N. 30 SENTENZA 27 gennaio - 17 febbraio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto - Trasporto di viaggiatori - Divieto, per le imprese che svolgono attivita' di noleggio bus con conducente, di incrementare il parco automezzi con autobus usati. - Legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente), art. 12, comma 3. -(GU n.8 del 24-2-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma
3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in
materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di
autobus con conducente), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte nel procedimento vertente tra la Ditta
Vottero Autoservizi di Vottero Prina Fiorenzo e la Provincia di
Torino con ordinanza del 27 marzo 2015, iscritta al n. 155 del
registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 27 marzo 2015 il Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte - sezione seconda - ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 3, della legge
della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di
trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente), in riferimento agli artt. 3, 41 e 117, primo e secondo
comma, della Costituzione.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso dalla
Ditta Vottero Autoservizi contro la Provincia di Torino per
l'annullamento dell'atto con cui il dirigente del Servizio trasporti
della Provincia ha respinto l'istanza di nulla-osta
all'immatricolazione di un autobus (usato) «ad incremento del parco
automezzi dell'impresa ricorrente».
La Provincia ha respinto l'istanza in applicazione dell'art. 12,
comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 2006. In base a tale
disposizione (nella formulazione vigente al momento dell'atto e del
ricorso al TAR), «Gli incrementi del parco autobus successivi al
rilascio dell'autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi». La
ricorrente ha impugnato l'atto di rigetto con un unico motivo,
consistente nell'illegittimita' derivata dall'incostituzionalita'
dell'art. 12, comma 3, della legge regionale n. 22 del 2006, per
contrasto con gli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione, anche in
relazione a quanto previsto dalla legge 11 agosto 2003, n. 218
(Disciplina dell'attivita' di trasporto di viaggiatori effettuato
mediante noleggio di autobus con conducente).
1.1.- Il rimettente illustra, in primo luogo, il contenuto della
citata legge n. 218 del 2003 e, di seguito, sintetizza il contenuto
della legge regionale n. 22 del 2006. In particolare, l'art. 12
(Qualita' degli autobus) stabiliva, nella versione originaria, quanto
segue: «1. Al fine di tutelare la sicurezza degli utenti le imprese
si dotano di un parco autobus adibito a noleggio avente un'anzianita'
media non superiore ad otto anni, con un'anzianita' massima per
singolo autobus non superiore a quindici anni ed in ogni caso una
percorrenza chilometrica massima pari a 1.000.000 di chilometri
certificata con gli strumenti previsti dalle normative vigenti. 2. La
presente disposizione acquista efficacia trascorsi quattro anni
dall'entrata in vigore della presente legge e in caso di mancanza del
requisito, l'autorizzazione e' sospesa fino alla sua effettiva
reintegrazione. 3. Gli incrementi del parco autobus successivi al
rilascio dell'autorizzazione sono effettuati con autobus nuovi».
Il giudice a quo argomenta la rilevanza della questione di
costituzionalita', osservando che essa «sostanzialmente coincide con
l'unica ed articolata censura dedotta dall'impresa ricorrente».
Il TAR passa poi ad illustrare la non manifesta infondatezza
della questione. Sotto un primo profilo, il rimettente evidenzia che
la norma regionale de qua «avrebbe introdotto un requisito di
esercizio non previsto dal diritto europeo, con effetto
discriminatorio nei confronti delle imprese stabilite nella Regione
Piemonte, in violazione dell'art. 3 Cost. nonche' dell'art. 117,
primo comma, Cost. che impone alle Regioni di conformarsi ai vincoli
dell'ordinamento comunitario». Il giudice a quo richiama, a tale
proposito, l'art. 20 (Uguaglianza davanti alla legge) della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e l'art. 3
del regolamento CE n. 1071/2009 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 21 ottobre 2009 (che stabilisce norme comuni sulle
condizioni da rispettare per esercitare l'attivita' di trasportatore
su strada e abroga la direttiva 96/26/CE del Consiglio).
Sotto un secondo profilo, il rimettente osserva che la norma in
questione appare «in diretto contrasto con la natura "trasversale" e
prevalente della tutela della libera concorrenza, sancita dalla
Direttiva 2006/123/CE», aggiungendo che sarebbe «stata ripetutamente
affermata l'impossibilita' per le Regioni di introdurre
nell'ordinamento, anche per via normativa, previsioni atte a
distorcere il confronto concorrenziale e la liberta' d'impresa sul
piano interspaziale, ossia tra territori regionali differenti» (il
TAR richiama, a sostegno, la sentenza della Corte costituzionale n.
165 del 2014). Il giudice a quo sottolinea che «[l]a legge statale
non prevede limitazioni all'utilizzo di autobus usati», ne' «prevede
limitazioni territoriali per l'esercizio dell'attivita' di noleggio
da parte delle imprese autorizzate». L'art. 1 della legge n. 218 del
2003 stabilisce che l'esercizio dell'attivita' di trasporto di
viaggiatori su strada «rientra nella sfera della liberta' di
iniziativa economica ai sensi dell'art. 41 della Costituzione, cui
possono essere imposti esclusivamente vincoli per esigenze di
carattere sociale o prescrizioni finalizzate alla tutela della
concorrenza». L'art. 4 della legge n. 218 del 2003 non attribuirebbe
«alle Regioni il potere di disciplinare in senso piu' restrittivo la
tipologia di automezzi utilizzabili dalle imprese autorizzate».
Pertanto, «la norma regionale piemontese violerebbe gli artt. 3, 41 e
117 Cost., introducendo una gravosa restrizione all'utilizzo di
autobus usati nei confronti dei soli operatori economici iscritti nel
registro della Regione Piemonte, al di fuori dei principi stabiliti
dalla legge statale e delle competenze riservate alla legislazione
regionale».
Infine, sotto un terzo profilo il rimettente osserva che, «[o]ve,
invece, il divieto di acquisire autobus usati trovasse la propria
giustificazione nell'obiettivo di salvaguardare la sicurezza (in
particolare, la sicurezza della circolazione e degli utenti
trasportati) e di tutelare l'ambiente (in particolare, per il
contenimento delle emissioni inquinanti), la norma regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, Cost., che
riserva alla potesta' esclusiva statale le materie della sicurezza
(lett. h) e della tutela dell'ambiente (lett. s)».
In conclusione, il giudice a quo solleva questione di
costituzionalita' dell'art. 12, comma 3, della legge della Regione
Piemonte n. 22 del 2006, per violazione degli artt. 3, 41 e 117,
primo e secondo comma, della Costituzione, «nella parte in cui vieta
alle imprese che svolgono attivita' di noleggio autobus con
conducente di incrementare il parco autobus con automezzi usati».
2.- Le parti del giudizio a quo non si sono costituite davanti
alla Corte costituzionale. Inoltre, il Presidente della Regione
Piemonte non e' intervenuto nel giudizio di legittimita'
costituzionale.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte -
sezione seconda - dubita della legittimita' costituzionale dell'art.
12, comma 3, della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22
(Norme in materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante
noleggio di autobus con conducente), in riferimento agli artt. 3, 41
e 117, primo e secondo comma, della Costituzione.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso dalla
Ditta Vottero Autoservizi contro la Provincia di Torino per
l'annullamento dell'atto con cui il dirigente del Servizio trasporti
della Provincia ha respinto l'istanza di nulla-osta
all'immatricolazione di un autobus (usato) «ad incremento del parco
automezzi dell'impresa ricorrente».
La Provincia ha respinto l'istanza in applicazione dell'art. 12,
comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 2006. In base a tale
disposizione (nella formulazione vigente al momento dell'adozione
dell'atto e del ricorso al TAR), «Gli incrementi del parco autobus
successivi al rilascio dell'autorizzazione sono effettuati con
autobus nuovi».
Con riferimento a tale disposizione, il giudice rimettente
solleva tre questioni di costituzionalita': a) la norma regionale
«avrebbe introdotto un requisito di esercizio non previsto dal
diritto europeo, con effetto discriminatorio nei confronti delle
imprese stabilite nella Regione Piemonte, in violazione dell'art. 3
nonche' dell'art. 117, primo comma, Cost.»; b) la norma si porrebbe
«in diretto contrasto con la natura "trasversale" e prevalente della
tutela della libera concorrenza» e introdurrebbe «una gravosa
restrizione all'utilizzo di autobus usati nei confronti dei soli
operatori economici iscritti nel registro della Regione Piemonte, al
di fuori dei principi stabiliti dalla legge statale [legge 11 agosto
2003, n. 218, recante «Disciplina dell'attivita' di trasporto di
viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente»]
e delle competenze riservate alla legislazione regionale», violando
cosi' gli artt. 3, 41 e 117 Cost.; c) «[o]ve, invece, il divieto di
acquisire autobus usati trovasse la propria giustificazione
nell'obiettivo di salvaguardare la sicurezza [...] e di tutelare
l'ambiente [...], la norma regionale si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, Cost., che riserva alla potesta' esclusiva
statale le materie della sicurezza (lett. h) e della tutela
dell'ambiente (lett. s)».
2.- Dopo l'adozione dell'ordinanza di rimessione, la disposizione
sottoposta all'esame di questa Corte e' stata sostituita dalla legge
della Regione Piemonte 3 agosto 2015, n. 20, recante «Modifica alla
legge regionale 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in materia di trasporto
di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con
conducente)». Attualmente, l'art. 12, comma 3, della legge regionale
n. 22 del 2006 stabilisce quanto segue: «Le imprese in possesso
dell'autorizzazione rilasciata in un'altra Regione o da altro Stato
membro dell'Unione europea, che esercitano l'attivita' di noleggio in
Piemonte, devono utilizzare veicoli in possesso dei requisiti di cui
al presente articolo». Il 6 agosto 2015, giorno della pubblicazione
della legge regionale n. 20 del 2015 nel Bollettino Ufficiale della
Regione, la disposizione oggetto del giudizio di costituzionalita' ha
dunque cessato di produrre i suoi effetti.
Tale ius superveniens non impone la restituzione degli atti al
giudice rimettente, essendo palese la sua ininfluenza nel giudizio a
quo. Infatti, in base al principio tempus regit actum, alla stregua
del quale si definiscono le condizioni di validita' di un
provvedimento amministrativo, la legittimita' del diniego di
nulla-osta va valutata in base alla norma vigente al momento della
sua adozione. Dunque, non e' dubitabile la permanenza - nel giudizio
a quo - della rilevanza della questione pendente davanti a questa
Corte (sentenze n. 151 del 2014 e n. 90 del 2013).
3.- Nel merito, la seconda questione sollevata dal giudice
rimettente e' fondata.
Tale questione ha carattere misto, di competenza e di sostanza,
in quanto il giudice a quo invoca congiuntamente gli artt. 3 e 41
Cost. e l'art. 117 Cost., essendo da intendere il riferimento a
quest'ultima disposizione, alla luce degli argomenti spesi dal
rimettente, come denuncia della lesione della competenza statale
esclusiva in materia di «tutela della concorrenza».
Il nucleo della questione puo' essere sintetizzato nei seguenti
termini: se la Regione, che e' titolare di competenza legislativa
residuale in materia di trasporto pubblico locale (di linea e non di
linea: sentenza n. 452 del 2007), possa prevedere o meno -
nell'esercizio di tale competenza - un limite all'iniziativa
economica privata, in presenza della legge n. 218 del 2003.
L'art. 1 della legge n. 218 del 2003 stabilisce che
«[l]'esercizio dell'attivita' di trasporto di viaggiatori su strada
rientra nella sfera della liberta' di iniziativa economica ai sensi
dell'articolo 41 della Costituzione, cui possono essere imposti
esclusivamente vincoli per esigenze di carattere sociale o
prescrizioni finalizzate alla tutela della concorrenza secondo quanto
previsto dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287» (comma 1). La stessa
legge n. 218 del 2003 si propone di stabilire «i principi e le norme
generali a tutela della concorrenza nell'ambito dell'attivita' di
trasporto effettuata mediante servizi di noleggio di autobus con
conducente, nel rispetto dei principi e dei contenuti normativi
fissati dall'ordinamento comunitario» (comma 2), e, in particolare,
di «garantire [...]: a) la trasparenza del mercato, la concorrenza,
la liberta' di accesso delle imprese al mercato, nonche' il libero
esercizio dell'attivita' in riferimento alla libera circolazione
delle persone; b) la sicurezza dei viaggiatori trasportati,
l'omogeneita' dei requisiti professionali, la tutela delle condizioni
di lavoro» (comma 4).
L'art. 4 della legge statuisce che, «[a]l fine di definire i
contenuti e le modalita' delle prestazioni che le imprese
professionali esercenti l'attivita' di noleggio di autobus con
conducente sono tenute a fornire ai committenti o ai sottoscrittori
delle relative offerte, di subordinare l'effettivo esercizio al
rispetto della regolamentazione comunitaria e nazionale in materia di
rapporti di lavoro e di prestazioni di guida, di assicurare
condizioni omogenee per l'inserimento sul mercato delle imprese
nazionali e di quelle comunitarie, spetta alle regioni adottare
propri atti legislativi o regolamentari che siano rispondenti ai
criteri di tutela della liberta' di concorrenza di cui alla presente
legge» (comma 1). In particolare, «spetta alle regioni l'adozione di
atti legislativi o regolamentari volti: a) a stabilire le modalita'
per il rilascio delle autorizzazioni di cui all'articolo 5; b) a
fissare le modalita' e le procedure per l'accertamento periodico
della permanenza dei requisiti previsti dalle norme comunitarie e
nazionali per lo svolgimento dell'attivita' di trasporto di
viaggiatori su strada» (comma 2). Il comma 3, poi, dispone che,
«[p]er un quadro di riferimento complessivo sul numero e sulla
distribuzione territoriale delle imprese professionali esercenti
l'attivita' di noleggio di autobus con conducente, ai fini degli
adempimenti e degli interventi da compiere a livello comunitario, le
regioni istituiscono il registro regionale delle imprese esercenti
l'attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus
con conducente [...]».
Con la legge n. 218 del 2003, il legislatore statale ha dunque
inteso definire il punto di equilibrio fra il libero esercizio
dell'attivita' di trasporto e gli interessi pubblici interferenti con
tale liberta' (art. 1, comma 4, della legge n. 218 del 2003). Il
bilanciamento cosi' operato - fra la liberta' di iniziativa economica
e gli altri interessi costituzionali -, costituendo espressione della
potesta' legislativa statale nella materia della «tutela della
concorrenza», definisce un assetto degli interessi che il legislatore
regionale non e' legittimato ad alterare (sentenza n. 80 del 2006).
Questa Corte ha chiarito che «[l]'eventuale esigenza di
contemperare la liberalizzazione del commercio con quelle di una
maggiore tutela della salute, del lavoro, dell'ambiente e dei beni
culturali deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e
non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012), all'esito
di un bilanciamento che deve compiere il soggetto competente nelle
materie implicate, le quali nella specie afferiscono ad ambiti di
competenza statale, tenendo conto che la tutela della concorrenza,
attesa la sua natura trasversale, assume carattere prevalente e
funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni possono
dettare in forza della competenza in materia di commercio (sentenze
n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie» (sentenza n.
165 del 2014). In altre parole, la «tutela della concorrenza» «si
attua anche attraverso la previsione e la correlata disciplina delle
ipotesi in cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti
all'esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attivita'
economiche» (sentenza n. 49 del 2014).
In questo contesto, i citati artt. 1 e 4 della legge n. 218 del
2003 devono essere intesi nel senso che, essendosi assunto il
legislatore statale il compito di conciliare la liberta' di
iniziativa economica con l'esigenza di sicurezza dei viaggiatori
(art. 1), le regioni sono abilitate a regolare gli oggetti indicati
dalla stessa legge statale (art. 4) e, in generale, la gestione del
servizio (sentenze n. 30 del 1998 e n. 135 del 1997), ma non possono
introdurre, a carico delle imprese di trasporto aventi sede nel
territorio regionale, limiti che, lungi dal rispettare i «criteri di
tutela della liberta' di concorrenza» fissati nella legge statale
(art. 4, comma 1), penalizzerebbero gli operatori "interni", data
l'assenza di delimitazioni territoriali delle autorizzazioni
rilasciate nelle altre regioni (art. 5, comma 3).
Restringendo la liberta' di esercizio dell'attivita' di noleggio
bus con conducente - con l'imposizione del divieto di incremento del
parco mezzi con autobus usati -, la norma regionale contestata non
solo comporta maggiori oneri in capo alle imprese di trasporto aventi
sede in Piemonte rispetto a quelle situate in altre regioni, ma e'
altresi' idonea a produrre l'effetto (nel caso in cui l'impresa non
abbia le maggiori risorse necessarie per comprare un autobus nuovo)
di impedire irragionevolmente l'espansione dell'attivita' delle
imprese stesse e, dunque, di limitare la concorrenza e con essa le
possibilita' di scelta da parte dei committenti (sentenze n. 47 del
2015 e n. 97 del 2014). La previsione censurata eccede, dunque, i
limiti entro i quali il legislatore regionale puo' disciplinare la
materia, di sua competenza residuale, del trasporto pubblico locale,
dato che fra tali limiti vi e' quello del rispetto del bilanciamento
operato dal legislatore statale nella materia trasversale e
prevalente, ad esso affidata in via esclusiva, della «tutela della
concorrenza».
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
12, comma 3, della legge della Regione Piemonte n. 22 del 2006, per
violazione degli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), Cost.
4.- Restano assorbite la prima e la terza questione sollevate dal
rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, comma 3,
della legge della Regione Piemonte 26 giugno 2006, n. 22 (Norme in
materia di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di
autobus con conducente).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 febbraio 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI