N. 249 SENTENZA 4 ottobre - 25 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Localizzazione delle centrali di compressione e di spinta del gas funzionali ai metanodotti - Fissazione di distanze di sicurezza dai fabbricati per i nuovi metanodotti. - Legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 13, recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale)», art. 1, nella parte in cui introduce l'art. 1.2, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale). -(GU n.48 del 30-11-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 13, recante «Modifiche
ed integrazioni alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti
a tutela del territorio regionale)», nella parte in cui introduce
l'art. 1.2, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 10 marzo
2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 21-22 luglio 2015, depositato in cancelleria il 29
luglio 2015 ed iscritto al n. 77 del registro ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
udito l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica a mezzo del servizio
postale il 21 luglio 2015 e depositato nella cancelleria di questa
Corte il 29 luglio 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso - in riferimento agli artt. 41, 42, 43 e 117, primo comma,
secondo comma, lettere h), m) ed s), e terzo comma, 118 e 120 della
Costituzione, ed agli artt. 43 e 49 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE) - questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 13,
recante «Modifiche ed integrazioni alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2
(Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale)».
La disposizione inserisce nella legge della Regione Abruzzo 10
marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del territorio
regionale), dopo l'art. 1, l'art. 1.2, censurato nei primi due commi
dal seguente tenore: «1. Le centrali di compressione e di spinta del
gas funzionali ai metanodotti di cui all'art. 52-quinquies, comma 2,
del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 "T. U. delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'" (Testo A), anche ai fini dell'espressione dell'intesa di
cui al comma 5 dell'art. 52-quinquies del medesimo DPR, sono
localizzate, in ottemperanza alle disposizioni del Piano regionale
della qualita' dell'aria, nelle zone (aree e nuclei) industriali
della Regione dove l'impatto ambientale e il rischio sismico sono
minori. 2. Fatte salve le norme nazionali relative alle distanze di
sicurezza dei metanodotti della rete nazionale esistente, per i nuovi
metanodotti la Regione stabilisce distanze di sicurezza tali da
salvaguardare l'integrita' fisica delle persone stabilendo distanze
che crescono in proporzione all'aumentare del diametro delle condotte
e della loro pressione d'esercizio secondo l'allegata Tabella A) e le
note per condotte con categoria di posa "B"».
1.1.- Con specifico riferimento alla parte in cui l'art. 1 della
legge reg. Abruzzo n. 13 del 2015 inserisce il comma 1 dell'art. 1.2
della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2008 - il quale prevede che le
centrali di compressione e di spinta del gas funzionali ai
metanodotti ivi indicati sono localizzate nelle zone industriali
della Regione dove l'impatto ambientale e il rischio sismico sono
minori, con conseguente incompatibilita' in aree diverse da queste
ultime -, il contrasto con l'art. 117, primo comma, secondo comma,
lettere h), m) ed s), Cost., ad avviso del ricorrente, deriverebbe
dalla predeterminazione dell'esito negativo delle istanze di
autorizzazione eventualmente proposte dai soggetti interessati per la
localizzazione di centrali di spinta, in aree diverse da quelle
industriali, con conseguente superamento dei limiti imposti al potere
normativo regionale.
Esso, inoltre, violerebbe il terzo comma dello stesso art. 117
Cost., in quanto la disciplina relativa alla localizzazione di
impianti a gas rientra nella materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», di potesta' legislativa
concorrente dello Stato e delle Regioni.
Viene rammentato il dettato normativo di cui alla lettera f) del
comma 4 dell'art. 1 della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), il quale troverebbe
concreta applicazione nell'art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita' -
Testo A), ove si prevede, quale forma di coordinamento tra
l'istituzione regionale e quella statale in una materia di
legislazione concorrente, che l'atto conclusivo del procedimento di
autorizzazione e' adottato d'intesa con la Regione interessata.
Sarebbero, quindi, ravvisabili, in capo alla legge reg. Abruzzo
n. 13 del 2015, profili di incostituzionalita' del tutto analoghi a
quelli che avevano determinato l'impugnazione da parte del Governo
della legge della Regione Abruzzo 19 giugno 2012, n. 28, recante
«Modifiche alla L.R. 3 marzo 2010, n. 7 (Disposizioni regionali in
materia di espropriazione per pubblica utilita') ed integrazione alla
L.R. 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del
territorio regionale)», del cui art. 3 la Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale con la sentenza n. 182 del 2013.
1.2.- Relativamente alla parte in cui l'art. 1 della legge reg.
Abruzzo n. 13 del 2015 inserisce il comma 2 dell'art. 1.2 della legge
reg. Abruzzo n. 2 del 2008 - il quale, pur facendo salve le norme
nazionali relative alle distanze di sicurezza dei metanodotti della
rete nazionale esistente, prevede che la Regione stabilisce le
distanze di sicurezza dei nuovi metanodotti, secondo un criterio
proporzionale legato al diametro delle condotte e alla loro pressione
d'esercizio -, l'Avvocatura dello Stato sostiene la violazione
dell'art. 117, primo comma, secondo comma, lettere h), m) ed s), e
terzo comma, Cost.
Tale disposizione, a parere del ricorrente, interferirebbe con
una funzione espressamente riservata allo Stato dall'art. 1, comma 7,
lettera c), della legge n. 239 del 2004, e cioe' la «determinazione
dei criteri generali tecnico-costruttivi e delle norme tecniche
essenziali degli impianti di produzione, trasporto, stoccaggio e
distribuzione dell'energia», criteri individuati, infatti, dal
decreto interministeriale 16 aprile 2008 (Regola tecnica per la
progettazione, costruzione, collaudo, esercizio e sorveglianza delle
opere e degli impianti di trasporto di gas naturale con densita' non
superiore a 0,8).
La difesa dello Stato rammenta che, secondo quanto piu' volte
asserito da questa Corte, i principi posti dalla legge n. 239 del
2004 sono da considerarsi principi fondamentali in materia
energetica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., qualifica,
del resto, rinvenibile nel comma 1 dell'art. 1 della stessa legge.
Viene altresi' evocato il comma 4 del medesimo articolo, a norma
del quale lo Stato e le Regioni, al fine di assicurare su tutto il
territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di
omogeneita' sia con riguardo alle modalita' di fruizione sia con
riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente
impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono: l'adeguatezza
delle attivita' energetiche strategiche di produzione, trasporto e
stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di
qualita' del servizio nonche' la distribuzione e la disponibilita' di
energia su tutto il territorio nazionale (lettera d); l'adeguato
equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture
energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e
geografiche delle singole Regioni, prevedendo eventuali misure di
compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora
esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano
concentrazioni territoriali di attivita', impianti e infrastrutture
ad elevato impatto territoriale (lettera f).
1.3.- La terza censura - avente ad oggetto l'art. 1 della legge
reg. Abruzzo n. 13 del 2015 nel suo complesso - concerne la
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.; dei principi comunitari
in materia di libera circolazione delle persone e di stabilimento
(artt. 43 e 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea -
TFUE); degli artt. 41, 42 e 43 Cost., quale violazione dei principi
che tutelano la libera iniziativa economica e la proprieta' privata;
dell'art. 117, terzo comma, Cost., quale violazione del riparto
costituzionale delle competenze legislative, e degli artt. 118 e 120
Cost.
Il ricorrente asserisce che la legge regionale si pone in
contrasto con le norme nazionali vigenti in materia di energia e
viola il principio di leale collaborazione, come confermato dalla
circostanza che ben due procedimenti amministrativi, relativi a un
gasdotto e ad una centrale di compressione facenti parti della rete
nazionale dei gasdotti, sono stati ostacolati da precedenti leggi
regionali (poi dichiarate incostituzionali da questa Corte), con le
quali era stato stabilito il divieto di costruzione di metanodotti e
impianti di spinta della rete nazionale dei gasdotti.
2.- La Regione Abruzzo non si e' costituita nel presente
giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 41, 42, 43 e 117, primo comma, secondo comma,
lettere h), m) ed s), e terzo comma, 118 e 120 della Costituzione, ed
agli artt. 43 e 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE), questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 13, recante «Modifiche
ed integrazioni alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti
a tutela del territorio regionale)», che inserisce nella legge della
Regione Abruzzo 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela
del territorio regionale), dopo l'art. 1, l'art. 1.2.
1.1.- Una prima censura ha ad oggetto il comma 1 dell'articolo
aggiunto, il quale dispone, ai fini dell'espressione dell'intesa
regionale nell'ambito del procedimento di autorizzazione previsto
dalla normativa statale, che le centrali di spinta del gas funzionali
ai metanodotti vengono localizzate in aree determinate, quali le zone
(aree e nuclei) industriali dove l'impatto ambientale e il rischio
sismico sono minori.
A parere del ricorrente, la disposizione regionale violerebbe
l'art. 117, primo comma, secondo comma, lettere h), m) ed s), e terzo
comma Cost., in quanto introdurrebbe un'incompatibilita' della
localizzazione e realizzazione delle centrali in aree diverse da
quelle indicate dalla norma, fissando, pertanto, a priori un diniego
implicito dell'intesa regionale per tali aree. Tutto cio' in
contrasto con i principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» posti dall'art. 1,
comma 4, lettera f), della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia) e dall'art. 52-quinquies,
comma 5, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita' - Testo A) ove si prevede, quale forma di
coordinamento tra l'istituzione regionale e quella statale, che
l'atto conclusivo del procedimento di autorizzazione sia adottato
d'intesa con la Regione interessata.
1.2.- Una seconda censura concerne il successivo comma 2, il
quale, pur facendo salve le norme nazionali relative alle distanze di
sicurezza dei metanodotti della rete nazionale esistente, prevede che
la Regione stabilisce le distanze di sicurezza dei nuovi metanodotti,
secondo un criterio proporzionale legato al diametro delle condotte e
alla loro pressione d'esercizio.
Secondo il ricorrente la disposizione violerebbe l'art. 117,
primo comma, secondo comma, lettere h), m) ed s), e terzo comma,
Cost., in quanto interferirebbe con una funzione espressamente
riservata allo Stato dall'art. 1, comma 7, lettera c), della legge n.
239 del 2004 (da considerarsi principio fondamentale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»), e
cioe' la «determinazione dei criteri generali tecnico-costruttivi e
delle norme tecniche», e si porrebbe altresi' in contrasto con il
comma 4 dell'art. 1 della stessa legge (da considerarsi anch'esso
principio fondamentale in materia di energia).
1.3.- Una terza censura interessa entrambi i commi sopra indicati
dell'articolo aggiunto con la norma impugnata, in ordine ai quali
sussisterebbe la violazione degli artt. 41, 42, 43 e 117, primo e
terzo comma, 118 e 120 Cost. e degli artt. 43 e 49 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in quanto la materia in
esame rientrerebbe tra quelle di competenza concorrente e quindi la
potesta' legislativa dovrebbe esplicarsi all'interno del quadro di
riferimento tracciato dal legislatore nazionale e con spirito di
collaborazione.
2.- Sull'ammissibilita' delle questioni di legittimita' promosse
in via principale, questa Corte ha costantemente affermato che
costituisce onere del ricorrente identificare esattamente la
questione nei suoi termini normativi, indicando «le norme
costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di
compatibilita' o incompatibilita' costituisce l'oggetto della
questione di costituzionalita'» (tra le tante, sentenze n. 82 del
2015, n. 259 e n. 39 del 2014), ma anche esponendo una seppur
sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta
declaratoria di illegittimita' costituzionale delle norme impugnate
(ex plurimis, sentenze n. 184 del 2012, n. 119 del 2010, n. 261 del
1995).
2.1.- Nel caso in esame, il ricorso, il cui iter argomentativo si
presenta alquanto sintetico, in ordine ad alcune censure non
raggiunge quella soglia minima di chiarezza cui la giurisprudenza di
questa Corte subordina l'ammissibilita' delle impugnative in via
principale (ex multis, sentenze n. 39 del 2014, n. 119 del 2010 e n.
139 del 2006).
In particolare nella prima e nella seconda censura - aventi ad
oggetto l'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 13 del 2015, nella parte
in cui introduce, rispettivamente, il comma 1 e il comma 2 dell'art.
1.2 della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2008 - manca qualsiasi
argomentazione relativamente al solo parametro di cui all'art. 117,
primo comma, Cost.
Del tutto carente di supporto motivazionale e', nel suo
complesso, la terza censura - avente ad oggetto l'intero art. 1 della
legge reg. Abruzzo n. 13 del 2015 -, fondata sugli artt. 41, 42, 43 e
117, primo e terzo comma, 118 e 120 Cost. ed agli artt. 43 e 49 del
TFUE.
3.- Venendo all'esame del merito delle rimanenti questioni di
legittimita' costituzionale, occorre innanzitutto individuare a quale
ambito materiale del Titolo V della Costituzione vada ricondotta la
disposizione impugnata.
Al riguardo la giurisprudenza costituzionale ha costantemente
ritenuto che le disposizioni di leggi regionali relative alla
localizzazione e alla realizzazione di impianti e centrali per lo
svolgimento delle attivita' energetiche, anche se collocate in zone
sismiche, vadano ricondotte alla competenza legislativa concorrente
nelle materie della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» (ex plurimis, sentenze n. 182 e n. 117 del 2013, n. 383
del 2005) e del «governo del territorio», parimenti rientranti nel
terzo comma dell'art. 117 Cost. (ex multis, sentenze n. 64 del 2013,
n. 201 del 2012 e n. 254 del 2010).
In particolare, a tali competenze le sentenze n. 119 del 2014 e
n. 182 del 2013 hanno ricondotto norme della Regione Abruzzo di
contenuto analogo a quello della disposizione impugnata.
3.1.- Le norme censurate rientrano, dunque, nell'ambito di queste
materie entrambe di potesta' legislativa concorrente, dovendosi
escludere che possano essere ricondotte alle competenze esclusive di
cui all'art. 117, comma secondo, lettere h), m) ed s), Cost.
(sentenze n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 278 e
n. 254 del 2010, n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004).
4.- Cosi' individuato l'ambito materiale cui va ricondotta la
disposizione impugnata, si puo' procedere all'esame nel merito della
censura avente ad oggetto l'art. 1 della legge reg. Abruzzo n. 13 del
2015 nella parte in cui introduce il comma 1 dell'art. 1.2 della
legge reg. Abruzzo n. 2 del 2008.
4.1.- La questione e' fondata per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., con riferimento ai parametri interposti evocati
dall'Avvocatura dello Stato (art. 1, comma 4, della legge n. 239 del
2004 e art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001).
4.2.- Secondo quanto gia' affermato da questa Corte, la legge n.
239 del 2004 ha «ridefinito in modo unitario e a livello nazionale i
procedimenti di localizzazione e realizzazione della rete di
oleodotti e gasdotti, nonche' dei connessi impianti di compressione a
gas, in base alla necessita' di riconoscere un ruolo fondamentale
agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni
amministrative, a fronte di esigenze di carattere unitario, tanto
piu' valevoli di fronte al rischio sismico (da ultimo, sentenza n.
182 del 2013)» (sentenza n. 119 del 2014).
La giurisprudenza ha anche fissato il principio secondo cui, «in
linea generale, e' precluso alla legge regionale ostacolare gli
obiettivi sottesi ad interessi ascrivibili alla sfera dei principi
individuati dal legislatore statale, mentre, nello stesso tempo, lo
Stato e' tenuto a preservare uno spazio alle scelte normative di
pertinenza regionale, che puo' essere negato soltanto nel caso in cui
esse generino l'impossibilita', o comunque l'estrema ed oggettiva
difficolta', a conseguire i predetti obiettivi (sentenza n. 278 del
2010)» (sentenza n. 119 del 2014).
4.3.- La pluralita' di interessi e di competenze trova la sua
composizione nell'intesa espressamente prevista dall'art.
52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001. Come chiarito
dalla citata sentenza n. 182 del 2013, va «ravvisato nell'intesa lo
strumento necessario ai fini dell'identificazione delle "linee
fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con riferimento
all'articolazione territoriale delle reti infrastrutturali
energetiche dichiarate di interesse nazionale ai sensi delle leggi
vigenti", inclusa la rete dei gasdotti».
4.4.- Ma proprio la centralita' dell'intesa, quale espressione di
leale collaborazione, esclude che ciascuna delle parti possa adottare
misure che impediscano a priori il suo raggiungimento; cosicche'
questa Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di leggi
regionali che stabilivano il divieto di localizzazione di impianti di
compressione a gas in zone diverse da quelle individuate dalla
Regione (sentenze n. 119 del 2014 e n. 182 del 2013).
5.- Alla stessa stregua deve ritenersi che la norma impugnata sia
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. e con i principi
fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» espressi dall'art. 1, comma 4, della legge n.
239 del 2004 e dall'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001.
6.- Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge reg. Abruzzo n. 13 del 2015, nella parte in cui introduce
il comma 2 dell'art. 1.2 della legge reg. Abruzzo n. 2 del 2008, e'
fondata per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La disposizione, che affida alla Regione la competenza a
stabilire le distanze di sicurezza dei nuovi metanodotti, si pone in
contrasto con l'espressa riserva allo Stato della «determinazione dei
criteri generali tecnico-costruttivi e delle norme tecniche
essenziali degli impianti di produzione, trasporto, stoccaggio e
distribuzione dell'energia», fissata dall'art. 1, comma 7, lettera
c), della legge n. 239 del 2004.
La riserva risponde alla necessita' di salvaguardare
l'uniformita' delle soluzioni tecniche (sentenza n. 103 del 2006), la
cui adozione deve pertanto essere mantenuta in capo allo Stato, anche
nelle materie di legislazione concorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Abruzzo 8 giugno 2015, n. 13, recante «Modifiche ed
integrazioni alla L.R. 10 marzo 2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a
tutela del territorio regionale)», nella parte in cui introduce
l'art. 1.2, commi 1 e 2, della legge della Regione Abruzzo 10 marzo
2008, n. 2 (Provvedimenti urgenti a tutela del territorio regionale).
Cosi' deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 novembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA