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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Paolo GROSSI; 
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo  CAROSI,  Marta
  CARTABIA,  Mario  Rosario  MORELLI,  Giancarlo  CORAGGIO,  Giuliano
  AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de  PRETIS,  Nicolo'  ZANON,  Augusto
  Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art.  14,  comma
2-bis, della  legge  della  Regione  Puglia  3  aprile  1995,  n.  12
(Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del
randagismo), aggiunto dall'art. 45 della legge della  Regione  Puglia
25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanita' e servizi
sociali), promosso dal Consiglio di Stato nel  procedimento  vertente
tra la Societa' Mapia srl e il Comune di Acquaviva  delle  Fonti,  la
Regione Puglia e altra, con ordinanza del 22 dicembre 2014,  iscritta
al n. 95 del registro ordinanze  2015  e  pubblicata  nella  Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 21,  prima  serie  speciale,  dell'anno
2015. 
    Visti gli atti di costituzione della Societa' Mapia srl  e  della
Regione Puglia; 
    udito nell'udienza  pubblica  del  18  ottobre  2016  il  Giudice
relatore Giulio Prosperetti; 
    uditi gli avvocati Mariangela Bux per la  Societa'  Mapia  srl  e
Maria G. Scattaglia per la Regione Puglia. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in
funzione  di  giudice  di  appello,  ha  sollevato  la  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma  2-bis,  della  legge
della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per  la  tutela
degli animali d'affezione e prevenzione del  randagismo),  introdotto
dall'art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n.  4
(Norme  urgenti  in  materia  di  sanita'  e  servizi  sociali),   in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e)  e  s),  e  terzo
comma, della Costituzione. 
    Il  giudice  rimettente  premette,  in  fatto,   che   la   parte
appellante, Mapia srl, aveva proposto ricorso  innanzi  al  Tribunale
Amministrativo regionale per la Puglia, impugnando il bando e  l'atto
di aggiudicazione della gara indetta dal Comune  di  Acquaviva  delle
Fonti per l'affidamento del servizio di gestione del canile comunale,
del quale la detta societa' era il gestore uscente,  nella  parte  in
cui tale atto restringeva la partecipazione alla procedura  selettiva
alle  sole  associazioni  protezionistiche  o   animaliste   iscritte
all'albo regionale.  Peraltro,  poiche'  la  clausola  del  bando  in
contestazione dava applicazione, riproducendone il dettato letterale,
all'art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia  n.  12  del  1995,
come introdotto dall'art. 45 della legge reg. Puglia n.  4  del  2010
(«Il ricovero e la custodia  dei  cani  sono  assicurati  dai  comuni
mediante apposite strutture; la gestione e' esercitata in  proprio  o
affidata   in   concessione,   previa   formale   convenzione,   alle
associazioni  protezionistiche   o   animaliste   iscritte   all'albo
regionale  depositato  presso  l'Assessorato  alle  politiche   della
salute»), la ricorrente aveva eccepito, gia' innanzi  al  giudice  di
primo  grado,  l'incostituzionalita'  di   tale   disposizione,   con
riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione. 
    All'esito del giudizio, in cui si era costituita anche la Regione
Puglia, il TAR adito aveva, tuttavia, rigettato il ricorso, ritenendo
manifestamente   infondate   le   questioni   di    costituzionalita'
prospettate dalla Mapia srl. 
    Avverso tale decisione, la societa'  soccombente  aveva  proposto
appello innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo le domande  e  le
eccezioni di  incostituzionalita'  disattese  dal  giudice  di  primo
grado. 
    2.- Il giudice a quo,  preliminarmente,  argomenta  la  rilevanza
delle questioni sollevate evidenziando che, ove  la  norma  regionale
censurata dovesse essere dichiarata  costituzionalmente  illegittima,
ne conseguirebbe l'annullamento della clausola del  bando  preclusiva
della partecipazione alla gara della societa' appellante  e,  quindi,
l'accoglimento del gravame  di  questa;  mentre,  nel  caso  opposto,
sottolinea che non potrebbe che essere  confermata  la  decisione  di
primo grado. 
    Sotto il profilo della non manifesta infondatezza,  il  Consiglio
di Stato rappresenta, poi, che con la  norma  prevista  dall'art.  4,
comma 1, della legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in  materia
di  animali  di  affezione  e  prevenzione   del   randagismo),   «il
legislatore   statale   ha   espresso   con   sufficiente   chiarezza
l'intenzione di non operare alcuna riserva in favore  delle  predette
associazioni,  ammettendo  a  concorrere   ai   fini   dei   relativi
affidamenti, a tutela appunto della  concorrenza,  anche  ogni  altro
soggetto privato (pur con il temperamento costituito dalla inserzione
nelle loro strutture di volontari delle associazioni  stesse  per  la
gestione  di  specifiche  aree  di  attivita')»;  e   che   a   detta
disposizione deve attribuirsi  la  natura  di  una  specifica  misura
legislativa di promozione della concorrenza, per cui la  disposizione
regionale contenuta nell'art.  14,  comma  2-bis,  della  legge  reg.
Puglia n. 12 del 1995, confliggendo con  essa,  verrebbe  ad  operare
come  misura  anti-concorrenziale,  invadendo  cosi'  l'ambito  della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato stabilita  dall'art.  117,
secondo comma, lettera e), Cost. 
    A  conferma  di  tale  assunto,   il   rimettente   richiama   la
giurisprudenza della Corte costituzionale, sottolineando come  questa
abbia ribadito, anche in recenti pronunce, che «"e'  alla  competenza
esclusiva dello Stato che spetta tale regolamentazione, ex art.  117,
secondo comma, lettera  e),  Cost.",  essendo  inibiti  alle  Regioni
interventi normativi diretti ad  incidere  sulla  disciplina  dettata
dallo Stato, finanche in modo interamente riproduttivo  della  stessa
(sentenza nr. 245 del 2013, che richiama le sentenze n. 18 del  2013,
n. 271 del 2009, 153 e 29 del 2006)» (sentenza n. 49 del 2014); e che
e' stato confermato dalla stessa  giurisprudenza  costituzionale  che
«la tutela della  concorrenza,  attesa  la  sua  natura  trasversale,
assume  carattere  prevalente  e  funge,  quindi,  da   limite   alla
disciplina che le Regioni possono dettare in forza  della  competenza
in materia di commercio (sentenze n. 38 del 2013 e n. 11 del 2012)  o
in altre materie» (sentenza n. 165 del 2014). 
    Infine,  il  giudice  a  quo  rileva  che,   laddove   la   detta
disposizione regionale dovesse essere, invece, ricondotta dalla Corte
costituzionale esclusivamente alla materia della tutela della salute,
il  precetto  da  essa  violato  ben  potrebbe   essere   considerato
espressione di un principio fondamentale della legislazione  statale,
con la conseguente lesione dell'art. 117, terzo comma, Cost. ovvero -
in caso di sua qualificazione  come  norma  di  tutela  ambientale  -
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. 
    In conclusione, il Consiglio di Stato  solleva,  di  ufficio,  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14,  comma  2-bis,
della legge reg. Puglia n. 12 del 1995, introdotto dall'art. 45 della
legge reg. Puglia n. 4  del  2010,  per  contrasto  con  l'art.  117,
secondo  comma,  lettera  e),  Cost.  e,  in  via   subordinata,   in
conformita' alle istanze di parte,  per  contrasto  con  l'art.  117,
terzo comma, e secondo comma, lettera s), Cost. 
    3.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato in data  11
giugno 2015, la Regione Puglia, sostenendo la manifesta  infondatezza
della questione, sulla  base  dell'assunto  che  la  possibilita'  di
riservare alle associazioni protezionistiche la gestione del ricovero
e  del  mantenimento  degli  animali  trovi  specifico  fondamento  e
giustificazione nella previsione del secondo comma dell'art. 41 Cost,
che rinviene nell'utilita' sociale un limite all'iniziativa economica
privata;  utilita'  sociale  che,  nel   caso   in   esame,   sarebbe
rappresentata dalla garanzia del migliore trattamento possibile nella
gestione e nel mantenimento degli animali. 
    Rileva, infatti, la Regione Puglia, che se «si opera una semplice
comparazione  degli  interessi  in  gioco  si  puo'   rilevare   come
quest'ultima risulti superiore alla finalita' di lucro che  l'impresa
con la sua attivita' mira a realizzare. Infatti, i  moduli  aziendali
sono improntati alla riduzione dei costi di esercizio per  conseguire
l'aumento dei profitti, in modo tale da conciliarsi difficilmente con
la finalita' di assicurare al  meglio  la  vita  degli  animali  che,
ricoverati, abbisognano di assistenza. Per questo motivo  l'esistenza
di strutture quali quelle protezionistiche,  sorte  con  la  precipua
finalita' statutaria di assumere la cura  e  la  tutela  della  razza
animale, impone di riservare ad esse  i  servizi  di  ricovero  e  di
mantenimento dei cani randagi. Nel caso di specie, quindi,  non  puo'
giungersi ad  affermare  che  il  principio  di  liberta',  che  deve
informare l'iniziativa economica, sia stato  inciso  oltre  i  limiti
costituzionali in quanto, se un limite e'  ravvisabile  nel  caso  di
specie, esso e' sicuramente contenuto e  supportato  da  ragioni  che
travalicano il mero calcolo economico». 
    4.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato in data  25
giugno 2015, anche la Mapia srl, insistendo per l'accoglimento  della
questioni  sollevate  dal   Consiglio   di   Stato.   Con   ordinanza
dibattimentale, la costituzione della srl Mapia e'  stata  dichiarata
ammissibile, nonostante la sua tardivita', in relazione alla  dedotta
irregolarita'  della  notifica  dell'ordinanza  di  rimessione  della
questione. 
    5.- In  prossimita'  dell'udienza  di  discussione,  in  data  23
settembre 2016, la Mapia srl ha depositato una ulteriore memoria, con
cui ha ribadito le conclusioni gia' formulate. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Con ordinanza del 22 dicembre 2014, il Consiglio di Stato, in
funzione  di  giudice  di  appello,  ha  sollevato  la  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma  2-bis,  della  legge
della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12 (Interventi per  la  tutela
degli animali d'affezione e prevenzione del  randagismo),  introdotto
dall'art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n.  4
(Norme urgenti in materia di sanita' e servizi sociali). 
    2.- La legge reg. Puglia n.  12  del  1995,  all'art.  14,  comma
2-bis,  prevede  che  «Il  ricovero  e  la  custodia  dei  cani  sono
assicurati dai comuni mediante apposite  strutture;  la  gestione  e'
esercitata in proprio  o  affidata  in  concessione,  previa  formale
convenzione, alle associazioni protezionistiche o animaliste iscritte
all'albo regionale depositato  presso  l'Assessorato  alle  politiche
della salute», riservando quindi il ricovero e la custodia  dei  cani
esclusivamente alle associazioni protezionistiche  o  animaliste  che
abbiano ottenuto l'iscrizione all'albo regionale. 
    La norma statale di riferimento (art. 4, comma 1, della legge  14
agosto 1991, n. 281, recante «Legge quadro in materia di  animali  di
affezione e prevenzione del  randagismo»)  prevede,  invece,  che  «I
comuni, singoli o associati, e  le  comunita'  montane  provvedono  a
gestire  i  canili  e  gattili  sanitari   direttamente   o   tramite
convenzioni con le associazioni animaliste e zoofile o  con  soggetti
privati che garantiscano la presenza  nella  struttura  di  volontari
delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla gestione  delle
adozioni e degli affidamenti  dei  cani  e  dei  gatti»,  consentendo
quindi non solo alle associazioni animaliste la gestione  dei  canili
ma anche ad altri soggetti privati, a condizione che siano  in  grado
di garantire la presenza di volontari delle associazioni animaliste e
zoofile. 
    L'ordinanza del Consiglio di Stato  in  sede  giurisdizionale  ha
rimesso la questione di  costituzionalita'  essenzialmente  sotto  il
profilo della violazione della tutela della concorrenza ex art.  117,
secondo comma, lettera e), Cost. 
    In subordine, il giudice a quo  ritiene  che,  laddove  la  detta
disposizione venga, invece,  ricondotta  alla  materia  della  tutela
della salute o dell'ambiente, debba, comunque, ritenersi in contrasto
con l'art. 117, terzo comma,  Cost.,  per  violazione  del  principio
fondamentale della legislazione statale posto dall'art. 4,  comma  1,
della legge n. 281 del 1991, ovvero con l'art.  117,  secondo  comma,
lettera s), Cost., che stabilisce la potesta'  legislativa  esclusiva
dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali. 
    La  difesa  della  Regione  Puglia  ha  sostenuto  la   manifesta
infondatezza  della  questione  rivendicando   la   possibilita'   di
riservare  alle  associazioni  protezionistiche  il  ricovero   degli
animali, essendo tale attivita' ricompresa nel principio di  utilita'
sociale che puo' quindi costituire un limite all'iniziativa economica
privata; laddove un'attivita'  di  impresa,  che  mira  al  profitto,
difficilmente e' conciliabile  con  la  finalita'  di  assicurare  al
meglio la vita degli animali ricoverati. 
    3.- La questione e' fondata. 
    4.- La giurisprudenza costituzionale che si  e'  occupata  «della
legittimita' di disposizioni  regionali  in  tema  di  "tutela  della
concorrenza" ha costantemente  sottolineato  -  stante  il  carattere
"finalistico" della stessa -  la  "trasversalita'"  che  caratterizza
tale materia, con conseguente possibilita' per essa  di  influire  su
altre materie attribuite alla competenza  legislativa  concorrente  o
residuale delle Regioni, ed, in particolare, il  possibile  intreccio
ed interferenza con la materia "commercio" [...]. Infatti, la materia
"tutela della concorrenza"  non  ha  solo  un  ambito  oggettivamente
individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in  senso
proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli  atti  e  i
comportamenti delle imprese che incidono  negativamente  sull'assetto
concorrenziale  dei  mercati  e  ne  disciplinano  le  modalita'   di
controllo, ma, dato il suo carattere "finalistico", anche una portata
piu' generale e trasversale, non  preventivamente  delimitabile,  che
deve essere valutata in  concreto  al  momento  dell'esercizio  della
potesta' legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle  materie
di loro rispettiva competenza»  (sentenza  n.  291  del  2012;  nello
stesso senso, sentenza n. 299 del 2012). 
    Nel  caso  in  questione,  quindi,  la   disposizione   regionale
censurata, pur rientrando nella disciplina dettata in tema di animali
di affezione e di prevenzione del randagismo,  appare  riconducibile,
per il suo  specifico  contenuto  e  le  finalita'  perseguite,  alla
materia della tutela della concorrenza, in quanto  misura  volta,  in
concreto, a limitare la promozione del  principio  della  concorrenza
nel settore dell'affidamento in concessione dei canili e dei gattili. 
    5.- La giurisprudenza  di  questa  Corte  e'  costante,  infatti,
nell'affermare che laddove la materia «tutela della concorrenza»,  di
cui al secondo comma, lettera e), dell'art. 117  Cost.,  interferisca
«con materie attribuite alla competenza legislativa  residuale  delle
Regioni,  queste  ultime  potrebbero  dettare  solo  discipline   con
"effetti pro-concorrenziali", purche' tali effetti siano indiretti  e
marginali e non si pongano in contrasto con gli obiettivi posti dalle
norme statali che tutelano e promuovono la concorrenza  (sentenze  n.
43 del 2011 e n. 431 del 2007)» (sentenza n. 97 del 2014). 
    Analogamente, la sentenza di questa Corte n. 165 del 2014, sempre
con riferimento al tema della competenza esclusiva statale in materia
di tutela della concorrenza, ha evidenziato che «L'eventuale esigenza
di contemperare la liberalizzazione del commercio con quelle  di  una
maggiore tutela della salute, del lavoro, dell'ambiente  e  dei  beni
culturali deve essere intesa sempre in senso sistemico, complessivo e
non frazionato (sentenze n. 85 del 2013 e n. 264 del 2012), all'esito
di un bilanciamento che deve compiere il  soggetto  competente  nelle
materie implicate, le quali nella specie  afferiscono  ad  ambiti  di
competenza statale, tenendo conto che la  tutela  della  concorrenza,
attesa la sua  natura  trasversale,  assume  carattere  prevalente  e
funge, quindi, da limite  alla  disciplina  che  le  Regioni  possono
dettare in forza della competenza in materia di  commercio  (sentenze
n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie». 
    A fronte della costante giurisprudenza di  questa  Corte,  nessun
concreto  rilievo  puo',   invece,   attribuirsi   all'argomentazione
formulata dalla  Regione  Puglia,  secondo  cui  la  norma  regionale
troverebbe giustificazione nel limite  dell'utilita'  sociale,  posto
all'iniziativa economica  privata  dal  comma  secondo  dell'art.  41
Cost., e rappresentata,  nel  caso  in  questione,  dall'esigenza  di
garantire il migliore trattamento possibile degli animali. 
    L'argomento in esame, non considera, infatti, che l'art. 4, comma
1, della legge n. 281 del 1991 si fa gia' carico  di  tale  esigenza,
imponendo ai soggetti privati di garantire la  presenza,  nella  loro
struttura, di volontari delle associazioni animaliste e zoofile, allo
scopo evidente di  contemperare  l'esigenza  di  non  sottrarre  alle
regole di mercato l'affidamento dei canili  e  dei  gattili,  in  una
prospettiva di economicita' ed efficienza della  loro  gestione,  con
quella di assicurare il coinvolgimento in tali attivita' di  soggetti
particolarmente sensibili ed esperti nella protezione degli animali. 
    Conseguentemente,   deve   essere   dichiarata   l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma 2-bis, della legge reg. Puglia  n.
12 del 1995, introdotto dall'art. 45 della legge reg. Puglia n. 4 del
2010, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. 
    6.- Le questioni  di  legittimita'  costituzionale  sollevate  in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),  e  terzo  comma
Cost. restano assorbite.

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  dell'art.  14,  comma
2-bis, della  legge  della  Regione  Puglia  3  aprile  1995,  n.  12
(Interventi per la tutela degli animali d'affezione e prevenzione del
randagismo), nella parte in cui non consente a soggetti privati,  che
garantiscono  la  presenza  nella  struttura   di   volontari   delle
associazioni  animaliste  e  zoofile  preposti  alla  gestione  delle
adozioni e degli affidamenti dei cani  e  dei  gatti,  di  concorrere
all'affidamento di servizi di gestione di canili e gattili. 
 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 ottobre 2016. 
 
                                F.to: 
                      Paolo GROSSI, Presidente 
                    Giulio PROSPERETTI, Redattore 
                   Carmelinda MORANO, Cancelliere 
 
    Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2016. 
 
                           Il Cancelliere 
                       F.to: Carmelinda MORANO 
 
 
                                                            Allegato: 
                      Ordinanza letta all'udienza del 18 ottobre 2016 
 
                              ORDINANZA 
 
    Rilevato che, nel giudizio di cui al n. 95 del  reg.  ord.  2015,
Mapia srl, parte nel  giudizio  principale,  ha  depositato  atto  di
costituzione in data 25 giugno 2015. 
    Considerato che, ai sensi dell'art. 3, comma  1,  primo  periodo,
delle  norme  integrative  per   i   giudizi   davanti   alla   Corte
costituzionale, «La costituzione delle  parti  nel  giudizio  davanti
alla Corte ha luogo nel termine di venti giorni  dalla  pubblicazione
dell'ordinanza  nella  Gazzetta  Ufficiale,  mediante   deposito   in
cancelleria della procura speciale, con la elezione del domicilio,  e
delle deduzioni comprensive delle conclusioni»; 
    che la predetta ordinanza n. 95  del  2015  e'  stata  pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 21, prima serie speciale, del  27  maggio
2015; 
    che, benche' detto termine abbia natura  perentoria  (ex  multis,
sentenze n. 57 del 2016 e n. 190 del 2006),  si  riscontrano  ragioni
che  giustificano  il  mancato  rispetto  del  termine  medesimo,  in
relazione alla dedotta irregolarita' della notifica; 
    che, pertanto, deve essere dichiarata ammissibile la costituzione
in giudizio di Mapia srl, parte nel giudizio a quo. 
 
                          PER QUESTI MOTIVI 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara ammissibile la costituzione in giudizio di Mapia srl. 
 
                   F.to: Paolo Grossi, Presidente