N. 137 ORDINANZA 10 giugno - 7 luglio 2015
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto d'impiego dei dipendenti del Senato - Conflitto sollevato dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei confronti del Senato della Repubblica. - Deliberazione con la quale il Senato della Repubblica ha approvato gli articoli da 72 a 84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica. -(GU n.28 del 15-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, sorto a seguito della deliberazione con la quale il Senato
della Repubblica ha approvato gli articoli da 72 a 84 del Titolo II
(Contenzioso) del Testo unico delle norme regolamentari
dell'Amministrazione riguardanti il personale del Senato della
Repubblica, promosso dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili,
con ordinanza-ricorso depositata in cancelleria il 20 gennaio 2015,
ed iscritta al n. 1 del registro conflitti tra poteri dello Stato
2015, fase di ammissibilita'.
Udito nella camera di consiglio del 10 giugno 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che la Corte di cassazione, sezioni unite civili, con
ordinanza del 19 dicembre 2014, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della
Repubblica, in riferimento alla deliberazione degli articoli da 72 a
84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme
regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del
Senato della Repubblica, nella parte in cui precludono l'accesso dei
dipendenti del Senato alla tutela giurisdizionale in riferimento alle
controversie di lavoro insorte con l'amministrazione del Senato;
che, ritenendo tali atti lesivi di proprie prerogative
costituzionali e lamentando, in particolare, la violazione degli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della
Costituzione, la Corte di cassazione ha promosso il presente
conflitto;
che, in via subordinata, il conflitto e' stato sollevato in
riferimento alla parte in cui le medesime norme regolamentari non
consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previsti da tali disposizioni, il ricorso in
cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost.;
che la Corte di cassazione premette di essere investita della
decisione in ordine al ricorso proposto, ai sensi dell'art. 111
Cost., da un dipendente del Senato, per l'annullamento della
decisione, resa il 29 settembre 2011, in grado di appello, dal
Consiglio di garanzia del Senato, nell'ambito di un giudizio di
ottemperanza relativo ad una controversia di lavoro;
che, ad avviso delle sezioni unite, le disposizioni degli
articoli da 72 a 84 del Testo unico delle norme regolamentari
dell'Amministrazione riguardanti il personale del Senato della
Repubblica attribuiscono al Senato l'autodichia sui propri
dipendenti, ossia il potere di giudicare in via esclusiva e
definitiva i ricorsi avverso gli atti e i provvedimenti adottati
dall'amministrazione di quel ramo del Parlamento nei confronti dei
propri dipendenti, con conseguente esclusione del sindacato di
qualsiasi giudice esterno in ordine alle controversie che attengono
al loro stato ed alla loro carriera giuridica ed economica;
che la Corte di cassazione osserva che tale autodichia preclude,
inoltre, la possibilita' del ricorso straordinario ai sensi dell'art.
111, settimo comma, Cost., poiche' le pronunce rese in grado
d'appello dal Consiglio di garanzia - come quella impugnata nel caso
in esame - non sono ricorribili per cassazione (Corte di cassazione,
sezioni unite civili, 19 novembre 2002, n. 16267, e 23 aprile 1986,
n. 2861); sarebbe solo possibile l'impugnazione per revocazione con
ricorso proposto alla stessa Commissione di garanzia, ai sensi
dell'art. 83 del medesimo testo unico;
che si tratterebbe, quindi, di un sistema tutto interno di
risoluzione del contenzioso, sfornito di un fondamento costituzionale
diretto, ed avente base legale di natura derivata, in quanto previsto
dalla normativa subprimaria regolamentare del Senato, la quale
costituisce esercizio dell'autonomia riconosciuta alle Camere
dall'art. 64, primo comma, Cost.;
che, in quanto riconducibile alla normativa regolamentare,
l'autodichia in materia di controversie di lavoro del personale delle
Camere non puo' essere oggetto di controllo di costituzionalita'
nella forma del giudizio incidentale (sentenze n. 120 del 2014 e n.
154 del 1985);
che, in particolare, viene richiamata la sentenza n. 120 del
2014, con cui questa Corte ha affermato che - per ricostruire
l'ambito di competenza riservato ai regolamenti parlamentari - e'
possibile il conflitto di attribuzione tra poteri, laddove il
superamento di tale ambito ridondi in invasione o turbativa di altro
potere dello Stato, quale quello giudiziario, che e' espressione
della garanzia generale alla tutela giurisdizionale, riconosciuta
come diritto fondamentale;
che, quanto al merito del conflitto, la Corte di cassazione
evidenzia che, con riferimento all'autodichia relativa alle
controversie dei dipendenti del Senato, l'invasione del potere
giurisdizionale, nella forma della menomazione o della turbativa,
sarebbe di duplice portata: una piu' generale, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost.;
l'altra piu' specifica, in riferimento agli artt. 111, settimo comma,
e 3, primo comma, Cost.;
che, in particolare, all'attuale ricorrente sarebbe precluso
l'accesso alla giustizia, non essendogli consentito - in ragione
della sussistente autodichia del Senato - adire il giudice comune; ad
avviso della Corte di cassazione, questo profilo di invasivita'
sarebbe rilevante poiche', se fosse rimossa l'autodichia del Senato,
si riespanderebbe la giurisdizione comune, con la conseguenza che
l'attuale ricorso per cassazione sarebbe si' inammissibile, ma per
una ragione diversa e logicamente successiva rispetto a quella,
prioritaria, dell'assoluto difetto di giurisdizione;
che, d'altra parte, in una prospettiva piu' limitata e dedotta in
via subordinata, la Corte di cassazione sostiene che, laddove si
ritenesse legittima la configurazione degli organi di giustizia
interna del Senato come giudici speciali, rileverebbe la preclusione
dell'accesso al sindacato di legittimita' nella forma del ricorso
straordinario, ai sensi dell'art. 111, settimo comma, Cost. e
dell'art. 360, quarto comma, del codice di procedura civile, con
conseguente ingiustificato trattamento differenziato (art. 3, primo
comma, Cost.); questo piu' circoscritto profilo di invasivita'
sarebbe rilevante poiche', ove fosse rimossa tale preclusione, si
riespanderebbe la possibilita' di esperire il ricorso straordinario
per cassazione avverso le decisioni in ultimo grado, o in grado
unico, degli organi di giustizia interna del Senato, con la
conseguenza che sarebbe ammissibile l'attuale ricorso per cassazione
e pertanto le censure di violazione di legge, mosse dal ricorrente
all'impugnata pronuncia del Consiglio di garanzia, potrebbero - in
ipotesi - essere esaminate nel merito;
che l'autodichia del Senato sarebbe in contrasto con il principio
di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), alla luce del
riconoscimento a "tutti" della facolta' di agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e interessi legittimi (art. 24, primo
comma, Cost.); osserva la Corte di cassazione che l'eguaglianza
davanti alla legge, come canone generale e principio fondamentale, si
specifica come eguaglianza nell'accesso alla tutela giurisdizionale,
quale diritto inviolabile;
che, d'altra parte, dovrebbe escludersi che l'autonomia del
Senato, che certamente ha una posizione guarentigiata in ragione
della centralita' e della primazia del Parlamento, possa bilanciare,
fino a comprimerlo del tutto, il diritto alla tutela giurisdizionale
del personale dipendente;
che la Corte di cassazione denuncia, inoltre, la violazione
dell'art. 102, secondo comma, Cost., il quale esclude che possano
essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali; tale
parametro dovrebbe essere letto congiuntamente alla VI disposizione
transitoria, ai sensi della quale, entro cinque anni dall'entrata in
vigore della Costituzione, si procede alla revisione degli organi
speciali di giurisdizione all'epoca esistenti;
che la Commissione contenziosa ed il Consiglio di garanzia, quali
giudici delle controversie dei dipendenti del Senato, si porrebbero,
rispetto alla giurisdizione ordinaria, come giudici speciali,
istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione;
che il difetto di revisione degli organi di autodichia del Senato
si risolverebbe anche nella violazione dell'art. 111 Cost.,
recentemente novellato, quanto al principio del giusto processo
(primo comma) e quanto alla necessita' che il contraddittorio si
svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale (secondo comma), non
potendo ritenersi rispettoso di tali canoni un processo che si svolga
dinanzi ad un giudice incardinato in una delle parti; per la stessa
ragione, non sarebbe soddisfatto neppure il canone
dell'"indipendenza" dei giudici speciali, prescritto dall'art. 108,
secondo comma, Cost.;
che il carattere chiuso e circoscritto del sistema di autodichia
del Senato precluderebbe la possibilita' del ricorso straordinario
che, invece, il settimo comma dell'art. 111 Cost. riconosce nei
confronti di ogni sentenza che, ove non impugnabile altrimenti, puo'
essere censurata per violazione di legge; garanzia questa che
costituisce proiezione del principio di eguaglianza e non sarebbe
suscettibile di una deroga per la giurisdizione degli organi di
autodichia del Senato;
che dalla compressione del diritto alla tutela giurisdizionale
deriverebbe la lesione di un diritto fondamentale; nel ribadire che
la verifica di compatibilita' con i principi fondamentali
dell'assetto costituzionale e di tutela dei diritti umani e' di
esclusiva competenza della Corte costituzionale, viene richiamata
quella recente giurisprudenza che ha confermato, con riguardo al
diritto di accesso alla giustizia, che il rispetto dei diritti
fondamentali, cosi' come l'attuazione di principi inderogabili, e'
assicurato dalla funzione di garanzia che spetta alla stessa Corte;
che, pertanto, ad avviso della Corte di cassazione, i dubbi di
compatibilita' costituzionale delle disposizioni regolamentari che
prevedono tale sistema di autodichia - e soprattutto la denunciata
lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in capo al dipendente
del Senato, qual e' l'odierno ricorrente - determinerebbero
l'invasione o la turbativa del potere giudiziario della Corte di
cassazione, la quale sarebbe impedita nell'esercizio del sindacato di
legittimita' domandato dal ricorrente;
che le sezioni unite chiedono, quindi, di dichiarare che non
spettava al Senato deliberare gli articoli da 72 a 84 del Testo unico
delle norme regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il
personale del Senato della Repubblica, nella parte in cui - violando
gli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della
Costituzione - precludono l'accesso dei dipendenti del Senato alla
tutela giurisdizionale nelle controversie di lavoro insorte con
l'amministrazione di quel ramo del Parlamento; ovvero, in via
subordinata, nella parte in cui - violando gli artt. 111, settimo
comma, e 3, primo comma, Cost. - non consentono il ricorso in
cassazione per violazione di legge, ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost., contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previste da tali disposizioni.
Considerato che la Corte di cassazione, sezioni unite civili, con
ordinanza del 19 dicembre 2014, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della
Repubblica, in riferimento alla deliberazione degli articoli da 72 a
84 del Titolo II (Contenzioso) del Testo unico delle norme
regolamentari dell'Amministrazione riguardanti il personale del
Senato della Repubblica, nella parte in cui precludono l'accesso dei
dipendenti del Senato alla tutela giurisdizionale in riferimento alle
controversie di lavoro insorte con l'amministrazione del Senato;
che, ritenendo tali atti lesivi di proprie prerogative
costituzionali e lamentando, in particolare, la violazione degli
artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, della
Costituzione, la Corte di cassazione ha promosso il presente
conflitto;
che, in via subordinata, il conflitto viene sollevato in
riferimento alla parte in cui le medesime norme regolamentari non
consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previsti da tali disposizioni, il ricorso in
cassazione per violazione di legge ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost.;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte e' chiamata, a
norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), a deliberare, senza contradditorio, se il ricorso
sia ammissibile in quanto vi sia «materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza», sussistendone i requisiti
soggettivo e oggettivo e restando impregiudicata ogni ulteriore
questione anche in punto di ammissibilita';
che, a tale fine, nel caso in esame non rileva la forma
dell'ordinanza rivestita dall'atto introduttivo, bensi' la sua
rispondenza ai contenuti richiesti dall'art. 37 della legge n. 87 del
1953 e dall'art. 24, comma 1, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 315 del
2006; ordinanze n. 271 e n. 161 del 2014; n. 296 e n. 151 del 2013,
n. 229 del 2012, n. 402 del 2006 e n. 129 del 2005);
che, in ordine al termine per proporre ricorso, questa Corte ha
gia' avuto occasione di affermare che «non esiste alcun termine per
sollevare i conflitti di attribuzione tra poteri, ed ha individuato
la ratio di questa mancanza nell'esigenza - avvertita dal legislatore
in ragione del livello precipuamente politico-costituzionale di tal
genere di controversie - di favorirne al massimo la composizione,
svincolandola dall'osservanza di termini di decadenza» (sentenze n.
58 del 2004 e n. 116 del 2003; ordinanza n. 61 del 2000);
che, sotto il profilo del requisito soggettivo, va riconosciuta
la legittimazione della Corte di cassazione a sollevare conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto organo
giurisdizionale, in posizione di indipendenza costituzionalmente
garantita, competente a dichiarare definitivamente la volonta' del
potere cui appartiene nell'esercizio delle funzioni attribuitegli (ex
plurimis, ordinanze n. 40 del 2015, n. 69 e n. 14 del 2013, n. 313
del 2011);
che, parimenti, deve essere riconosciuta la legittimazione del
Senato della Repubblica ad essere parte del presente conflitto, quale
organo competente a dichiarare in modo definitivo la volonta' del
potere cui appartiene (ex plurimis, ordinanze n. 271 del 2014; n. 142
del 2011);
che, per quanto attiene al profilo oggettivo, la Corte ricorrente
lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni,
costituzionalmente garantita, in conseguenza di un esercizio ritenuto
illegittimo, per inesistenza dei relativi presupposti, del potere
spettante al Senato della Repubblica di deliberare norme
regolamentari che precludano l'accesso dei propri dipendenti alla
tutela giurisdizionale in riferimento alle controversie di lavoro;
ovvero, in via subordinata, nella parte in cui non consentano il
ricorso in cassazione per violazione di legge ai sensi dell'art. 111,
settimo comma, Cost. contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali previsti da tali disposizioni;
che, dunque, esiste la materia di un conflitto la cui risoluzione
spetta alla competenza di questa Corte;
che, ai sensi dell'art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del
1953, va disposta la notificazione del ricorso e della presente
ordinanza anche alla Camera dei deputati, stante l'identita' della
posizione costituzionale dei due rami del Parlamento in relazione
alle questioni di principio da trattare (ordinanze n. 327, n. 241 e
n. 104 del 2011; n. 211 del 2010; n. 8 del 2008; n. 186 e n. 185 del
2005; n. 178 del 2001; n. 102 del 2000; n. 470 del 1995).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), il conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, proposto dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei
confronti del Senato della Repubblica con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dispone:
a) che la cancelleria di questa Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza alla Corte di cassazione;
b) che il ricorso e la presente ordinanza, siano notificati, a
cura della ricorrente, al Senato della Repubblica e alla Camera dei
deputati, in persona dei rispettivi Presidenti, entro il termine di
sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a), per essere
successivamente depositati, con la prova dell'avvenuta notifica,
nella cancelleria di questa Corte entro il termine di trenta giorni
dall'ultima notificazione, a norma dell'art. 24, comma 3, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 2015.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI