N. 215 SENTENZA 21 settembre - 7 ottobre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie - Nomina dei componenti di derivazione ministeriale. - Decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina dell'esercizio delle professioni stesse), art. 17, primo e secondo comma, lettere a), b), c), d) ed e). -(GU n.41 del 12-10-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 17 del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre
1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle professioni sanitarie
e per la disciplina dell'esercizio delle professioni stesse),
promossi dalla Corte di cassazione con due ordinanze del 15 gennaio
2015, rispettivamente iscritte ai nn. 63 e 72 del registro ordinanze
2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 17 e
18, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti l'atto di costituzione di S.G. nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 settembre 2016 e nella camera
di consiglio del 21 settembre 2016 il Giudice relatore Augusto
Antonio Barbera;
uditi l'avvocato Bruno Nascimbene per S.G. e l'avvocato dello
Stato Vincenzo Rago per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte di cassazione, con due diverse ordinanze emesse in
data 2 dicembre 2014, assunte in altrettanti giudizi, ha sollevato,
in riferimento agli articoli 108, secondo comma, 111, secondo comma,
e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 6, par.1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950 (ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
nel proseguo, CEDU) questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 17 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato
13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione degli Ordini delle
professioni sanitarie e per la disciplina dell'esercizio delle
professioni stesse).
In particolare, si dubita della legittimita' costituzionale della
norma in questione nella parte in cui, in esito alle modifiche di
dettaglio intervenute nel tempo, la stessa prevede che, della
Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie,
organo di giurisdizione speciale chiamato a definire controversie in
materia elettorale, disciplinare nonche' inerenti la tenuta dei
rispettivi albi professionali, facciano parte, tra gli altri, anche
due dirigenti del Ministero della salute, segnatamente un dirigente
amministrativo ed un dirigente di seconda fascia (medico o, a seconda
dei casi, veterinario o farmacista).
2.- La prima ordinanza (r.o. n. 596 del 2015) premette che la
Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (da
qui, Commissione) ha respinto il ricorso proposto da S.G. avverso la
decisione del Consiglio dell'ordine dei medici chirurghi e degli
odontoiatri di Milano di diniego della istanza del ricorrente di
iscrizione all'albo degli odontoiatri.
2.1.- S.G. ha impugnato in cassazione tale decisione.
Con il primo motivo di ricorso, poi integrato da una successiva
memoria illustrativa, ha eccepito l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 17 del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, anche in riferimento
o in combinato disposto con gli artt. 63, 74 e 76 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 aprile 1950, n. 221 (Approvazione del
regolamento per l'esecuzione del decreto legislativo 13 settembre
1946, n. 233, sulla ricostituzione degli Ordini delle professioni
sanitarie e per la disciplina dell'esercizio delle professioni
stesse) denunziando la violazione degli artt. 108, secondo comma,
111, secondo comma e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6, par. 1, della CEDU.
3.- La Corte di cassazione ha condiviso solo in parte i sollevati
dubbi di legittimita' costituzionale.
3.1.- Il giudice a quo ha precisato, in primo luogo, che la
Commissione, della quale era stato previsto il riordino ai sensi
dell'art. 2, comma 4, della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al
Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti,
di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonche' misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), continua ad operare sulla base della norma
impugnata.
Tanto grazie all'art. 15, comma 3-bis del decreto-legge 13
settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo
sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di tutela della
salute), aggiunto dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189,
il quale stabilisce che: «In considerazione delle funzioni di
giurisdizione speciale esercitate, la Commissione centrale per gli
esercenti le professioni sanitarie, di cui all'articolo 17 del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre
1946, n. 233, e successive modificazioni, e' esclusa dal riordino di
cui all'articolo 2, comma quattro, della legge 4 novembre 2010, n.
183, e continua ad operare, sulla base della normativa di
riferimento, oltre il termine di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto-legge 28 giugno 2012, n. 89, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 132, come modificato dal comma 3-ter
del presente articolo».
3.2.- In secondo luogo, la Corte rimettente ha altresi' precisato
che la disciplina normativa di riferimento ha avuto alcune modifiche
di dettaglio, di rilievo essenziale nell'ottica della questione in
disamina.
3.2.1.- Nel suo portato letterale attuale, la norma in disamina
stabilisce, per quel che immediatamente interessa, che:
«Presso l'Alto Commissariato per l'igiene e la sanita' pubblica
e' costituita, per i professionisti di cui al presente decreto, una
Commissione centrale, nominata con decreto del Capo dello Stato, su
proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con
il Ministro per la grazia e giustizia, presieduta da un consigliere
di Stato e costituita da un membro del Consiglio superiore di sanita'
e da un funzionario dell'Amministrazione civile dell'interno di grado
non inferiore al 6°.
Fanno parte altresi' della Commissione: a) per l'esame degli
affari concernenti la professione dei medici chirurghi, un ispettore
generale medico ed otto medici chirurghi, di cui cinque effettivi e
tre supplenti; b) per l'esame degli affari concernenti la professione
dei veterinari, un ispettore generale veterinario e otto veterinari
di cui cinque effettivi e tre supplenti; c) per l'esame degli affari
concernenti la professione dei farmacisti, un ispettore generale per
il servizio farmaceutico e otto farmacisti, di cui cinque effettivi e
tre supplenti; d) per l'esame degli affari concernenti la professione
delle ostetriche, un ispettore generale medico e otto ostetriche, di
cui cinque effettive e tre supplenti; e) per l'esame degli affari
concernenti la professione di odontoiatra, un ispettore generale
medico e otto odontoiatri di cui cinque effettivi e tre supplenti.
I sanitari liberi professionisti indicati nel comma precedente
sono designati dai Comitati centrali delle rispettive Federazioni
nazionali. [....]
I membri della Commissione centrale rimangono in carica quattro
anni e possono essere riconfermati».
3.2.2.- Cio' premesso, osserva la Corte rimettente che l'atto di
nomina non assume piu' la forma del decreto del Presidente della
Repubblica, ma quella del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri in ragione di quanto previsto dall'art. 2 della legge 12
gennaio 1991, n. 13 (Determinazione degli atti amministrativi da
adottarsi nella forma del decreto del Presidente della Repubblica.).
3.2.3.- Nell'ordinanza si precisa, ancora, che l'intervenuta
costituzione del Ministero della sanita', prima, e l'istituzione,
poi, del Ministero della salute non solo hanno determinato
l'intervento di questo dicastero nella fase della formulazione della
proposta di nomina ma hanno anche comportato che la scelta dei
componenti di nomina governativa non avviene piu' tra i funzionari
dell'Amministrazione civile dell'interno bensi' tra i dirigenti del
Ministero della salute.
3.2.4.- Segnala, infine, il giudice a quo, che il portato delle
modifiche sopra riassunte finisce per trovare immediato riscontro nel
d.P.C.m. 23 maggio 2011, recante la nomina, su proposta del Ministero
della salute e del Ministero della giustizia, della Commissione
centrale per il quadriennio 2011-2015, della quale fanno parte -
oltre ad un consigliere di Stato in veste di presidente, ad un membro
designato dal Consiglio superiore di sanita' e ad otto sanitari
liberi professionisti (di cui cinque effettivi e tre supplenti),
designati dai Comitati centrali delle rispettive Federazioni
nazionali - due dirigenti del Ministero della salute (un dirigente
amministrativo di seconda fascia e un dirigente medico o, a seconda
della categoria interessata, veterinario o farmacista).
4.- Poste queste premesse, l'ordinanza riposa su alcuni
presupposti interpretativi del dato normativo sottoposto a scrutinio,
consolidati da pregresse decisioni sia della stessa Cassazione come
anche della Corte costituzionale.
4.1.- Cio' avuto riguardo, in prima battuta, alla natura di
organo di giurisdizione speciale da ascrivere alla Commissione,
valutazione oggi asseverata normativamente dall'espressa indicazione
contenuta nell'art. 15, comma 3-bis, del d.l. n. 158 del 2012 gia'
citato.
4.2.- Ancora, si segnala, nell'ordinanza, la costante
affermazione, in piu' occasioni ribadita da questa Corte, dei profili
di indipendenza e terzieta' imposti dal secondo comma dell'art. 108
nonche' dall'art. 111 della Carta Costituzionale, non solo
dell'ordine giudiziario nel suo complesso ma anche degli organi,
compresi quelli speciali, che ne costituiscono espressione.
4.3.- Infine, la Corte rimettente assume, quale diritto vivente,
il principio secondo cui il Ministero della salute, subentrato,
all'esito delle descritte modifiche di dettaglio, nei compiti
originariamente attribuiti dalla normativa di settore al Prefetto,
riveste il ruolo di parte nel giudizio innanzi alla Commissione.
4.4.- Delineati detti principi, la Corte di cassazione censura la
norma impugnata, rimeditando al fine l'orientamento interpretativo,
costantemente espresso in precedenza, in forza del quale la stessa
Corte aveva ritenuto manifestamente infondata la medesima questione.
4.4.1.- Il giudice a quo denunzia, in prima battuta, la
discrezionalita' che connota sia la designazione governativa, sia,
soprattutto, la riconferma del mandato ai medesimi componenti: l'una
e l'altra scelta vengono, infatti, effettuate in assenza di
predefiniti parametri oggettivi chiamati a guidare l'attivita'
dell'organo designante in parte qua.
4.4.2.- Per altro verso, si osserva che lo status di siffatti
componenti non muta all'esito della designazione: lungo il corso del
relativo mandato, i componenti di designazione governativa restano
collocati presso il medesimo dicastero di riferimento il quale,
dunque, ne continua a garantire lo stato giuridico ed economico.
4.4.3.- La Corte rimettente segnala, ancora, che il rapporto di
dipendenza con il Ministero di appartenenza mantiene continuita'
anche con riferimento ai profili disciplinari, giacche', a differenza
di quanto previsto per gli altri componenti della Commissione, quelli
di nomina governativa sono estranei alla verifica domestica,
ascritta, sul tema, alla Commissione stessa.
4.5.- Sulla base di tali premesse, la Corte rimettente dubita
della indipendenza dei componenti della Commissione di designazione
governativa.
Poste in discussione le modalita' di composizione dell'organo, ne
risulta inficiato l'esercizio della relativa funzione, in contrasto
con gli artt. 108, secondo comma, e 111, secondo comma, Cost. e tali
argomentazioni svelano al contempo il contrasto tra la norma
censurata e la CEDU, la quale vuole che sia assicurato il diritto di
ogni persona ad un processo equo davanti a un tribunale indipendente
e imparziale costituito per legge.
Di qui anche l'evidenziato contrasto anche con l'art. 117 Cost.,
primo comma, in riferimento all'art. 6, par.1, della Convenzione.
4.6.- Secondo il giudice a quo, inoltre, la questione deve
ritenersi rilevante perche' la sua fondatezza comporterebbe
l'annullamento della decisione assunta dalla Commissione, impugnata
con il ricorso in cassazione.
4.7.- Da ultimo, il Collegio rimettente da' conto delle ragioni
per le quali, rispetto alla prospettazione del ricorrente, ha
ritenuto di delimitare la questione sollevata nei termini oggettivi
sopra rassegnati, senza estendere i dubbi di legittimita'
costituzionale agli artt. 63, 74 e 76 del d.P.R. n. 221 del 1950.
Tanto per la natura, regolamentare, delle norme in questione, prive
di uno specifico collegamento con la disposizione oggetto di verifica
sul versante dei temi di costituzionalita' all'uopo evidenziati.
5.- Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituito S.G., parte
ricorrente nel processo principale, chiedendo che la questione venga
accolta nei termini esposti dalla ordinanza di rimessione e in quelli
esplicitati nel corso del giudizio principale oltre che con le
memorie depositate in seno al presente incidente di legittimita'
costituzionale.
Nel ribadire, con ulteriori approfondimenti argomentativi e
richiami alla giurisprudenza di questa Corte nonche' a quella della
CEDU, tutti i temi coperti dal tenore della ordinanza di rimessione,
si segnala, altresi', nella relativa memoria di costituzione, che la
disciplina relativa alla Commissione sarebbe anche in contrasto con
il diritto dell'Unione Europea e, segnatamente, con l'art. 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione.
Si evidenzia, ancora, da parte della difesa di S.G., che, a
differenza di quanto osservato nella ordinanza di rimessione, i
componenti della commissione nominati dal Ministero della salute
sarebbero non due ma tre, tale dovendosi considerare anche quello
nominato dal Consiglio superiore della sanita', organo consultivo
dello stesso Ministero.
Si ribadisce, infine, che nel corso del giudizio principale i
dubbi di legittimita' costituzionale erano stati estesi anche al
tenore degli artt. 63, 74 e 76 del d.P.R. n. 221 del 1950.
6.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga respinta perche' irrilevante,
inammissibile e comunque manifestamente non fondata.
Tanto in ragione del costante orientamento espresso dalla Corte
in forza del quale la verifica costituzionale inerente i profili di
indipendenza e imparzialita' degli organi di giurisdizione speciale
guarda con indifferenza ai modi attraverso i quali si perviene alla
nomina dei relativi componenti mentre assumono rilievo le modalita'
di funzionamento degli organi stessi, da ritenersi espressione di
indipendenza in assenza di vincoli che possano determinare situazioni
esterne di soggezione anche sostanziale o di regole che possano
mettere in discussione l'inamovibilita' dei componenti.
6.1.- Con memoria depositata il 27 aprile 2016, l'Avvocatura ha
anche contestato la rilevanza della questione e la fondatezza, nel
merito, della stessa secondo versanti di approfondimento diversi da
quelli originariamente prospettati.
In particolare, muovendo dal rilievo che la Corte rimettente ha
ascritto al ruolo del Ministero quale parte del procedimento che si
svolge innanzi la Commissione, e' stato evidenziato, guardando al
tema della rilevanza, che non risulta che alla citata amministrazione
centrale sia stato notificato l'avviso, previsto dall'art. 54 del
regolamento di esecuzione emanato con il d.P.R. n. 221 del 1950,
relativo alla pendenza del giudizio in questione; ne', del resto,
emergerebbe dagli atti che al giudizio principale abbia di fatto
partecipato il Ministro.
Ancora piu' decisamente, con considerazioni ambivalenti perche'
destinate ad incidere sia sul tema della rilevanza che su quello
della fondatezza della questione, si contesta in radice la
conclusione in forza della quale il Ministero della salute sarebbe
parte necessaria del procedimento. Affermazione, questa, che si
assume non consolidata nella esperienza interpretativa maturata sul
tema dal giudice di legittimita', perche' contraddetta da una
decisione di segno contrario (Cass. 27 agosto 1999, n. 8995) alla cui
motivazione la difesa della parte pubblica fa puntuale riferimento a
sostegno del relativo assunto.
7.- Con memoria del 6 maggio 2016 la parte privata ha replicato
alle argomentazioni della Presidenza del Consiglio, supportando, con
ulteriori indicazioni argomentative, la fondatezza della questione
sollevata.
8.- La seconda ordinanza (r.o. n. 597 del 2015) di rimessione
degli atti a questa Corte incide su un giudizio principale di matrice
disciplinare, promosso dal Consiglio dell'ordine dei medici e
odontoiatri di Latina ai danni di P.A., titolare di uno studio
dentistico ed iscritto all'albo del citato ordine territoriale.
8.1.- Sottoposto a sanzione dal Consiglio dell'ordine, il
professionista ha interposto ricorso innanzi alla Commissione
centrale, la quale ha confermato il provvedimento impugnato.
8.2.- Avverso tale ultima decisione, detto professionista ha
proposto ricorso in cassazione, prospettando un unico motivo di
ricorso diretto a contestare le ragioni fondanti l'intervento
disciplinare.
Di qui il giudizio di legittimita' principale che ha dato luogo
alla seconda questione incidentale.
9.- Identiche le disposizioni sottoposte allo scrutinio della
Corte, la seconda ordinanza di rimessione ripropone, pedissequamente,
il percorso argomentativo tracciato dalla prima, sopra sintetizzato.
10.- Nel giudizio e' intervenuta l'Avvocatura generale dello
Stato nell'interesse della Presidenza del Consiglio ribadendo le
difese prospettate in occasione del primo giudizio incidentale
relativo alla medesima norma.
Considerato in diritto
1.- I giudizi, aventi ad oggetto la medesima norma censurata, in
relazione agli stessi parametri e con argomentazioni sostanzialmente
coincidenti, vanno riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
2.- La Corte di cassazione dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 17 del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione
degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina
dell'esercizio delle professioni stesse) in riferimento agli articoli
108, secondo comma, 111, secondo comma, e 117, primo comma della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, par. 1, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955 n. 848, d'ora innanzi,
CEDU).
Piu' precisamente, la censura concerne i primi due commi del
citato art. 17 nella parte in cui, in esito alle modifiche di
dettaglio intervenute nel tempo, stabilisce che della Commissione
centrale per gli esercenti le professioni sanitarie (d'ora in poi
Commissione), organo di giurisdizione speciale con competenze in
materia elettorale, disciplinare nonche' inerenti la tenuta dei
rispettivi albi professionali, facciano parte, tra gli altri, anche
due componenti scelti tra i dirigenti del Ministero della salute,
segnatamente un dirigente amministrativo del Ministero ed un
dirigente di seconda fascia (medico o, a seconda dei casi,
veterinario o farmacista).
3.- La Corte rimettente muove da un duplice presupposto.
3.1.- In primo luogo, il giudice a quo segnala che la Commissione
in disamina deve ritenersi organo di secondo grado di giurisdizione
speciale, in linea con quanto costantemente affermato dalla stessa
Corte di cassazione e, da ultimo, con la sentenza n. 193 del 2014, da
questa Corte.
In particolare, la Commissione decide sulle impugnazioni proposte
avverso le decisioni assunte in primo grado dai competenti organi
professionali.
3.2.- Inoltre, deduce la Corte rimettente che tra i componenti di
detta Commissione, insediata presso il Ministero della salute, vi
sono due funzionari inseriti all'interno di tale comparto
ministeriale e, soprattutto, che il Ministero deve ritenersi parte
necessaria della fase di giurisdizione che si svolge innanzi la
Commissione stessa.
4.- La Cassazione trae spunto da tale ruolo processuale assunto
dal Ministero della salute nel relativo contenzioso per dubitare
della legittimita' costituzionale delle previsione che individua tra
i componenti della Commissione due funzionari del citato dicastero,
designati grazie all'apporto decisivo della amministrazione centrale
in questione.
Cio', in primo luogo, in ragione della discrezionalita' che
colora la designazione governativa nonche' la riconferma dei medesimi
componenti alla scadenza del mandato, scelte effettuate in assenza di
predefiniti parametri oggettivi.
In secondo luogo, si segnala che tali componenti, durante il
mandato, rimangono incardinati ed espletano funzioni istituzionali
all'interno del Ministero designante il quale, dunque, mantiene,
rispetto ai suddetti, una posizione di sovraordinazione avuto
riguardo agli aspetti giuridici, economici e disciplinari che
caratterizzano il relativo rapporto di dipendenza.
5.- Tali sviluppi argomentativi, secondo l'opinione della Corte
rimettente, portano a dubitare della indipendenza di alcuni dei
componenti la Commissione, con evidenti ricadute sulle modalita' di
composizione dell'organo e dunque sul conseguente esercizio della
relativa funzione nel rispetto dei parametri costituzionali offerti
dagli artt. 108, secondo comma, e 111, secondo comma, della
Costituzione.
Del pari, le superiori considerazioni finiscono per condurre la
norma censurata su un binario non in linea con la CEDU con
conseguente violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento all'art. 6, par. 1, della Convenzione.
6.- Le questioni preliminari rilevate dalla difesa della parte
privata costituita in giudizio sono inammissibili; quelle dedotte
dall'Avvocatura nell'interesse della Presidenza del Consiglio non
sono fondate.
6.1.- Quanto al portato del petitum fatto oggetto delle due
questioni e limitato, dalla Corte rimettente, al solo disposto
dell'art. 17 del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946 nei termini sopra
rassegnati, non puo' che evidenziarsi l'inammissibilita' della
sollecitazione, rivolta a questa Corte dalla difesa della parte
privata, tesa ad estenderne il perimetro valutativo oltre il confine
dei temi di giudizio delineati dalle due questioni in disamina.
Al fine e' sufficiente richiamarsi alla costante giurisprudenza
della Corte in forza della quale l'oggetto del giudizio di
costituzionalita' in via incidentale deve ritenersi limitato alle
norme e ai parametri fissati nell'ordinanza di rimessione, mentre non
possono essere prese in considerazione ulteriori questioni o profili
dedotti dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri
dal giudice a quo, vuoi che siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis, da
ultimo, le sentenze n. 83 del 2015; n. 94 del 2013; n. 283 e n. 42
del 2011).
6.2.- Non puo', inoltre, disconoscersi la rilevanza delle due
questioni, posta invece in dubbio dalla difesa dall'Avvocatura.
La declaratoria di illegittimita' costituzionale rivendicata, ove
accolta, imporra' l'accoglimento dei ricorsi in cassazione proposti
dalle due parti private avverso le rispettive pronunzie rese dalla
Commissione.
Le decisioni impugnate innanzi al Giudice di legittimita'
risulterebbero assunte, infatti, da un organo privo, per scelta
legislativa legata alla sua costituzione e composizione, dei
requisiti di indipendenza e imparzialita' che costituiscono il
substrato indispensabile dell'esercizio del potere giurisdizionale.
L'assenza di indipendenza e imparzialita', anche se riferibile solo
ad alcuni dei componenti della Commissione, si trasferisce in termini
osmotici dai partecipi all'organo, non potendosi consentire che lo
stesso eserciti la funzione giurisdizionale attraverso dinamiche
radicalmente viziate dalla interlocuzione, nel percorso che porta
alla decisione, di soggetti privi delle citate caratteristiche (si
veda in tal senso la sentenza n. 33 del 1968 relativa alle Giunte
provinciali amministrative in sede giurisdizionale). Tanto e' in
grado di determinare l'illegittimita' della decisione assunta dalla
Commissione, rilevabile anche d'ufficio nel giudizio principale.
6.2.1.- Le superiori considerazioni svelano, infine,
l'infondatezza delle tesi difensive dell'Avvocatura avuto riguardo al
tema della rilevanza, basate sulla mancata partecipazione del
Ministero ai due giudizi principali.
Appare chiaro, infatti, che la questione sollevata attiene al
profilo della composizione strutturale della Commissione. Avuto
riguardo, in particolare, al requisito della indipendenza, e' di
tutta evidenza che la stessa deve sussistere nell'organo
giurisdizionale prima e indipendentemente dall'instaurazione di
fronte ad esso di un rapporto processuale. Prescinde, in conseguenza,
dai singoli atteggiamenti tenuti dalle parti interessate nella
specifica situazione processuale (nel caso, la concreta
partecipazione del Ministero ai due giudizi principali): e' in gioco,
infatti, la valutazione dei criteri normativi di formazione
dell'organo giudicante che precedono a monte e sono indifferenti a
valle rispetto alle singole scelte assunte dal Ministero interessato
con riferimento alle dinamiche processuali proprie di ciascuna
controversia.
7.- Nel merito, le due questioni, identiche nell'oggetto, sono
fondate nei termini di seguito precisati.
8.- Osserva la Corte rimettente che la Commissione centrale per
gli esercenti le professioni sanitarie prevista dalla norma censurata
e' chiamata a svolgere funzioni decisorie in materia di contenzioso
elettorale, disciplinare, o inerente alla tenuta dei rispettivi albi
professionali (medici, veterinari, farmacisti, ostetriche,
odontoiatri).
8.1.- Preliminarmente va chiarito che, per individuare
l'effettivo tenore della norma impugnata, bisogna tener conto delle
radicali modifiche di sistema che, pur incidendo sulle modalita' di
nomina dei componenti di derivazione governativa, non trovano un
immediato riscontro nel testo oggetto di scrutinio.
8.1.1.- Il superiore dato letterale va riletto considerando, in
primo luogo, che, in esito all'istituzione del Ministero della
sanita' (oggi Ministero della salute), allo stesso sono state
trasferite le competenze statali in materia di organizzazione delle
professioni sanitarie originariamente ascritte all'amministrazione
dell'Interno, in ragione di quanto in precedenza previsto dal regio
decreto-legge 5 marzo 1935, n. 184 (Nuova disciplina giuridica
dell'esercizio delle professioni sanitarie), nonche' all'Alto
Commissariato per l'igiene e la sanita' pubblica (istituito con il
decreto luogotenenziale 12 luglio 1945, n. 417).
8.1.2.- In linea con le puntuali osservazioni rese dalla Corte
rimettente va, quindi, confermato che la Commissione, nominata con la
forma del decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri (in
virtu' della previsione generale contenuta nell'art. 2 della legge 12
gennaio 1991, n. 13, recante "Determinazione degli atti
amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del Presidente
della Repubblica"), risulta insediata non piu' presso il citato Alto
commissariato per l'igiene e la sanita' pubblica bensi' all'interno
della trama organizzativa del Ministero della salute e, segnatamente,
nei quadri della direzione generale delle professioni sanitarie e
delle risorse umane del Servizio Sanitario Nazionale (cosi' come
previsto, da ultimo, dal decreto del Ministero della salute n.
8538508 del 2015, recante la "Individuazione degli uffici
dirigenziali di livello non generale").
8.1.3.- Ancora, va segnalato che i componenti della Commissione
di nomina governativa - alla cui designazione contribuisce in termini
evidentemente determinanti, per ragioni di competenza, il citato
dicastero della salute - sono tratti da tale ultimo comparto
ministeriale.
8.2.- In conclusione, in esito a tale sviluppo diacronico della
normativa di riferimento e limitando, per ora, il discorso all'organo
in questione nella sua esclusiva composizione volta alla definizione
degli affari inerenti alla professione odontoiatrica (di immediata
pertinenza dei due giudizi principali), viene ad evidenza che lo
stesso risulta costituito da nove membri: il presidente (un
Consigliere di Stato); un membro del Consiglio superiore di sanita';
due dirigenti, con ruoli e competenze diverse, comunque scelti tra i
funzionari del Ministero della salute; cinque odontoiatri, componenti
effettivi (secondo comma, lettera e), della norma censurata).
9.- Le funzioni svolte da detta Commissione, secondo un
orientamento consolidato nella giurisprudenza di legittimita', sono
da considerarsi «funzioni di giurisdizione speciale» (Cass., sezioni
unite civili, 7 agosto 1998, n. 7753).
Tale conclusione, oltre a trovare una conferma (di mera
definizione e non di disciplina) nell'art. 15, comma 3-bis, del
decreto-legge n. 158 del 2012, convertito nella legge n. 189 del
2012, e' stata fatta propria da questa Corte con la sentenza n. 193
del 2014; decisione, quest'ultima, in forza della quale la norma
censurata e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella
parte in cui non prevedeva la nomina di membri supplenti che
consentano la formazione, per numero e categoria, di un collegio
giudicante diversamente composto rispetto a quello che abbia
pronunciato una decisione annullata con rinvio dalla Corte di
cassazione.
10.- Si pone, in coerenza, il problema della compatibilita' della
composizione di detta Commissione con la natura di organo di
giurisdizione speciale.
10.1.- E' costante, nella giurisprudenza di questa Corte,
l'affermazione in forza della quale indipendenza e imparzialita'
devono ritenersi connotazioni imprescindibili dell'azione
giurisdizionale, sia essa esercitata dalla magistratura ordinaria,
dagli organi di giurisdizione speciale costituzionalizzati (ex art.
103 Cost.: Consiglio di Stato, Corte dei conti, Tribunali militari),
dai giudici speciali pre-costituzionali ritenuti compatibili con la
carta costituzionale (artt. 108 Cost. e VI delle disposizioni
transitorie e finali della Costituzione), dalle sezioni specializzate
della giurisdizione ordinaria, composte anche da giudici non togati
ex art. 102, secondo comma, Cost. (ex plurimis la sentenza n. 193 del
2014, gia' citata, che aveva ad oggetto lo stesso organo di
giurisdizione speciale oggetto della attuale disamina; ancora, le
sentenze n. 353 del 2002, sulla composizione del Tribunale regionale
delle acque pubbliche e n. 262 del 2003, sulla composizione della
sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura).
L'indicazione di principio contenuta nel secondo comma dell'art.
101 Cost. («I giudici sono soggetti solo alla legge») deve, infatti,
essere indistintamente riferibile a tutti gli organi di
giurisdizione.
10.2.- L'indipendenza, essendo finalizzata ad impedire
l'esistenza di collegamenti istituzionali destinati ad incidere sulla
autonomia decisionale del giudice, costituisce il primo presupposto
(cosi' la sentenza n. 128 del 1974, a proposito dei poteri delle
autorita' portuali), lo strumento imprescindibile per garantirne
l'imparzialita'.
Esclusa l'indipendenza dell'organo giudicante, viene
istituzionalmente meno, in coerenza, la possibilita' di configurarne
l'attivita' in termini di imparzialita'.
10.3.- Il nucleo fondante le due questioni sottoposte nei giudizi
principali ruota, pertanto, intorno alla lamentata violazione
dell'art. 108, secondo comma, Cost.
10.3.1.- La prerogativa in disamina non puo' - e' ben vero -
ritenersi caratterizzata da tratti identici, quale che sia il tipo di
giurisdizione oggetto di valutazione: manca nella Costituzione,
infatti, una nozione unitaria di indipendenza.
Sia l'art. 100, terzo comma, riferibile ai giudici speciali
assentiti dalla Costituzione, Consiglio di Stato e Corte dei conti,
che l'art. 108, secondo comma, relativo alle ulteriori forme di
giurisdizione diverse da quella ordinaria, sono, infatti, norme a
"fattispecie aperta" giacche' dettano solo il principio generale
lasciando al legislatore ordinario il compito di specificare il
contenuto effettivo della relativa disciplina.
Del resto, come gia' evidenziato da questa Corte (sentenza n. 108
del 1962, in tema di sezioni specializzate agrarie) la definizione di
indipendenza da attagliare ai giudici speciali non puo' che risentire
delle diversita' delle strutture statali, delle epoche di
riferimento, della varieta' dei tipi di giurisdizione avuto riguardo
alla peculiarita' di materia, situazioni soggettive e rapporti
oggetto della specifica attivita' decisoria.
10.3.2.- Va tuttavia escluso che i precetti costituzionali sopra
indicati possano essere interpretati nel senso dell'affidamento, al
legislatore, di un'assoluta discrezionalita' nell'individuare i
tratti fondanti la garanzia di indipendenza dei giudici speciali,
quasi a voler ritenere di per se' sufficiente la sola previsione,
contenuta nella Costituzione, della riserva di legge (in termini la
citata sentenza n. 108 del 1962).
Spetta, piuttosto, all'interprete, e nel caso alla stessa Corte
costituzionale, individuare e definire i requisiti minimi che
consentano una verifica di costituzionalita' delle norme di
riferimento quanto alla garanzia di indipendenza dei giudici speciali
che le stesse devono mirare ad assicurare.
11.- Cio' premesso, va osservato come nella stessa prospettazione
delle due questioni offerta dalla Corte rimettente non viene
contestata la particolare collocazione della Commissione presso un
Ministero di settore, a differenza di quanto tradizionalmente
previsto per le altre categorie professionali, che vedono ascritta la
relativa attivita' di vigilanza al Ministero della giustizia. Anzi,
e' a dirsi che tale collocazione sembra porsi in sintonia con vari
orientamenti di dottrina e diversi progetti di riforma che auspicano
un maggiore collegamento con quei Ministeri che, per competenze
specifiche, sono in grado di svolgere detta funzione di vigilanza in
modo piu' appropriato: si veda, al fine, quanto avvenuto in sede di
conversione, con la legge 28 febbraio 2008, n. 31, del d.l. 31
dicembre 2007, n. 248 (Proroga dei termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), occasione
nella quale e' stato introdotto l'art. 24-sexies che ha modificato
l'art. 29 della legge 18 febbraio 1989, n. 56 (Ordinamento della
professione di psicologo), cosi' sostituendo il Ministero della
giustizia con quello della salute per quanto concerne l'Ordine
professionale degli psicologi.
11.1.- Ne' appare rilevante la presenza, in se' considerata, di
componenti di nomina governativa nella Commissione, incardinati
all'interno dello stesso dicastero presso il quale risulta collocato
l'organo in disamina nonche' designati con il contributo determinante
del medesimo Ministero della salute.
Nell'esperienza interpretativa di questa Corte, e' costante
l'insegnamento in forza del quale, in linea di principio, fonte e
modalita' della nomina sono momenti non decisivi nella verifica di
legittimita' costituzionale inerente ai parametri della indipendenza
e della imparzialita', assumendo, piuttosto, rilievo centrale il
grado di autonomia che il legislatore ha garantito all'organo
giurisdizionale rispetto all'autorita' designante nel concreto
esercizio della funzione (per tutte si veda la sentenza n. 1 del
1967, relativa alla nomina governativa dei componenti la Corte dei
conti, precedente costantemente richiamato dai numerosi interventi
successivi in tal senso resi dalla Corte, tra i quali meritano
menzione le sentenze n. 49 del 1968, relativa alle commissioni per il
contenzioso elettorale e n. 196 del 1982, riferita alle commissioni
tributarie).
12.- Nelle ordinanze di rimessione, piuttosto, si porta ad
evidenza un dato che, malgrado la sua rilevanza, e' stato
costantemente trascurato nei precedenti interventi assunti dalla
stessa Corte rimettente sul tema della indipendenza e della
imparzialita' della Commissione, sistematicamente sfociati in un
giudizio di manifesta infondatezza delle questioni di volta in volta
sollecitate dalle parti private interessate.
Va rimarcato, infatti, che in piu' occasioni il Giudice
remittente aveva ritenuto infondati i dubbi di legittimita' sulla
composizione della Commissione. Con le ordinanze qui considerate, lo
si afferma espressamente, si «intende rimeditare tale orientamento».
12.1.- Ci si riferisce alla posizione processuale da assegnare al
Ministero della salute, descritto dalla Corte rimettente quale
contraddittore necessario nel procedimento che si svolge innanzi alla
Commissione.
In linea con quanto osservato nelle due ordinanze di rimessione,
e' costante l'orientamento interpretativo espresso dalla stessa Corte
di cassazione in ordine al ruolo di litisconsorte necessario
rivestito dal citato Ministero nei procedimenti trattati dalla
Commissione (cfr. ex plurimis Cass. 20 luglio 2011, n. 15889; Cass.
27 maggio 2011, n. 11755; Cass., Sezioni unite civili, 26 maggio
1998, n. 5237). Cio', del resto, in piena coerenza con i poteri di
iniziativa (si vedano gli artt. 11 del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946
e 38 del d.P.R. n. 221 del 1950) e perfino decisori (in caso di
inerzia degli organi competenti: si veda l'art. 48 del d.P.R. citato
da ultimo, dettato in materia disciplinare, nonche' l'art. 12, stesso
testo, avuto riguardo alla cancellazione dall'albo) attribuiti al
Ministero in questione, subentrato, in esito alla evoluzione
normativa gia' accennata, nella relativa posizione al Prefetto
territorialmente competente.
Si delinea, in coerenza, un ruolo del Ministero caratterizzato da
compiti attivi e di non indifferente rilievo sin dalla fase
amministrativa che precede la verifica di appello di competenza della
Commissione (ai sensi dell'art. 49 del d.P.R. n. 221 del 1950, al
Ministro va data notizia della pendenza del procedimento disciplinare
dallo stesso non proposto). Ed in tale cornice sistematica, trova una
linea di continuita' l'insieme delle disposizioni normative chiamate
a definire la posizione processuale del Ministero nelle fasi
giurisdizionali pendenti innanzi la Commissione e successivamente in
Cassazione, nel possibile epilogo di legittimita'.
La conclusione rivendicata dalla Corte rimettente trova conferma
nella prevista possibilita', per il Ministro, di adire la Commissione
per contestare le decisioni assunte nella fase amministrativa (ex
art. 53 del d.P.R. n. 221 del 1950); appare, inoltre, radicata
nell'obbligo, per il sanitario che impugna, di notificare il ricorso
al Ministro (ex art. 54 stesso regolamento) nonche' nella
possibilita', per l'organo di vigilanza, di impugnare in cassazione
le decisioni della commissione stessa (ex art. 68, sempre del
regolamento, per motivi di giurisdizione, come espressamente previsto
dall'art. 19 del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, in linea con l'art.
362 cod. proc. civ.; o, ancora, per violazione di legge, secondo la
previsione generale sancita dal settimo comma dell'art. 111 della
Costituzione).
Dati, questi ultimi, che non lasciano margini di dubbio in ordine
al necessario coinvolgimento del Ministero nel giudizio che si svolge
innanzi la Commissione.
12.2.- Una conclusione siffatta non trova smentita nel precedente
della Corte di cassazione (Cass. 27 agosto 1999, n. 8995) segnalato
dalla difesa della Presidenza del Consiglio a sostegno di una diversa
interpretazione del dato normativo di riferimento.
Nell'occasione, infatti, la Corte di legittimita' ebbe a
considerare il diverso profilo della pretermissione del Ministero
dalla fase amministrava pendente innanzi al competente ordine
professionale, in violazione del disposto dell'art. 49 del
regolamento di cui al d.P.R. n. 221 del 1950. Vizio, quest'ultimo,
destinato a mantenersi all'interno del solo perimetro afferente la
natura amministrativa della decisione adottata dal competente organo
professionale, senza evocare, dunque, i principi, di carattere
processuale, legati al ruolo di litisconsorte necessario ascritto al
Ministero nelle successive fasi giurisdizionali, di merito e
legittimita'. Ruolo costantemente ribadito dalla stessa Corte e non
contraddetto dalla citata decisione.
13.- La posizione del Ministero, quale parte del relativo
procedimento che si svolge innanzi alla Commissione, innalza, per
forza di cose, il livello dei presidi da precostituirsi da parte del
legislatore utili a garantire l'indipendenza e l'imparzialita' delle
funzioni giurisdizionali esercitate dal citato organo.
13.1.- Cio' non porta ad affermare, va subito chiarito, che da
tale coinvolgimento processuale derivi, aprioristicamente, un difetto
di indipendenza in capo ai componenti di derivazione ministeriale: la
partecipazione al giudizio della amministrazione di designazione e
appartenenza di uno o piu' componenti l'organo giurisdizionale non
puo' ritenersi, infatti, indice indiscusso della carenza di
indipendenza e imparzialita' del decidente.
13.1.1.- Va rimarcato infatti che, nei casi in cui tale
contestuale correlazione ha portato alla declaratoria di
illegittimita' costituzionale per la violazione del parametro di cui
al secondo comma dell'art. 108 Cost., a tale soluzione non si e'
pervenuto, da parte di questa Corte, solo in forza del collegamento
che corre tra potere di designazione, possibile dipendenza organica
del componente designato e partecipazione al giudizio
dell'amministrazione di riferimento.
In tali occasioni l'amministrazione coinvolta, oltre a prendere
parte al procedimento giurisdizionale, aveva anche reso la decisione
oggetto di contestazione e contribuiva, al contempo, a comporre
l'organo giurisdizionale chiamato a definirne l'impugnazione (cosi'
la sentenza n. 158 del 1995, relativa alla commissione dei ricorsi
contro le decisioni dell'Ufficio italiano brevetti e marchi, che
vedeva la partecipazione del direttore dell'ufficio centrale dei
brevetti; ancora, la sentenza n. 133 del 1963, relativa alle
decisioni del Ministro della marina mercantile sui ricorsi proposti
avverso la determinazione delle indennita' di requisizione delle
navi).
Si verificava, in altre parole, una inaccettabile sovrapposizione
della funzione decisoria nelle due fasi, amministrativa e
giurisdizionale, destinata a mettere radicalmente in crisi
l'indipendenza e l'imparzialita' di giudizio del decidente.
13.1.2.- Tanto non si riscontra nel caso in disamina. Piuttosto
va ribadito che il sistema costituzionale non rifiuta, in linea di
principio, commistioni potenziali favorite dalla designazione, di
matrice governativa o politica, di soggetti chiamati a comporre
organi di giurisdizione speciale aventi competenze che siano
destinate ad incidere su interessi di rilievo collettivo sottesi
all'azione dell'autorita' designante. Ma, al contempo, non puo' non
imporre una pluralita' di presidi - predeterminati ex lege nella
regolamentazione dei criteri di composizione e costituzione degli
organi speciali - che garantiscano, malgrado tali correlazioni,
l'indipendenza del giudicante dall'amministrazione di riferimento
comunque coinvolta nel relativo giudizio. E cio' a maggior ragione
quando, come avviene per la Commissione di cui alla norma sottoposta
a verifica di legittimita' costituzionale, l'organo decidente e'
composto, sia pure in quota minima, da soggetti comunque legati alla
pubblica amministrazione che si trovi ad essere una delle parti del
giudizio, in quanto gestisce o concorre a gestire un determinato
settore di attivita' coinvolto dal relativo contenzioso (in termini,
la gia' richiamata sentenza n. 353 del 2002, che ha avuto ad oggetto
la nomina di un funzionario del Provveditorato alle opere pubbliche
quale componente del Tribunale superiore delle acque pubbliche).
In siffatti casi, cresce, di pari passo, l'esigenza di
determinatezza dei momenti di garanzia attraverso i quali il
legislatore ordinario finisce per assicurare l'indipendenza
dell'organo di giurisdizione speciale.
14.- Il dato normativo di riferimento, in primo luogo, non puo'
prescindere dalla puntuale e rigorosa previsione degli strumenti
attraverso i quali, nei termini di volta in volta ritenuti confacenti
in ragione della diversa peculiarita' della singola giurisdizione
speciale, vengano garantiti effettivi momenti di cesura tra il
componente designato e l'amministrazione di provenienza, una volta
che si sia provveduto alla designazione.
Sotto questo profilo, sono da ritenersi decisivi i riferimenti
che la giurisprudenza di questa Corte suole fare allo status
giuridico, economico e disciplinare dei componenti designati una
volta effettuata la nomina e, dunque, nel corso del mandato (in
termini, oltre alla citata sentenza n. 353 del 2002, anche la
sentenza n. 30 del 1967, resa con riferimento alla competenza in
materia di contenzioso elettorale della Giunta provinciale
amministrativa composta anche da funzionari statali; ancora, la
sentenza n. 451 del 1989, sempre in tema di componenti la Giunta
provinciale amministrativa, chiamata a statuire sui tributi locali;
la sentenza n. 164 del 1976, relativa alle competenze giurisdizionali
del Comandante di porto).
Intervenendo sullo status del designato, la previsione
legislativa deve, in definitiva, garantire una sorta di
neutralizzazione preventiva delle possibili situazioni di
condizionamento che possano, anche teoricamente, mettere in
discussione l'autonomia di giudizio dell'organo decidente.
14.1.- La stessa fase della nomina dei soggetti chiamati a
comporre l'organo di giurisdizione speciale, in genere estranea al
giudizio sulla indipendenza, finisce per assumere rilievo in siffatti
casi.
Non a caso, del resto, la Corte, nelle situazioni nelle quali ha
avuto modo di riscontrare la sussistenza di importanti profili di
collegamento tra l'amministrazione designante e il soggetto nominato,
anche e soprattutto nel corso del mandato, ferma l'indifferenza della
fonte governativa della nomina, ha comunque ritenuto necessario
individuare, a monte, al momento della designazione, la
predeterminazione legislativa di adeguati criteri selettivi dei
componenti designati rispetto alla funzione da assumere (si veda la
sentenza n. 177 del 1973, relativa alla nomina governativa dei
componenti il Consiglio di Stato, i cui principi sono stati ribaditi
anche con le sentenze n. 25 del 1976 e n. 316 del 2004 quando la
Corte ha avuto modo di interessarsi delle vicende relative alla
nomina, da parte del Presidente della Regione Sicilia, di alcuni
membri del Consiglio di giustizia amministrativa). Cio' nella
convinzione che il profilo afferente l'"idoneita'" del designato -
valore espressamente previsto dal secondo comma dell'art. 102 Cost.,
di fatto ribadito anche guardando alla nomina dei consiglieri di
cassazione per meriti insigni in forza del terzo comma dell'art. 106
della Carta - rappresenta, per un verso, requisito di pregnanza
generale destinato ad esondare dagli argini di immediato riferimento
normativo; per altro verso, strumento di opportuna delimitazione
dello spazio di discrezionalita' del soggetto che provvede alla
nomina, rafforzando, cosi', al contempo, l'autonomia del designato.
14.2.- Si aggiunga, inoltre, il profilo della riconferma del
mandato alla data della sua scadenza naturale.
La possibilita' di rinnovare l'incarico e' stata considerata
dalla Corte una potenziale ragione di indebolimento dell'indipendenza
riferibile al componente perche' idonea a rappresentare un filo di
collegamento persistente con l'organo competente, destinato a
mantenersi costante, in termini di prospettiva, lungo l'intero arco
temporale che connota il mandato (in termini, la sentenza n. 49 del
1968, relativa ai componenti dei Tribunali amministrativi per il
contenzioso elettorale nominati dai Consigli regionali e dalla
assemblea dei consiglieri provinciali della regione; la sentenza n.
25 del 1976, gia' citata; infine, la sentenza n. 281 del 1989,
relativa alla riconferma del mandato dei componenti delle Commissioni
comunali di prima istanza per i tributi locali).
15.- Fatte queste premesse, non puo' non evidenziarsi come la
normativa censurata non offra tali garanzie. La disciplina sottoposta
a scrutinio non regge, infatti, l'impatto della verifica di
legittimita' costituzionale sollecitata con le due ordinanze di
rimessione in disamina, soprattutto ove si consideri anche il gia'
citato ruolo di parte assunto dal Ministero nei procedimenti trattati
dalle Commissioni.
I seguenti motivi portano pertanto questa Corte a ritenere
fondate le questioni di legittimita' proposte.
15.1.- La nomina dei componenti di matrice ministeriale appare
sganciata da ogni riferimento normativo che valga preventivamente a
determinarne l'ambito attitudinale e le competenze, indicazioni non
validamente surrogate dal generico riferimento alla qualifica che gli
stessi devono rivestire.
La discrezionalita' lasciata sul tema all'autorita' governativa
finisce, dunque, con l'assumere un rilievo non indifferente.
15.2.- La possibile conferma del mandato, anche questa lasciata
alla mera discrezionalita' dell'autorita' designante, costituisce
ulteriore e ancor piu' decisivo fattore di disvalore nell'ottica
della autonomia garantita al designato nel corso del mandato.
15.3.- Quanto al profilo della possibile revoca, e' ben vero che,
nel caso, il mandato e' normativamente previsto per un congruo
periodo di tempo e che la revoca dello stesso presuppone un percorso
che garantisca comunque il contraddittorio dell'interessato;
argomento, quest'ultimo, non di rado utilizzato dalla stessa Corte di
cassazione nel fondare le decisioni di manifesta infondatezza rese in
precedenza. Ma si tratta di garanzie, quelle di natura
procedimentale, offerte a tutti i funzionari delle pubbliche
amministrazioni, a prescindere dalle funzioni svolte, comunque
caratterizzate da un modesto rilievo complessivo a fronte della
mancata tipizzazione legislativa delle ragioni giustificative della
possibile revoca.
15.4.- Assume decisivo rilievo, soprattutto, la circostanza in
forza della quale i citati componenti rimangono incardinati, dopo la
designazione, nella stessa amministrazione di riferimento: lo status
economico e giuridico del dirigente scelto non muta, infatti, dopo la
nomina, nonostante la quale l'attivita' dello stesso dirigente rimane
soggetta anche al controllo disciplinare del Ministero designante.
16.- Emergono, dunque, con immediata evidenza, i vincoli di
soggezione con una delle parti del procedimento destinati a porsi in
aperto contrasto, gia' sul piano della mera apparenza esterna, con i
caratteri di indipendenza e imparzialita' che devono colorare
l'azione giurisdizionale.
16.1.- Si consideri, tra tutte le ragioni di soggezione
potenzialmente in grado di incidere sull'autonomia decisoria del
componente e conseguentemente dell'organo, quella immediatamente
legata all'azione disciplinare. Il componente di matrice governativa,
resta, infatti, attratto, anche per le condotte legate all'agire
della Commissione, al potere dell'amministrazione di appartenenza (ex
art. 18, lettera b), del d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946 che delimita
espressamente la verifica domestica della Commissione sul tema ai
soli componenti di matrice professionale). Il che equivale a dire che
una delle parti dei giudizi trattati dalla Commissione e' legittimata
a verifiche disciplinari sul comportamento di uno dei membri del
collegio decidente, compresi gli aspetti legati alla partecipazione
alla Commissione.
Tanto mette definitivamente in discussione il tema
dell'indipendenza, prerogativa posta ancora di piu' in crisi se si
considera che l'azione disciplinare si potrebbe prestare a manovre di
allontanamento del soggetto interessato destinate a concretare una
revoca del mandato tanto implicita quanto indebita.
Ipotesi, quest'ultima, destinata a porsi in evidente contrasto
con il requisito della inamovibilita', ritenuto dalla Corte presidio
di indipendenza dell'azione dei giudici speciali, pur dovendosi
attagliare il relativo principio alle peculiarita' della
giurisdizione di riferimento (si veda la sentenza n. 103 del 1964,
sulle Commissioni distrettuali delle imposte dirette; la sentenza n.
33 del 1968, avente ad oggetto la Giunta giurisdizionale
amministrativa della Valle d'Aosta; la sentenza n. 107 del 1994,
relativa agli organi di giustizia tributaria).
17.- Guardando, infine, al perimetro delineato dalle due
ordinanze di rimessione, va precisato che le questioni, nel loro
portato effettivo, riguardano esclusivamente i primi due commi della
norma censurata nelle sole parti in cui si fa riferimento alla nomina
dei componenti di derivazione ministeriale. Le ulteriori disposizioni
della stessa sono, infatti, oggettivamente estranee ai rilievi
sollevati dalla Corte rimettente.
17.1.- Poiche', poi, i due giudizi principali involgono temi
afferenti la professione odontoiatrica, essendo questa la derivazione
professionale delle due parti private ricorrenti in sede di
legittimita', le questioni devono ritenersi dotate di immediata
rilevanza limitatamente alla composizione della sola Commissione
chiamata a definire gli oggetti di competenza della suddetta
categoria professionale.
La declaratoria di illegittimita' costituzionale e', dunque,
destinata a cadere sul disposto del primo comma della norma censurata
(nella parte in cui, grazie alle modifiche di sistema sopra
anticipate, viene prevista oggi la partecipazione all'organo di un
dirigente di seconda fascia del Ministero della salute), letto
congiuntamente alla lettera e) del secondo comma della stessa norma
(il quale si riferisce, per l'appunto, alla categoria degli
odontoiatri e contiene il riferimento al secondo componente di
derivazione ministeriale scelto all'interno della medesima
amministrazione centrale).
17.2.- E' del tutto evidente, tuttavia, che le problematiche
rilevate riguardano, in termini certamente analoghi, tutte le
categorie professionali prese in considerazione dalla normativa di
riferimento: e', infatti, identico, guardando alla formazione della
Commissione di volta in volta competente a seconda della categoria
professionale interessata, il percorso che, grazie alla combinata
lettura dei primi due commi della norma censurata, porta alla nomina
dei due componenti scelti tra i dirigenti del Ministero della salute.
Seguendo la linea gia' tracciata dalla sentenza n. 193 del 2014,
ne consegue l'illegittimita', ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, della norma censurata anche nella parte relativa
alle Commissioni centrali afferenti gli esercenti le professioni
sanitarie diverse da quella odontoiatrica (secondo comma dell'art.
17, lettere dalla a) alla d) letto congiuntamente al primo comma
della stessa norma) .
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, primo e
secondo comma, lettera e), del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233 (Ricostituzione
degli Ordini delle professioni sanitarie e per la disciplina
dell'esercizio delle professioni stesse), nelle parti in cui si fa
riferimento alla nomina dei componenti di derivazione ministeriale;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 17, primo e secondo comma, lettere a), b),
c) e d) del citato d.lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, nelle parti in cui
si fa riferimento alla nomina dei componenti di derivazione
ministeriale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 settembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 ottobre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA