N. 186 SENTENZA 6 - 20 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Medici in rapporto di convenzione a tempo indeterminato con l'Azienda Sanitaria provinciale - Recupero delle quote rimaste insolute relative ad assistiti deceduti, trasferiti o irreperibili - Limitazione a dodici quote mensili. - Legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, recante «Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)», art. 50, comma 4. -(GU n.30 del 27-7-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 50, comma
4, della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, recante
«Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)»,
promosso dalla Corte d'appello di Reggio Calabria nel procedimento
vertente tra l'Azienda sanitaria provinciale di Reggio Calabria e S.
F., con ordinanza del 27 novembre 2015, iscritta al n. 33 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 27 novembre 2015, la Corte d'appello di
Reggio Calabria, sezione lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 50, comma 4, della legge della
Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15 - recante «Provvedimento
generale di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla manovra
di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi dell'art. 3, comma 4,
della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)» - in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
Il rimettente riferisce che, con ricorso ai sensi dell'art. 414
del codice di procedura civile depositato il 21 ottobre 2010, un
medico di medicina generale in rapporto di convenzione a tempo
indeterminato con l'Azienda sanitaria provinciale (ASP) di Reggio
Calabria e prima ancora con l'Azienda sanitaria locale (ASL) n. 9 di
Locri, successivamente confluita nell'ASP, aveva adito il Tribunale
ordinario di Locri in funzione di giudice del lavoro, lamentando che
nel mese di dicembre del 2009 l'ASP gli aveva richiesto la
restituzione di euro 4.111,59 relativi a quote di assistiti deceduti
o trasferiti, sottraendogliela dal credito vantato a titolo di
arretrati contrattuali per gli anni 2008-2009. Il ricorrente aveva
chiesto che fosse dichiarata l'illegittimita' del recupero e comunque
della compensazione operata dall'ASP, con condanna di quest'ultima a
restituire la somma sopra indicata ed a risarcire i danni ulteriori
anche a titolo di perdita di chance. Il Tribunale ordinario di Locri
ha accolto parzialmente la domanda, condannando l'ASP a restituire
alla controparte le somme trattenute in misura superiore alle dodici
quote - cosi' come previsto dall'art. 12, punto 3, dell'Accordo
integrativo regionale dei medici di medicina generale (AIR) approvato
con delibera di Giunta regionale 8 agosto 2006, n. 580, pubblicata
sul Bollettino ufficiale della Regione Calabria del 16 settembre
2016, che impedisce all'amministrazione, in caso di comunicazione
avvenuta oltre l'anno del trasferimento, decesso o duplicazione degli
assistiti, di ripetere piu' di dodici quote mensili - e dichiarando
inammissibile la domanda risarcitoria. Il rimettente riferisce che
contro tale decisione l'ASP ha proposto appello, al quale ha
resistito l'originario ricorrente.
Tanto premesso, il giudice a quo sostiene che le fonti che
vengono in rilievo nella fattispecie al suo esame sono, oltre
all'art. 12, punto 3, dell'AIR, l'art. 42 dell'Accordo collettivo
nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina
generale ai sensi del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive
modificazioni e integrazioni (ACN), reso esecutivo con intesa del 23
marzo 2005 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, e
l'art. 50 della legge reg. Calabria n. 15 del 2008, oggetto di
censura.
L'art. 42, comma 4, dell'ACN del 23 marzo 2005 prevede la revoca
d'ufficio della scelta in caso di morte dell'assistito, onerando
l'ASP di comunicare la cancellazione entro un anno dall'evento senza
applicare alcuna sanzione in caso di superamento del termine.
L'art. 50, comma 4, della legge reg. Calabria n. 15 del 2008,
stabilendo che «[p]er il recupero delle quote tuttora rimaste
insolute inerenti gli assistiti deceduti, trasferiti o irreperibili,
trovano applicazione le disposizioni di cui al citato accordo (A.I.R)
del 2006. Le relative modalita' per la conseguente applicazione da
parte delle Aziende sanitarie provinciali sono definite dal
Dipartimento regionale "Tutela della Salute e Politiche Sanitarie"».
Tale norma estenderebbe l'efficacia nel tempo dell'art. 12, punto 3,
dell'AIR del 2006, specificando che essa si applica a tutte le quote
insolute, senza che rilevi, pertanto, se l'evento morte sia avvenuto
prima o dopo l'entrata in vigore dell'ACN e dell'AIR.
1.1.- In punto di rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale del citato art. 50, il giudice a quo osserva quanto
segue.
L'art. 8, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), prevede che il
rapporto tra il Servizio sanitario nazionale (SSN) ed i medici di
medicina generale e' disciplinato da convenzioni di durata triennale
«conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi
dell'art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 [...]»;
norma, quest'ultima, che, a sua volta, nel testo vigente, richiama
esplicitamente, fra gli altri, l'art. 40 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), in base al quale (comma
3) la contrattazione collettiva nazionale disciplina anche i limiti
di quella integrativa e «[l]e pubbliche amministrazioni non possono
sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in
contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o
che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole
difformi sono nulle e non possono essere applicate».
Il rimettente osserva che le conseguenze derivanti dal ritardo
della comunicazione del decesso o del trasferimento dell'assistito
non rientrano nell'ambito di quanto 1'ACN del 23 marzo 2005 delega in
via generale alla contrattazione decentrata; e che l'art. 42, comma
5, dello stesso ACN si limita a demandare alla contrattazione
regionale «modalita' di tutela dei medici massimalisti dalla
indisponibilita' alla acquisizione di nuove scelte dovuta a ritardo
nella comunicazione delle cancellazioni per morte di assistiti del
proprio elenco».
Ad avviso del rimettente, pertanto, il divieto di recupero di
quote mensili oltre la dodicesima, previsto dall'art. 12 dell'AIR del
2006, non rientrerebbe nell'ambito della predetta «tutela» demandata
alla contrattazione regionale.
L'art. 12 dell'AIR del 2006 risulterebbe, infatti, applicabile a
tutti i medici convenzionati di medicina generale, a prescindere dal
fatto che siano o meno massimalisti, e lo scopo della previsione di
cui all'art. 42, comma 5, dell'ACN del 23 marzo 2005 - come del resto
lo stesso appellato ha sostenuto in primo grado - sarebbe semmai
quello di consentire al medico di conoscere con precisione e senza
ritardo il numero di assistiti, onde potere organizzare al meglio la
propria attivita', e non solo di consentire di aprire la scelta a
nuovi assistiti in luogo di quelli deceduti. Inoltre, tale
disposizione, nel limitare la facolta' di recupero, introdurrebbe
evidentemente un onere aggiuntivo per l'amministrazione, rendendo
inesigibili i compensi maturati oltre l'anno, altrimenti non
erogabili al medico convenzionato.
In quanto non oggetto di delega da parte dell'ACN del 23 marzo
2005 ed, altresi', in palese contrasto con l'art. 40 del d.lgs. n.
165 del 2001, la pretesa della parte appellata non potrebbe trovare
fondamento nell'art. 12, punto 3, dell'AIR del 2006, da disapplicare
in quanto clausola affetta da nullita', ma soltanto nell'art. 50
della legge reg. Calabria n. 15 del 2008, che avrebbe recepito e
fatto propria la disciplina contrattuale regionale altrimenti
viziata. Da quanto sin qui esposto discenderebbe la rilevanza della
questione sollevata.
1.2.- Dopo aver escluso la possibilita' di offrire
un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata, il rimettente ritiene che l'art. 50 della legge reg.
Calabria n. 15 del 2008 violi l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che riserva alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato la
materia dell'«ordinamento civile». In proposito richiama la costante
giurisprudenza di questa Corte che avrebbe ricondotto a tale ambito
la disciplina del trattamento economico del dipendente pubblico
regionale, cui potrebbe accomunarsi, secondo il giudice a quo, per
evidente identita' di ratio, quella del trattamento dei medici in
convenzione, il cui rapporto sarebbe a fortiori da considerare di
natura civilistica, cosi' come ritenuto dalla giurisprudenza di
legittimita'.
Con riferimento al medico in convenzione con il Servizio
sanitario regionale (SSR), il rimettente evidenzia che, in base al
diritto vivente nell'interpretazione consolidata della giurisprudenza
di legittimita', gli accordi collettivi nazionali per la disciplina
dei rapporti con i medici convenzionati non costituirebbero fonte
negoziale diretta di regolamentazione, in quanto di per se' inidonei
ad inserirsi nell'ordinamento con propria forza cogente, ma
rappresenterebbero soltanto la fase consensuale di un complesso
procedimento di produzione normativa destinato a concludersi con
l'intervento pubblico - nella forma del decreto presidenziale - che
avrebbe contenuto ed efficacia giuridica di fonte di normazione
secondaria statale, destinata a valere uniformemente nell'intero
territorio nazionale, in un ambito precluso al legislatore regionale.
Diversamente, la Corte rimettente ritiene che non si potrebbe
fare nessun riferimento alla potesta' legislativa concorrente delle
Regioni in materia di «tutela della salute», prevista dall'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto, a prescindere dall'ovvio rispetto dei
principi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato anche in
tale materia, la controversia rientrerebbe a pieno titolo in un
ambito diverso, ossia nell'ordinamento civile.
2.- Secondo il giudice a quo la disposizione impugnata
violerebbe, altresi', il principio di eguaglianza di cui all'art. 3,
primo comma, Cost., in quanto pregiudicherebbe l'uniformita' di
trattamento sull'intero territorio nazionale della disciplina posta
dall'ACN del 23 marzo 2005, che prevedrebbe la ripetibilita'
illimitata, ai sensi dell'art. 2033 del codice civile, a prescindere
dal ritardo nella comunicazione della variazione.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Reggio Calabria, sezione lavoro, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 50,
comma 4, della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15
recante «Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)»,
in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
Il rimettente riferisce che un medico di medicina generale in
rapporto di convenzione a tempo indeterminato con l'Azienda sanitaria
provinciale (ASP) di Reggio Calabria aveva adito il Tribunale
ordinario di Locri, in funzione di giudice del lavoro, lamentando che
nel mese di dicembre del 2009 l'ASP gli aveva richiesto la
restituzione di euro 4.111,59 relativi a quote di assistiti deceduti
o trasferiti, deducendola dal credito vantato a titolo di arretrati
contrattuali per gli anni 2008-2009. Il ricorrente aveva chiesto che
fosse dichiarata l'illegittimita' del recupero e comunque della
compensazione operata dall'ASP, con condanna di quest'ultima a
restituire la somma indicata ed a risarcire i danni ulteriori anche a
titolo di perdita di chance. Il Tribunale ordinario di Locri ha
accolto parzialmente la domanda, condannando l'ASP a restituire alla
controparte le somme trattenute in misura superiore alle dodici quote
- cosi' come previsto dall'art. 12, punto 3, dell'Accordo integrativo
regionale dei medici di medicina generale (AIR) approvato con
delibera di Giunta regionale 8 agosto 2006, n. 580, pubblicata sul
Bollettino ufficiale della Regione Calabria del 16 settembre 2016,
che impedisce all'amministrazione, in caso di comunicazione avvenuta
oltre l'anno del trasferimento, decesso o duplicazione degli
assistiti, di ripetere piu' di dodici quote mensili - e dichiarando
inammissibile la domanda risarcitoria. Contro tale decisione l'ASP ha
proposto appello, al quale ha resistito l'originario ricorrente.
1.1.- Espone il giudice a quo che le fonti venute in rilievo
nella fattispecie al suo esame sono, oltre all'art. 12, punto 3,
dell'AIR del 2006, l'art. 42 dell'Accordo collettivo nazionale per la
disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale ai sensi
del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni e integrazioni
(ACN), reso esecutivo con intesa del 23 marzo 2005 in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano, e l'art. 50 della legge reg.
Calabria n. 15 del 2008, oggetto di censura.
L'art. 42, comma 4, dell'ACN prevede la revoca d'ufficio della
scelta in caso di morte dell'assistito, onerando l'ASP di comunicare
la cancellazione entro un anno dall'evento senza applicare alcuna
sanzione in caso di superamento del termine.
L'art. 50, comma 4, della legge reg. Calabria n. 15 del 2008
stabilisce che «[p]er il recupero delle quote tuttora rimaste
insolute inerenti gli assistiti deceduti, trasferiti o irreperibili,
trovano applicazione le disposizioni di cui all'accordo (A.I.R.) del
16 settembre 2006. Le relative modalita' per la conseguente
applicazione da parte delle Aziende sanitarie provinciali sono
definite dal Dipartimento regionale "Tutela della Salute e Politiche
Sanitarie"». Tale norma estenderebbe l'efficacia nel tempo dell'art.
12, punto 3, dell'AIR, specificando che essa si applica a tutte le
quote insolute, senza che rilevi, pertanto, se l'evento morte sia
avvenuto prima o dopo l'entrata in vigore dell'ACN e dell'AIR.
Il rimettente osserva che le conseguenze derivanti dal ritardo
della comunicazione del decesso o del trasferimento dell'assistito
non rientrano nell'ambito di quanto l'ACN delega in via generale alla
contrattazione decentrata e che l'art. 42, comma 5, dello stesso ACN
si limita a demandare alla contrattazione regionale «modalita' di
tutela dei medici massimalisti dalla indisponibilita' alla
acquisizione di nuove scelte dovuta a ritardo nella comunicazione
delle cancellazioni per morte di assistiti del proprio elenco».
Ad avviso del rimettente, pertanto, il divieto di recupero di
quote mensili oltre la dodicesima, previsto dall'art. 12 dell'AIR,
non rientrerebbe nell'ambito della predetta "tutela" demandata alla
contrattazione regionale.
Al riguardo, rammenta il giudice a quo che l'art. 8, comma 1, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), prevede che il rapporto tra il Servizio
sanitario nazionale (SSN) ed i medici di medicina generale e'
disciplinato da convenzioni di durata triennale «conformi agli
accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi dell'art. 4, comma
9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 [...]»; norma, quest'ultima,
che, a sua volta, nel testo al tempo vigente, richiama
esplicitamente, fra gli altri, l'art. 40 del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), in base al quale (comma
3) la contrattazione collettiva nazionale disciplina anche i limiti
di quella integrativa e «[l]e pubbliche amministrazioni non possono
sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in
contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o
che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Le clausole
difformi sono nulle e non possono essere applicate».
Pertanto, secondo il rimettente, poiche' non oggetto di delega da
parte dell'ACN del 23 marzo 2005 ed, altresi', in palese contrasto
con l'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, la pretesa della parte
appellata non potrebbe trovare fondamento nell'art. 12, punto 3,
dell'AIR del 2006, da disapplicare in quanto clausola affetta da
nullita', ma soltanto nell'art. 50 della legge reg. Calabria n. 15
del 2008, che avrebbe recepito e fatto propria la disciplina
contrattuale regionale altrimenti viziata. Da quanto sin qui esposto
discenderebbe la rilevanza della questione sollevata.
1.2.- Nel merito, il giudice a quo ritiene che l'art. 50 della
legge reg. Calabria n. 15 del 2008 violi l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla potesta' legislativa esclusiva
dello Stato la materia dell'«ordinamento civile». In proposito
richiama la costante giurisprudenza di questa Corte, che avrebbe
ricondotto a tale ambito la disciplina del trattamento economico del
dipendente pubblico regionale, cui potrebbe accomunarsi, secondo il
rimettente, per evidente identita' di ratio, quella del trattamento
dei medici in convenzione, il cui rapporto sarebbe a fortiori da
considerare di natura civilistica, cosi' come ritenuto dalla
giurisprudenza di legittimita'.
Il rimettente sostiene, altresi', che non si potrebbe fare nessun
riferimento alla potesta' legislativa concorrente delle Regioni in
materia di «tutela della salute», prevista dall'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, a prescindere dall'ovvio rispetto dei
principi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato anche in
tale materia, la controversia rientrerebbe a pieno titolo in un
ambito diverso, ossia nell'«ordinamento civile».
Secondo il giudice a quo, la disposizione impugnata violerebbe
altresi' il principio di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma,
Cost., in quanto pregiudicherebbe l'uniformita' di trattamento
sull'intero territorio nazionale della disciplina posta dall'ACN del
23 marzo 2005, che prevedrebbe la ripetibilita' illimitata, ai sensi
dell'art. 2033 del codice civile, a prescindere dal ritardo nella
comunicazione della variazione.
2.- Ai fini della presente decisione e' utile una ricognizione
del quadro normativo che regola il rapporto convenzionale dei medici
di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale.
L'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 (sotto la rubrica «Disciplina
dei rapporti per l'erogazione delle prestazioni assistenziali»)
prevede al comma 1 che «[i]l rapporto tra il Servizio sanitario
nazionale, i medici di medicina generale e i pediatri di libera
scelta e' disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale
conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi
dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, con
le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative
in campo nazionale [...]».
L'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001 (alla rubrica «Contratti
collettivi nazionali e integrativi»), nel testo vigente sino al 14
novembre 2009, antecedente alle modifiche apportate dal decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo
2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del
lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), stabilisce al comma 3 che «[l]a contrattazione
collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata
dei contratti collettivi nazionali e integrativi, la struttura
contrattuale e i rapporti tra i diversi livelli. Le pubbliche
amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione
collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio
risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di
ciascuna amministrazione».
Quanto alla contrattazione collettiva integrativa, la medesima
disposizione dispone che essa «si svolge sulle materie e nei limiti
stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le
procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa puo' avere
ambito territoriale e riguardare piu' amministrazioni. Le pubbliche
amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata
contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti
dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non
previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di
ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non
possono essere applicate».
L'art. 4 (in tema di «Assistenza sanitaria») della legge 30
dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),
al comma 9 - nel testo modificato dall'art. 52, comma 27, della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) - a sua
volta istituisce la struttura tecnica interregionale per la
disciplina dei rapporti con il personale convenzionato con il SSN e
stabilisce che, «[c]on accordo in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, e' disciplinato il procedimento di contrattazione
collettiva relativo ai predetti accordi tenendo conto di quanto
previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
Infine, il decreto-legge 29 marzo 2004, n. 81 (Interventi urgenti
per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
maggio 2004, n. 138, all'art. 2-nonies prevede che «Il contratto del
personale sanitario a rapporto convenzionale e' garantito sull'intero
territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi
nazionali stipulati mediante il procedimento di contrattazione
collettiva definito con l'accordo in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano previsto dall'articolo 4, comma 9, della legge 30
dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni. Tale accordo
nazionale e' reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza
permanente, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281».
In attuazione di tale previsione, nella seduta del 23 marzo 2005
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano e' stata sancita l'intesa
sull'ipotesi di ACN per la disciplina dei rapporti con i medici di
medicina generale.
L'ACN del 23 marzo 2005 prevede in particolare nella «parte
prima» (che disciplina l'«Inquadramento generale»), all'art. 2
(Livelli di contrattazione), comma 3, che «Il livello di negoziazione
regionale definisce obiettivi di salute, modelli organizzativi e
strumenti operativi per attuarli, in coerenza con le strategie e le
finalita' del Servizio Sanitario Regionale, integrando elencazione,
incentivazione e remunerazione di compiti con il perseguimento di
obiettivi e risultati».
Nella «parte seconda» (che regola la «Disciplina del rapporto
convenzionale dei medici di medicina generale»), l'art. 42 («Revoche
d'ufficio») prevede, tra l'altro, che «[...] 4. La revoca della
scelta da operarsi d'ufficio per morte dell'assistito ha effetto dal
giorno del decesso. L'Azienda e' tenuta a comunicare al medico
interessato la cancellazione per decesso tempestivamente e comunque
entro un anno dall'evento. 5. Nell'ambito degli Accordi regionali
possono essere concordate modalita' di tutela dei medici massimalisti
dalla indisponibilita' alla acquisizione di nuove scelte dovuta a
ritardo nella comunicazione delle cancellazioni per morte di
assistiti del proprio elenco. 6. [...] Le Aziende che aggiornano
l'archivio assistiti utilizzando le informazioni anagrafiche dei
Comuni, possono procedere, nei casi di trasferimento ad altre
Aziende, alla revoca d'ufficio. 7. L'Azienda e' tenuta a comunicare
detta revoca al medico ed al cittadino interessati tempestivamente e
comunque entro 3 mesi dall'evento. [...] 9. Le revoche conseguenti ai
cambiamenti di residenza all'interno della Azienda e tra aziende
limitrofe sono disciplinate con accordi regionali. [...] 11. Ai fini
degli effetti economici relativi alle revoche d'ufficio di cui al
presente articolo, l'Azienda e' tenuta ad inviare al medico
interessato, in uno con la comunicazione del previsto importo da
ripetere, il tabulato nominativo relativo ai pazienti oggetto di
revoca completo della causa e della decorrenza della revoca medesima.
12. Avverso alla richiesta di ripetizione il medico interessato puo'
opporre motivato e documentato ricorso entro 15 giorni dalla sua
comunicazione ed il Direttore Generale assume la propria
deliberazione in merito entro 30 giorni dal ricevimento del ricorso.
13. Qualora l'importo complessivo richiesto dalla Azienda sia
superiore al 20% dell'ammontare degli emolumenti mensili, l'Azienda
puo' dare corso a conguaglio negativo solo in presenza di accordo in
tal senso con il medico interessato. 14. La ripetizione delle somme o
l'applicazione del conguaglio negativo hanno corso nella misura
massima del 20% dei compensi mensili, al netto delle ritenute fiscali
e previdenziali, fatto salvo eventuale differente accordo, in merito
alla modalita' di ripetizione delle somme, tra il medico interessato
e l'Azienda».
Il successivo art. 43 (alla rubrica «Scelta, revoca, ricusazione.
Effetti economici») stabilisce che «1. Ai fini della corresponsione
dei compensi la scelta, la ricusazione e la revoca decorrono dal
primo giorno del mese in corso o dal primo giorno del mese successivo
a seconda che intervengano entro il 15° giorno o dal 16° giorno del
mese. [...] 4. Le operazioni di aggiornamento dell'elenco degli
assistiti rispetto alla scelta e alla revoca sono svolte in tempo
reale, qualora sia realizzabile in base alla possibilita' di utilizzo
di procedure informatiche. 5. Modalita' differenti di gestione delle
operazioni di scelta e revoca e di aggiornamento degli elenchi degli
assistiti e delle comunicazioni ai medici sono oggetto di
contrattazione regionale».
2.1.- Al quadro generale della materia poc'anzi descritto si e'
aggiunto il gia' citato Accordo integrativo regionale dei medici di
medicina generale (AIR), il quale stabilisce all'art. 12, punto 3
(Scelta-revoca-ricusazione), che «La revoca della scelta da operarsi
d'ufficio per trasferimento, decesso o doppioni ha effetto dal giorno
successivo al verificarsi dell'evento. L'Azienda e' tenuta a
comunicare la cancellazione al medico interessato tempestivamente e
comunque entro un anno dall'evento. Ove dette comunicazioni fossero
effettuate oltre il termine dei 12 mesi, non potranno essere ripetute
somme superiori a 12 quote. Il danno derivante dai ritardi nella
comunicazione dei dati sopra specificati sara' fatto valere dal
medico nei confronti dell'Azienda».
Il censurato art. 50, comma 4, della legge reg. Calabria n. 15
del 2008 stabilisce che «Per il recupero delle quote tuttora rimaste
insolute inerenti gli assistiti deceduti, trasferiti o irreperibili,
trovano applicazione le disposizioni di cui all'accordo (A.I.R) del
16 settembre 2006. Le relative modalita' per la conseguente
applicazione da parte delle Aziende sanitarie provinciali sono
definite dal Dipartimento regionale "Tutela della Salute e Politiche
Sanitarie"».
3.- Il descritto contesto normativo corrobora il giudizio di
rilevanza effettuato dal giudice a quo, il quale osserva che l'art.
12, punto 3, dell'AIR del 16 settembre 2006, che prevede la limitata
ripetibilita' delle quote erogate al medico, sarebbe affetto da
nullita' in quanto contrastante con la contrattazione nazionale
(l'ACN del 23 marzo 2005) e con l'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001,
che delimita gli ambiti della contrattazione collettiva ed i rapporti
tra il livello di contrattazione nazionale ed i corrispondenti
livelli regionali ed aziendali.
Al riconoscimento delle ragioni della ASL osterebbe, tuttavia, la
disposizione censurata, che ha conferito rango legislativo alle norme
dell'AIR contestate dall'appellante del giudizio a quo.
Infatti, l'accertamento della nullita' della norma contrattuale
integrativa consentirebbe l'applicazione dell'art. 2033 del codice
civile e sarebbe dirimente nel giudizio a quo, poiche' la
contrattazione collettiva nazionale non detta limiti alla
ripetibilita' delle quote e quindi non consente deroghe alla generale
disciplina dell'indebito oggettivo. Solamente la norma regionale
impugnata, riproduttiva del precetto contenuto nell'art. 12, punto 3,
dell'AIR del 16 settembre 2006, si frapporrebbe, dunque, alla
applicazione di detta disciplina.
4.- Alla luce di quanto premesso, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 50, comma 4, della legge reg. Calabria n. 15
del 2008, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha in piu' occasioni affermato,
con riguardo ai rapporti di pubblico impiego, che rientra nella
materia dell'«ordinamento civile» la disciplina del trattamento
economico dei dipendenti pubblici (sentenze n. 211 del 2014, n. 36
del 2013, n. 19 del 2013, n. 77 del 2011 e n. 332 del 2010). In
quelle occasioni, si e' precisato che, essendo stato il rapporto di
impiego di tali lavoratori contrattualizzato dal d.lgs n. 165 del
2001, la sua disciplina (ivi inclusa quella delle varie componenti
della retribuzione) rientra nella materia «ordinamento civile»,
riservata alla competenza esclusiva statale (sentenze n. 290 del
2012, n. 339 e n. 77 del 2011). Infatti, il rapporto di lavoro
pubblico «[...] essendo stato "privatizzato" ai sensi dell'art. 2 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, e' retto dalla disciplina
generale dei rapporti di lavoro tra privati ed e', percio', soggetto
alle regole che garantiscono l'uniformita' di tale tipo di rapporti»
(sentenza n. 95 del 2007; nello stesso senso sentenza n. 189 del
2007).
In tale ambito rientra nell'«ordinamento civile» la disciplina
della fase dell'adempimento del rapporto di lavoro, cui si applicano
gli istituti uniformi del diritto privato, senza che la legge
regionale possa disciplinare in difformita' istituti incidenti sul
diritto delle obbligazioni (sentenza n. 265 del 2013).
Ebbene, la disposizione impugnata si pone in patente contrasto
con il parametro invocato, in quanto essa incide su un punto
fondamentale della fase esecutiva del rapporto in convenzione,
ridisegnando i diritti ed i doveri delle parti relativamente alla
percezione (ed al trattenimento) di compensi non dovuti, relativi ad
assistiti nel frattempo deceduti o trasferiti in altra sede.
4.1.- Non vi e' dubbio, infatti, che il rapporto convenzionale
dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale
trovi la sua disciplina innanzi tutto nell'art. 8 del d.lgs. n. 502
del 1992, che individua, tra l'altro, i limiti e gli ambiti della
contrattazione collettiva, i cui esiti sono destinati ad essere
attualmente recepiti da "intese" assunte in sede di Conferenza
permanente Stato-Regioni, secondo il meccanismo disciplinato dal d.l.
n. 81 del 2004.
Il citato art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, unitamente all'art.
40 del d.lgs. n. 165 del 2001, individua le competenze della
contrattazione collettiva di "secondo livello". In particolare,
l'art. 40, nel testo vigente ratione temporis, prima delle modifiche
recate dal d.lgs. n. 150 del 2009, stabiliva che gli autonomi livelli
di contrattazione collettiva integrativa si potevano svolgere
solamente sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti
collettivi nazionali. L'articolo pone il divieto alle pubbliche
amministrazioni di sottoscrivere in sede decentrata contratti
collettivi integrativi in contrasto con i vincoli risultanti dai
contratti collettivi nazionali o comportanti oneri non previsti negli
strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna
amministrazione, stabilendo la nullita' e la "disapplicazione" delle
clausole eventualmente adottate in violazione di tale divieto.
La stessa contrattazione collettiva nazionale in materia di
personale sanitario a rapporto convenzionale, fondata sull'espressa
previsione delle norme statali precedentemente richiamate, e'
certamente parte dell'ordinamento civile. Essa difatti si inserisce
nel peculiare sistema integrato delle fonti cui la legge statale pone
un forte presidio per garantirne la necessaria uniformita'.
Recuperare l'inapplicabile clausola dell'AIR, affetta da
nullita', attraverso una prescrizione legislativa regionale, assunta
in assoluta carenza di competenza legislativa, determina di per se'
l'illegittimita' costituzionale della norma.
Rispetto alla richiamata giurisprudenza costituzionale in materia
di impiego pubblico non esistono, sotto il profilo del presente
giudizio, apprezzabili differenze per il rapporto convenzionale dei
medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale,
ascrivibile alla cosiddetta "parasubordinazione".
Infatti, vengono parimenti in evidenza le medesime esigenze di
regolazione uniforme dei rapporti convenzionali dei medici con il
Servizio sanitario nazionale giacche' la disciplina specifica e'
costituita da una forte integrazione tra la normativa statale e la
contrattazione collettiva nazionale (con una rigorosa delimitazione
degli ambiti dell'ulteriore contrattazione decentrata) con un
limitato rinvio - ma solo per ambiti e materie ben delineati - alla
legislazione regionale, secondo schemi comuni agli altri settori del
pubblico impiego.
Ne', di contro, pur trattandosi di professioni sanitarie, puo'
ritenersi emergere per il caso di specie un concorso di materie con
quella concorrente della «tutela della salute» a mente dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto la disciplina dei limiti ai recuperi
delle quote corrisposte sine titulo ai medici di medicina generale
non involge in alcun modo l'organizzazione del servizio sanitario o
delle sue strutture.
5.- In definitiva, la norma regionale censurata, avendo
introdotto nei rapporti dei medici convenzionati con il Servizio
sanitario nazionale un meccanismo derogatorio del generale istituto
dell'indebito civile (art. 2033 cod. civ.), si pone in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo Stato
la competenza legislativa in materia di «ordinamento civile».
Restano assorbite le censure formulate in riferimento all'art. 3,
primo comma, Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 50, comma 4,
della legge della Regione Calabria 13 giugno 2008, n. 15, recante
«Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2008 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA