudiziario e assenza di contrasto con
altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. Ne' tale
possibilita' sarebbe esclusa dall'art. 6 della CEDU, tenuto anche
conto che, nella specie, l'intervento normativo era finalizzato non
ad influire sul procedimento giurisdizionale in corso, bensi' a
sanare una situazione giuridica illegittima (determinata dalla
mancata intesa con la Regione), ottemperando alle sentenze del
Tribunale superiore delle acque pubbliche e della Corte
costituzionale.
La parte costituita, inoltre, osserva che la prospettata
illegittimita' costituzionale potrebbe implicare il tentativo di
"riformare" la sentenza della Corte costituzionale n. 133 del 2005,
violando l'art. 137 Cost. che esclude qualunque forma di impugnazione
contro le decisioni della stessa Corte.
Infine, Primiero Energia spa ricorda che la sentenza citata da
ultimo aveva annullato il nulla osta esclusivamente per un vizio
procedimentale, costituito dalla mancanza dell'intesa tra Provincia
autonoma di Trento e Regione Veneto, e sostiene che, in ogni caso, le
leggi intervenute a ratifica dell'accordo non potrebbero essere
oggetto di «controllo di legittimita' della Corte costituzionale»,
trattandosi del frutto di una «valutazione di natura politica»,
compiuta mediante uso del potere discrezionale spettante ai Consigli
regionale e provinciale.
7.- Con atto depositato il 28 novembre 2011, si e' costituita la
Regione Veneto, intimata nel giudizio a quo, sollecitando il rigetto
della questione sulla base, in sostanza, delle medesime
considerazioni svolte da Primiero Energia spa nel proprio atto di
costituzione.
La Regione osserva, in aggiunta, che la questione sarebbe
inammissibile nella misura in cui e' riferita ai principi di
ragionevolezza ed uguaglianza, poiche' il giudice rimettente non
avrebbe indicato alcun tertium comparationis sul quale misurare,
appunto, la legittimita' della disciplina censurata.
Circa la retroattivita' delle leggi regionale e provinciale, la
parte ritiene che la scelta di far retroagire la concessione, alla
data in cui Primiero Energia spa e' subentrata a Enel Produzione spa
nella gestione degli impianti, sarebbe certamente ragionevole, alla
luce dell'esigenza di tutelare la continuita' del legittimo esercizio
di un'attivita' di fondamentale importanza quale la produzione
dell'energia elettrica.
Non si sarebbe, dunque, verificata alcuna lesione del principio
dell'affidamento riposto sulla certezza dell'ordinamento giuridico,
specialmente in materia processuale, e del rispetto della funzione
giudiziaria.
Le disposizioni legislative censurate, infine, non sarebbero
elusive del giudicato di cui alla sentenza del Tribunale superiore
delle acque pubbliche n. 182 del 2007, che annullava il nulla osta
provvisorio per un vizio di mera forma, ed anzi varrebbero ad
emendare quel vizio.
8.- Il 19 luglio 2012 Enel Produzione spa ha depositato una
memoria, replicando, tra l'altro, alle osservazioni formulate dalla
Provincia autonoma di Trento e ribadendo le ragioni dell'asserita
illegittimita' costituzionale delle norme impugnate.
In primo luogo, circa l'eccepita inammissibilita' della questione
per difetto di motivazione sulla rilevanza, la parte, citando
sentenze della Corte costituzionale, invoca il principio per cui il
riscontro dell'interesse ad agire e la verifica della legittimazione
delle parti sono rimessi alla valutazione del giudice rimettente e
non sono suscettibili di riesame, ove sorrette da una motivazione non
implausibile.
Inoltre, la parte ricorda che l'eccezione concernente una
presunta carenza del suo interesse ad agire, gia' respinta dal
Tribunale superiore delle acque pubbliche con la sentenza n. 112 del
2009, era stata riproposta con ricorso incidentale dinanzi alla Corte
di cassazione, e che quest'ultima ha definito inammissibile il
ricorso relativo con la stessa ordinanza di rimessione. Di
conseguenza - assume la parte - tanto il Tribunale superiore delle
acque pubbliche che la Corte di cassazione avrebbero definitivamente
accertato e giudicato che, a dispetto di quanto insistentemente
rappresentato dalla difesa della Provincia autonoma di Trento, Enel
Produzione spa sarebbe stata pregiudicata dal prematuro (ed
illegittimo) trasferimento delle concessioni a Primiero Energia spa
nel 2001, poiche' avrebbe avuto interesse a procrastinare la voltura
in caso di mancanza di valido nulla osta.
L'eccezione di inammissibilita' formulata dalla Provincia
autonoma di Trento sarebbe infondata, del resto, anche perche'
l'ordinanza di rimessione soddisferebbe appieno l'esigenza di dar
conto, nella sua motivazione, delle ragioni per le quali la questione
proposta riveste i caratteri, oltre che della non manifesta
infondatezza, della rilevanza nel giudizio a quo. In sintesi, detta
rilevanza risiederebbe nel fatto che le disposizioni legislative
censurate, emanate durante il giudizio innanzi al Tribunale superiore
delle acque pubbliche ed aventi efficacia retroattiva, avrebbero
fornito la «copertura» normativa con la quale lo stesso Tribunale
superiore ha potuto superare il giudicato di cui alla sua precedente
sentenza n.182 del 2007, respingendo i motivi di ricorso proposti da
Enel Produzione spa. In assenza di tali leggi, i suddetti vizi (e, in
particolare, il vizio di violazione del giudicato) avrebbero invece
comportato l'annullamento del provvedimento della Provincia autonoma
di Trento del 2008, il quale si era posto in contrasto con la
richiamata sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n.
182 del 2007, disponendo la retroattivita' (a partire dal 2001) del
subentro di Primiero Energia spa nella concessione di grande
derivazione idroelettrica.
Enel Produzione spa ribadisce poi la fondatezza della questione,
sottolineando come, nel caso in esame, non si possano ravvisare
motivi imperativi d'interesse generale idonei a giustificare
l'effetto retroattivo di atti normativi che, peraltro, hanno
concretamente interferito sulla controversia in corso. Del resto,
osserva ancora la parte, neppure un'attenta lettura dell'accordo del
2005 (e delle relative leggi di ratifica) permetterebbe di
identificare una ragione di interesse generale o imperativa che
potesse giustificare il subentro ex tunc di Primiero Energia spa
nella concessione, in violazione del giudicato. Ne' il legislatore
regionale e provinciale (e' citata la sentenza di questa Corte n. 303
del 2011), ne' le controparti processuali avrebbero indicato i
principi, i diritti e i beni di rilievo costituzionale che il
suddetto accordo avrebbe inteso tutelare, non potendo le questioni
patrimoniali, afferenti la ripartizione dei canoni tra Regione e
Provincia autonoma, giustificare un intervento retroattivo sulla
decorrenza del trasferimento della concessione da Enel Produzione spa
a Primiero Energia spa. Non sarebbe sostenibile neppure che la
sentenza della Corte costituzionale giustifichi un tale intervento
retroattivo, come adombrato nell'atto di costituzione della Provincia
autonoma di Trento. Altro infatti sarebbe procedere alla rinnovazione
degli atti annullati, rispettando la prescrizione della previa
intesa, altro sarebbe, intenzionalmente e specificamente, disporre,
per mere finalita' di carattere patrimoniale ed a scopi di
interferenza sul giudizio in corso, che la concessione a Primiero
Energia spa si debba considerare conferita a far tempo dal 2001.
Ancora, le leggi impugnate non si sottrarrebbero alla censura di
violazione dell'art. 6 della CEDU, norma interposta rispetto all'art.
117, primo comma, Cost., ne' a quella dell'art. 111 Cost. Esse,
inoltre, violerebbero gli artt. 3 e 104 Cost., superando i limiti che
l'ordinamento costituzionale pone al legislatore nell'attribuire
effetti retroattivi alle nuove norme. Cio', ancora una volta, in
quanto si tratterebbe di norme dettate al solo scopo di interferire
con i giudizi promossi da Enel Produzione spa innanzi al Tribunale
superiore delle acque pubbliche, condizionandone in modo decisivo
l'esito.
9.- Il 26 luglio 2012, la Provincia autonoma di Trento ha
depositato memoria con la quale replica alle deduzioni di Enel
Produzione spa, contestando, anzitutto, l'interpretazione della
clausola di garanzia inclusa nel contratto di alienazione dei beni
afferenti la concessione, a suo tempo intercorso tra Enel Produzione
spa e Primiero Energia spa. Tale clausola, secondo la Provincia,
lungi dal prospettare una proroga della concessione scaduta o una
qualsiasi forma di indennizzo per Enel Produzione spa, doveva solo
garantire quest'ultima riguardo ad eventuali azioni di regresso
promosse dalla societa' Primiero Energia, ove il nulla osta fosse
venuto meno e si fosse dunque prospettata una risoluzione del
contratto. La clausola, dunque, non avrebbe ingenerato un legittimo
affidamento in capo ad Enel Produzione spa, la cui provvisoria
gestione degli impianti, dalla scadenza del 1999 fino al contratto di
alienazione, non aveva generato alcun diritto alla proroga del
rapporto concessorio.
La Provincia autonoma osserva, inoltre, che il Tribunale
superiore delle acque pubbliche, con la sentenza n. 187 (recte: 182)
del 2007, sarebbe incorso in errore nell'affermare che la mancanza di
un valido nulla osta (ottenibile dopo l'intesa con la Regione Veneto)
avrebbe avuto il probabile effetto di procrastinare la volturazione
del titolo. Cio' perche' Enel Produzione spa non era piu' titolare
della concessione, ed i beni e le infrastrutture per il relativo
sfruttamento erano passati nella titolarita' di Primiero Energia spa
a seguito del contratto di vendita gia' menzionato. Inoltre, la
stessa Primiero Energia spa era subentrata nell'esercizio della
concessione - con l'immissione in possesso in data 1° agosto 2001 -
ed aveva effettivamente gestito la centrale: non vi sarebbero dunque
margini per riconoscere ad Enel Produzione spa «una locupletazione
per l'attivita' che in realta' non avrebbe potuto piu' svolgere
(cioe' gestire la concessione) per scadenza del titolo, non piu'
rinnovabile».
Secondo la parte, l'accordo ratificato non avrebbe sanato
provvedimenti illegittimi, ma avrebbe rinnovato l'atto negoziale
risalente al 2001, confermandone gli effetti. Del resto sia la
sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 112 del
2009, impugnata nel giudizio a quo, sia l'ordinanza di rimessione
della Corte di cassazione, rigettando la tesi di Enel Produzione spa,
avrebbero stabilito che il dedotto giudicato impeditivo sarebbe
superato dalla disciplina dettata con le leggi regionale e
provinciale di ratifica dell'accordo.
Infine, la Provincia autonoma di Trento contesta in radice che le
leggi censurate abbiano esercitato una efficacia retroattiva, avendo
piuttosto formalizzato l'intesa fra la Regione Veneto e la Provincia
autonoma di Trento, in ottemperanza della sentenza n. 133 del 2005
della Corte costituzionale, senza alcuna interferenza retroattiva
rispetto ai rapporti giuridici intercorsi tra Provincia, Enel
Produzione spa e Primiero Energia spa.
10.- Il 22 maggio 2015, in prossimita' dell'udienza, tutte le
parti costituite hanno depositato una congiunta istanza di rinvio
della trattazione della causa, riferendo che, in data 16 settembre
2014, e' stata sottoscritta una transazione che definisce il
contenzioso in atto, e preannunciando la presentazione presso la
Corte di cassazione di un'istanza congiunta per la dichiarazione di
cessazione della materia del contendere nel giudizio a quo,
dichiarazione la quale «avra' come conseguenza la sopravvenuta
irrilevanza della questione di costituzionalita' sollevata nel corso
del giudizio a quo, che non concerne una questione di interesse
generale».
Considerato in diritto
1.- La Corte di cassazione, sezioni unite civili, nel
procedimento che oppone Enel Produzione spa a Primiero Energia spa,
Provincia autonoma di Trento e Regione Veneto, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 104 e 117, primo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Veneto 23 novembre 2006, n. 26 (Ratifica dell'accordo
tra la Regione del Veneto e la Provincia Autonoma di Trento per
l'esercizio delle funzioni amministrative relative alle concessioni
di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti i
rispettivi territori), e degli artt. 1 e 2 della legge della
Provincia autonoma di Trento 5 febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed
esecuzione dell'accordo tra la Provincia autonoma di Trento e la
Regione del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative
relative alle concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo
idroelettrico interessanti il territorio della provincia di Trento e
della regione Veneto), con riguardo, per tutte le norme indicate,
all'art. 10 dell'«Accordo tra Provincia autonoma di Trento e Regione
del Veneto per l'esercizio delle funzioni amministrative relative
alle concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico
attualmente in essere interessanti il territorio della Provincia
autonoma di Trento e della Regione del Veneto», sottoscritto
disgiuntamente il 25 ed il 29 novembre 2005.
Le disposizioni censurate ratificano, ai sensi dell'art. 117,
ottavo comma, Cost., l'intesa intervenuta tra Regione e Provincia
autonoma, nel novembre del 2005, riguardo al regime concessorio di
alcune grandi derivazioni idroelettriche, che interessano il
territorio di entrambi gli enti territoriali.
All'art. 10 di tale intesa, allegata alle due leggi, e'
stabilito, in particolare, che la Regione Veneto «esprime il proprio
assenso alla concessione a Primiero Energia s.p.a. della grande
derivazione idroelettrica relativa agli impianti di Val Schener e
Moline con derivazione dai torrenti Cismon e Vanoi (Provincia di
Trento) e Val Rosna (Provincia di Belluno), di cui al R.D. 8 dicembre
1927, n. 4580 e successive modifiche, con decorrenza dal 19 ottobre
2001».
Secondo il giudice a quo, l'art. 10 dell'accordo - nella parte
appena citata, che stabilisce la decorrenza retroattiva della
titolarita' della concessione - introdurrebbe una disciplina
normativa primaria incostituzionale.
Tale disciplina si porrebbe, in primo luogo, in contrasto con gli
artt. 3 e 104 Cost., violando esigenze di ragionevolezza, di
eguaglianza, di tutela dell'affidamento e di rispetto della funzione
giurisdizionale. Inoltre, essa lederebbe l'art. 117, primo comma,
Cost., in riferimento all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Pur non essendo precluso
al legislatore di intervenire in materia civile con disposizioni
retroattive, il principio dello Stato di diritto e la nozione di
processo equo sancita dall'art. 6 della CEDU vieterebbero, infatti,
ogni interferenza del legislatore nell'amministrazione della
giustizia destinata a influenzare l'esito di una controversia
giudiziaria, fatta eccezione per motivi imperativi di interesse
generale. In ogni processo, la garanzia della parita' delle armi
comporterebbe l'obbligo di dare alle parti la possibilita' di
perseguire le proprie azioni giudiziarie, senza essere poste in
condizione di sostanziale svantaggio rispetto agli avversari.
La «legificazione» dell'intesa interferirebbe, invece, nella
controversia che oppone Enel Produzione spa a Primiero Energia spa,
Provincia autonoma di Trento e Regione Veneto, incidendo
negativamente sulla sfera giuridica della prima. Senza essere
motivato da imperative ragioni d'interesse generale, l'intervento
normativo censurato avrebbe, infatti, l'effetto di privare Enel
Produzione spa della garanzia inserita nell'atto pubblico del 19
ottobre 2001, con il quale le parti avevano proceduto al
trasferimento in favore di Primiero Energia spa della proprieta'
degli impianti relativi alla concessione di Val Schener e Moline,
garanzia che prevede l'esonero di Enel Produzione spa da ogni
responsabilita' o pregiudizio conseguenti ad eventuali controversie
in ordine alla legittimita' e all'esaustivita' del nulla osta al
sub-ingresso di Primiero Energia spa nella titolarita' della
concessione.
2.- In via preliminare, occorre rilevare che, con provvedimento
collegiale comunicato in udienza, non e' stata accolta la richiesta
di rinvio della trattazione della questione, presentata
congiuntamente dalle parti costituite in prossimita' dell'udienza
medesima, sul presupposto della sottoscrizione di una transazione che
dovrebbe condurre, secondo gli instanti, alla dichiarazione della
cessazione della materia del contendere nel giudizio a quo. Una tale
dichiarazione non determinerebbe affatto, come asserito dalle parti,
la «irrilevanza» della questione di costituzionalita'. Cio', in
virtu' del principio di autonomia del giudizio costituzionale
rispetto al giudizio principale (art. 18 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale), la cui sorte non lo
influenza (da ultimo, ex multis, sentenze n. 274 del 2011 e n. 227
del 2010; con riferimento all'analoga norma contenuta in precedenza
nell'art. 22 delle norme integrative, sentenza n. 244 del 2005 e
ordinanza n. 270 del 2003). Non potrebbe dirsi d'altra parte, e per
quanto possa rilevare, che la disciplina censurata esaurisca i suoi
effetti nella regolazione dei rapporti tra le parti, essendo per il
resto la questione priva, come pure asserito, di interesse generale.
La disciplina stessa, infatti, regola primariamente rapporti tra due
enti territoriali.
3.- La questione, cosi' come posta, e' inammissibile per plurimi
motivi tra loro concorrenti (ordinanza n. 181 del 2009), ovvero sia
per carenza di motivazione sulla rilevanza, sia per carenza di
motivazione sulla non manifesta infondatezza.
3.1.- In primo luogo, l'ordinanza di rimessione risulta non
sufficientemente motivata in punto di rilevanza.
La costante giurisprudenza di questa Corte ritiene sufficiente
che il rimettente proponga una giustificazione plausibile con
riguardo alla rilevanza della questione, e riconosce finanche forme
implicite di motivazione al proposito, sempreche', dalla descrizione
della fattispecie, il carattere pregiudiziale della stessa questione
emerga con immediatezza ed evidenza (ad esempio, sentenze n. 201 del
2014 e n. 369 del 1996).
Nel caso di specie i giudici rimettenti evocano sinteticamente, e
pero' non sviluppano affatto, un asserito legame tra la ricordata
clausola di garanzia a favore di Enel Produzione spa e l'esistenza di
un valido nulla osta al sub-ingresso nella titolarita' della
concessione, osservando che, in mancanza del provvedimento poi
annullato, la volturazione delle concessioni sarebbe stata
procrastinata nel tempo, a vantaggio di Enel Produzione spa (la quale
- questa almeno sembra l'argomentazione del giudice a quo - avrebbe
potuto giovarsi del ritardo, continuando a gestire gli impianti e
traendone i relativi profitti).
Se un cenno siffatto puo' sostenere l'esistenza dell'interesse a
ricorrere di Enel Produzione spa, l'unica notazione specificamente
riferibile alla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale risulta il riferimento, altrettanto succinto, nella
parte finale dell'ordinanza, all'effetto negativo in tesi provocato
dalla disciplina censurata sulla sfera giuridica di Enel Produzione
spa, che si vedrebbe privata della garanzia dell'esonero da ogni
responsabilita' o pregiudizio conseguenti ad eventuali controversie
in ordine alla legittimita' e all'esaustivita' del nulla osta al
sub-ingresso (art. 7 del contratto 19 ottobre 2001).
Non e' spiegato in che senso i vizi della procedura
amministrativa, poi rinnovata, possano tradursi in effetti negativi
per alcuna delle parti del giudizio a quo, e manca quindi una
motivazione sufficiente sulla rilevanza. Ne' e' possibile, stante il
principio di autosufficienza dell'ordinanza di rimessione in
relazione alle condizioni di ammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale (ex multis, ordinanza n. 52 del 2015), un
riferimento, in funzione integratrice, agli argomenti proposti sul
punto dalle parti, che sulla pertinenza del rinvio alla clausola di
garanzia hanno viceversa speso, anche nel presente giudizio di
legittimita' costituzionale, dovizia e varieta' di argomentazioni, a
seconda dei rispettivi punti di vista (con specifico riguardo
all'irrilevanza degli atti di parte in chiave integrativa, da ultimo,
ordinanza n. 192 del 2013).
Decisivo e' soprattutto il rilievo che, essendo sollevata
questione di costituzionalita' relativa alla ratifica con legge di
un'intesa tra enti territoriali, destinata primariamente a regolare i
reciproci rapporti, anche economici, avrebbero dovuto essere
descritti e argomentati, e non solo enunciati in termini generici,
gli effetti di tale intesa sui rapporti tra le parti del giudizio a
quo, e in particolare sulla sfera giuridica della parte ricorrente.
L'assenza di qualunque indicazione sul punto determina, quindi,
un vizio non emendabile di motivazione sulla rilevanza della
questione.
3.2.- La questione e' inammissibile anche per carente
illustrazione delle ragioni di contrasto tra le disposizioni
censurate e gli invocati parametri costituzionali.
Per costante giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenza
n. 236 del 2011, ordinanze n. 26 del 2012, n. 321 del 2010, n. 181
del 2009), e' infatti inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale posta senza un'adeguata ed autonoma illustrazione, da
parte del giudice rimettente, delle ragioni per le quali la normativa
censurata integrerebbe una violazione del parametro costituzionale
evocato. Non basta, in altre parole, l'indicazione delle norme da
raffrontare, per valutare la compatibilita' dell'una rispetto al
contenuto precettivo dell'altra, ma e' necessario motivare il
giudizio negativo in tal senso e, se del caso, illustrare i passaggi
interpretativi operati al fine di enucleare i rispettivi contenuti di
normazione.
Il giudice rimettente lamenta la violazione degli artt. 3, 104 e
117, primo comma, Cost. (quest'ultimo, in relazione all'art. 6 della
CEDU), sul presupposto che le norme censurate avrebbero influenza
sulla definizione della controversia pendente tra le parti. Ma la
suddetta violazione risulta solo apoditticamente affermata, e non
invece sufficientemente argomentata, con riferimento a ciascuno dei
ricordati parametri costituzionali.
Con riguardo all'asserita violazione degli artt. 3 e 104 Cost.,
la Corte rimettente si limita a rilevare che le norme censurate sono
entrate in vigore nella pendenza del primo procedimento promosso da
Enel Produzione spa. Immediatamente dopo e' compiuta una rapida
citazione di giurisprudenza costituzionale concernente le leggi con
efficacia retroattiva (nella quale si afferma che tali leggi devono
essere ragionevoli, non lesive di interessi costituzionalmente
protetti e del principio di affidamento, rispettose della funzione
giudiziaria, con il «conseguente divieto di intervenire sugli effetti
del giudicato e delle fattispecie sub judice»). Ad essa segue
l'apodittica affermazione che, «dunque», non sarebbe manifestamente
infondato, nella specie, «il dubbio sulla legittimita' costituzionale
della disciplina risultante dagli atti normativi di cui si tratta per
contrasto con gli artt. 3 e 104 Cost.».
Nessuna argomentazione e' cosi' svolta con riguardo, per esempio,
alla qualita' e all'oggetto dell'affidamento che le parti del
processo a quo potevano legittimamente riporre (in quale disciplina,
rispetto a quali eventi), ovvero con riferimento ai profili di
irragionevolezza attribuibili alla scelta compiuta in punto di
decorrenza degli effetti della concessione. Dall'ordinanza di
rimessione, anzi, non si evince alcun concreto elemento che valga a
denunciare l'effettiva irragionevolezza dell'opzione effettuata con
l'intesa poi ratificata dalle leggi regionale e provinciale, la quale
doveva necessariamente risolvere, tra l'altro, le questioni
patrimoniali relative ai canoni spettanti, ab origine, anche alla
Regione Veneto.
Analogamente, con riferimento all'asserita violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, il
giudice a quo si limita ad una sommaria citazione di massime tratte
dalla giurisprudenza della Corte EDU in materia di equo processo e di
norme «destinat[e] a influenzare l'esito della controversia», cui
segue l'affermazione che la disciplina censurata inciderebbe
negativamente sulla sfera giuridica di una delle parti. Da ultimo,
compare la mera ed apodittica enunciazione che detta disciplina «non
appare dettata da motivi imperativi di interesse generale».
La stessa asserita elusione del giudicato, che assume notevole
importanza nell'economia del giudizio a quo, non e' argomentata con
riferimento alla violazione del corrispondente parametro
costituzionale. Il giudice rimettente lascia, anzi, intendere che le
disposizioni legislative censurate non hanno ne' "voluto" ne' potuto
influire su un giudicato in senso tecnico, per la semplice ragione
che hanno preceduto la prima sentenza del Tribunale superiore delle
acque pubbliche. Non si comprende, allora, di quale giudicato ragioni
il rimettente, quando evoca genericamente le relative massime della
giurisprudenza costituzionale e sovranazionale.
In realta', l'intera corrispondente porzione dell'ordinanza,
nella parte in cui prospetta la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, resta priva di una
ragionevole spiegazione di pertinenza, anche solo implicita, in
riferimento al caso concreto.
4.- Le rilevate ragioni di inammissibilita' assorbono la
valutazione e la decisione sulle eccezioni che, sempre con riguardo
all'inammissibilita' delle questioni, sono state sollevate dalle
parti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Veneto 23
novembre 2006, n. 26 (Ratifica dell'accordo tra la Regione del Veneto
e la Provincia Autonoma di Trento per l'esercizio delle funzioni
amministrative relative alle concessioni di grandi derivazioni
d'acqua a scopo idroelettrico interessanti i rispettivi territori), e
degli artt. 1 e 2 della legge della Provincia autonoma di Trento 5
febbraio 2007, n. 1 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo tra la
Provincia autonoma di Trento e la Regione del Veneto per l'esercizio
delle funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico interessanti il territorio
della provincia di Trento e della regione Veneto), in relazione, per
tutte le norme indicate, all'art. 10 dell'«Accordo tra Provincia
autonoma di Trento e Regione del Veneto per l'esercizio delle
funzioni amministrative relative alle concessioni di grandi
derivazioni di acqua a scopo idroelettrico attualmente in essere
interessanti il territorio della Provincia autonoma di Trento e della
Regione del Veneto», sottoscritto disgiuntamente il 25 ed il 29
novembre 2005, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 104 e 117,
primo comma, della Costituzione (in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848), dalla Corte di
cassazione, sezioni unite civili, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2015.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI