N. 77 SENTENZA 8 marzo - 7 aprile 2016
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Imposte e tasse - Inclusione, tra le risorse attribuite all'Erario, di quelle relative al gettito dell'IVA, riscosso sul territorio regionale siciliano, calcolato sull'incremento delle accise sui carburanti. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del 5 dicembre 2012, n. 26757; decreto del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato del 5 dicembre 2012 (Modalita' di individuazione del maggior gettito di competenza delle autonomie speciali da riservare all'Erario, ai sensi dell'articolo 2, comma 4, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122). -(GU n.15 del 13-4-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato del 5 dicembre
2012, n. 26757 e del decreto del Direttore generale delle finanze e
del Ragioniere generale dello Stato del 5 dicembre 2012 (Modalita' di
individuazione del maggior gettito di competenza delle autonomie
speciali da riservare all'Erario, ai sensi dell'articolo 2, comma 4,
del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122), promosso dalla
Regione siciliana con ricorso notificato il 4 febbraio 2013,
depositato in cancelleria il 12 febbraio 2013 ed iscritto al n. 2 del
registro conflitti tra enti 2013.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2016 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4 febbraio 2013 e depositato il 12
febbraio 2013, la Regione siciliana ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione alla nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del 5 dicembre
2012, n. 26757 ed al decreto del Direttore generale delle finanze e
del Ragioniere generale dello Stato del 5 dicembre 2012 (Modalita' di
individuazione del maggior gettito di competenza delle autonomie
speciali da riservare all'Erario, ai sensi dall'articolo 2, comma 4,
del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 289 del 12
dicembre 2012.
Ad avviso della ricorrente, la nota ed il decreto menzionati
violerebbero le competenze ad essa attribuite dagli artt. 36, primo
comma, del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), e 2, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n.
1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria), nonche' il principio di leale collaborazione.
1.1.- La Regione siciliana premette che il decreto impugnato
sarebbe attuativo dell'art. 2, comma 4, del decreto-legge 6 giugno
2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle
province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e
Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n. 122. La
disposizione affida ad un decreto ministeriale il compito di
stabilire le modalita' di individuazione del maggior gettito di
competenza delle autonomie speciali relativo alle risorse derivanti
dall'aumento di due centesimi al litro, fino al 31 dicembre 2012,
dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e sulla benzina con piombo,
nonche' dell'aliquota dell'accisa sul gasolio usato come carburante,
gettito attribuito all'Erario dal precedente comma 3 per alimentare
il Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma del 20-29
maggio 2012, istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze.
La ricorrente riferisce che lo schema del decreto in questione le
era stato preventivamente sottoposto e che detto Ministero, con la
nota impugnata, nel dare riscontro - senza condividerle - alle
osservazioni formulate, aveva trasmesso la versione definitiva dello
stesso, successivamente adottato.
Tanto premesso, la ricorrente lamenta che la nota ed il decreto
pretendano di includere tra le risorse riservate allo Stato anche il
gettito dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) calcolata
sull'incremento delle accise applicate sui carburanti, gettito
riscosso nel territorio siciliano ed ammontante - da giugno a
dicembre 2012 - ad euro 1.169.273,25. Cio' integrerebbe una
violazione degli artt. 36, primo comma, dello statuto e 2, primo
comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965, atteso che tale entrata,
diversamente da quella costituita dalle accise, sarebbe di sua
integrale spettanza e non sussisterebbero gli estremi per la riserva
erariale. In particolare, quest'ultima richiederebbe una previsione
legislativa che nella fattispecie difetterebbe, limitandosi l'art. 2,
comma 3, del d.l. n. 74 del 2012 a contemplare la sola accisa sui
carburanti. Dunque, tanto la nota quanto il decreto avrebbero
ecceduto dal disposto normativo.
Tali atti contrasterebbero anche con il principio di leale
collaborazione, in quanto, malgrado l'attivazione del meccanismo
funzionale al raggiungimento dell'intesa, il Ministero non avrebbe
provveduto solo previa reiterazione delle trattative volte a superare
le divergenze insorte con la Regione.
In via subordinata, la ricorrente sollecita questa Corte a
sollevare d'ufficio questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 3 e 4, del d.l. n. 74 del 2012, ove ritenesse che
gli atti censurati ne abbiano fatto corretta applicazione.
2.- Con atto depositato il 14 marzo 2013, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.
2.1.- Il resistente eccepisce, anzitutto, il difetto di tono
costituzionale del conflitto, atteso che la controversia non
verterebbe sull'appartenenza del potere, ma sul suo esercizio, che
sarebbe avvenuto in violazione della legge, ossia dell'art. 2 del
d.l. n. 74 del 2012, il quale, nell'impostazione della ricorrente,
non includerebbe anche il gettito dell'IVA tra le entrate riservate
all'Erario.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il ricorso
sarebbe comunque infondato nel merito in ragione dell'erroneita'
della tesi interpretativa propugnata dalla Regione.
Devolvendo al Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal
sisma «le risorse derivanti dall'aumento, fino al 31 dicembre 2012,
dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e sulla benzina con piombo,
nonche' dell'aliquota dell'accisa sul gasolio usato come carburante»,
la norma avrebbe riguardato sia le maggiori entrate a titolo di
accisa che quelle, conseguenti, a titolo di IVA, da calcolarsi
sull'ammontare inclusivo dell'accisa.
D'altra parte, la stessa ratio dell'intervento legislativo -
integrata dalla finalita' di reperire risorse per la ricostruzione
delle zone terremotate e non certo di incrementare le entrate a
beneficio della Regione siciliana - avallerebbe detta
interpretazione. Tanto piu' che, secondo il resistente, non avrebbe
avuto senso affidare ad un successivo decreto il compito di stabilire
«le modalita' di individuazione del maggior gettito di competenza
delle autonomie speciali da riservare all'Erario» se la riserva fosse
limitata al solo maggior gettito delle accise, gia' di spettanza
statale a termini di statuto.
Nemmeno sarebbe configurabile la dedotta violazione del principio
di leale collaborazione, che, in caso di riserva all'Erario di nuove
entrate tributarie, opererebbe nei rapporti tra Stato e Regione
siciliana solo ove sia complessa la determinazione in concreto del
gettito in questione, ipotesi che non ricorrerebbe nella fattispecie.
In ogni caso detto principio, attuato attraverso la consultazione,
non avrebbe imposto di protrarre l'interlocuzione fino al
raggiungimento dell'accordo.
In ordine all'autorimessione, invocata dalla Regione, ad avviso
della difesa erariale essa sarebbe inammissibile, in quanto la
ricorrente avrebbe dovuto impugnare in via principale le norme della
cui lesivita' si duole. Comunque, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 del d.l. n. 74 del 2012 sarebbe
manifestamente infondata, in quanto sussisterebbero le condizioni
indicate dall'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965 per la
riserva allo Stato del gettito in considerazione, ossia la novita'
dell'entrata tributaria cui sia impressa una specifica destinazione
rispondente ad una finalita' statale.
2.2.- Con memoria depositata il 16 febbraio 2016, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha ribadito l'eccezione d'inammissibilita'
del conflitto per difetto di tono costituzionale e, nel merito, la
sua infondatezza, oltre a negare la sussistenza degli estremi perche'
questa Corte sollevi innanzi a se' questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 del d.l. n. 74 del 2012.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione siciliana ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione alla nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del 5 dicembre
2012, n. 26757 ed al decreto del Direttore generale delle finanze e
del Ragioniere generale dello Stato del 5 dicembre 2012 (Modalita' di
individuazione del maggior gettito di competenza delle autonomie
speciali da riservare all'Erario, ai sensi dall'articolo 2, comma 4,
del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122).
Quest'ultimo, attuativo dell'art. 2, comma 4, del decreto-legge 6
giugno 2012, n. 74 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni
colpite dagli eventi sismici che hanno interessato il territorio
delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e
Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012) - convertito con modificazioni
dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2012, n. 122 - identifica
il maggior gettito di competenza delle autonomie speciali relativo
alle risorse derivanti dall'aumento di due centesimi al litro, fino
al 31 dicembre 2012, dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e sulla
benzina con piombo, nonche' dell'aliquota dell'accisa sul gasolio
usato come carburante; risorse destinate ad alimentare, ai sensi del
precedente comma 3, il Fondo statale per la ricostruzione delle aree
colpite dal sisma in pianura padana del 2012.
La ricorrente riferisce che lo schema del decreto le era stato
preventivamente sottoposto e che il Ministero con la nota impugnata,
nel dare riscontro - senza condividerle - alle osservazioni
formulate, aveva trasmesso la versione definitiva dello stesso
decreto, successivamente adottato.
Tanto premesso, la ricorrente lamenta che la nota ed il decreto
pretendano di includere tra le risorse attribuite allo Stato anche il
gettito dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) calcolata
sull'incremento delle accise sui carburanti - asserendone l'integrale
spettanza alla Regione - in difetto degli estremi previsti per la
riserva erariale. Di qui la violazione degli artt. 36, primo comma,
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), e 2, primo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), nonche' del principio di leale collaborazione, atteso
che, malgrado l'attivazione del meccanismo della previa intesa, il
Ministero non avrebbe provveduto solo a seguito di reiterate
trattative volte a superare le divergenze.
2.- Va anzitutto disattesa l'eccezione di difetto di tono
costituzionale sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo la quale la doglianza concernente l'attribuzione all'Erario
dell'incremento di gettito relativo all'IVA si risolverebbe nella
deduzione del contrasto degli atti censurati con l'art. 2, comma 3,
del d.l. n. 74 del 2012, che farebbe riferimento esclusivamente al
maggior gettito delle accise sui carburanti.
Questa Corte ha infatti affermato che «la prospettazione della
lesione delle competenze costituzionali della ricorrente [...]
conferisce ai ricorsi, di per se', il necessario tono costituzionale
(sentenze n. 263 e n. 137 del 2014, n. 380 del 2007 e ordinanza n. 27
del 2006)» (sentenza n. 235 del 2015), il quale deve essere
riconosciuto sebbene il conflitto «abbia ad oggetto un atto che
potrebbe risultare anche illegittimo per violazione della norma di
legge alla quale avrebbe dovuto dare esecuzione» (sentenza n. 137 del
2014).
3.- Il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione siciliana e' tuttavia inammissibile per una diversa ragione.
Giova in proposito ricordare che questa Corte «ha gia'
sottolineato l'inammissibilita' dei ricorsi per conflitto di
attribuzione proposti contro atti meramente consequenziali
(confermativi, riproduttivi, esplicativi, esecutivi, etc.) rispetto
ad atti anteriori, non impugnati, con i quali sia gia' stata
esercitata la competenza contestata. In questi casi viene, infatti, a
determinarsi la decadenza dall'esercizio dell'azione, dal momento che
non puo' essere consentita, attraverso l'impugnazione dell'atto
meramente consequenziale della norma non impugnata, la contestazione
di quest'ultima, in ordine alla quale e' gia' inutilmente spirato il
termine fissato dalla legge» (ex plurimis, sentenza n. 144 del 2013).
Gli atti impugnati sono meramente consequenziali rispetto
all'art. 2, commi 3 e 4, del d.l. n. 74 del 2012, a suo tempo non
impugnato dalla Regione siciliana.
Come gia' evidenziato, il citato comma 3 prevede che affluisca al
Fondo per la ricostruzione delle aree terremotate, istituito nello
stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, il
maggior gettito tributario derivante dall'aumento di due centesimi al
litro, fino al 31 dicembre 2012, dell'aliquota delle accise sui
carburanti, mentre il successivo comma 4 demanda ad un decreto
ministeriale di stabilire le modalita' di individuazione del «maggior
gettito di competenza delle autonomie speciali» da attribuire
all'Erario.
Dette disposizioni contemplano una riserva erariale che riguarda
«le risorse derivanti dall'aumento» menzionato, locuzione
sufficientemente ampia da includere tutte le maggiori entrate che
l'aumento genera, ossia anche il maggior gettito dell'IVA applicata,
facendo concorrere le accise alla formazione della base imponibile (a
prescindere dalla legittimita' di tale condotta, che nella
fattispecie non viene in rilievo).
La descritta interpretazione normativa, oltre che conforto nel
dato letterale, trova riscontro nella relazione tecnica di
accompagnamento al decreto-legge e nei lavori preparatori concernenti
la successiva legge di conversione.
Alla stregua di quanto precede si deve concludere che la riserva
riguarda tanto il maggior gettito delle accise sui carburanti quanto
il maggior gettito dell'IVA ad esso correlato.
Ne consegue che gli atti in relazione ai quali e' stato promosso
il conflitto non affermano o realizzano direttamente ed autonomamente
l'acquisizione all'Erario del gettito dell'IVA derivante dall'aumento
dell'aliquota delle accise sui carburanti - e quindi l'asserita
violazione degli artt. 36 dello statuto siciliano e 2, primo comma,
del d.P.R. n. 1074 del 1965 - ma si limitano a ribadire, esplicitare
ed attuare quanto gia' prescritto dall'art. 2, commi 3 e 4, del d.l.
n. 74 del 2012.
Piu' in particolare, la nota n. 26757 del 5 dicembre 2012 ha
carattere confermativo ed esplicativo delle disposizioni poc'anzi
richiamate, essendo anch'essa diretta «ad affermare la spettanza allo
Stato delle entrate» (sentenza n. 369 del 2010) dovute a titolo di
IVA ed a chiarire le ragioni normative dell'attribuzione. Il decreto
del 5 dicembre 2012, a sua volta, ha natura meramente consequenziale,
in quanto si limita ad indicare l'entita' del gettito - anche
dell'IVA - dipendente dall'aumento dell'aliquota tributaria «ed a
definire le modalita' concrete dell'acquisizione del maggior gettito»
(sentenza n. 144 del 2013) a carico delle autonomie speciali,
specificando «i termini concreti» (sentenza n. 30 del 2012) della
previsione normativa.
Inoltre, poiche' lo stesso art. 2, comma 4, del d.l. n. 74 del
2012 non prevede alcuna forma di collaborazione con la Regione
siciliana per l'adozione del decreto ministeriale - tantomeno che
esso sia frutto d'intesa da perseguirsi attraverso reiterate
trattative - le considerazioni che precedono debbono estendersi anche
al secondo profilo di censura dedotto dalla ricorrente, ossia alla
violazione del principio di leale collaborazione. Giova peraltro
rammentare che quest'ultimo impone la previsione di un procedimento
che contempli la partecipazione della Regione siciliana - mediante
l'interlocuzione sulle scelte tecniche e sulle stime da effettuare e
la possibilita' di rappresentare il proprio punto di vista -
solamente se la determinazione in concreto del gettito derivante
dalle nuove norme sia complessa (ex plurimis, sentenze n. 42 del
2013) e che «Al termine del procedimento, com'e' naturale, una
decisione finale deve comunque intervenire, ad opera degli organi
centrali, anche se vi sia dissenso da parte della Regione» (sentenza
n. 98 del 2000).
Alla luce delle considerazioni che precedono, dalla mancata
impugnazione dell'atto legislativo presupposto discende
l'inammissibilita' del conflitto.
4.- La suddetta inammissibilita' impedisce di prendere in esame
la questione incidentale di legittimita' costituzionale prospettata
nel ricorso (sentenza n. 144 del 2013) ed avente ad oggetto l'art. 2,
commi 3 e 4, del d.l. n. 74 del 2012.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione siciliana nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, in relazione alla nota del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
del 5 dicembre 2012, n. 26757 ed al decreto del Direttore generale
delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato del 5 dicembre
2012 (Modalita' di individuazione del maggior gettito di competenza
delle autonomie speciali da riservare all'Erario, ai sensi
dall'articolo 2, comma 4, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74,
convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2012, n. 122),
con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2016.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA