N. 151 SENTENZA 9 giugno - 14 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia abitativa agevolata - Criteri per l'accesso ai benefici. - Legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile 2014, n. 1 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria provinciale di assestamento 2014), artt. 53, comma 2, e 54, commi 5 e 8, lettera b). -(GU n.29 del 22-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 53, comma
2, lettere a) e b), (recte: 53, comma 2), e 54, commi 5 e 8, lettera
b), della legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile 2014, n.
1 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento - legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
20-27 giugno 2014, depositato in cancelleria il 26 giugno 2014 ed
iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore
Giorgio Lattanzi;
uditi l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Giandomenico
Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso spedito per
la notificazione il 20 giugno 2014, ricevuto il successivo 27 giugno
e depositato il 26 giugno 2014 (reg. ric. n. 46 del 2014), ha
promosso questione di legittimita' costituzionale degli artt. 53,
comma 2, lettere a) e b), (recte: 53, comma 2), e 54, commi 5 e 8,
lettera b), della legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile
2014, n. 1 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014
e pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento - legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014), in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Il ricorrente osserva che le norme impugnate, al fine di regolare
l'accesso a prestazioni sociali, impiegano l'indicatore delle
condizione economica familiare (ICEF), anziche' l'indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE).
Quest'ultimo e' disciplinato dall'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 109 (Definizioni di criteri unificati
di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono
prestazioni sociali agevolate, a norma dell'articolo 59, comma 51,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449), e impone criteri unificati di
valutazione della situazione economica di coloro che richiedono
prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla
generalita' dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel
costo a determinate situazioni economiche.
Ricorda il ricorrente che l'ISEE, come questa Corte avrebbe
affermato con la sentenza n. 297 del 2012, determina un livello
essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
posto che queste ultime vanno assicurate in condizioni di uguaglianza
sull'intero territorio nazionale.
La Provincia autonoma, pertanto, non avrebbe competenza per
derogare a tale criterio normativo.
2.- Si e' costituita la Provincia autonoma di Trento, eccependo
l'inammissibilita' del ricorso, e chiedendone, nel merito, il
rigetto.
La Provincia premette che l'art. 53, comma 2, impugnato,
inserendo il comma 2.1. nell'art. 6 della legge della Provincia
autonoma di Trento 7 novembre 2005, n. 15, recante «Disposizioni in
materia di politica provinciale della casa e modificazioni della
legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21 (Disciplina degli
interventi provinciali in materia di edilizia abitativa)», con
riferimento all'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, ridetermina a favore del conduttore il canone di locazione,
in presenza di eventi che abbiano comportato una diminuzione del
reddito stimata sulla base dell'ICEF.
L'art. 54 impugnato, invece, disciplina la concessione di
contributi pubblici per l'acquisto o la ristrutturazione di
un'abitazione privata, disponendo che gli aspiranti siano collocati
in graduatoria anche in base all'ICEF (comma 5) e che la Giunta
determini il livello minimo e massimo dell'indicatore ICEF per
l'accesso al contributo (comma 8, lettera b).
Cio' detto, la parte resistente osserva che l'ICEF, anziche'
appartenere al campo dei livelli essenziali delle prestazioni, e'
oggetto della competenza legislativa ed amministrativa propria della
materia cui si riferiscono i benefici concessi sulla base di tale
indicatore. Nel caso di specie, si tratta delle competenze
provinciali primarie in tema di edilizia comunque sovvenzionata,
totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico e di
assistenza e beneficienza pubblica, ai sensi dell'art. 8, numeri 10)
e 25), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige).
Queste competenze sono state esercitate con la legge provinciale
n. 15 del 2005, il cui regolamento attuativo, approvato con il
decreto del Presidente della Provincia 12 dicembre 2011, n.
17-75/Leg., recante «Regolamento in materia di edilizia abitativa
pubblica (legge provinciale 7 novembre 2005, n. 15 "Disposizioni in
materia di politica provinciale della casa e modificazioni della
legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21: Disciplina degli
interventi provinciali in materia di edilizia abitativa"), articolo
11», rinvia alla normativa provinciale sull'ICEF. Quest'ultima
precede il d.lgs. n. 109 del 1998, poiche' e' stata introdotta, a
mezzo di delibere della Giunta, sulla base dell'art. 6 della legge
della Provincia autonoma di Trento 1° febbraio 1993, n. 3
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria).
Svolte queste premesse normative, la Provincia eccepisce
l'inammissibilita' del ricorso, anzitutto in quanto tardivo. Le norme
impugnate non disporrebbero alcunche' a proposito dell'ICEF, ma si
limiterebbero a presupporne l'operativita', che discende dall'art. 6
della legge provinciale n. 3 del 1993. Il Governo, tuttavia, non ha
impugnato questa disposizione, ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento), neppure a seguito
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 109 del 1998, benche' la
Provincia non abbia ritenuto di adeguarsi. Sulla base dell'art. 6
della legge provinciale n. 3 del 1993, l'ICEF ha sempre trovato
applicazione, salvo che per l'accesso a prestazioni disciplinate da
leggi dello Stato cui non si siano sostituite leggi provinciali, ai
sensi dell'art. 105 dello statuto speciale. Cio' vale anche per il
settore dell'edilizia pubblica, che subirebbe uno «sconvolgimento»
ove si fosse obbligati ad adottare l'ISEE per ogni prestazione non
ancora esaurita.
Una seconda ragione di inammissibilita', a parere della
Provincia, dipende da un difetto di motivazione del ricorso, che ha
individuato quale norma interposta l'art. 1, comma 1, del d.lgs. n.
109 del 1998, benche' esso sia stato oramai abrogato per effetto
dell'art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, attuato con il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, recante
«Regolamento concernente la revisione delle modalita' di
determinazione e i campi di applicazione dell'Indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE)».
L'effetto abrogativo si e' verificato in seguito alla
pubblicazione del decreto di approvazione del nuovo modello di
dichiarazione sostitutiva unica concernente le informazioni
necessarie per la determinazione dell'ISEE, avvenuta il 17 novembre
2014, e, quindi, successivamente alla notifica dell'odierno ricorso.
Nonostante cio', la Provincia ritiene che il ricorrente avrebbe
comunque dovuto dare conto della imminente sopravvenienza normativa,
tanto piu' che l'art. 5 del d.l. n. 201 del 2011 avrebbe
profondamente innovato la disciplina dell'ISEE. Le soglie di accesso
alle prestazioni sono, infatti, determinate dal Presidente del
Consiglio dei ministri, e non piu' dagli enti erogatori, che non
possono piu' neppure introdurre ulteriori criteri. La circostanza che
il «parametro» della questione di costituzionalita' e' mutato,
secondo la Provincia, rende inammissibile il ricorso, posto che «il
giudizio non puo' essere trasferito d'ufficio ad un nuovo, diverso
parametro».
Infine, il ricorso sarebbe inammissibile anche perche'
l'Avvocatura non avrebbe motivato in ordine all'applicabilita' alla
Provincia autonoma di un parametro di competenza introdotto con la
revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, nonostante
si verta in materie di competenza legislativa provinciale.
Nel merito, la Provincia rileva che, allo stato, l'art. 5 del
d.l. n. 201 del 2011 e il d.P.C.m. n. 159 del 2013 non hanno
determinato i livelli essenziali delle prestazioni relative ai
diritti all'assistenza sociale (LIVEAS) e le relative soglie di
accesso con riguardo agli interventi di edilizia pubblica, sicche' il
parametro dedotto dal ricorrente non sarebbe pertinente, essendo
legato a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale
dovrebbe definire il livello essenziale di erogazione.
Posto che gli interventi oggetto delle norme impugnate non
riguardano i livelli essenziali delle prestazioni in base alla
normativa statale, l'ISEE non sarebbe in ogni caso applicabile, tanto
piu' che l'art. 14, comma 6, del d.P.C.m. n. 159 del 2013 demanda
alle autonomie speciali l'attuazione del decreto in forme compatibili
con gli statuti. Tale conclusione pare alla Provincia pacifica anche
con riguardo al d.lgs. n. 109 del 1998, che non provvedeva a definire
alcun livello essenziale delle prestazioni e lasciava l'ente
erogatore libero di determinare la soglia di accesso a queste ultime.
Apparirebbe percio' «del tutto irragionevole l'imposizione da parte
dello Stato di un metodo di valutazione della situazione economica in
un contesto in cui e' rimessa alle Regioni sia l'effettiva
istituzione della prestazione sia la definizione della soglia di
accesso».
In ogni caso, aggiunge la Provincia, il ricorrente neppure allega
che l'applicazione dell'ICEF, in luogo dell'ISEE, determina
l'erogazione di un livello delle prestazioni inferiore a quello
essenziale.
Con riferimento all'art. 54, commi 5 e 8, lettera b), infine, la
difesa provinciale osserva che i contributi per l'acquisto o la
ristrutturazione di un alloggio di proprieta' privata non riguardano
il diritto sociale all'abitazione e sono percio' del tutto estranei
al campo dei livelli essenziali delle prestazioni.
3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria, insistendo per l'accoglimento
del ricorso.
L'Avvocatura rileva che il d.lgs. n. 109 del 1998 non ha definito
i LIVEAS, ma ha introdotto con l'ISEE un «metodo di calcolo del
reddito che gli enti erogatori devono considerare per l'accesso a
servizi agevolati, lasciando liberi tali enti di individuare la
soglia reddituale e di far ricorso a criteri ulteriori (sentenza n.
296 del 2012)».
In seguito, la legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali),
ha istituito il piano nazionale triennale degli interventi e dei
servizi sociali (art. 18), approvato con il d.P.R. 3 maggio 2001
(Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003)
per il solo triennio 2001-2003.
Il metodo di calcolo indicato con l'ISEE, prosegue l'Avvocatura,
non puo' che operare sull'intero territorio nazionale,
sovrapponendosi alle competenze provinciali in materia di edilizia
pubblica e di assistenza e beneficienza pubblica.
Proprio con riferimento a tale ambito materiale, questa Corte
avrebbe ripetutamente affermato che la determinazione dell'offerta
minima di alloggi per i ceti meno abbienti attiene alla competenza
esclusiva statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni,
nella quale pertanto rientrerebbe anche la disciplina dell'ISEE.
4.- Da ultimo, la Provincia autonoma ha depositato una memoria
insistendo per il rigetto del ricorso.
La difesa provinciale osserva che il d.P.C.m. n. 159 del 2013 e'
stato parzialmente annullato da alcune pronunce del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, che tuttavia non avrebbero
l'effetto di mutare i termini del giudizio costituzionale. Semmai, se
ne ricaverebbe un quadro di «complessiva incertezza» con riguardo
alla disciplina dell'ISEE.
Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato, ma
tardivamente, una memoria.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 20 giugno 2014,
ricevuto il successivo 27 giugno e depositato il 26 giugno 2014 (reg.
ric. n. 46 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale degli artt. 53,
comma 2, lettere a) e b), (recte: 53, comma 2), e 54, commi 5 e 8,
lettera b), della legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile
2014, n. 1 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014
e pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento - legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014), in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Il ricorrente lamenta che le disposizioni impugnate, al fine di
concedere agevolazioni sul canone degli immobili di edilizia
residenziale pubblica e contributi nell'ambito dell'edilizia
abitativa agevolata, applichino un indicatore della situazione
economica degli aspiranti diverso dall'indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE), previsto dall'art. 1, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 (Definizioni di criteri
unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che
richiedono prestazioni sociali agevolate, a norma dell'articolo 59,
comma 51, della legge 27 dicembre 1997, n. 449). Difatti l'art. 6
della legge della Provincia autonoma di Trento 1° febbraio 1993, n. 3
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria), ha demandato
alla Giunta il potere di individuare un indicatore, basato sul
reddito e sugli altri elementi significativi del patrimonio, cui
ricorrere ove le leggi provinciali subordinino gli «interventi
agevolativi» ad una valutazione delle condizioni economiche o
reddituali dei beneficiari.
Per effetto di questa disposizione, vige nella Provincia autonoma
di Trento la delibera della Giunta provinciale 24 maggio 2005, n.
1015, recante «Definizione delle modalita' di presentazione delle
dichiarazioni in ordine al sistema esperto per la valutazione della
condizione economica familiare (ICEF) di cui all'articolo 6, comma 4,
della legge provinciale 1 febbraio 1993, n. 3 ed approvazione dei
relativi modelli di dichiarazione sostitutiva, delle istruzioni per
la compilazione, nonche' indicazioni in merito alla loro validita',
modifiche, controlli e sanzioni», ove si rinviene la disciplina
dell'indicatore della condizione economica familiare (ICEF), cui le
disposizioni oggetto di ricorso rinviano.
A parere del ricorrente, l'ISEE determina un livello essenziale
delle prestazioni concernenti i diritti sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale, dal quale la legislazione
provinciale non puo' discostarsi, se non violando l'art. 117, secondo
comma, lettera. m), Cost.
2.- In via preliminare, va valutata l'eccezione con cui la
Provincia autonoma ha dedotto l'inammissibilita' del ricorso perche'
esso non contiene alcun riferimento alle competenze legislative
attribuite dallo statuto di autonomia speciale.
L'eccezione e' fondata.
L'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione),
limita l'applicabilita' dell'art. 117 Cost., nel testo introdotto con
quest'ultima legge, alle parti in cui esso assicura forme di
autonomia piu' ampie rispetto alle attribuzioni statutarie.
Ove, percio', venga impugnata in via principale la legge di un
soggetto ad autonomia speciale, la compiuta definizione dell'oggetto
del giudizio, onere di cui e' gravato il ricorrente, non puo'
prescindere dalla indicazione delle competenze legislative assegnate
dallo statuto, alle quali le disposizioni impugnate sarebbero
riferibili qualora non operasse il nuovo testo dell'art. 117 Cost.
(sentenza n. 220 del 2008; ordinanza n. 358 del 2002).
Pertanto, il ricorrente ben puo' dedurre la violazione dell'art.
117 Cost. e postulare che la normativa regionale o provinciale
impugnata eccede dalle competenze statutarie quando a queste ultime
essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16 del 2012),
fermo restando che la motivazione del ricorso su tale profilo dovra'
divenire tanto piu' esaustiva, quanto piu', in linea astratta, le
disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle attribuzioni
dello statuto di autonomia (sentenza n. 213 del 2003).
E' consentito, altresi', porre a fondamento del ricorso
contemporaneamente le norme dello statuto speciale di autonomia e
l'art. 117 Cost., se nell'esercizio di competenze conferite allo
Stato sono stati posti in essere limiti comunque opponibili alle
autonomie speciali a titolo di obblighi internazionali, di norme
fondamentali delle riforme economico-sociali o di principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica (sentenze n. 315 e n. 187
del 2013), considerato che in tali casi non puo' mettersi in dubbio,
neppure alla luce dello statuto, la soggezione della legislazione
regionale o provinciale alla normativa statale.
Non e', viceversa, ammessa la proposizione di un ricorso che
ometta persino di menzionare le attribuzioni recate dagli statuti di
autonomia speciale, dato che questa Corte, con orientamento costante,
«ha piu' volte affermato che, qualora sia proposta impugnazione di
una norma di legge di una Regione ad autonomia speciale, anche
denunciandone l'eventuale contrasto con il diritto dell'Unione
europea, il ricorrente ha l'onere di specificare le ragioni per cui
debba prendersi in considerazione l'art. 117 Cost., in luogo del
parametro ricavabile dallo statuto speciale» (sentenza n. 288 del
2013; nello stesso senso, sentenze n. 311 del 2013, n. 90 del 2011,
n. 286 del 2007, n. 203 del 2005 e n. 213 del 2003).
Nel caso di specie, e' sufficiente osservare, sul piano
dell'ammissibilita', che il ricorso non reca alcun riferimento allo
statuto della Provincia autonoma, ma si fonda sulla sola asserita
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Inoltre, si puo' aggiungere che e' indiscussa l'astratta
pertinenza delle disposizioni impugnate rispetto alla competenza
legislativa primaria della Provincia autonoma in materia di «edilizia
comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a
carattere pubblico» e di «assistenza e beneficenza pubblica» (art. 8,
numeri 8 e 25, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante
«Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»), sicche' sarebbe
stata necessaria anche una pur sintetica motivazione con riferimento
alla compressione di tali attribuzioni per effetto dell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva e trasversale dello Stato,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Tali omissioni rendono il ricorso inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 53, comma 2, e 54, commi 5 e 8, lettera
b), della legge della Provincia autonoma di Trento 22 aprile 2014, n.
1 (Disposizioni per l'assestamento del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014-2016 della Provincia autonoma di Trento - legge
finanziaria provinciale di assestamento 2014), promossa, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI