N. 217 SENTENZA 20 ottobre - 5 novembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni sanitarie - Regolamentazione delle discipline bionaturali - Istituzione di un elenco regionale degli operatori. - Legge della Regione Umbria 7 novembre 2014, n. 19 (Disposizioni in materia di valorizzazione e promozione delle discipline bionaturali), artt. 2, comma 1, e 5, comma 1. -(GU n.45 del 11-11-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
1, e 5, comma 1, della legge della Regione Umbria 7 novembre 2014, n.
19 (Disposizioni in materia di valorizzazione e promozione delle
discipline bionaturali), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 9-13 gennaio 2015, depositato in
cancelleria il 19 gennaio 2015 ed iscritto al n. 12 del registro
ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2015 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 9 gennaio 2015,
ricevuto dalla resistente il successivo 13 gennaio, e depositato
nella cancelleria il 19 gennaio 2015, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, la' dove riserva allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali nelle materie «professioni» e «tutela della
salute», questione principale di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, comma 1, e 5, comma 1, della legge della Regione Umbria 7
novembre 2014, n. 19 (Disposizioni in materia di valorizzazione e
promozione delle discipline bionaturali).
Il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, premesso che
la legge della Regione Umbria n. 19 del 2014 si pone l'obiettivo di
valorizzare le discipline bionaturali, favorendo il coordinamento tra
gli operatori e promuovendo la qualificazione dell'offerta dei
relativi servizi (art. 1), analizza il contenuto delle disposizioni
censurate.
L'art. 2, comma 1, della legge prevede che «Ai fini della
presente legge per discipline bionaturali si intendono le attivita' e
le pratiche individuate dalla Giunta regionale, con proprio atto, che
hanno come finalita' il mantenimento o il recupero dello stato di
benessere della persona per il miglioramento della sua qualita' di
vita. Tali pratiche, che non hanno carattere di prestazione
sanitaria, tendono a stimolare le risorse vitali dell'individuo con
metodi ed elementi naturali la cui efficacia sia stata verificata nei
contesti culturali e geografici in cui le discipline sono sorte e si
sono sviluppate». Il ricorrente osserva che la norma non individua
puntualmente le attivita' e le pratiche cui fa riferimento, ma rinvia
tale compito alla Giunta regionale e si limita a caratterizzare le
stesse con riferimento a generiche finalita' - quali il benessere
della persona e il miglioramento della qualita' della vita - da
conseguire stimolando le risorse vitali con metodi ed elementi
naturali. Lo stesso ricorrente precisa che le citate pratiche sono
inoltre qualificate dal connotato negativo della esclusione del
«carattere di prestazione sanitaria».
Quanto all'art. 5, comma 1, della legge reg. Umbria n. 19 del
2014, il ricorrente osserva che esso prevede l'istituzione, presso la
struttura competente della Giunta regionale, per le finalita' di cui
all'art. 1 della stessa legge, dell'«elenco regionale ricognitivo
degli operatori in discipline bionaturali».
Il ricorrente precisa infine che la legge regionale n. 19 del
2014 prevede ancora la promozione, da parte della Regione Umbria, di
«reti del benessere» tra gli operatori in discipline bionaturali
(art. 3), l'istituzione, presso la struttura competente della Giunta
regionale, di un elenco dei soggetti che offrono formazione nelle
stesse discipline (art. 2), l'istituzione di un Comitato tecnico per
la valorizzazione delle discipline bionaturali, del quale sono
definiti la composizione, le funzioni ed i compiti (art. 6).
Tanto premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che, come le analoghe disposizioni di legge approvate da altre
Regioni e dichiarate incostituzionali con le sentenze n. 353 del 2003
e n. 40 del 2006, anche le impugnate norme della Regione Umbria
illegittimamente riconoscerebbero professioni - aventi ad oggetto, in
particolare, l'esercizio di pratiche terapeutiche - non ancora
istituite dalla legislazione dello Stato. A quest'ultima
competerebbe, infatti, in via esclusiva, la previa formulazione dei
principi fondamentali nella materia, in mancanza dei quali alle
Regioni non spetterebbe di emanare norme che istituiscono figure di
operatori professionali non ancora individuate dalla legge statale e
che disciplinano pratiche terapeutiche mediante l'istituzione di
registri, albi od elenchi e la regolamentazione dei requisiti per
l'iscrizione agli stessi. Il ricorrente rammenta che l'art. 6, comma
3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), e l'art. 1, comma 2, della legge 26
febbraio 1999, n. 42 (Disposizioni in materia di professioni
sanitarie), hanno riservato allo Stato l'individuazione delle figure
professionali sanitarie e che, come affermato dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza n. 353 del 2003, «A seguito
dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la
disciplina de qua e' da ricondurre [...] nell'ambito della competenza
concorrente in materia di "professioni"» e deve «rispettare il
principio [...] secondo cui l'individuazione delle figure
professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici» deve
«essere riservata allo Stato».
Ne' varrebbe obiettare, sempre secondo il ricorrente, che
l'impugnato art. 2, comma 1, prevede che le pratiche bionaturali «non
hanno carattere di prestazione sanitaria». In primo luogo, perche' si
tratta comunque di «professioni», la cui disciplina di principio e'
devoluta allo Stato anche qualora non si tratti di professioni
sanitarie (e' citata, al riguardo, la sentenza della Corte
costituzionale n. 355 del 2005). In secondo luogo, perche' tale
previsione legale non e' idonea ad obliterare la reale natura delle
pratiche bionaturali, che emergerebbe, senza possibilita' di dubbio,
dalla definizione che, delle medesime, fornisce la stessa
disposizione impugnata. Il fatto, poi, che l'art. 2, comma 1, della
legge regionale n. 19 del 2014, ometta di individuare le dette
pratiche e demandi tale compito alla Giunta regionale, attribuendo ad
essa una discrezionalita' talmente ampia da consentirle qualunque
scelta, comporterebbe il grave rischio che venga lasciato spazio ad
attivita' curative prive di garanzie quanto alla loro efficacia e
perfino alla loro natura non lesiva, con gravi conseguenze per la
tutela della salute pubblica, il cui controllo sarebbe del tutto
sottratto alla normativa statale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri asserisce ancora che la
stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 300 del 2007, ha
valorizzato, quale sintomo dell'individuazione di nuove figure
professionali, proprio la descrizione indeterminata dei compiti
assegnati agli operatori delle discipline bionaturali compendiata
nelle espressioni, assai simili a quella che ricorre nelle
disposizioni ora impugnate, contenute nella legge della Regione
Liguria 14 marzo 2006, n. 6 (Norme regionali in materia di discipline
bionaturali per il benessere a tutela dei consumatori), e nella legge
della Regione Veneto 6 ottobre 2006, n. 19 (Interventi per la
formazione degli operatori di discipline bio-naturali). Il ricorrente
conclude che si tratterebbe «di una terminologia il cui significato
reale e' gia' stato chiarito e la cui reiterazione in leggi
successive assume carattere di riproposizione di normative la cui
legittimita' e' gia' stata negata».
Sotto altro aspetto, il ricorrente sottolinea come, nella citata
sentenza n. 300 del 2007, la Corte costituzionale abbia escluso che
discipline analoghe a quella ora impugnata possano essere ricondotte
alla materia «formazione professionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma conclusivamente
che, nonostante il tempo trascorso dalla sentenza n. 300 del 2007,
permarrebbe immutato il principio fondamentale secondo cui
l'individuazione delle figure professionali e l'istituzione di nuovi
albi sono riservati allo Stato. Tale principio, al di la' della
particolare attuazione ad opera di singoli precetti normativi,
configura un limite di ordine generale invalicabile da parte della
legge regionale (sono citate le sentenze n. 424 e n. 319 del 2005 e
n. 40 del 2006).
Il ricorrente chiede quindi alla Corte di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli impugnati artt. 2, comma 1, e
5, comma 1, della legge reg. Umbria n. 19 del 2014.
Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri chiede altresi'
alla Corte di «valutare se le restanti disposizioni contenute nella
Legge regionale presentino quelle inscindibili connessioni con quelle
oggetto di specifica impugnazione tali da comportare l'estensione
della declaratoria di illegittimita' all'intero testo ai sensi
dell'art. 27 L. 87/1953».
2. - La Regione Umbria non si e' costituita nel giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione principale di legittimita' costituzionale degli artt. 2,
comma 1, e 5, comma 1, della legge della Regione Umbria 7 novembre
2014, n. 19 (Disposizioni in materia di valorizzazione e promozione
delle discipline bionaturali), chiedendo, altresi', a questa Corte,
di valutare se le ulteriori disposizioni della stessa legge regionale
debbano essere anch'esse dichiarate incostituzionali in via
consequenziale.
Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate violano l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, che attribuisce allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali nelle materie «professioni»
e «tutela della salute», perche', in contrasto con il principio
fondamentale che riserva allo Stato l'individuazione delle figure
professionali - principio che, per le professioni sanitarie, si
ricava, in particolare, dall'art. 6, comma 3, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), e dall'art. 1, comma 2, della legge 26 febbraio 1999, n. 42
(Disposizioni in materia di professioni sanitarie) - individuano la
figura professionale, da ascrivere all'ambito di quelle sanitarie, di
operatore in discipline bionaturali.
2.- La questione e' fondata perche' gli impugnati artt. 2, comma
1, e 5, comma 1, della legge regionale n. 19 del 2014, eccedono i
limiti della competenza legislativa regionale nella materia, di
legislazione concorrente, delle «professioni».
2.1.- Con la legge regionale n. 19 del 2014, la Regione Umbria ha
dettato una regolamentazione complessiva delle discipline
bionaturali, al dichiarato scopo di valorizzare le stesse, favorendo
il coordinamento tra gli operatori e promuovendo la qualificazione
dell'offerta dei relativi servizi (art. 1).
Le due disposizioni specificamente impugnate stabiliscono,
rispettivamente, che «Ai fini della presente legge per discipline
bionaturali si intendono le attivita' e le pratiche individuate dalla
Giunta regionale, con proprio atto, che hanno come finalita' il
mantenimento o il recupero dello stato di benessere della persona per
il miglioramento della sua qualita' di vita. Tali pratiche, che non
hanno carattere di prestazione sanitaria, tendono a stimolare le
risorse vitali dell'individuo con metodi ed elementi naturali la cui
efficacia sia stata verificata nei contesti culturali e geografici in
cui le discipline sono sorte e si sono sviluppate» (art. 2, comma 1)
e che «Per le finalita' di cui all'articolo 1, presso la struttura
competente della Giunta regionale, e' istituito l'elenco regionale
ricognitivo degli operatori in discipline bionaturali» (art. 5, comma
1).
La legge regionale n. 19 del 2014, inoltre, sempre per la
finalita' indicata nell'art. 1, istituisce, presso la struttura
competente della Giunta regionale, l'elenco dei soggetti che offrono
formazione nelle discipline bionaturali (art. 3); assegna alla
Regione il compito di promuovere la costituzione di reti per il
benessere tra gli operatori in tali discipline attraverso la
costituzione di associazioni professionali (art. 4); dispone che
l'iscrizione nell'elenco regionale degli operatori in discipline
bionaturali ha luogo su richiesta di questi ultimi alla competente
struttura regionale, la quale puo' verificare il possesso dei
requisiti dichiarati a tale fine (art. 5, commi 2 e 3) e demanda alla
Giunta regionale la definizione delle modalita', delle procedure e
della documentazione da presentare per l'iscrizione nell'elenco (art.
5, comma 4); istituisce, presso la Giunta regionale, il Comitato
tecnico per la valorizzazione delle discipline bionaturali,
stabilendone la composizione, le funzioni ed i compiti (art. 6);
prevede che la Giunta regionale presenti, con cadenza biennale, alla
competente Commissione consiliare permanente dell'Assemblea
legislativa della Regione Umbria, una relazione sullo stato di
attuazione della legge (art. 7); disciplina la copertura finanziaria
(art. 8).
2.2.- Questa Corte ha in piu' occasioni scrutinato, nell'ambito
di giudizi promossi in via principale, normative regionali di
regolamentazione di attivita' professionali.
In tali occasioni, e, in particolare, a proposito della
regolamentazione, da parte di alcune Regioni, delle attivita'
definite discipline bionaturali, e' stato costantemente ribadito che
«la potesta' legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale; e che tale principio, al di
la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura [...] quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale, da cio' derivando che non e' nei
poteri delle Regioni dar vita a nuove figure professionali (sentenze
n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007, n. 40 del 2006 e n.
424 del 2005)» (sentenza n. 98 del 2013).
A tale considerazione di ordine generale, questa Corte ha
aggiunto che «tra gli indici sintomatici della istituzione di una
nuova professione» vi e' «quello della previsione di appositi
elenchi, disciplinati dalla Regione, connessi allo svolgimento della
attivita' che la legge regolamenta, giacche' "l'istituzione di un
registro professionale e la previsione delle condizioni per la
iscrizione in esso hanno, gia' di per se', una funzione
individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale"
(sentenze n. 93 del 2008, n. 300 e 57 del 2007 e n. 355 del 2005),
prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si caratterizzi
o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento della
attivita' cui l'elenco fa riferimento (sentenza n. 300 del 2007)»
(sentenza n. 98 del 2013; nello stesso senso, da ultimo, sentenza n.
178 del 2014).
2.3.- Nella fattispecie di cui qui si discute il legislatore
regionale ha individuato nuove figure professionali, ignote, come
tali, alla legge statale.
L'impugnato art. 2, comma 1, della legge regionale n. 19 del
2014, definisce i compiti lavorativi assegnati agli operatori in
discipline bionaturali, compendiati nel riferimento alla finalita'
del «mantenimento o [del] recupero dello stato di benessere della
persona per il miglioramento della sua qualita' di vita», nonche'
nell'indicazione che tale fine venga conseguito stimolando «le
risorse vitali dell'individuo con metodi ed elementi naturali». E'
irrilevante l'incompiuta definizione dell'attivita' lavorativa, posto
che e' rimesso ai meccanismi procedurali previsti dalla stessa legge
denunciata - in specie, ad un atto della Giunta regionale, cui si
demanda la puntuale individuazione delle attivita' e delle pratiche
che costituiscono discipline bionaturali - riempire i contenuti
lasciati parzialmente aperti dall'art. 2, comma 1 (sentenza n. 93 del
2008; sentenze n. 230 e n. 77 del 2011, n. 449 del 2006).
Si deve anche notare che l'istituzione, ad opera dell'impugnato
art. 5, comma 1, dell'elenco degli operatori in discipline
bionaturali, e' di per se' sintomatica dell'individuazione di una
nuova professione. Ne' varrebbe osservare che lo stesso art. 5, comma
1, definisce «ricognitivo» l'elenco in questione. Non si tratta, in
realta', di porre in essere una mera ricognizione di professioni gia'
riconosciute dalla legge dello Stato, come alla legge regionale
sarebbe consentito fare (sentenze n. 230 del 2011 e n. 271 del 2009),
quanto piuttosto di individuarne una nuova. Non a caso i commi 4 e 3
dell'art. 5 prevedono, rispettivamente, la definizione, da parte
della Giunta regionale, della documentazione da presentare per
l'iscrizione nell'elenco e la verifica del possesso dei requisiti
dichiarati a tale fine.
Si deve quindi concludere che le disposizioni impugnate
identificano la nuova professione di operatore in discipline
bionaturali e travalicano i limiti della potesta' legislativa
regionale nella materia, di competenza concorrente, delle
«professioni».
2.4.- L'inquadramento dell'impugnata disciplina nell'ambito
materiale delle «professioni» rende priva di rilievo, ai fini che qui
interessano, l'indagine sul se le pratiche bionaturali abbiano (come
affermato dall'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 19 del 2014)
o no (come sostenuto nel ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri) carattere di prestazione sanitaria, atteso che
«l'individuazione di una specifica area caratterizzante la
"professione" e' ininfluente ai fini della regolamentazione delle
competenze derivante dall'applicazione nella materia in esame del
terzo comma dell'art. 117 Cost.» (sentenza n. 40 del 2006; nello
stesso senso, sentenze n. 230 del 2011, n. 271 e n. 138 del 2009, n.
222 e n. 93 del 2008, n. 424 del 2005).
3.- Le restanti disposizioni contenute nella legge reg. Umbria n.
19 del 2014 presentano un inscindibile legame funzionale con quelle
fatte oggetto di specifica impugnazione. In assenza di queste ultime,
le prime restano, di conseguenza, prive di autonoma portata
normativa. Pertanto, la declaratoria di illegittimita' costituzionale
non puo' non estendersi all'intero testo della legge regionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 1,
e 5, comma 1, della legge della Regione Umbria 7 novembre 2014, n. 19
(Disposizioni in materia di valorizzazione e promozione delle
discipline bionaturali) e, di conseguenza, delle restanti
disposizioni della medesima legge regionale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2015
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 5 novembre 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI