N. 219 SENTENZA 21 settembre - 12 ottobre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Convenzione europea dei diritti dell'uomo - Oneri finanziari sostenuti in esecuzione di sentenze di condanna dello Stato italiano - Diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle amministrazioni locali responsabili delle violazioni. - Legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), art. 16-bis, comma 5. -(GU n.42 del 19-10-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto BARBERA, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis,
comma 5, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea
e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), promosso
dal Tribunale ordinario di Bari, nel procedimento vertente tra il
Comune di San Ferdinando di Puglia e il Presidente del Consiglio dei
ministri piu' altro, con ordinanza del 30 dicembre 2015, iscritta al
n. 74 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno
2016.
Visti l'atto di costituzione, fuori termine, del Comune di San
Ferdinando di Puglia, nonche' l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 settembre 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza emessa il 30 dicembre 2015, il Tribunale
ordinario di Bari ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97,
117, primo comma, 114, 118 e 119, quarto comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5,
della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea
e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), il quale
prevede il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle
amministrazioni locali responsabili di violazioni della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, per gli oneri
finanziari sostenuti in esecuzione delle sentenze di condanna rese
dalla Corte di Strasburgo nei confronti dello Stato.
2.- Il giudice rimettente e' chiamato a decidere in ordine alla
domanda proposta dal Comune di San Ferdinando di Puglia nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Ministero
dell'economia e delle finanze, al fine di ottenere l'accertamento
negativo del diritto di rivalsa esercitato dallo stesso Ministero per
il pagamento della somma di euro 903.100, versata a titolo
risarcitorio alla parte privata ricorrente, in esecuzione di una
condanna della Corte di Strasburgo nei confronti dello Stato
italiano.
Sulla base degli argomenti svolti dalla parte attrice e
puntualmente richiamati dall'ordinanza, il giudice a quo ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5, della legge n. 11 del 2005,
introdotto dall'art. 6, comma 1, della legge 25 febbraio 2008, n. 34,
recante «Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee (Legge
comunitaria 2007)», ora confluito nell'art. 43, comma 10, della legge
24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle
politiche dell'Unione europea). Esso prevede il diritto di rivalsa
dello Stato nei confronti delle amministrazioni locali responsabili
di violazioni della CEDU, per gli oneri finanziari sostenuti in
esecuzione delle sentenze di condanna rese dalla Corte di Strasburgo
nei confronti dello Stato.
Il rimettente ritiene, in particolare, che l'univoco tenore
letterale della norma impugnata non consenta interpretazioni conformi
a Costituzione. Si tratterebbe in particolare di una disciplina
sanzionatoria, con efficacia retroattiva, che configura una
responsabilita' degli enti non gia' per attivita' proprie (e dunque
addebitabili agli stessi), quanto, piuttosto, per attivita' che gli
stessi enti pongono in essere al solo fine di assicurare la fedele
attuazione di quanto disposto dalla legge.
In cio' viene ravvisata la violazione di molteplici parametri
costituzionali.
In primo luogo, viene denunciato il contrasto con il principio di
ragionevolezza, di cui agli artt. 3 e 97 Cost. in quanto il diritto
di rivalsa verrebbe, nella specie, esercitato in applicazione di una
normativa entrata in vigore successivamente alla condanna dell'Italia
da parte della Corte di Strasburgo. L'ente locale sarebbe sanzionato
per comportamenti pregressi, adottati allorche' gli stessi non erano
previsti come fonte di responsabilita'. La portata "retroattiva"
della disposizione censurata sarebbe incoerente rispetto alla
finalita' di prevenzione che la ispira e che e' volta alla
promozione, negli enti pubblici, di comportamenti virtuosi che non
espongano lo Stato a sanzioni derivanti dalla violazione del diritto
europeo.
Difetterebbero, inoltre, gli elementi costitutivi della
responsabilita' dell'ente territoriale. Ad avviso del rimettente,
infatti, il Comune di San Ferdinando di Puglia avrebbe fatto fedele e
doverosa applicazione delle leggi dello Stato, delle sentenze dei
giudici nazionali e della Corte costituzionale, e avrebbe gia'
provveduto a risarcire la parte privata ricorrente per l'illegittima
espropriazione subita. Di converso, lo Stato italiano avrebbe
colpevolmente omesso di svolgere le proprie difese e di presentare
osservazioni nel giudizio dinanzi alla Corte di Strasburgo.
Nell'impossibilita', per il Comune, di partecipare al giudizio
innanzi alla CEDU, la condanna sarebbe la conseguenza del
comportamento processuale di inerzia e negligenza dello Stato.
La disposizione censurata violerebbe, inoltre, gli artt. 3, 97,
117, primo comma, Cost., nella parte in cui essa disciplina, in modo
eguale, attraverso l'uniforme previsione del diritto di rivalsa in
capo allo Stato, situazioni che, invece, sono differenti. Ed invero,
mentre il contrasto tra il diritto interno ed il diritto comunitario
obbliga tanto i giudici quanto le amministrazioni a disapplicare il
primo, tale meccanismo non opera nel contrasto tra diritto interno e
diritto convenzionale. In quest'ultima ipotesi, infatti, solo la
Corte costituzionale puo' annullare la norma interna per contrasto
con la CEDU e con l'art. 117, primo comma, Cost. Nessun giudice e
nessuna pubblica amministrazione puo' disapplicare una normativa
interna ritenuta in contrasto con la CEDU.
Tale principio cogente vale a fortiori, per quelle
amministrazioni, come i Comuni, che non esercitano alcuna potesta'
legislativa e sono tenuti ad informare la loro attivita' al principio
di legalita'. L'operato di un Comune verrebbe infatti, sanzionato,
non solo laddove esso sia discrezionale e volontario, ma anche quando
esso sia ossequioso del principio di legalita'.
Ad avviso del giudice a quo, sarebbe altresi' irragionevole la
previsione, con modalita' indifferenziate, di uno stesso diritto di
rivalsa statale, nei confronti di enti titolari di funzioni
costituzionali di diversa intensita'.
La violazione degli artt. 3 e 97 Cost. viene, inoltre, ravvisata
nella deresponsabilizzazione dello Stato che, in forza della
disposizione censurata, esercita il proprio diritto di rivalsa nei
confronti di altro ente, ma non per un comportamento addebitabile a
quest'ultimo, bensi' per un atto, quale e' la legge, di cui lo Stato
stesso e' l'unico soggetto giuridicamente responsabile, mentre l'ente
medesimo ha l'obbligo, e non gia' la mera facolta', di attenersi a
tale atto normativo primario.
In ogni caso, l'entita' dell'importo del risarcimento sarebbe
tale da mettere in difficolta' il bilancio del Comune, di dimensioni
oggettivamente modeste, e si porrebbe in contrasto con l'art. 118
Cost., che attribuisce agli enti locali competenze costituzionalmente
rilevanti. Inoltre, la disciplina sul diritto di rivalsa
determinerebbe una sostanziale subordinazione degli enti locali
rispetto allo Stato, in contrasto con l'art. 114 Cost. Sarebbe,
infine, ostacolata la concreta operativita' dell'art. 119, comma 4,
Cost., in base al quale gli enti locali devono finanziare le funzioni
pubbliche loro attribuite.
La previsione della rivalsa statale sul bilancio comunale
violerebbe, inoltre, l'art. 24 Cost., sul duplice rilievo, da un
lato, dell'impossibilita', per il Comune, di partecipare al giudizio
dinanzi alla Corte europea, e, dall'altro, dell'inerzia difensiva
dello Stato italiano nell'ambito di tale giudizio.
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile,
ovvero infondata.
3.1.- In via preliminare, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilita' della questione per la mancanza di una congrua
motivazione sulla rilevanza. Le ragioni esposte nell'ordinanza
sarebbero apodittiche e generiche, cosi' come assolutamente generica
sarebbe la descrizione dei fatti che hanno portato alla formulazione
dei dubbi di costituzionalita', in quanto non si terrebbe in
considerazione l'illegittimita' della procedura espropriativa
condotta dal Comune, per l'omessa adozione del decreto finale di
esproprio e per l'acquisizione di fatto del bene occupato.
Viene, inoltre, eccepito l'omesso tentativo di interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione censurata. Ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, non vi sarebbe alcun
automatismo nella condanna dell'amministrazione locale in sede di
rivalsa. Infatti, sia alla Presidenza del Consiglio dei ministri, sia
al giudice adito, sarebbe consentita la valutazione dell'incidenza
dell'azione causale delle amministrazioni territoriali nella
produzione del danno e la comparazione delle responsabilita' di
queste ultime rispetto a quelle dello Stato. Tale decisivo aspetto
sarebbe stato trascurato dal giudice a quo.
3.2.- Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato deduce
l'infondatezza della questione di costituzionalita'.
Quanto alla denunciata "retroattivita'" della disposizione
censurata, si osserva che la disciplina in contestazione e' stata
introdotta dall'art. 6, primo comma, lettera e), della legge n. 34
del 2008, il quale, a sua volta, riprendeva quanto sancito dai commi
da 1213 a 1223 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007). Nel caso in esame, la sentenza
di condanna della Corte di Strasburgo e' divenuta definitiva il 16
giugno 2008 ed e' a questa data che occorrerebbe fare riferimento,
trattandosi di azione di rivalsa strettamente dipendente da tale
condanna.
La difesa statale evidenzia, inoltre, che la disposizione
censurata, anziche' introdurre una disciplina sanzionatoria, non
farebbe altro che estendere alla fase esecutiva delle sentenze dei
giudici europei (Corte di Giustizia e Corte EDU) un istituto generale
del diritto civile, qual e' la rivalsa, in base al quale avviene il
recupero delle somme versate da un soggetto a causa di azioni
ascrivibili alla responsabilita' di un terzo. Si tratterebbe,
infatti, di una disposizione finalizzata a porre rimedio allo
squilibrio economico conseguente alla violazione di legge (imputabile
all'ente territoriale), da un lato, e all'onere del pagamento del
conseguente risarcimento (posto a carico dello Stato), dall'altro
lato. Pertanto, non vi sarebbe alcuna irrazionalita' nella previsione
del diritto di rivalsa dello Stato per le somme pagate in conseguenza
dell'azione illegittima dell'amministrazione locale.
Quanto alla disciplina dell'azione di rivalsa, l'Avvocatura
generale dello Stato evidenzia la prioritaria finalita' del
raggiungimento di un'intesa fra Stato ed ente territoriale
responsabile e, in mancanza di questa, l'acquisizione di un parere
non vincolante della Conferenza unificata (art. 43, commi 7 e 8,
della legge n. 234 del 2012). L'adozione del provvedimento esecutivo
da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri sarebbe prevista
come extrema ratio, in caso di esito negativo delle fasi preliminari
di consultazione ed intesa. Tali fasi sarebbero volte alla ricerca di
modalita' di adempimento compatibili con le attivita' istituzionali
dell'ente territoriale e le sue risorse di bilancio (ad esempio,
mediante la definizione delle rispettive responsabilita' e la
rateizzazione della somma da pagare, ovvero attraverso compensazioni
con altre partite). In questo modo, la disciplina in esame
soddisferebbe i precetti sanciti dagli artt. 3, 97 e 117, primo
comma, Cost., invocati dal giudice remittente.
Con riferimento ai parametri di cui agli artt. 24, 114, 118 e 119
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ripercorre i fatti che hanno
portato la Corte europea alla condanna dello Stato italiano. Essi si
ricollegano ad una procedura espropriativa interamente riconducibile
all'iniziativa e alla responsabilita' del Comune di San Ferdinando di
Puglia, senza alcuna interferenza da parte di uffici statali. Questa
si sarebbe conclusa in modo illegittimo, con l'acquisizione di fatto
del terreno di proprieta' privata, omettendo il completamento della
procedura di esproprio e l'adozione del provvedimento finale
prescritto dalla legge.
Il Comune sarebbe, dunque, chiamato a rispondere delle
conseguenze dannose di azioni ed omissioni allo stesso riconducibili.
D'altra parte, il beneficio di tale espropriazione rimarrebbe ad
esclusivo vantaggio dell'amministrazione comunale che ha acquisito al
suo patrimonio il bene e l'opera pubblica che vi e' stata realizzata.
Si evidenzia, inoltre, che, secondo la CEDU, l'ente locale non
potrebbe sottrarsi agli obblighi derivanti da una sentenza
definitiva, neppure in caso di carenza di risorse finanziarie.
Vengono richiamate, al riguardo, le sentenze della Corte di
Strasburgo nei casi De Luca contro Italia e Pennino contro Italia.
Viene, infine, contestato che vi sia stata un'inerzia difensiva
dello Stato nel giudizio dinanzi alla Corte europea. La
Rappresentanza italiana a Strasburgo avrebbe, infatti, compiutamente
svolto le proprie funzioni processuali, contestando la tempestivita'
e la fondatezza delle avverse pretese, sia pure senza successo.
Inoltre, il Comune sarebbe stato puntualmente informato del ricorso e
dei suoi sviluppi ed invitato a formulare le proprie osservazioni.
L'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, d'altra parte, che
dinanzi all'autorita' giudiziaria italiana lo stesso Comune e'
risultato soccombente in tutti i gradi del giudizio relativo alla
procedura espropriativa in questione.
Con riferimento alla denunciata retroattivita' della disposizione
censurata, viene, inoltre, evidenziato che - secondo la costante
giurisprudenza costituzionale - il legislatore puo' adottare
disposizioni con effetto retroattivo al fine di salvaguardare alcuni
interessi fondamentali, quali quelli protetti da principi
costituzionali, nel rispetto del criterio di ragionevolezza.
Pertanto, considerata la rilevanza che assumono gli obblighi
discendenti dalla CEDU nel nostro ordinamento, ai sensi dell'art. 117
Cost., nonche' la preminenza degli interessi tutelati dalla stessa
Convenzione, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato
costituisce «un motivo di interesse generale» il dovere dello Stato
di attivarsi per eliminare le conseguenze dannose prodotte da una
violazione accertata dalla Corte di Strasburgo. Oltre alle misure di
carattere individuale, vi rientrerebbero anche quelle che lo Stato ha
il dovere di adottare allorche' la violazione accertata sia
espressione di una prassi - amministrativa o giurisdizionale - o di
una disposizione normativa destinata a disciplinare in maniera
uniforme le fattispecie dalla stessa regolate, come nel caso in
esame.
Quanto al denunciato contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., viene
evidenziato che la condotta consistita nell'occupazione acquisitiva
integra un fatto illecito, avvenuto in violazione dell'ordinario
procedimento di espropriazione per pubblica utilita', dal quale
discende, ai sensi dell'art. 2043 del codice civile, il diritto al
risarcimento del danno in capo al proprietario del terreno occupato.
In questi casi, viene in rilievo un illecito ascrivibile alla
pubblica amministrazione e consistente nell'occupazione sine titulo
di un suolo privato seguita dalla sua irreversibile trasformazione
per effetto della realizzazione su di esso di un'opera pubblica. A
cagione di cio', si inverano i presupposti della responsabilita'
della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ.,
produttiva, come tale, di danno risarcibile.
Pertanto, anche gli enti territoriali - qualora si rendano
responsabili di violazioni del diritto interno costituenti lesioni
del diritto sovranazionale - debbono rispondere delle conseguenze
negative derivanti dall'inosservanza di tali vincoli.
4.- Il Comune di San Ferdinando di Puglia si e' costituito in
giudizio con memoria depositata il 21 luglio 2016, nella quale ha
sostenuto le ragioni dell'illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
A suo avviso, l'azione di rivalsa dello Stato sarebbe stata
esercitata nonostante il Comune non abbia mai partecipato al giudizio
dinanzi alla Corte di Strasburgo e non sia stato mai invitato a
chiarire le ragioni che giustificano il suo esonero da qualsiasi
responsabilita'. Ad avviso della difesa del Comune, in tal modo lo
Stato tenterebbe di recuperare dagli enti locali somme relative al
risarcimento di danni, la responsabilita' dei quali sarebbe
ascrivibile esclusivamente ad esso.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza emessa il 30 dicembre 2015, il Tribunale
ordinario di Bari ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97,
117, primo comma, 114, 118 e 119, quarto comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5,
della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea
e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), il quale
prevede il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle
amministrazioni locali responsabili di violazioni della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, per gli oneri
finanziari sostenuti in esecuzione delle sentenze di condanna rese
dalla Corte di Strasburgo nei confronti dello Stato.
2.- In via preliminare, va rilevata l'inammissibilita' dell'atto
di costituzione del Comune di San Ferdinando di Puglia.
Tale costituzione risulta avvenuta il 21 luglio 2016 e quindi
oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza
di rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie
speciale, n. 15 del 13 aprile 2016, fissato dall'art. 3 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
Il Comune deduce, peraltro, la tempestivita' della propria
costituzione in giudizio, ritenendo, in primo luogo, la natura non
perentoria del termine per la costituzione delle parti del giudizio a
quo.
Tale assunto non e' fondato. Secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, il termine fissato dall'art. 3 delle norme
integrative con riguardo alla costituzione delle parti del giudizio a
quo ha natura perentoria e dalla sua violazione consegue, in via
preliminare e assorbente, l'inammissibilita' degli atti di
costituzione depositati oltre la sua scadenza (ex plurimis, sentenze
n. 236 e 27 del 2015, n. 364 e n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del
2009; ordinanze n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
In secondo luogo, a sostegno della ritualita' della propria
costituzione in giudizio, il Comune ha eccepito l'invalidita' della
notifica dell'ordinanza di rimessione, poiche' avvenuta mediante
posta elettronica certificata.
Anche tale assunto non e' fondato. La notifica in esame e'
regolarmente avvenuta nelle forme previste dall'art. 149-bis del
codice di procedura civile. Tale disposizione e' applicabile al
giudizio dinanzi a questa Corte in forza del rinvio contenuto
nell'art. 39 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), a sua volta richiamato dall'art. 22 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla Costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale).
3.- La questione sollevata in riferimento agli artt. 97, 114,
117, primo comma, 118 e 119, quarto comma, Cost., e' inammissibile.
3.1.- Nell'ordinanza di rimessione difetta un'adeguata
motivazione in ordine alle ragioni di contrasto tra le disposizioni
censurate e i parametri costituzionali sopra indicati.
L'ordinanza di rimessione si limita, infatti, a denunciare il
contrasto in termini assertivi ed apodittici, in assenza di
un'autonoma ed adeguata illustrazione dei motivi per i quali la
normativa censurata integrerebbe la violazione dei parametri evocati.
In particolare, non vengono illustrate le ragioni a sostegno
della paventata subordinazione degli enti locali rispetto allo Stato,
nonche' dell'impossibilita' di svolgere competenze costituzionalmente
rilevanti ne', infine, del pregiudizio che verrebbe arrecato al
finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite agli enti locali.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «e' infatti
inammissibile la questione di legittimita' costituzionale posta senza
un'adeguata ed autonoma illustrazione, da parte del giudice
rimettente, delle ragioni per le quali la normativa censurata
integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato. Non
basta, in altre parole, l'indicazione delle norme da raffrontare, per
valutare la compatibilita' dell'una rispetto al contenuto precettivo
dell'altra, ma e' necessario motivare il giudizio negativo in tal
senso e, se del caso, illustrare i passaggi interpretativi operati al
fine di enucleare i rispettivi contenuti di normazione» (sentenze n.
120 del 2015 e n. 236 del 2011; ordinanze n. 26 del 2012, n. 321 del
2010, n. 181 del 2009).
4.- In riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., sono infondate le
eccezioni di inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5, della legge n. 11 del 2005.
4.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce la genericita'
della descrizione della fattispecie, in quanto non sarebbero
specificati i riferimenti temporali della vicenda e non si darebbe
risalto al carattere illegittimo della procedura condotta dal Comune,
attesa la mancata adozione del decreto finale di esproprio e
l'acquisizione di fatto del bene occupato.
Va, viceversa, rilevato che l'ordinanza di rimessione chiarisce,
in termini sintetici ma adeguati, la necessita' di fare applicazione
della disposizione censurata ai fini della decisione della
controversia, in quanto il fondamento del diritto vantato dallo Stato
e oggetto di contestazione nel giudizio a quo risiede proprio nella
disposizione censurata.
Il giudice rimettente ha riferito, infatti, di essere investito
del giudizio di accertamento negativo del credito azionato dallo
Stato in via di rivalsa ai sensi dell'art. 16-bis della legge n. 11
del 2005, per il pagamento di quanto versato a titolo risarcitorio
alla parte privata ricorrente, in esecuzione della condanna della
Corte di Strasburgo, per violazione del diritto di proprieta'
derivante da una procedura espropriativa illegittima.
4.2.- Quanto ai riferimenti temporali, tenuto conto dei ripetuti
interventi modificativi dell'istituto della rivalsa, l'ordinanza di
rimessione appare adeguatamente motivata in punto di rilevanza della
questione, avendo evidenziato che il Ministero dell'economia e delle
finanze ha agito sulla base della sentenza della Corte di Strasburgo
del 4 dicembre 2007, nella causa Pasculli contro Italia. Tale
pronuncia e' divenuta definitiva il 2 giugno 2008, in epoca
antecedente all'entrata in vigore della nuova disciplina di cui
all'art. 43, comma 10, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), ma successiva alla legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), la quale all'art. 1, commi da
1213 a 1223, stabiliva la precedente disciplina dell'istituto in
esame.
4.3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha, infine, eccepito
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale per
l'omesso tentativo di un'interpretazione conforme.
Tuttavia, tale possibilita' viene consapevolmente esclusa dal
rimettente, il quale - dopo avere illustrato le ragioni a sostegno
della denunciata illegittimita' - ravvisa nel tenore letterale della
disposizione un impedimento ad un'interpretazione compatibile con i
principi costituzionali evocati.
La giurisprudenza costituzionale ha affermato, a questo riguardo,
che la compiuta valutazione da parte del giudice a quo degli
argomenti svolti dalle parti, ancorche' inidonea ad escludere
possibili soluzioni difformi, sia indicativa del tentativo, in
concreto effettuato dal rimettente, di utilizzare gli strumenti
interpretativi a sua disposizione per verificare la possibilita' di
una lettura alternativa della disposizione censurata, eventualmente
conforme a Costituzione.
In definitiva, «La possibilita' di un'ulteriore interpretazione
alternativa, che il giudice a quo non ha ritenuto di fare propria,
non riveste alcun significativo rilievo ai fini del rispetto delle
regole del processo costituzionale, in quanto la verifica
dell'esistenza e della legittimita' di tale ulteriore interpretazione
e' questione che attiene al merito della controversia, e non alla sua
ammissibilita'» (sentenza n. 221 del 2015).
In questo ordine di idee, con riferimento alla dedotta
illegittimita' della condotta posta in essere dal Comune, va
osservato che tale circostanza - in quanto riferibile ai fatti
costitutivi della pretesa creditoria statale - attiene al merito
della controversia, e non alla necessita' di fare applicazione della
disposizione censurata.
5.- In riferimento all'art. 3 Cost., la questione non e' fondata.
Il giudice a quo denuncia, in primo luogo, l'irragionevolezza
insita nella previsione di una disciplina di carattere sanzionatorio,
la quale configura una responsabilita' degli enti sub-statali non
gia' per attivita' proprie (e dunque addebitabili agli stessi)
quanto, piuttosto, per attivita' che essi pongono in essere al solo
fine di assicurare la fedele attuazione di quanto disposto dalla
legge. A suo avviso, il diritto di rivalsa dello Stato verrebbe
esercitato per un atto, quale e' la legge, di cui lo Stato stesso e'
l'unico soggetto giuridicamente responsabile.
Tuttavia, secondo l'espresso dettato dell'art. 16-bis, comma 5,
l'esercizio del diritto statale di rivalsa presuppone che gli enti
locali «si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali». Il fondamento della rivalsa statale nei
confronti degli enti locali viene, quindi, esplicitamente individuato
nella responsabilita' per condotte, imputabili agli stessi enti,
poste in essere in violazione della CEDU.
L'esame del dato letterale porta, percio', ad escludere, tra i
possibili contenuti precettivi della disposizione, l'esistenza di un
automatismo nella condanna dell'amministrazione locale in sede di
rivalsa e, conseguentemente, di una deroga al principio
dell'imputabilita'. Come evidenziato dalla stessa Avvocatura generale
dello Stato, compete, sia alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
in sede di adozione del decreto costituente titolo esecutivo, sia al
giudice adito, in sede di contestazione giudiziale dello stesso, la
valutazione dell'incidenza causale dell'azione delle amministrazioni
territoriali nella produzione del danno e la comparazione delle
responsabilita' di queste ultime rispetto a quelle dello Stato.
E' proprio nell'ambito di tale valutazione che assumono rilievo
pregnante, tra l'altro, le circostanze evidenziate dallo stesso
rimettente ai fini dell'attribuzione di responsabilita': le ragioni
della violazione della CEDU ricavabili dall'accertamento compiuto
nella sentenza di condanna del giudice europeo; se sia possibile
disapplicare la normativa interna ritenuta in contrasto con il
diritto europeo; se sia illegittimo l'operato dell'ente territoriale
con riferimento alla disciplina dell'ordinamento interno; se l'ente
stesso sia titolare di potesta' normativa primaria.
Il requisito dell'imputabilita' risulta, infatti, immanente al
concetto stesso di responsabilita' ed e' coerente con la ratio
dell'intera normativa sull'esercizio della rivalsa per violazioni del
diritto europeo, con riferimento sia alle condanne della Corte di
giustizia, sia a quelle della Corte EDU, in quanto volta alla
prevenzione di tali violazioni attraverso la responsabilizzazione dei
diversi livelli di governo coinvolti nell'attuazione del diritto
europeo.
Il contrasto con il principio di ragionevolezza viene, altresi',
ravvisato dal rimettente nella portata "retroattiva" dell'art.
16-bis, comma 5, il quale sottoporrebbe a sanzione comportamenti
precedenti l'introduzione di tale disciplina, in contrasto rispetto
alla finalita' di prevenzione che la ispira.
A questo riguardo, va rilevato che l'art. 16-bis e' una
disposizione di carattere processuale, finalizzata all'esercizio del
diritto di rivalsa - di per se' riconducibile all'area della
responsabilita' aquiliana ai sensi dell'art. 2043 del codice civile -
attraverso l'emissione del relativo titolo esecutivo. Pertanto, cio'
che rileva ai fini della sua applicabilita' e' l'avvenuto
accertamento del rilievo convenzionale della violazione, accertamento
che e' rimesso alla Corte di Strasburgo. Infatti, la disposizione in
esame fa testuale riferimento alle ipotesi di responsabilita'
accertate con «sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo nei confronti dello Stato». L'avvenuto accertamento
della violazione, espresso nella forma della sentenza di condanna da
parte della Corte europea, e' quindi l'elemento costitutivo della
fattispecie delineata dall'art. 16-bis ed e' anche il momento
discriminante ai fini della applicazione della disciplina da esso
dettata. Cio' vale ad escludere la denunciata retroattivita' della
disposizione censurata, la quale risulta applicabile alle sole
ipotesi di responsabilita' accertate con sentenza di condanna resa
successivamente all'entrata in vigore della legge n. 11 del 2005.
Secondo la piu' recente giurisprudenza costituzionale, la non
adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la legge
riconosce al giudice rimettente e la mancata esplorazione di diverse,
pur praticabili, soluzioni ermeneutiche e' motivo di non fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale (sentenze n. 95 e n.
45 del 2016; n. 262 e n. 221 del 2015).
6.-Anche in riferimento all'art. 24 Cost., la questione di
legittimita' costituzionale non e' fondata.
La lesione del diritto di difesa viene ravvisata dal giudice a
quo sotto un duplice profilo: da un lato, per l'impossibilita', per
il Comune, di partecipare al giudizio dinanzi alla Corte europea, e,
dall'altro, per l'inerzia difensiva dello Stato italiano nell'ambito
di tale giudizio.
Tuttavia, mentre quest'ultimo aspetto si limita ad evidenziare un
inconveniente di mero fatto, come tale non attinente al profilo
(astratto) della legittimita' costituzionale della norma, il primo
aspetto denota l'inconferenza del parametro costituzionale evocato.
Infatti, la disposizione censurata, stante il suo inequivoco tenore
letterale, e' volta a regolare il procedimento attraverso il quale
viene esercitato il diritto statale di rivalsa nell'ordinamento
interno, non gia' il diverso procedimento dinanzi alla Corte europea,
nell'ambito del quale, ad avviso del rimettente, si sarebbe
determinata la compressione del diritto di difesa dell'ente locale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile, in riferimento agli artt. 97, 114,
117, primo comma, 118 e 119, quarto comma, della Costituzione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5,
della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla
partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea
e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), sollevata
dal Tribunale ordinario di Bari con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, in
riferimento all'art. 3 Cost., la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5, della legge n. 11 del 2005,
sollevata dal Tribunale ordinario di Bari con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
3) dichiara non fondata, in riferimento all'art. 24 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16-bis, comma 5,
della legge n. 11 del 2005, sollevata dal Tribunale ordinario di Bari
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 settembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 ottobre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA