N. 205 SENTENZA 6 - 21 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Concorso delle Province e delle Citta' metropolitane al contenimento della spesa pubblica attraverso una riduzione crescente della spesa corrente - Versamento delle corrispondenti risorse al bilancio dello Stato e, in mancanza, recupero da parte dell'Agenzia delle entrate a valere sui versamenti di specifiche imposte - Proroga al 2018 delle riduzioni di spesa gia' previste dal d.l. n. 66 del 2014. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), art. 1, commi 418, 419 e 451. -(GU n.30 del 27-7-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
418, 419 e 451, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge di stabilita' 2015), promossi con ricorsi della Regione Veneto,
notificati il 26 e 27 febbraio 2015, depositati in cancelleria il 5 e
9 marzo 2015, ed iscritti ai nn. 36 e 42 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2016 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Ludovica Bernardi, Mario Bertolissi e Luigi
Manzi per la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto ha impugnato, con due distinti ricorsi (il
primo depositato il 5 marzo 2015 e iscritto al n. 36 del registro
ricorsi 2015, il secondo depositato il 9 marzo 2015 e iscritto al n.
42 del registro ricorsi 2015), diverse disposizioni della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015).
Con il primo ricorso la Regione ha impugnato, tra gli altri, il
comma 418 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, mentre, con il
secondo ricorso, ha contestato, tra gli altri, i commi 418, 419 e 451
del medesimo articolo.
Il comma 418 stabilisce che «[l]e province e le citta'
metropolitane concorrono al contenimento della spesa pubblica
attraverso una riduzione della spesa corrente di 1.000 milioni di
euro per l'anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2016 e di
3.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2017», e che, «[i]n
considerazione» di queste riduzioni di spesa, «ciascuna provincia e
citta' metropolitana versa ad apposito capitolo di entrata del
bilancio dello Stato un ammontare di risorse pari ai predetti
risparmi di spesa». Sono escluse da questo versamento «le province
che risultano in dissesto alla data del 15 ottobre 2014». Si prevede,
infine, che «[c]on decreto di natura non regolamentare del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, da emanare entro il 31 marzo 2015, con il supporto tecnico
della Societa' per gli studi di settore - SOSE Spa, sentita la
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, e' stabilito l'ammontare
della riduzione della spesa corrente che ciascun ente deve conseguire
e del corrispondente versamento tenendo conto anche della differenza
tra spesa storica e fabbisogni standard».
Il comma 419 statuisce che, «[i]n caso di mancato versamento del
contributo di cui al comma 418, entro il 31 maggio di ciascun anno,
sulla base dei dati comunicati dal Ministero dell'interno, l'Agenzia
delle entrate [...] provvede al recupero delle predette somme nei
confronti delle province e delle citta' metropolitane interessate, a
valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la
responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore, esclusi i ciclomotori, [...] riscossa tramite modello F24,
all'atto del riversamento del relativo gettito alle medesime province
e citta' metropolitane». In caso di «incapienza a valere sui
versamenti dell'imposta di cui al primo periodo, il recupero e'
effettuato a valere sui versamenti dell'imposta provinciale di
trascrizione, con modalita' definite con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
dell'interno».
Il comma 451 proroga dal 2017 al 2018 le misure previste (con
riferimento alle province e alle citta' metropolitane) dall'art. 47,
commi 1 e 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti
per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art.1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89. L'art. 47, comma 1 (come modificato dal comma 451), dispone che
«[l]e province e le citta' metropolitane, a valere sui risparmi
connessi alle misure di cui al comma 2 e all'articolo 19, nonche' in
considerazione delle misure recate dalla legge 7 aprile 2014, n. 56,
nelle more dell'emanazione del Decreto del Presidente del Consiglio
di cui al comma 92 dell'articolo 1 della medesima legge 7 aprile
2014, n. 56, assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a
444,5 milioni di euro per l'anno 2014 e pari a 576,7 milioni di euro
per l'anno 2015 e 585,7 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016,
2017 e 2018». Il comma 2 aggiunge che, «[p]er le finalita' di cui al
comma 1, ciascuna provincia e citta' metropolitana consegue i
risparmi da versare ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato determinati con decreto del Ministro dell'interno da
emanare entro il termine del 30 giugno, per l'anno 2014, e del 28
febbraio per gli anni successivi [...]», sulla base di determinati
criteri, di seguito indicati. In base al comma 4, «[i]n caso di
mancato versamento del contributo di cui ai commi 2 e 3, entro il 10
ottobre, sulla base dei dati comunicati dal Ministero dell'interno,
l'Agenzia delle Entrate [...] provvede al recupero delle predette
somme nei confronti delle province e delle citta' metropolitane
interessate, a valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni
contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei
veicoli a motore [...]».
2.- Il primo ricorso (r.r. n. 36 del 2015), dopo una premessa
critica sul complesso delle misure adottate dal legislatore statale
negli ultimi anni in relazione agli enti locali, si sofferma sulla
legittimazione della Regione a contestare norme lesive delle
prerogative costituzionali degli enti locali e a far valere la
violazione di parametri diversi da quelli relativi al riparto di
competenze, in quanto tali violazioni ridonderebbero sullo
svolgimento delle funzioni garantite dalla Costituzione.
Nel merito, la Regione Veneto solleva, in relazione all'art. 1,
comma 418, della legge n. 190 del 2014, cinque distinte questioni di
costituzionalita'.
In primo luogo, la Regione censura la violazione dei principi di
solidarieta' e di eguaglianza di cui agli artt. 2 e 3 della
Costituzione, per la «disparita' di trattamento e di sacrifici tra i
vari comparti di cui si compone la Pubblica Amministrazione»: il
fatto che il sacrificio richiesto dal comma 418 alle province e alle
citta' metropolitane non sia imposto «ad altri comparti (in
particolar modo, alle Amministrazioni di livello centrale)»
determinerebbe anche la violazione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita'.
In secondo luogo, la Regione lamenta la violazione dell'art. 5
Cost. Prevedendo un «trattamento deteriore» degli enti di area vasta
rispetto agli altri comparti della pubblica amministrazione e
apportando «tagli indiscriminati ed eccessivi alle risorse
finanziarie a disposizione delle Amministrazioni locali», la norma
impugnata determinerebbe una lesione delle «esigenze basilari
dell'autonomia e del decentramento». Il comma 418 pregiudicherebbe
«la programmazione di bilancio» degli enti locali, provocando
«l'impossibilita' per gli stessi di far fronte alle spese
programmate, con grave pregiudizio dei bisogni primari della
cittadinanza».
In terzo luogo, la Regione lamenta la violazione degli artt. 117
e 119, primo, secondo, terzo e quarto comma, Cost. Il comma 418,
mediante i «"tagli" sproporzionati e non ragionevoli» da esso
previsti, priverebbe le province e le citta' metropolitane della loro
«autonomia di spesa», incidendo «sull'equilibrio dei relativi
bilanci» (art. 119, primo comma). Inoltre, imponendo agli enti di
area vasta di versare allo Stato le risorse risparmiate, la norma
impugnata eliminerebbe le «risorse autonome» e capovolgerebbe «i
meccanismi di compartecipazione e di trasferimento di risorse dallo
Stato alla periferia, in violazione dei commi secondo e terzo
dell'art. 119 Cost.», poiche' sarebbe «lo Stato a fruire di
trasferimenti di risorse da parte degli enti territoriali [...], e
non viceversa». La «diretta conseguenza» di cio' consisterebbe nel
fatto che le province e le citta' metropolitane sarebbero «private
delle risorse minime per assicurare il finanziamento integrale delle
funzioni pubbliche loro attribuite, in violazione del quarto comma
dell'art. 119 Cost.». In sostanza, la Costituzione non legittimerebbe
«meccanismi di trasferimento di risorse economiche dal livello
periferico a quello centrale», come e' quello previsto dal comma 418;
il legislatore statale «si sarebbe dovuto limitare alla previsione di
adeguati "tagli"», senza prevedere l'obbligo degli enti di area vasta
di versare i corrispondenti risparmi allo Stato. Inoltre, la Regione
sottolinea che le risorse degli enti stessi vanno «a finanziare
genericamente la spesa statale», in quanto il comma 418 non prescrive
alcuna destinazione specifica (quale potrebbe essere l'incremento del
fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, o delle «risorse
aggiuntive» di cui all'art. 119, quinto comma, Cost.).
La quarta questione fa riferimento all'esclusione - dalle misure
introdotte dal comma 418 - delle province «in dissesto alla data del
15 ottobre 2014»: essa si tradurrebbe in una «discriminazione tra
Regioni e tra enti territoriali con differenti gradi di sviluppo», in
contrasto con l'art. 3 Cost., in relazione agli artt. 117 e 119 Cost.
Secondo la Regione, il legislatore statale non avrebbe dovuto
escludere le province in dissesto dall'applicazione del comma 418, ma
avrebbe dovuto, se del caso, attivare le misure di cui all'art. 119,
terzo e quinto comma, Cost. Viceversa, il comma 418 finirebbe «per
accordare misure premiali proprio agli enti che hanno dato prova di
cattiva gestione della cosa pubblica».
Infine la Regione censura il comma 418 per violazione dell'art.
117, terzo e quarto comma, e dell'art. 119, primo comma, Cost.,
«sotto l'aspetto della non transitorieta' della misura adottata»,
perche' la riduzione della spesa corrente e' imposta per il 2015, per
il 2016 e «a decorrere dall'anno 2017».
2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale con memoria depositata il 3
aprile 2015.
In via preliminare, la difesa erariale segnala che l'art. 1,
comma 418, della legge n. 190 del 2014 e' stato modificato, subito
dopo la notificazione del ricorso, dagli emendamenti apportati al
decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), in sede di conversione, dalla legge 27
febbraio 2015, n. 11, ma che le modifiche non inciderebbero sulla
materia del contendere.
L'Avvocatura eccepisce poi l'inammissibilita' delle censure
fondate sugli artt. 2, 3 e 5 Cost., in quanto la Regione non avrebbe
«sufficientemente motivato in ordine alla ridondanza delle lamentate
violazioni sul riparto di competenze». Inammissibili per genericita'
sarebbero anche le questioni sollevate con riferimento all'art. 118 e
all'art. 119 Cost. Con particolare riguardo a quest'ultimo parametro,
la difesa erariale osserva che la Regione non adduce «elementi atti a
dimostrare che gli enti locali, per effetto di tali interventi
[riduzione delle risorse], non potranno assolvere in modo adeguato le
proprie funzioni».
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato perche' il legislatore
statale avrebbe esercitato il proprio potere di coordinamento della
finanza pubblica. La previsione della riduzione della spesa sarebbe
legittima perche' porrebbe un limite complessivo, «lasciando agli
enti liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi e singoli
ambiti e obiettivi di spesa». Il legislatore statale potrebbe
legittimamente imporre agli enti locali vincoli alle politiche di
bilancio, perche' la finanza degli stessi e' «"parte della finanza
pubblica allargata"» (si richiama in tal senso la sentenza n. 79 del
2014). Le misure adottate sarebbero legittime in quanto introdotte
«"per ragioni di coordinamento finanziario volte a salvaguardare
[...] l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari" (C. cost. sent. n. 237 del 2009)». Tali
scopi non potrebbero che essere perseguiti «dal legislatore nazionale
attraverso norme capaci d'imporsi all'intero sistema delle autonomie,
senza eccezioni, e in base a parametri comuni, ugualmente non
soggetti a deroghe, allo scopo di garantire la confrontabilita' dei
risultati in termini di risanamento della finanza pubblica» (viene
richiamata la sentenza n. 175 del 2014).
2.2.- La Regione ha depositato una memoria integrativa il 12
aprile 2016. In essa la ricorrente si sofferma sulle modifiche
apportate alla disposizione impugnata dal d.l. n. 192 del 2014,
convertito dalla legge n. 11 del 2015, osservando che esse
aggraverebbero i contenuti lesivi di essa in quanto, prevedendo che
le riduzioni di spesa siano «ripartite nelle misure del 90 per cento
fra gli enti appartenenti alle regioni a statuto ordinario e del
restante 10 per cento fra gli enti della Regione siciliana e della
Regione Sardegna», il legislatore statale avrebbe «dimostrato di non
tenere in minimo conto [...] la virtuosita' del singolo ente (o,
quanto meno, della Regione cui quest'ultimo afferisce [...])».
Secondo la Regione, le questioni di costituzionalita' dovrebbero
«intendersi trasferite al nuovo testo di legge».
La ricorrente replica poi alle eccezioni di inammissibilita'
sollevate dalla Presidenza del Consiglio e sviluppa le argomentazioni
gia' svolte nel ricorso. Essa censura inoltre la mancata
considerazione della virtuosita' degli enti, in quanto i tagli
«colpiscono indiscriminatamente» anche quelli che hanno gia' ridotto
al minimo le proprie spese.
3.- Con il secondo ricorso (r.r. n. 42 del 2015) la Regione
Veneto impugna alcune disposizioni della legge n. 190 del 2014 «che
influiscono gravemente sul processo di riforma» degli enti locali di
cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni),
pregiudicando le attribuzioni costituzionali degli enti di area vasta
e della Regione Veneto. Con il primo motivo di ricorso la Regione
impugna congiuntamente i commi 418 (gia' impugnato con il ricorso
r.r. n. 36 del 2015), 419 e 451, in quanto inciderebbero «in modo
significativo sulle risorse proprie di Province e Citta'
metropolitane, minacciandone la solvibilita' e l'effettiva
possibilita' di continuare a svolgere le funzioni amministrative di
loro competenza». La ricorrente ricorda il contenuto dei commi 418 e
419 e aggiunge che il comma 451 aggraverebbe «ulteriormente il regime
di contribuzione forzosa delineato dai commi 418 e 419, prorogando
anche per l'anno 2018 analogo contributo coattivo posto a carico di
Province e Citta' metropolitane dall'art. 47 del d.l. 24 aprile 2014,
n. 66 (pari a "576,7 milioni di euro per l'anno 2015 e 585,7 milioni
di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018")».
La Regione precisa di agire a tutela della propria autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria, «nonche' delle
attribuzioni costituzionali degli enti di area vasta veneti», come
sarebbe ammesso dalla giurisprudenza costituzionale.
Con riferimento ai commi 418, 419 e 451, la Regione avanza
quattro distinte censure di legittimita' costituzionale.
La prima questione e' sollevata con riferimento all'art. 119,
primo, secondo e quarto comma, Cost. La riduzione della spesa
corrente prevista dal comma 418 sarebbe, «in realta', [...] un
contributo economico forzoso che gli enti di area vasta sono tenuti a
versare alle casse dello Stato» e «[d]el tutto analoghe» sarebbero
«le caratteristiche (e la ratio) del contributo disciplinato
dall'art. 47 del d.l. n. 66/2014, prorogato fino al 2018 dall'art. 1,
comma 451, della l. n. 190/2014».
L'obiettivo del «contenimento della spesa pubblica» non verrebbe
perseguito «tramite processi di ottimizzazione nella gestione delle
risorse statali (o locali), ma attraverso lo spostamento coattivo di
risorse dalla periferia al centro: la leva fiscale e le conseguenti
risorse proprie di Province e Citta' metropolitane dovranno essere
utilizzate (ed in modo consistente) non per finanziare le funzioni di
area vasta, ma per contribuire al risanamento del bilancio statale».
In tal modo risulterebbe violato l'art. 119 Cost., in quanto
«l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa», le «risorse
autonome» ed i «tributi ed entrate propri» (di cui devono godere le
province e le citta' metropolitane) «hanno a che vedere con la loro
capacita' di gestire responsabilmente le risorse economiche di cui
dispongono, senza vincolo di subordinazione rispetto ad alcun altro
ente costitutivo della Repubblica». Tale capacita' verrebbe meno
quando si impone a province e a citta' metropolitane «di destinare
una parte cosi' rilevante di tali risorse al finanziamento delle
funzioni altrui (dello Stato, in specie), in luogo delle proprie».
La lesione dell'autonomia di entrata e di spesa di tali enti
sarebbe evidenziata dalle «modalita' di riscossione coattiva del
contributo forzoso delineate dal comma 419, che incide sulle piu'
significative forme di finanziamento delle funzioni di area vasta:
l'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile
derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, la cui aliquota
puo' essere dalle Province innalzata dal 12,5 al 16%», e «l'imposta
provinciale di trascrizione, sulle cui tariffe le Province hanno un
margine di manovra del 30%», quest'ultima per il caso di «incapienza»
della prima. Il legislatore statale, dunque, avrebbe previsto che il
«prelievo forzoso» imposto dal comma 418 possa «esaurire l'intero
gettito» derivante dalla citata imposta sulla assicurazione contro la
responsabilita' civile, gettito che rappresenterebbe, «da solo, piu'
della meta' delle entrate tributarie di cui dispongono le Province».
Dunque, verrebbe meno «la natura di tributi propri derivati delle
due principali imposte provinciali, che presupporrebbe l'effettivo
mantenimento in capo alle Province ed alle Citta' metropolitane del
relativo gettito». La ricorrente sottolinea che «[l]o Stato potra',
cosi', giovarsi delle risorse raccolte da Province e Citta'
metropolitane senza assumere in alcun modo la responsabilita'
politica delle corrispondenti decisioni impositive»: anche da cio'
deriverebbe la «violazione dei principi di autonomia - e di
responsabilita' - finanziaria di cui all'art. 119 Cost.».
Secondo la Regione, il «contributo forzoso imposto dalla legge di
stabilita' per il 2015 alle Province venete causera' [...] un
disequilibrio grave nei saldi di parte corrente relativi alla spesa
per funzioni fondamentali, pari complessivamente a oltre 50 milioni
di euro nel 2015, e ad oltre 120 milioni di euro nel 2016», sicche'
«il saldo di parte corrente diverra' negativo», con punte nel 2016 di
circa 18 milioni di euro (Provincia di Padova), 34 milioni di euro
(Provincia di Treviso), 22 milioni di euro (Provincia di Venezia), 20
milioni di euro (Provincia di Verona), 28 milioni di euro (Provincia
di Vicenza): da cio' si desume che, «a causa a dell'effetto combinato
dei contributi imposti dall'art 1, comma 418 della l. n. 190/2014, e
dall'art 47 del d.l. n. 66/2014 (prorogato fino ai 2018 dall'art. 1,
comma 451, della l. n. 190/2014), Province e Citta' metropolitane non
riusciranno con le proprie risorse a "finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite"», con conseguente violazione
dell'art. 119, quarto comma, Cost. Dunque, le norme impugnate
violerebbero i canoni della ragionevolezza e proporzionalita'
dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato, in
contrasto con i principi fissati dalla giurisprudenza costituzionale
(vengono citate le sentenze n. 22 del 2014 e n. 236 del 2013).
Infine, la violazione dell'art. 119 Cost. deriverebbe dalla non
transitorieta' dei limiti previsti dalle norme impugnate (si citano,
a tale proposito, le sentenze n. 44 del 2014 e n. 193 del 2012). Il
comma 418 prevede «una riduzione della spesa corrente [...] di 3.000
milioni di euro, "a decorrere dall'anno 2017"» e, dunque, non ha un
orizzonte temporale definito.
Sotto altro versante, la ricorrente prospetta la violazione degli
artt. 3, 97 e 118 Cost.
A suo giudizio, infatti, l'intento del legislatore statale
sarebbe quello di «comprimere in modo progressivo e stringente le
attribuzioni delle Province, in attesa della loro programmata
soppressione», dimenticando pero' che «le Province, fino a quando
godranno di diretta garanzia costituzionale in quanto enti
costitutivi della Repubblica, sono titolari di insopprimibili
funzioni fondamentali», che, del resto, sono state confermate dallo
stesso legislatore statale (in base all'art. 1, comma 85, della legge
n. 56 del 2014).
I commi 418, 419 e 451 violerebbero dunque gli artt. 97 e 118
Cost. perche', privando le province delle risorse necessarie per
l'esercizio delle funzioni fondamentali, comprometterebbero il buon
andamento della pubblica amministrazione e pregiudicherebbero le
competenze amministrative spettanti alle province in base all'art.
118 Cost.
Inoltre le norme impugnate violerebbero l'art. 3 Cost. perche'
sarebbero irragionevoli e contraddittorie «rispetto al percorso di
riforma degli enti locali tracciato dal legislatore nazionale con la
l. n. 56 del 2014»: il legislatore «con una mano conferma la
titolarita' di funzioni fondamentali in capo a Province e Citta'
metropolitane, e con l'altra le priva delle risorse necessarie a
finanziarle». Inoltre, sarebbe violato il canone di proporzionalita'
richiesto in questo ambito dalla giurisprudenza costituzionale.
Viene, ancora, prospettata la violazione dell'art. 114 Cost.,
come conseguenza diretta della gravita' della «lesione dell'autonomia
finanziaria e dell'autonomia amministrativa delle Province e delle
Citta' metropolitane», che avrebbe comportato «una piu' ampia
compromissione della dignita' autonoma delle Province e delle Citta'
metropolitane, quali componenti essenziali della Repubblica ex art
114 Cost.», essendo tali enti divenuti «una sorta di esattori per
conto dello Stato, tenuti a versare nel suo bilancio parte
consistente dei tributi propri», con mortificazione della «dignita'
costituzionale delle comunita' provinciali, anch'esse
costituzionalmente garantite dall'art. 114 Cost., e meritevoli di
ricevere servizi pubblici adeguati alla loro partecipazione, su base
locale, alle pubbliche spese».
Viene infine prospettata la violazione degli artt. 117, commi
terzo e quarto, e 118 Cost., nonche' del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
In attuazione della riforma del sistema degli enti locali
delineata dalla legge n. 56 del 2014, infatti, alle regioni e ai
comuni dovrebbero essere attribuite in tutto o in parte le funzioni
non fondamentali di attuale spettanza delle province e «le risorse
finanziarie, gia' spettanti alle province ai sensi dell'articolo 119
della Costituzione, [...] devono essere trasferite agli enti
subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite, dedotte
quelle necessarie alle funzioni fondamentali» (art 1, comma 92, della
legge n. 56 del 2014; la ricorrente cita anche l'Accordo raggiunto
nella Conferenza unificata dell'11 settembre 2014 e il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 26 settembre 2014, recante
«Criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative connesse con l'esercizio delle
funzioni provinciali»). Ne deriva che le funzioni amministrative
provinciali non fondamentali, che dovranno essere trasferite alle
regioni od ai comuni, continueranno ad essere finanziate con le
risorse proprie delle province, sicche' il contributo forzoso imposto
dai commi 418, 419 e 451 della legge n. 190 del 2014 «oltre a
pregiudicare direttamente le Province, pregiudichera' quindi
indirettamente anche gli enti subentranti, che difficilmente potranno
disporre delle risorse necessarie a finanziare le funzioni non
fondamentali loro attribuite».
Il contestato contributo forzoso inciderebbe pertanto gravemente
«anche sulla corretta distribuzione delle funzioni amministrative tra
enti di area vasta, Regione e Comuni, che spetterebbe alla Regione
disciplinare nell'esercizio della sua competenza legislativa, nel
rispetto degli artt. 117 e 118 Cost.» (ai sensi dell'art. 1, comma
89, della legge n. 56 del 2014). Nel Veneto le funzioni provinciali
non fondamentali sono riconducibili a materie ricadenti nella
potesta' legislativa concorrente o residuale della Regione, quali i
servizi per il lavoro, la formazione e l'istruzione, le politiche
sociali, il turismo, lo sport, la cultura e lo spettacolo,
l'agriturismo, le attivita' produttive. In tutti questi ambiti, a
giudizio della ricorrente, la Regione «vedra' inevitabilmente ed
illegittimamente compressa la propria potesta' legislativa, de facto
vincolata e limitata dalla scarsita' di risorse finanziarie
provinciali imposta dallo Stato, tramite il contributo forzoso de
quo».
Da cio' discenderebbe anche la violazione del principio di leale
collaborazione, dato che «la libera attribuzione delle funzioni
provinciali non fondamentali», da parte delle regioni, sarebbe stata
«ribadita e concordata tra Stato e Regioni anche in sede di Accordo
raggiunto nella Conferenza Unificata dell'11 settembre 2014».
3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito anche
in questo giudizio di legittimita' costituzionale, con memoria
depositata il 3 aprile 2015.
La difesa erariale svolge considerazioni corrispondenti a quelle
contenute nell'atto di costituzione depositato nel giudizio r.r. n.
36 del 2015, di cui si e' gia' riferito.
3.2.- La Regione ha depositato una memoria integrativa e
documenti il 12 aprile 2016. In essa, in particolare, ribadisce che i
saldi relativi alla spesa delle province per funzioni fondamentali
sarebbero divenuti negativi, cita a sostegno una relazione del 2015
della Corte dei conti e rileva che gli effetti eccessivamente
negativi delle norme impugnate sarebbero confermati «da alcuni
interventi di favore che recentemente il Governo ha ritenuto di
concedere agli enti di area vasta»: la Regione richiama a tale
proposito la legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2016)».
Inoltre, la Regione illustra ulteriormente la violazione
dell'art. 119 Cost., derivante dal fatto che il contributo forzoso
imposto dalle norme impugnate contraddirebbe la ratio di tale
disposizione, sarebbe di «misura [...] sproporzionata per eccesso» e
non sarebbe temporaneo.
Nella stessa data la Regione ha depositato una memoria relativa
al comma 451, uguale nel contenuto a quella appena citata, salva la
mancanza della censura relativa al carattere stabile del contributo,
dato che il comma 451 lo proroga al 2018 e non a tempo indeterminato.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha impugnato, con due distinti ricorsi,
diverse disposizioni della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015).
Con il primo ricorso (r.r. n. 36 del 2015) la Regione ha
impugnato, tra gli altri, il comma 418 dell'art. 1 della legge n. 190
del 2014, mentre, con il secondo (r.r. n. 42 del 2015), ha
contestato, tra gli altri, i commi 418, 419 e 451 del medesimo art.
1.
Il comma 418 stabilisce che «[l]e province e le citta'
metropolitane concorrono al contenimento della spesa pubblica
attraverso una riduzione della spesa corrente di 1.000 milioni di
euro per l'anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2016 e di
3.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2017», e che, «[i]n
considerazione» di queste riduzioni di spesa, «ciascuna provincia e
citta' metropolitana versa ad apposito capitolo di entrata del
bilancio dello Stato un ammontare di risorse pari ai predetti
risparmi di spesa». Sono escluse da questo versamento «le province
che risultano in dissesto alla data del 15 ottobre 2014».
Il comma 419 statuisce che, «[i]n caso di mancato versamento del
contributo di cui al comma 418, entro il 31 maggio di ciascun anno,
sulla base dei dati comunicati dal Ministero dell'interno, l'Agenzia
delle entrate [...] provvede al recupero delle predette somme nei
confronti delle province e delle citta' metropolitane interessate, a
valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la
responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore, esclusi i ciclomotori, [...] riscossa tramite modello F24,
all'atto del riversamento del relativo gettito alle medesime province
e citta' metropolitane». In caso di «incapienza a valere sui
versamenti dell'imposta di cui al primo periodo, il recupero e'
effettuato a valere sui versamenti dell'imposta provinciale di
trascrizione, con modalita' definite con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
dell'interno».
Il comma 451 proroga dal 2017 al 2018 le misure previste (con
riferimento alle province e alle citta' metropolitane) dall'art. 47,
commi 1 e 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti
per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art.1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89. L'art. 47, comma 1 (come modificato dal comma 451), dispone che
«[l]e province e le citta' metropolitane, a valere sui risparmi
connessi alle misure di cui al comma 2 e all'articolo 19, nonche' in
considerazione delle misure recate dalla legge 7 aprile 2014, n. 56,
nelle more dell'emanazione del Decreto del Presidente del Consiglio
di cui al comma 92 dell'articolo 1 della medesima legge 7 aprile
2014, n. 56, assicurano un contributo alla finanza pubblica pari a
444,5 milioni di euro per l'anno 2014 e pari a 576,7 milioni di euro
per l'anno 2015 e 585,7 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016,
2017 e 2018». Il comma 2 aggiunge che, «[p]er le finalita' di cui al
comma 1, ciascuna provincia e citta' metropolitana consegue i
risparmi da versare ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato determinati con decreto del Ministro dell'interno da
emanare entro il termine del 30 giugno, per l'anno 2014, e del 28
febbraio per gli anni successivi [...]», sulla base di determinati
criteri, di seguito indicati. In base al comma 4, «[i]n caso di
mancato versamento del contributo di cui ai commi 2 e 3, entro il 10
ottobre, sulla base dei dati comunicati dal Ministero dell'interno,
l'Agenzia delle Entrate [...] provvede al recupero delle predette
somme nei confronti delle province e delle citta' metropolitane
interessate, a valere sui versamenti dell'imposta sulle assicurazioni
contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei
veicoli a motore [...]».
1.1.- Con il primo ricorso la Regione Veneto impugna il comma 418
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 per la violazione dei
seguenti parametri costituzionali: a) artt. 2 e 3 della Costituzione
(principi di solidarieta', di eguaglianza, di ragionevolezza e
proporzionalita') per il fatto che il sacrificio richiesto dal comma
418 agli enti di area vasta non e' imposto «ad altri comparti (in
particolar modo, alle Amministrazioni di livello centrale)»; b) art.
5 Cost., in quanto, apportando «tagli indiscriminati ed eccessivi
alle risorse finanziarie a disposizione delle Amministrazioni
locali», la norma impugnata determinerebbe una lesione delle
«esigenze basilari dell'autonomia e del decentramento»; c) artt. 117
e 119, primo, secondo, terzo e quarto comma, Cost., in quanto i
«"tagli" sproporzionati e non ragionevoli» da esso previsti
priverebbero le province e le citta' metropolitane della loro
«autonomia di spesa», l'obbligo di versamento allo Stato delle
corrispondenti risorse capovolgerebbe «i meccanismi di
compartecipazione e di trasferimento di risorse dallo Stato alla
periferia» e le province e le citta' metropolitane sarebbero «private
delle risorse minime per assicurare il finanziamento integrale delle
funzioni pubbliche loro attribuite»; d) art. 3 Cost., in relazione
agli artt. 117 e 119 Cost., in quanto l'esclusione delle province «in
dissesto alla data del 15 ottobre 2014» si tradurrebbe in una
«discriminazione» tra enti territoriali, dovendo invece il
legislatore statale, se del caso, attivare le misure di cui all'art.
119, terzo e quinto comma, Cost.; e) art. 117, terzo e quarto comma,
e art. 119, primo comma, Cost., «sotto l'aspetto della non
transitorieta' della misura adottata», perche' la riduzione della
spesa corrente e' imposta per il 2015, per il 2016 e «a decorrere
dall'anno 2017».
1.2.- Con il secondo ricorso la Regione Veneto impugna i commi
418, 419 e 451 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 per la
violazione dei seguenti parametri costituzionali: a) art. 119, primo,
secondo e quarto comma, Cost., in quanto le previsioni contenute nei
commi impugnati pregiudicherebbero la «capacita' [degli enti] di
gestire responsabilmente le risorse economiche di cui dispongono»,
incrinerebbero il principio di responsabilita' finanziaria e
impedirebbero agli enti di area vasta di «finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite»; b) artt. 3, 97 e 118 Cost.
perche' le previsioni stesse sarebbero irragionevoli e
contraddittorie «rispetto al percorso di riforma degli enti locali
tracciato dal legislatore nazionale con la l. n. 56 del 2014» e
perche', privando le province e le citta' metropolitane delle risorse
necessarie per l'esercizio delle funzioni fondamentali,
comprometterebbero il buon andamento della pubblica amministrazione e
pregiudicherebbero le competenze amministrative spettanti agli enti
di area vasta in base all'art. 118 Cost.; c) art. 114 Cost. in quanto
le norme impugnate implicherebbero una «compromissione della dignita'
autonoma delle Province e delle Citta' metropolitane, quali
componenti essenziali della Repubblica ex art. 114. Cost.»; d) artt.
117, commi terzo e quarto, e 118 Cost., nonche' il principio di leale
collaborazione perche' alle regioni ed ai comuni dovrebbero essere
attribuite le funzioni non fondamentali delle province e le relative
risorse finanziarie, ragion per cui il contributo forzoso imposto
alle province dai commi 418, 419 e 451 della legge n. 190 del 2014
pregiudicherebbe indirettamente anche gli enti subentranti,
condizionerebbe la potesta' legislativa regionale di distribuzione
delle funzioni amministrative e violerebbe il principio di leale
collaborazione, dato che «la libera attribuzione delle funzioni
provinciali non fondamentali», da parte delle regioni, sarebbe stata
«ribadita e concordata tra Stato e Regioni anche in sede di Accordo
raggiunto nella Conferenza Unificata dell'11 settembre 2014».
2.- I due ricorsi hanno un oggetto parzialmente comune, sia per
le disposizioni impugnate che per le questioni sollevate, sicche' ne
appare opportuna la riunione ai fini di una decisione congiunta.
3.- In via preliminare, occorre soffermarsi sull'ipotesi
(formulata dalla Regione nella memoria depositata nel giudizio r.r.
n. 36 del 2015) di trasferimento delle questioni di legittimita'
costituzionale a seguito dello ius superveniens.
Il comma 418 e' stato modificato dall'art. 4, comma 5-ter, del
decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2015, n. 11, con
l'aggiunta di un periodo che ripartisce le riduzioni di spesa tra gli
enti delle regioni ordinarie e gli enti delle regioni insulari. Lo
ius superveniens, tuttavia, non incide ne' sulla norma censurata, ne'
- a ben vedere - sulla specifica disposizione impugnata, nel senso
che il testo espressivo della riduzione di spesa corrente oggetto di
contestazione non e' stato toccato, limitandosi la novella ad
aggiungere un periodo ulteriore. Dunque, non sussistono i presupposti
per un trasferimento delle questioni in quanto «[l]a citata modifica
non incide comunque sui termini del ricorso» (sentenze n. 151 del
2016 e, analogamente, n. 272 del 2015).
3.1.- Sempre in via preliminare, occorre precisare il thema
decidendum con riferimento all'impugnazione del comma 451 dell'art. 1
della legge n. 190 del 2014. Il comma 451, lettere a) e b), proroga
al 2018 le riduzioni di spesa previste dai commi 1, 2, 8 e 9
dell'art. 47 del decreto-legge n. 66 del 2014, ma il ricorso censura
la disposizione solo con riferimento alle province e alle citta'
metropolitane, per cui la norma di cui alla lettera b) risulta
estranea all'oggetto del giudizio la' dove fa riferimento ai commi 8
e 9 dell'art. 47, contemplanti un contributo alla finanza pubblica
posto a carico dei comuni.
3.2.- Infine, e' opportuno ricordare che le regioni sono
legittimate a denunciare la lesione delle prerogative costituzionali
degli enti locali (ex multis, sentenze n. 151 e n. 29 del 2016, n.
236 e n. 220 del 2013, n. 298 del 2009, n. 196 del 2004).
4.- Si puo' ora passare ad esaminare le questioni promosse dalla
Regione Veneto con il primo ricorso (r.r. n. 36 del 2015).
Con riferimento alla prima questione (violazione degli artt. 2 e
3 Cost., per la «disparita' di trattamento e di sacrifici tra i vari
comparti di cui si compone la Pubblica Amministrazione») la difesa
erariale eccepisce l'inammissibilita' per insufficiente motivazione
sulla «ridondanza delle lamentate violazioni sul riparto di
competenze».
L'eccezione e' infondata. La Regione osserva che «la politica di
tagli generalizzati alla spesa e alle risorse degli enti territoriali
[...] impedisce a questi ultimi di svolgere le funzioni loro
deferite: il che si riverbera, evidentemente, sulle garanzie che la
Costituzione assicura a tali enti per l'esercizio delle rispettive
funzioni». Tale motivazione, prospettando la compressione
dell'autonomia degli enti di area vasta in tutti i settori di loro
competenza, quale deriva chiaramente dalla riduzione della spesa
corrente e dal passaggio delle corrispondenti risorse allo Stato, e'
sufficiente ad argomentare la ridondanza dei vizi denunciati sulle
competenze degli enti stessi (sentenze n. 117, n. 110 e n. 64 del
2016 e n. 250 del 2015).
4.1.- Il primo motivo del primo ricorso e' tuttavia inammissibile
per un'altra ragione. La Regione non svolge alcuna argomentazione
sull'assimilabilita' delle posizioni rispettive dello Stato e degli
enti di area vasta, e dunque sull'irragionevolezza della limitazione
- alle province e alle citta' metropolitane - dell'ambito di
applicazione del comma 418.
Una specifica motivazione sul punto sarebbe stata a fortiori
necessaria perche', come si vedra', il comma 418 si inserisce nel
contesto della riforma prevista dalla legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), e delle conseguenti riduzioni di
personale stabilite dall'art. 1, comma 421, della legge n. 190 del
2014. Collegandosi dunque il comma in contestazione alla peculiare
situazione delle province e delle citta' metropolitane, la censura
immotivata della «disparita' di trattamento» non si presta ad uno
scrutinio nel merito per carenza di motivazione sulla
«confrontabilita' delle situazioni» (sentenze n. 151 e n. 69 del
2016).
5.- La seconda questione (violazione dell'art. 5 Cost. per
lesione delle «esigenze basilari dell'autonomia e del decentramento»)
non richiede un esame distinto. Secondo la ricorrente la violazione
del principio di promozione delle autonomie locali deriverebbe dal
«trattamento deteriore» riservato ad esse rispetto ad altri comparti
della pubblica amministrazione e dai «tagli indiscriminati ed
eccessivi alle risorse finanziarie a disposizione delle
Amministrazioni locali». Tale questione si puo' dunque considerare
ricompresa sia in quella - appena esaminata - fondata sull'art. 3
Cost., sia in quella che fa leva sull'art. 119 Cost., trattata qui di
seguito.
6.- La terza questione si riferisce ai primi quattro commi
dell'art. 119 e all'art. 117 Cost. In realta' l'argomentazione e' poi
incentrata unicamente sull'art. 119 Cost., con la conseguenza che e'
inammissibile, per difetto di motivazione, la questione relativa
all'art. 117 Cost.
6.1.- La questione avente come parametro l'art. 119 Cost.
comprende due distinte censure: la prima attiene alla violazione
dell'art. 119, quarto comma, in quanto le province e le citta'
metropolitane sarebbero «private delle risorse minime per assicurare
il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite»;
la seconda attiene alla previsione del passaggio di risorse dal
bilancio provinciale (e delle citta' metropolitane) a quello statale
(senza alcuna prescrizione sulla destinazione che lo Stato deve
imprimere a tali risorse, salvo il riferimento al vincolo a versare
l'importo «ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello
Stato»), con conseguente lesione dell'autonomia finanziaria di spesa
e capovolgimento dei «meccanismi di compartecipazione e di
trasferimento di risorse dallo Stato alla periferia» (art. 119,
primo, secondo e terzo comma).
La prima censura e' avanzata dalla stessa Regione Veneto anche
nel secondo ricorso (r.r. n. 42 del 2015) e dunque viene qui
esaminata considerando congiuntamente gli argomenti svolti in
entrambi i ricorsi.
Essa non e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte e' costante nel richiedere che,
qualora venga lamentata - in via principale o incidentale - la
violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost. per impossibilita' di
esercizio delle funzioni degli enti territoriali, venga fornita la
prova di tale impossibilita', cioe' del fatto che la norma
legislativa contestata produce uno squilibrio finanziario eccessivo a
danno degli enti stessi (ex multis, sentenze n. 151, n. 127 e n. 65
del 2016, n. 89 del 2015, n. 26 del 2014).
Nel primo ricorso la Regione Veneto non soddisfa in alcun modo
l'onere probatorio, in quanto ne' l'atto introduttivo ne' la memoria
integrativa forniscono dati di alcun tipo. Al ricorso sono allegati
due documenti, ma il primo di essi (Corte dei conti, sezione delle
autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti
territoriali, esercizio 2013, 29 dicembre 2014), oltre a riguardare
un esercizio non toccato dalle norme impugnate, non fornisce elementi
precisi, mentre il secondo (Documento della Banca d'Italia Finanza
pubblica, fabbisogno e debito, 14 maggio 2014) riguarda solo i commi
435 e 459 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 (impugnati con il
medesimo ricorso: sentenza n. 151 del 2016).
Nel secondo ricorso la Regione Veneto cerca di provare la
violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost., producendo documenti
allegati sia all'atto introduttivo, sia alla memoria integrativa.
Tali documenti, tuttavia, risultano inutilizzabili, in quanto
consistono in tabelle prive di qualsiasi elemento (intestazione,
firma o altro) idoneo a garantire o perlomeno a indicare la loro
provenienza. Ne' la fonte delle tabelle e' ricavabile dal ricorso
(che si limita a citare i documenti) o dalla memoria (che parla di
«prospetto aggiornato»). Dunque, poiche' la Regione non ha fornito
documenti ufficiali, ma mere rappresentazioni grafiche di dati
contabili la cui provenienza non e' nota, quanto prodotto non e'
idoneo a provare le affermazioni della ricorrente. Si rileva peraltro
che il contenuto delle tabelle risulterebbe comunque, sotto diversi
profili, inadeguato a fornire la prova richiesta.
Si deve osservare ancora che, nel descrivere la situazione delle
province venete, la Regione non considera l'impatto delle misure
adottate dallo Stato a favore delle province nel 2015, tramite il
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2015, n. 125, e tramite la legge 28 dicembre 2015, n. 208
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2016). Questa Corte ha piu' volte
precisato che le norme incidenti sull'assetto finanziario degli enti
territoriali non possono essere valutate in modo "atomistico", ma
solo nel contesto della manovra complessiva, che puo' comprendere
norme aventi effetti di segno opposto sulla finanza delle regioni e
degli enti locali (ex multis, sentenze n. 82 del 2015, n. 26 del
2014, n. 27 del 2010, n. 155 del 2006, n. 431 del 2004).
6.2.- Anche la seconda censura e' avanzata dalla stessa Regione
Veneto in entrambi i ricorsi e, dunque, viene qui esaminata
considerando congiuntamente gli argomenti in essi svolti. Con tale
censura e' contestato il disposto passaggio di risorse dal bilancio
degli enti di area vasta a quello statale senza prescrizioni sulla
destinazione di tali risorse.
La questione non e' fondata nei termini di seguito esposti.
La riduzione della spesa corrente disposta dal comma 418 si
inserisce, come gia' sottolineato, nel complesso disegno di riforma
delle province e delle citta' metropolitane, avviato con la citata
legge n. 56 del 2014, «in attesa della riforma del titolo V della
parte seconda della Costituzione e delle relative norme di
attuazione» (comma 51). Al contempo essa e' diretta a perseguire il
piu' generale obiettivo di miglioramento dell'efficienza della spesa
pubblica, come risulta confermato dall'ultimo periodo del comma 418,
ove e' previsto che l'ammontare della riduzione per ciascun ente e'
determinato «tenendo conto anche della differenza tra spesa storica e
fabbisogni standard».
La legge n. 56 del 2014 ha inciso sull'assetto delle province e
delle citta' metropolitane sotto il profilo organizzativo e sotto
quello funzionale: con riferimento in particolare alle prime,
riformandone gli organi politici e prevedendo la gratuita' dei
relativi incarichi (comma 84); individuando le loro funzioni
fondamentali (comma 85) e stabilendo che le altre funzioni debbano
essere riallocate dallo Stato e dalle regioni in base all'art. 118
Cost. (comma 89), con conseguente passaggio delle risorse finanziarie
e umane connesse alle funzioni trasferite (commi 92, 96, lettera a, e
97, lettera b). Entrambe le innovazioni sono destinate, fra l'altro,
a produrre una rilevante diminuzione della spesa provinciale.
La legge n. 56 del 2014 ha previsto una "regia" unitaria di tale
complessa operazione di riallocazione delle funzioni, sia dettandone
direttamente un'analitica disciplina (si veda, ad esempio, il comma
96), sia prevedendo successivi atti statali diretti a stabilire i
criteri di individuazione delle risorse da trasferire (comma 92) e ad
adeguare la legislazione sulla finanza degli enti territoriali, nel
rispetto del criterio secondo il quale «le risorse finanziarie, gia'
spettanti alle province ai sensi dell'articolo 119 della
Costituzione, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e
fatto salvo quanto previsto dai commi da 5 a 11, sono attribuite ai
soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite, in relazione ai
rapporti attivi e passivi oggetto della successione, compresi i
rapporti di lavoro e le altre spese di gestione» (comma 97, lettera
b).
Procedendo a rilento l'attuazione di tale disegno riformatore, il
legislatore ha impresso ad essa una «spinta acceleratoria» (sentenza
n. 159 del 2016), tramite l'art. 1, comma 421, della legge n. 190 del
2014, in base al quale «[l]a dotazione organica delle citta'
metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario e'
stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente
legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di
entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta
rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti
enti dalla medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30
e al 50 per cento [...]». Con la citata sentenza n. 159 del 2016
questa Corte ha dichiarato non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale proposte da diverse regioni su questa disposizione.
La riduzione della spesa e la previsione del corrispondente
versamento di risorse «ad apposito capitolo di entrata del bilancio
dello Stato», disposti dal comma 418 e dall'art. 47, comma 1, del
d.l. n. 66 del 2014 (oggetto della proroga disposta dall'impugnato
comma 451), si collocano in questo contesto. Cio' risulta
espressamente nello stesso art. 47, comma 1 (il quale fa riferimento
alle misure recate dalla legge n. 56 del 2014 e a quelle di cui
all'art. 19 dello stesso d.l. n. 66 del 2014, che ha aggiunto i commi
150-bis e 150-ter nella legge n. 56 del 2014), ma, per logica di
sistema, deve essere ritenuto anche con riferimento al comma 418,
come e' confermato dalla circolare n. 1 del 2015 del Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie (nella quale si legge che «[l]a
riduzione incrementale della spesa corrente si coordina anche con la
graduale attuazione dei processi di mobilita' del personale definiti
dalla legge 56 del 2014 e dai commi da 420 a 428») e dalla
deliberazione della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 30
aprile 2015, n. 17, Il riordino delle Province - Aspetti
ordinamentali e riflessi finanziari.
Piu' precisamente, dunque, disponendo il comma 418 che le risorse
affluiscano «ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello
Stato», si deve ritenere - e in questi termini la disposizione va
correttamente interpretata - che tale allocazione sia destinata, per
quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta connesse al
riordino delle funzioni non fondamentali, a una successiva
riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle stesse
funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della legge
n. 56 del 2014).
La previsione del versamento al bilancio statale di risorse
frutto della riduzione della spesa da parte degli enti di area vasta
va dunque inquadrata nel percorso della complessiva riforma in
itinere. E, cosi' intesa, essa si risolve in uno specifico passaggio
della vicenda straordinaria di trasferimento delle risorse da detti
enti ai nuovi soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate,
vicenda la cui gestione deve necessariamente essere affidata allo
Stato (sentenze n. 159 del 2016 e n. 50 del 2015).
I commi 418, 419 e 451, dunque, non violano l'art. 119, primo,
secondo e terzo comma, Cost. nei termini lamentati dalla ricorrente,
perche' le disposizioni in essi contenute vanno intese nel senso che
il versamento delle risorse ad apposito capitolo del bilancio statale
(cosi' come l'eventuale recupero delle somme a valere sui tributi di
cui al comma 419) e' specificamente destinato al finanziamento delle
funzioni provinciali non fondamentali e che tale misura si inserisce
sistematicamente nel contesto del processo di riordino di tali
funzioni e del passaggio delle relative risorse agli enti
subentranti.
Questa Corte ha gia' precisato sul punto che nel «processo
riorganizzativo generale delle Province che potrebbe condurre alla
soppressione di queste ultime per effetto della riforma
costituzionale attualmente in itinere [...] l'esercizio delle
funzioni a suo tempo conferite - cosi' come obiettivamente
configurato dalla legislazione vigente - deve essere correttamente
attuato, indipendentemente dal soggetto che ne e' temporalmente
titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione
caratterizzato da plurime criticita', che il suo svolgimento non sia
negativamente influenzato dalla complessita' di tale processo di
passaggio tra diversi modelli di gestione» (sentenza n. 10 del 2016).
6.3.- Sotto un diverso ma concorrente profilo viene in evidenza
anche il secondo obiettivo al quale e' diretta la riduzione della
spesa delle province e delle citta' metropolitane disposta dal comma
418, ossia quello, piu' generale, di miglioramento dell'efficienza
della spesa stessa, desumibile dal riferimento contenuto all'ultimo
periodo dello stesso comma («[c]on decreto di natura non
regolamentare [...] e' stabilito l'ammontare della riduzione della
spesa corrente che ciascun ente deve conseguire e del corrispondente
versamento tenendo conto anche della differenza tra spesa storica e
fabbisogni standard»). Anche per quel che riguarda i risparmi
derivanti da tali riduzioni (oltre che dalla gratuita' delle cariche
politiche prevista all'art. 1, commi 24 e 84, della legge n. 56 del
2014), la previsione del versamento delle corrispondenti risorse al
bilancio statale non risulta in contrasto con l'art. 119 Cost.
Il comma 418, invero, va letto in collegamento con il comma 419,
in base al quale, in caso di mancato versamento del contributo di cui
al comma 418, lo Stato recupera le risorse a valere su imposte
erariali il cui gettito e' destinato alle province e alle citta'
metropolitane.
Sotto tale profilo non si configura una riduzione delle
attribuzioni fiscali delle Province, bensi' una semplice
compensazione conseguente al mancato versamento dei risparmi da parte
delle stesse, necessaria per rendere effettiva la complessa fase di
trasferimento delle funzioni.
6.4.- In conclusione la questione non e' fondata.
7.- Nemmeno e' fondata la quarta questione, riguardante la
violazione dell'art. 3 Cost., in relazione agli artt. 117 e 119
Cost., in quanto l'esclusione delle province «in dissesto alla data
del 15 ottobre 2014» si tradurrebbe in una «discriminazione» tra enti
territoriali.
Il terzo periodo del comma 418 e' estraneo alla logica della
perequazione, che presuppone un'azione di redistribuzione della
ricchezza e di riduzione degli squilibri fra gli enti territoriali,
attraverso o un'erogazione di risorse specificamente rivolta agli
enti piu' deboli (in base all'art. 119, terzo e quinto comma, Cost.)
o una minor erogazione rivolta agli enti piu' "ricchi" (sentenza n.
79 del 2014). La norma impugnata, invece, non ha una funzione
riequilibratrice delle risorse destinate alle province, ma incide su
flussi che scorrono in senso contrario, cioe' dagli enti di area
vasta al bilancio statale, in corrispondenza a una riduzione delle
spese provinciali. L'esclusione delle province in dissesto si fonda
sulla oggettiva impossibilita', per queste, di versare risorse allo
Stato e sul presumibile pregiudizio che la loro mancata esclusione
arrecherebbe alla comunita' provinciale.
La necessita' di uniformita' delle norme di coordinamento della
finanza pubblica, risultante dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 176 del 2012 e n. 284 del 2009), va vagliata alla luce
del criterio di ragionevolezza, nel senso che le norme di
coordinamento possono ragionevolmente limitare la propria
applicazione agli enti in bonis. La Regione ricorrente lamenta la
discriminazione fra province, ma non argomenta l'irragionevolezza
della esclusione delle province in dissesto, le quali si trovano
invece, obiettivamente, in una situazione differenziata rispetto alle
altre.
8.- La quinta questione, riguardante la violazione dell'art. 117,
terzo e quarto comma, e dell'art. 119, primo comma, Cost., «sotto
l'aspetto della non transitorieta' della misura adottata», e'
infondata nei termini di seguito esposti.
Come visto, la riduzione della spesa corrente degli enti di area
vasta, oltre a perseguire il generale obiettivo di efficienza della
spesa pubblica, e' principalmente connessa alla riforma degli enti
stessi. Nello stesso oggetto del primo periodo del comma 418, dunque,
si puo' individuare un limite implicito all'efficacia temporale della
previsione, nel senso che la riduzione della spesa corrente e il
vincolo del versamento del corrispondente importo al bilancio dello
Stato sono legati al processo di attuazione della riforma e, piu'
precisamente, alla fase di passaggio delle funzioni non fondamentali
ad altri enti, con conseguente riduzione dell'organico. Si tratta
percio' di misure per loro natura e funzione intrinsecamente
transitorie e per cio' stesso evidentemente destinate a venire meno
una volta attuata la riforma, con il trasferimento delle funzioni non
fondamentali ad altri enti e l'«adeguamento della legislazione [...]
sulla finanza e sul patrimonio dei medesimi enti [territoriali]»
(art. 1, comma 97, primo periodo, della legge n. 56 del 2014).
9.- Si puo' ora passare all'esame delle questioni promosse dalla
Regione Veneto con il secondo ricorso (r.r. n. 42 del 2015).
La prima questione (violazione dell'art. 119, primo, secondo e
quarto comma, Cost.), come detto, corrisponde sostanzialmente alla
terza questione proposta nel ricorso r.r. n. 36 del 2015: su di essa
si puo' dunque rinviare al precedente punto 6. Quanto al profilo
della mancanza di transitorieta' (censurata dalla Regione Veneto
sempre nel primo motivo del ricorso r.r. n. 42 del 2015), si puo'
rinviare al precedente punto 8.
10.- La seconda questione (violazione degli artt. 3, 97 e 118
Cost. per irragionevolezza e contraddittorieta' «rispetto al percorso
di riforma degli enti locali tracciato dal legislatore nazionale con
la l. n. 56 del 2014») e' infondata.
Tale questione e' ricompresa in realta' in quella relativa
all'art. 119, quarto comma, Cost., dichiarata infondata nel punto
6.1. Infatti, la lamentata violazione degli artt. 3, 97 e 118 Cost.
deriverebbe dall'impossibilita', per le province, di esercitare le
funzioni fondamentali, pur ad esse mantenute dalla legge n. 56 del
2014, impossibilita' di cui, pero', come detto, la Regione non ha
fornito prova.
Si puo' comunque notare che i commi 418, 419 e 451 non si pongono
in contraddizione ma in coerenza con la legge n. 56 del 2014,
contemplando una riduzione di spesa a fronte delle innovazioni
introdotte da quest'ultima legge.
11.- La terza questione («compromissione della dignita' autonoma
delle Province e delle Citta' metropolitane, quali componenti
essenziali della Repubblica ex art 114 Cost.») non e' fondata.
Per essa valgono considerazioni simili a quelle svolte nel punto
5., nel senso che si tratta di una questione non dotata di una reale
autonomia. La lamentata violazione dell'art. 114 Cost. deriverebbe
dalla gravita' della lesione dell'autonomia amministrativa e
finanziaria, sicche' tale questione e' da ritenere ricompresa in
quelle riguardanti gli artt. 118 e 119 Cost.
12.- La quarta questione, riguardante la violazione degli artt.
117, commi terzo e quarto, e 118 Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione, non e' fondata.
Secondo la Regione, le norme impugnate impedirebbero il passaggio
delle risorse dalle province agli enti subentranti (Regione e comuni)
nell'esercizio delle funzioni non fondamentali, cosicche' da un lato
gli enti stessi «difficilmente potranno disporre delle risorse
necessarie a finanziare le funzioni non fondamentali loro
attribuite», dall'altro la Regione «vedra' inevitabilmente ed
illegittimamente compressa la propria potesta' legislativa [di
riordino delle funzioni], de facto vincolata e limitata dalla
scarsita' di risorse finanziarie provinciali imposta dallo Stato,
tramite il contributo forzoso de quo».
Sul primo profilo si puo' osservare che, come visto, le risorse
versate allo Stato in parte si devono ritenere destinate a una futura
riassegnazione agli enti subentranti. Inoltre, mentre per le funzioni
fondamentali la Regione ha cercato di fornire una prova (peraltro non
utilizzabile, come visto al punto 6.1.), per le funzioni non
fondamentali manca qualsiasi allegazione volta a suffragare
l'insufficienza di risorse. Infine, i parametri invocati non sono
conferenti: se la lesione deriva dall'insufficienza delle risorse ai
fini dell'esercizio delle funzioni non fondamentali "riallocate", si
ricade nell'ambito dell'art. 119, quarto comma, Cost., che non e'
stato evocato.
Quanto al secondo profilo, va osservato che l'asserita
compressione del potere legislativo regionale di riordino delle
funzioni rappresenterebbe, ad ammetterla, una semplice conseguenza
"di fatto" delle norme impugnate (come riconosce la stessa Regione).
E' inoltre una conseguenza meramente eventuale, come risulta anche
dal fatto che la Regione Veneto ha dato attuazione alla legge n. 56
del 2014 con la legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19 (Disposizioni
per il riordino delle funzioni amministrative provinciali), la quale
ha confermato in capo alle province le funzioni non fondamentali ad
essa attribuite (artt. 2 e 8).
Infine, non sussiste nemmeno la violazione del principio di leale
collaborazione. Se anche le norme impugnate impedissero, come lamenta
la ricorrente, una «libera attribuzione di funzioni provinciali non
fondamentali» da parte delle regioni, «concordata tra Stato e Regioni
anche in sede di Accordo raggiunto nella Conferenza Unificata dell'11
settembre 2014», il principio in questione non ne risulterebbe
violato, dato che, come affermato da questa Corte, un accordo non
puo' condizionare l'esercizio della funzione legislativa (sentenze n.
160 del 2009 e n. 437 del 2001).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2015), promosse, in
riferimento agli artt. 2, 3, 5 e 117 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso di cui al r.r. n. 36 del 2015;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014,
promossa, in riferimento agli artt. 3, 117 e 119 Cost., dalla Regione
Veneto con il ricorso di cui al r.r. n. 36 del 2015;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 418, 419
e 451, della legge n. 190 del 2014, promosse, in riferimento all'art.
119, primo, secondo e terzo comma, Cost., dalla Regione Veneto con i
ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 418, 419 e 451, della legge n. 190
del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 5 e 119, quarto comma,
Cost., dalla Regione Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 418,
della legge n. 190 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost., dalla Regione Veneto con i ricorsi
indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 418, 419 e 451, della legge n. 190
del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, commi
terzo e quarto, e 118 Cost., nonche' al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso di cui al r.r. n.
42 del 2015.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 luglio 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA