N. 175 SENTENZA 21 giugno - 14 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Mafia e criminalita' organizzata - Assunzione nei ruoli regionali delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata per chiamata diretta e personale con livello contrattuale e qualifica corrispondenti al titolo di studio posseduto - Individuazione dei beneficiari e dei soggetti obbligati - Riconoscimento del diritto ad assentarsi dal posto di lavoro per un numero massimo di cento ore annue retribuite al fine di partecipare a iniziative pubbliche per la diffusione della cultura della legalita'. - Legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12 (Promozione della cultura della legalita', della memoria e dell'impegno), artt. 7, commi 1, 3 e 5, 8, commi 1 e 3. -(GU n.29 del 20-7-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giuseppe FRIGO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
Silvana SCIARRA, Nicolo' ZANON, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, commi
1, 3 e 5, 8, commi 1 e 3, della legge della Regione Puglia 23 marzo
2015, n. 12 (Promozione della cultura della legalita', della memoria
e dell'impegno), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 25-27 maggio 2015, depositato in
cancelleria il 28 maggio 2015 ed iscritto al n. 57 del registro
ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2016 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Altamura per la
Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 25 maggio 2015,
ricevuto dalla resistente il 27 maggio 2015 e depositato il 28 maggio
2015 (reg. ric. n. 57 del 2015), il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale, in via
principale, dell'art. 7, commi 1, 3 e 5 e dell'art. 8, commi 1 e 3,
della legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12 (Promozione
della cultura della legalita', della memoria e dell'impegno), per
violazione degli artt. 3, 97, 117, secondo comma, lettere l) e o),
della Costituzione.
1.1.- Quanto all'art. 7 della legge regionale citata, la parte
ricorrente assume che le disposizioni impugnate dettino una
disciplina difforme rispetto a quella racchiusa nella normativa
statale di riferimento (legge 23 novembre 1998, n. 407, recante
«Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della
criminalita' organizzata») e siano, pertanto, lesive della competenza
esclusiva statale in tema di ordinamento civile (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.) e previdenza sociale (art. 117, secondo
comma, lettera o), Cost.).
A dire della parte ricorrente, la disciplina del rapporto di
lavoro nelle pubbliche amministrazioni attiene alla materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, e a
un'altra materia di competenza esclusiva statale, la previdenza
sociale, attiene la disciplina del collocamento obbligatorio.
Il ricorrente lamenta che le discrepanze tra la disciplina
regionale attuativa e la normativa statale contravvengano al
principio di eguaglianza, in quanto generano disparita' di
trattamento tra i parenti delle vittime del terrorismo e della
criminalita' organizzata: persone nell'identica situazione possono
accedere al collocamento obbligatorio in Puglia e non in altre parti
del territorio nazionale.
1.1.1.- In particolare, l'art. 7, comma 1, della legge regionale
n. 12 del 2015, nel prevedere in linea generale l'assunzione nei
ruoli regionali delle vittime del terrorismo e della criminalita'
organizzata per semplice chiamata diretta e personale, contrasterebbe
con l'art. 1, comma 2, della legge n. 407 del 1998, che, per i
livelli retributivi dal sesto all'ottavo, subordina l'assunzione del
personale all'espletamento di una prova di idoneita' e al rispetto
del limite del dieci per cento delle vacanze nell'organico.
L'assunzione in ruolo senza previo concorso si porrebbe in
conflitto, inoltre, con l'art. 97 Cost., che impone il concorso quale
modalita' di reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni.
1.1.2.- Quanto all'art. 7, comma 3, della legge regionale
impugnata, esso contemplerebbe altri beneficiari (conviventi more
uxorio e genitori) in aggiunta a quelli individuati dall'art. 1,
comma 2, della legge n. 407 del 1998 (coniuge, figli superstiti,
fratelli conviventi e a carico dei soggetti deceduti).
1.1.3.- L'art. 7, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2015,
che vincola gli enti o agenzie istituiti o comunque dipendenti o
controllati dalla Regione Puglia, le societa' di capitale dalla
stessa interamente partecipate e le aziende e unita' sanitarie locali
all'attuazione del diritto al collocamento obbligatorio,
allargherebbe la platea dei soggetti obbligati rispetto alle
indicazioni dell'art. 1, comma 2, della legge n. 407 del 1998: la
normativa statale, difatti, enumera tutte le pubbliche
amministrazioni individuate dall'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), senza
far parola degli enti e delle agenzie istituiti o comunque dipendenti
o controllati dalla Regione Puglia, delle societa' di capitale
partecipate dalla Regione e delle aziende e unita' sanitarie locali.
1.2.- Il ricorrente dubita della legittimita' costituzionale
della disciplina regionale dei permessi retribuiti dei lavoratori
assunti perche' vittime della mafia, della criminalita' organizzata,
del terrorismo e del dovere.
Le censure del Presidente del Consiglio dei ministri investono, a
tale riguardo, l'art. 8 della legge regionale n. 12 del 2015, che
accorda ai lavoratori subordinati, assunti in applicazione della
normativa regionale sul collocamento obbligatorio, il diritto di
assentarsi per cento ore annue, al fine di partecipare a iniziative
pubbliche, anche presso scuole e istituzioni, finalizzate a
diffondere la cultura della legalita' e della memoria delle vittime
della mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del
dovere (comma 1).
Le ore di assenza sono retribuite, anche a fini previdenziali,
quali normali ore di lavoro (comma 3).
Con riguardo a tali disposizioni, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. e argomenta che la disciplina in esame invade la competenza
esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile, che
ricomprende la regolamentazione dei rapporti di lavoro pubblico
privatizzati, come quelli dei dipendenti delle Regioni.
Il ricorrente prospetta, inoltre, la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera o), Cost., sul presupposto che le disposizioni
menzionate, nel disciplinare i riflessi previdenziali delle ore di
assenza, invadano la competenza esclusiva che la Carta fondamentale
attribuisce allo Stato nella materia della previdenza sociale.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate ledono anche
il principio di eguaglianza: con riguardo al diritto di fruire dei
permessi per assenze retribuite, i lavoratori con le medesime
caratteristiche, collocati presso altre amministrazioni pubbliche, si
troverebbero in una diversa e deteriore posizione rispetto ai
lavoratori assunti dalla Regione Puglia.
2.- Nel giudizio si e' costituita la Regione Puglia, in persona
del Presidente pro tempore, e ha chiesto di dichiarare
l'inammissibilita' o comunque l'infondatezza delle censure proposte
con il ricorso introduttivo.
2.1.- La Regione resistente eccepisce l'inammissibilita' delle
censure riguardanti l'art. 7 della legge impugnata, asserendo di non
essere stata adeguatamente informata circa le critiche formulate a
tale riguardo: la relazione inviata dal Dipartimento per gli Affari
regionali, le Autonomie e lo Sport non conterrebbe alcun richiamo ai
precetti costituzionali violati dall'art. 7 della legge regionale.
Ad ogni modo, le censure, che si appuntano contro tale
disposizione, sarebbero infondate.
2.1.1.- La Regione replica che, soltanto per l'assunzione nei
livelli sesto, settimo e ottavo, si svolge una previa prova selettiva
e si applica il limite del 10% del numero di vacanze dell'organico.
Il personale della Regione, per contro, sarebbe articolato in
quattro categorie contrattuali, che comprendono livelli retributivi
tutti inferiori al sesto.
Le disposizioni regionali non arrecherebbero alcun pregiudizio al
sistema del collocamento obbligatorio: la legge regionale mantiene
inalterato il sistema del collocamento obbligatorio e si muove
nell'alveo delle prescrizioni della legge statale.
2.1.2.- Quanto all'estensione del collocamento obbligatorio al
convivente more uxorio, la legge censurata si sarebbe limitata a
recepire l'equiparazione tra coniuge e convivente more uxorio che
gia' traspare, seppure in modo frammentario e incompiuto, dalla
legislazione statale e da altre leggi regionali, come quella
siciliana, adottate nella medesima materia e non impugnate dallo
Stato.
Tale equiparazione - argomenta la parte resistente - e' conforme
ai principi enunciati dal Parlamento Europeo, con la Risoluzione 13
marzo 2012 sulla parita' tra donne e uomini nell'Unione europea,
dalla giurisprudenza costituzionale e dalle pronunce della Corte
europea dei diritti dell'uomo.
L'estensione del beneficio ai genitori della vittima sarebbe in
linea con altre previsioni statali, riguardanti dipendenti pubblici e
cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche.
2.1.3.- La parte resistente reputa generiche e, di conseguenza,
inammissibili le doglianze sull'estensione della platea degli
obbligati al collocamento, che comunque ricomprende anche le societa'
interamente partecipate dalla Regione, per effetto dell'art. 18 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133.
2.2.- Ad avviso della Regione resistente, non coglierebbero nel
segno neppure le censure riguardanti l'art. 8 della legge regionale.
La contrattazione collettiva, che, secondo la difesa statale,
avrebbe la prerogativa di disciplinare la materia dei permessi, ha
accordato al dipendente la facolta' di fruire di altri permessi, a
patto che siano previsti da ulteriori disposizioni di legge (art. 19,
comma 9, del contratto collettivo nazionale per Regioni ed enti
locali del 6 luglio 1995). La legge regionale impugnata sarebbe
riconducibile al novero di tali disposizioni.
A dire della Regione Puglia, le disposizioni sui permessi si
configurano come misure di "collocamento mirato", volte a facilitare
l'inserimento nel posto di lavoro, secondo le previsioni dell'art. 2
della legge 12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al lavoro dei
disabili), applicabile anche alla fattispecie del collocamento
obbligatorio delle vittime del dovere in virtu' del richiamo generale
contenuto nell'art. 1 della legge n. 407 del 1998.
Cosi' inquadrata, la disciplina sui permessi rientra nella
competenza residuale della Regione sull'ordinamento e
sull'organizzazione amministrativa regionale e persegue l'obiettivo
di promuovere efficacemente la cultura della legalita', riconoscendo
l'apporto offerto dalle vittime della mafia, della criminalita'
organizzata, del terrorismo e del dovere.
3.- In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa, nella quale ha
ribadito le conclusioni gia' rassegnate e ha contrastato i rilievi
della parte resistente.
Quanto all'inammissibilita' parziale dell'impugnazione, la parte
ricorrente ha replicato che la corrispondenza dei motivi di ricorso
dev'essere valutata con riguardo alla relazione del Ministro degli
affari regionali, allegata alla deliberazione del Consiglio dei
ministri, e non gia' con riguardo alla comunicazione, peraltro non
obbligatoria, successivamente inviata dagli uffici del Dipartimento
per gli Affari regionali, le Autonomie e lo Sport.
Quanto alle censure formulate all'art. 7, il Presidente del
Consiglio dei ministri osserva che la legge regionale, senza alcuna
distinzione tra gli effettivi livelli di inquadramento, dispensa i
propri dipendenti dalla preventiva prova di idoneita' e dal limite
percentuale di assunzioni sancito dalla legge statale.
Ad avviso della parte ricorrente, e' apodittico, oltre che
inesatto, il rilievo che i livelli retributivi sesto, settimo e
ottavo non trovino riscontro nei livelli retributivi e di
inquadramento del personale della Regione.
La legislazione regionale, inoltre, si dovrebbe uniformare alle
prescrizioni della legge statale, che delimitano la platea dei
beneficiari del collocamento obbligatorio, escludendo i genitori e i
conviventi more uxorio, con apprezzamento discrezionale rispettoso
del canone di ragionevolezza.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che, sulle
restanti censure, la parte resistente non ha articolato critiche di
sorta.
4.- All'udienza pubblica del 21 giugno 2016, la difesa della
Regione Puglia ha rinunciato all'eccezione di inammissibilita'
parziale del ricorso; per il resto, le parti hanno ribadito le
conclusioni gia' rassegnate nei rispettivi atti.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1, 3 e 5, e dell'art.
8, commi 1 e 3, della legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12
(Promozione della cultura della legalita', della memoria e
dell'impegno), per violazione degli artt. 3, 97, 117, secondo comma,
lettere l) e o), della
Costituzione.
1.1.- Quanto alle disposizioni dell'art. 7 della legge regionale
n. 12 del 2015, il ricorrente prospetta la lesione della competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.) e previdenza sociale (art. 117, secondo
comma, lettera o), Cost.) e la violazione del principio di
eguaglianza e pone in risalto il contrasto con la normativa statale
di riferimento, dettata dalla legge 23 novembre 1998, n. 407 (Nuove
norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalita'
organizzata).
1.1.1.- Il ricorrente impugna l'art. 7, comma 1, della legge
regionale citata, nella parte in cui sancisce la regola
dell'assunzione nei ruoli della Regione per chiamata diretta e
personale, discostandosi dalla previsione statale che, per i livelli
retributivi dal sesto all'ottavo, individua presupposti piu' rigorosi
(una prova preliminare di idoneita' e un limite del 10% delle vacanze
dell'organico).
Tale disposizione derogatoria, ad avviso del ricorrente,
confliggerebbe anche con il principio del pubblico concorso,
consacrato dalla Carta fondamentale come modalita' generale di
reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni (art. 97
Cost.).
1.1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l'art.
7, comma 3, della legge della Regione Puglia n. 12 del 2015, nella
parte in cui estende la platea dei beneficiari del collocamento
obbligatorio delle vittime del dovere anche ai conviventi more uxorio
e ai genitori.
Una tale estensione non troverebbe alcun riscontro nella
normativa di principio dettata dalla legge statale.
1.1.3.- Le censure del Presidente del Consiglio dei ministri
investono anche l'art. 7, comma 5, della legge regionale citata, che
demanda il compito di attuare il collocamento obbligatorio anche agli
enti e alle agenzie «istituiti o comunque dipendenti o controllati
dalla Regione Puglia», alle «societa' di capitale dalla stessa
interamente partecipate» e alle «aziende e unita' sanitarie locali».
Il ricorrente assume che tali enti, contemplati soltanto dalla
previsione regionale, esulino dal novero dei soggetti enumerati dalla
legge dello Stato, che si indirizza alle pubbliche amministrazioni,
cosi' come identificate dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
2.- Le doglianze del ricorrente si appuntano anche contro la
speciale disciplina dei permessi, racchiusa nell'art. 8, commi 1 e 3,
della legge impugnata.
Il Presidente del Consiglio dei ministri argomenta che la
concessione alle vittime del dovere del beneficio di cento ore annue
di permessi retribuiti e l'equiparazione delle ore di assenza, anche
ai fini previdenziali, a normale tempo di lavoro invadono la
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di
previdenza sociale (art. 117, secondo comma, lettere l) e o), Cost.).
3.- Si deve dare atto, in linea preliminare, che la difesa della
Regione Puglia, all'udienza del 21 giugno 2016, ha rinunciato
all'eccezione di inammissibilita' del ricorso, formulata con riguardo
all'impugnazione dell'art. 7 della legge regionale.
La Regione, nel costituirsi in giudizio, aveva evidenziato che la
relazione del Ragioniere generale dello Stato non enunciava in
maniera esaustiva «tutte le obiezioni rivolte alla legge regionale
impugnata», limitandosi a rinviare al «Dipartimento per la funzione
pubblica, specificamente competente in materia». La nota del
Dipartimento, tuttavia, non getterebbe luce sulle ragioni
dell'impugnazione.
La rinuncia della Regione consente di soprassedere alla disamina
di tale questione preliminare, che, nel merito, si rivela comunque
infondata.
La documentazione, prodotta con il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, smentisce la violazione del «principio di
corrispondenza fra i motivi del rinvio e i motivi del ricorso».
La delibera del Consiglio dei ministri del 18 maggio 2015 e'
corredata, con riguardo ai dubbi di costituzionalita' sull'art. 7, da
una diffusa argomentazione, che consente di riscontrare la
corrispondenza tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si
determina all'impugnazione e il contenuto del ricorso (fra le altre,
la sentenza n. 246 del 2013).
4.- L'esame delle censure presuppone la ricognizione della
complessa normativa statale, preordinata a tutelare le vittime del
terrorismo e delle organizzazioni mafiose.
4.1.- La ratio che ispira la normativa in questione consiste
nell'attuare gli inderogabili doveri di solidarieta' della comunita'
statale (art. 2 Cost.) nei confronti di chi, a causa delle azioni di
associazioni terroristiche e mafiose, abbia sofferto pregiudizio o
abbia sacrificato la vita.
Tale disciplina, successivamente estesa al personale ferito ed ai
superstiti del personale ucciso nell'adempimento del dovere a causa
di azioni criminose (art. 82, comma 1, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001»), agli orfani o,
in alternativa, al coniuge superstite delle vittime del lavoro (art.
3, comma 123, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008») e ai testimoni di giustizia
(art. 7, comma 2-bis, secondo periodo, del decreto-legge 31 agosto
2013, n. 101, recante « Disposizioni urgenti per il perseguimento di
obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
ottobre 2013, n. 125), ha registrato un'incessante evoluzione.
Per quel che attiene al collocamento obbligatorio, parte
qualificante di tali misure di promozione, il legislatore statale,
gia' con l'art. 12 della legge 13 agosto 1980, n. 466 (Speciali
elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di
cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche), aveva
riconosciuto, principalmente a beneficio del coniuge superstite e dei
figli di chiunque fosse morto o rimasto invalido a causa di azioni
terroristiche, il «diritto di assunzione presso le pubbliche
amministrazioni, gli enti pubblici e le aziende private», a
preferenza di altre categorie protette.
L'art. 14 della legge 20 ottobre 1990, n. 302 (Norme a favore
delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata) ha
individuato i beneficiari nel coniuge superstite, nei figli, nei
genitori dei soggetti deceduti o colpiti da invalidita' permanente in
misura non superiore all'80% della capacita' lavorativa in
conseguenza di atti di terrorismo o di eversione dell'ordine
democratico. La normativa introdotta nel 1980 e nel 1990 e' stata
abrogata dalla legge 12 marzo 1999, n. 68 (Norme per il diritto al
lavoro dei disabili).
La legge n. 407 del 1998 ha delineato un diverso assetto del
collocamento obbligatorio delle vittime del dovere.
Del diritto all'assunzione sono oggi titolari, purche' non vi sia
alcuna connessione con gli ambienti delinquenziali, la vittima,
rappresentante delle istituzioni o semplice cittadino, che abbia
subito un'invalidita' permanente a causa dell'evento terroristico o
mafioso, nonche' il coniuge e i figli superstiti; in alternativa a
questi familiari, possono accedere al beneficio dell'assunzione i
fratelli, a patto che siano gli unici superstiti e siano conviventi a
carico della vittima.
Il collocamento obbligatorio delle vittime del terrorismo o della
criminalita' organizzata opera con precedenza assoluta rispetto al
collocamento obbligatorio di altre categorie protette e con
preferenza a parita' di titoli, e prescinde dal fatto che i
beneficiari gia' svolgano un'attivita' lavorativa.
Il decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 1999, n. 510
(Regolamento recante nuove norme in favore delle vittime del
terrorismo e della criminalita' organizzata) interviene per definirne
i dettagli applicativi, con riferimento al rilascio delle
certificazioni attestanti lo status di invalido civile o di caduto a
causa di atti di terrorismo, di criminalita' organizzata o comune.
Il collocamento obbligatorio riguarda anche le pubbliche
amministrazioni e, in quest'ambito, ottempera a prescrizioni
peculiari, sancite dall'art. 1, comma 2, della legge n. 407 del 1998
e dall'art. 35, comma 2, secondo periodo, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Per il personale di tutte le amministrazioni pubbliche, fino al
quinto livello retributivo, le assunzioni obbligatorie avvengono
mediante chiamata diretta nominativa.
Per il solo "comparto Ministeri", la norma statale estende le
assunzioni per chiamata diretta fino all'ottavo livello retributivo.
Per gli inquadramenti dal sesto all'ottavo livello retributivo,
la legge richiede il superamento di una prova di idoneita' non
comparativa e pone il limite del 10% dell'organico vacante.
La normativa di settore si raccorda a quella generale, dettata
dalla legge 12 marzo 1999, n. 68, prima richiamata, vero e proprio
snodo nella disciplina del collocamento obbligatorio.
Si deve evidenziare che l'ampia categoria della disabilita'
consente, nell'impostazione voluta dal legislatore, di superare
regimi diversi di tutela e di prescindere dalla causa generatrice del
disagio. Si perfeziona, in tal modo, un sistema integrato di
collocamento obbligatorio che, nel consentire una diramazione
territoriale di funzioni organizzative, attua la legge statale,
seguendo un principio di prossimita' nell'erogazione delle misure di
tutela. Il raggio di azione del sostegno legislativo si espande fino
a includere in tale tutela le vittime del terrorismo o della
criminalita' organizzata.
4.2.- Occorre, preliminarmente, individuare l'ambito materiale
nel quale ricade la ricordata normativa sul collocamento
obbligatorio, alla luce del costante orientamento di questa Corte,
che impone di conferire rilievo alla ratio che ispira la disciplina,
al suo contenuto precettivo e all'oggetto specifico della
regolamentazione adottata (sentenze n. 245 del 2015, punto 3.1. del
Considerato in diritto, e n. 140 del 2015, punto 6. del Considerato
in diritto).
La disciplina del collocamento obbligatorio delle vittime del
terrorismo o della criminalita' organizzata deve essere ascritta, in
via prevalente, alla materia dell'ordinamento civile (art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.), di competenza esclusiva dello
Stato.
La definizione dei presupposti oggettivi e soggettivi di una
normativa speciale, volta a dare concreta attuazione a inderogabili
doveri di solidarieta', interferisce, difatti, con la disciplina del
rapporto di lavoro, riconducibile a tale materia, e postula un
trattamento uniforme su tutto il territorio nazionale.
La pertinenza della disciplina del collocamento obbligatorio
delle vittime del terrorismo o della criminalita' organizzata alla
materia dell'ordinamento civile deve essere ribadita anche per il
lavoro alle dipendenze delle Regioni e degli enti locali (sentenza n.
150 del 2015), in seguito alla "privatizzazione", che ha assoggettato
tale rapporto alla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra
privati (art. 2 del d.lgs. n. 165 del 2001).
Il collocamento obbligatorio, per altro verso, coinvolge anche
competenze delle Regioni, come traspare da un assetto normativo
risalente, a partire dal decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469
(Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di mercato del lavoro, a norma dell'articolo 1 della legge
15 marzo 1997, n. 59), che demandava alle Regioni la titolarita' di
funzioni e compiti relativi al collocamento e alle politiche attive
del lavoro, «nell'ambito di un ruolo generale di indirizzo,
promozione e coordinamento dello Stato» (art. 1).
A tale ruolo si riallaccia anche il disposto dell'art. 20 della
legge n. 68 del 1999, che, in tema di collocamento obbligatorio dei
soggetti svantaggiati, conferisce alle Regioni e alle Province
autonome il compito di attuare, «nell'ambito delle rispettive
competenze», le disposizioni dettate dalla legge statale.
Nel contesto normativo cosi' delineato, si situa l'intervento
della Regione Puglia, che si prefigge di allestire «un sistema
integrato di interventi per la diffusione della cultura della
legalita' e della pace» e di promuovere l'impegno «contro ogni forma
di criminalita' e per il contrasto ad ogni fenomeno di infiltrazione
del crimine organizzato nel tessuto sociale ed economico regionale»
(art. 1).
L'impegno e' strettamente correlato alla scelta di attuare il
diritto al collocamento obbligatorio delle vittime della mafia, della
criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere (art. 7, comma
1), attraverso la disciplina censurata con l'odierno ricorso.
5.- Non sono fondate, nei termini di cui si dira', le censure che
vertono sull'art. 7, commi 1 e 5, della legge regionale impugnata.
5.1.- Nel prevedere che l'assunzione dei beneficiari del
collocamento obbligatorio delle vittime della mafia, della
criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere avvenga per
chiamata diretta e personale, l'art. 7, comma 1, della legge della
Regione Puglia n. 12 del 2015 non lede la potesta' legislativa
statale in materia di ordinamento civile e non e' disarmonico
rispetto alle previsioni della legge dello Stato, invocate nel
ricorso.
La legge regionale, che manifesta a chiare lettere l'intento di
dare attuazione al diritto al collocamento obbligatorio riconosciuto
dalla legge statale, prevede la chiamata diretta nei limiti in cui
anche la legge statale, richiamata come riferimento normativo
ineludibile, lo consente.
In una legge che persegue compiti meramente attuativi della
disciplina statale e si colloca, percio', nell'alveo tracciato dal
citato art. 20 della legge n. 68 del 1999, il riferimento alla
chiamata diretta, prevista dall'art. 1, comma 2, della legge n. 407
del 1998 e dall'art. 35, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 165
del 2001, concerne le sole ipotesi (livelli retributivi fino al
quinto), in cui la normativa statale contempla tale forma di
assunzione.
A favore di tale interpretazione sistematica della normativa
impugnata militano l'inequivocabile riferimento alla disciplina
statale, preordinata a garantire la piu' efficace attuazione delle
misure di sostegno e di inserimento nel lavoro, e l'assenza di
elementi che possano avvalorare un'estensione indebita di tale forma
di assunzione, derogatoria rispetto alla regola del pubblico
concorso. Tale sarebbe l'ampliamento delle assunzioni dirette nei
livelli retributivi superiori al quinto, non contemplato dalla legge
statale.
5.2.- Non colgono nel segno i motivi di ricorso, formulati con
riguardo all'art. 7, comma 5, della legge regionale impugnata.
Nel disporre che il diritto al collocamento obbligatorio sia
attuato «dagli enti e agenzie istituiti o comunque dipendenti o
controllati dalla Regione Puglia, dalle societa' di capitale dalla
stessa interamente partecipate nonche' dalle aziende e unita'
sanitarie locali», la normativa regionale impugnata non sconfina
nella competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile e
non estende arbitrariamente la platea degli obbligati rispetto alle
previsioni della legge statale.
Con la disposizione censurata, la Regione intende attuare una
normativa dello Stato provvista di valenza generale.
L'enumerazione degli enti, chiamati ad attuare il diritto al
collocamento obbligatorio, deve essere letta in una prospettiva
sistematica, che ponderi, da un lato, la normativa statale di
riferimento, nella parte in cui identifica le amministrazioni
pubbliche destinatarie dei precetti del d.lgs. n. 165 del 2001, e,
dall'altro lato, le specificita' dei soggetti enumerati nella legge
regionale.
Quanto alle aziende e alle unita' sanitarie locali, e' la stessa
normativa statale, dettata dall'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165
del 2001 che include anche «le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale».
Quanto agli altri organismi indicati nella legge regionale
(agenzie, enti istituiti o controllati o dipendenti dalla Regione),
le prescrizioni della legge pugliese costituiscono specificazioni
dell'ente Regione, indicato tra i destinatari della normativa statale
di cui al predetto decreto legislativo.
L'espressione, adoperata dal legislatore pugliese, evoca una
categoria di enti, legati alla Regione da un rapporto di
strumentalita', che conferisce loro il rango di articolazione
dell'amministrazione regionale. Si tratta di una vasta gamma di
figure soggettive (enti, agenzie, istituti e societa'), cui
l'amministrazione affida parte dei propri compiti istituzionali,
sorvegliando, controllando e impartendo direttive.
In tale moltitudine di enti si possono ricomprendere anche le
societa' di capitale interamente partecipate dalla Regione: non si
puo' disconoscere in capo alla Regione, titolare di poteri direttivi
e di controllo in virtu' della partecipazione totalitaria al
capitale, il compito di attuare, anche in relazione a tali soggetti,
le norme in questione.
Circoscritta entro queste precise coordinate, la normativa
censurata coglie la complessita' dell'apparato amministrativo della
Regione, comprensivo di tutti i soggetti che perseguono le finalita'
istituzionali precipue dell'ente territoriale. La connessione con
l'ente territoriale, che esercita la direzione e il controllo, si
sostanzia in vincoli pregnanti di dipendenza.
Con l'indicazione dei soggetti chiamati ad attuare il diritto al
collocamento obbligatorio, la disciplina impugnata non esorbita dalle
previsioni di principio della legge n. 68 del 1999 (art. 20), che
rimette alla Regione il compito di attuare le disposizioni dettate
dal legislatore statale, e incide su materie che hanno una stretta
attinenza con l'organizzazione amministrativa della Regione.
Pertanto, la disciplina in esame non invade la competenza
esclusiva dello Stato, ma presidia la forza precettiva delle
disposizioni generali della legge statale, tutelandone l'effettiva
attuazione anche sul versante dell'amministrazione regionale e di
tutte le sue multiformi realta'.
6.- E' fondata, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 3, della legge regionale impugnata.
Nell'includere tra i beneficiari del collocamento obbligatorio
delle vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del
terrorismo e del dovere anche i conviventi more uxorio e i genitori,
la legge regionale lede la competenza esclusiva statale in materia di
ordinamento civile e si discosta dalla previsione dell'art. 1, comma
2, della legge n. 407 del 1998, che, nella sua attuale formulazione,
menziona soltanto il coniuge, i figli e, a certe condizioni, i
fratelli.
L'individuazione dei beneficiari del collocamento obbligatorio
delle vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del
terrorismo e del dovere, aspetto di primario rilievo di tale
disciplina speciale, attiene alla materia dell'ordinamento civile, di
competenza esclusiva statale.
La pertinenza della disciplina in esame alla materia
dell'ordinamento civile esclude che il legislatore regionale possa
intervenire in contrasto con le previsioni della legge statale,
chiamate a garantire la parita' di trattamento e il contemperamento,
nell'ambito di una disciplina generale e astratta, dei diversi valori
in gioco.
Restano assorbite le censure che fanno leva sulla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera o), e dell'art. 3 Cost.
7.- Tali considerazioni si attagliano anche alle censure,
prospettate con riguardo alla disciplina regionale dei permessi (art.
8, commi 1 e 3, della legge regionale), e conducono all'accoglimento
dei dubbi di costituzionalita' sollevati dal ricorrente.
La legge regionale, nell'attribuire cento ore di permessi
retribuiti, interviene su una materia - la regolamentazione del
rapporto di lavoro - attinente all'ordinamento civile e attratta
nella competenza esclusiva dello Stato.
La regolamentazione del rapporto di lavoro e' contraddistinta dal
concorso della fonte legislativa statale (le previsioni imperative
del d.lgs. n. 165 del 2001) e della contrattazione collettiva (art. 2
del d.lgs. n. 165 del 2001), alla quale, in forza della legge
statale, e' attribuita una potesta' regolamentare di ampia
latitudine.
In una materia attinente all'ordinamento civile, vista la
rigorosa tassativita' delle fonti di disciplina del rapporto (legge
statale e, nei limiti segnati dalla legge statale, la contrattazione
collettiva), non e' dato ravvisare alcuna riserva in favore della
legislazione regionale a disciplinare aspetti, che si riverberano in
misura rilevante nello svolgersi del rapporto di lavoro, come accade
per l'attribuzione di un cospicuo numero di ore di permessi
retribuiti.
La previsione della legge pugliese, dal carattere marcatamente
derogatorio, non ha alcun addentellato con le disposizioni della
legge statale sul collocamento obbligatorio delle vittime della
mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere.
Nell'estendere una disciplina speciale, quale e' quella dei permessi,
essa non si connette in alcun modo con le misure di collocamento
mirato previste in linea generale dall'art. 2 della legge n. 68 del
1999, sotto forma di iniziative e azioni di sostegno per
l'inserimento dei disabili nel posto di lavoro.
Nel disciplinare il trattamento previdenziale delle ore
retribuite per permessi, il legislatore regionale ha leso, inoltre,
la competenza esclusiva in materia di previdenza sociale, attribuita
allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera o), Cost.
Restano assorbite le censure, incentrate sulla violazione del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 3,
della legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12 (Promozione
della cultura della legalita', della memoria e dell'impegno), nella
parte in cui annovera anche i conviventi more uxorio e i genitori tra
i beneficiari del collocamento obbligatorio delle vittime della
mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, commi 1
e 3, della citata legge regionale, nella parte in cui accorda, ai
beneficiari del collocamento obbligatorio delle vittime della mafia,
della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere, permessi
retribuiti per cento ore annue e parifica le ore di assenza, anche ai
fini previdenziali, a normali ore di lavoro;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 5,
della citata legge regionale, promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2016.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO