N. 13 SENTENZA 23 novembre 2016- 19 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e 121 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 con le risorse del Fondo di rotazione gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione e non impegnate alla data di entrata in vigore della legge stessa. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2015, n. 125 - art. 7, comma 9-sexies. -(GU n.4 del 25-1-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire
la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125, promosso dalla Regione Umbria con
ricorso notificato il 12-16 ottobre 2015, depositato in cancelleria
il 22 ottobre 2015 ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione Umbria e
l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12-16 ottobre 2015, la Regione
Umbria, giusta delibera della Giunta regionale in data 12 ottobre
2015, n. 1147, ha impugnato l'art. 7, comma 9-sexies del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia
di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2015, n. 125, che prevede che «All'articolo 1, comma 122,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, le parole: "alla data del 30
settembre 2014" sono sostituite dalle seguenti: "alla data di entrata
in vigore della presente legge"».
2.- Prima di formulare le censure, la ricorrente espone il quadro
normativo in cui detta disposizione si inserisce, dando rilievo al
Piano di azione coesione (PAC), istituito al fine di accelerare
l'attuazione dei programmi cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR) (artt. 174-176 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, TFUE) per il settennato 2007-2013.
3.- Al fine di colmare i ritardi nell'attuazione dei programmi di
spesa per il settennato 2007-2013 e di rafforzare l'efficacia degli
interventi, il Presidente del Consiglio dei ministri ha comunicato al
Presidente della Commissione europea e al Presidente del Consiglio
europeo, l'avvio del procedimento di revisione di contributi del FESR
all'Italia.
La proposta del Governo veniva valutata favorevolmente dal
Consiglio europeo di Bruxelles del 23-26 ottobre 2011.
4.- Espone la ricorrente che in conformita' a dette conclusioni
il Governo definiva, in accordo con la Commissione, una
riprogrammazione delle risorse dei fondi strutturali, con una diversa
percentuale della quota di cofinanziamento comunitario. Il contributo
comunitario e' stato elevato con corrispondente riduzione della quota
di cofinanziamento nazionale.
Per l'impiego delle risorse cosi' liberate, il Governo ha
stipulato l'accordo 3 novembre 2011, denominato «Piano Nazionale per
il Sud: Sud 2020», con le Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria,
Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, concernente la
rimodulazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali. In
detto accordo, in ossequio all'art. 179 TFUE, all'art. 119 della
Costituzione, e all'intesa raggiunta con la Commissione europea, il
riutilizzo delle risorse liberate dal FESR e' stato vincolato al
principio di territorialita' (condizione 2 dell'accordo).
In ossequio a tale principio veniva istituito il Piano di azione
coesione (PAC), inteso ad investire sul territorio le risorse
liberate dal FESR.
Successivamente, anche altre Regioni aderivano al PAC, tra cui la
Regione Umbria.
5.- Il procedimento di adesione della Regione Umbria al PAC era
cosi' scandito: a) con proposta del 4 giugno 2014 lo Stato italiano
chiedeva la revisione del programma FESR 2007-2013 per la Regione
Umbria; b) tale proposta veniva accolta dalla Commissione con
decisione 28 agosto 2014 C(2014) 6163, con la quale, a modifica della
precedente decisione C(2007) 4621 del 4 ottobre 2007, viene
rideterminata in complessivi euro 148.103.201,00 la quota di
cofinanziamento nazionale pubblico del Programma operativo regionale
Umbria FESR 2007-2013; c) la Giunta regionale, con deliberazione del
31 ottobre 2014, n. 1340, adottava il "programma parallelo" al POR
FESR 2007-2013; d) con nota del 5 novembre 2014, prot. n. 145702, la
Regione trasmetteva il "programma parallelo" ai componenti "Gruppo di
Azione e Coesione" del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione
economica del Ministero dello sviluppo economico; e) con nota del 13
novembre 2014, prot. n. 10707, il Presidente del Gruppo di Azione e
Coesione comunicava alla Regione l'adesione al PAC trasmettendo «il
quadro finanziario degli interventi a titolarita'» della Regione; f)
infine con il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del
22 dicembre 2014, n. 61, recante «Integrazione del finanziamento a
carico del Fondo di rotazione di cui alla legge n. 183/1987 per
l'attuazione degli interventi previsti dal Piano di azione coesione
delle regioni Umbria, Abruzzo e del Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti nonche' rimodulazione del quadro finanziario del Piano
di azione coesione della regione Siciliana), (Decreto n. 61/2014)»,
il Ministero dell'economia e delle finanze destinava le risorse
derivanti dalla riduzione della quota di cofinanziamento statale per
i programmi FESR 2007-2012 al PAC, per interventi in favore, tra
l'altro, della Regione Umbria (interventi indicati nel "programma
parallelo" al POR FESR 2007-2013).
6.- In questo contesto interveniva l'art. 1, comma 122, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di
stabilita' 2015)», che, nel testo originario, prevedeva «Al
finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede,
quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017
e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla
corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione
di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, gia'
destinate agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi
dell'articolo 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che,
dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze,
risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014».
Tuttavia, alla data del 30 settembre 2014 la Regione Umbria
ancora non aveva aderito al PAC, sicche' tale disposizione risultava
inapplicabile ad essa, e dunque non era lesiva dei suoi interessi e
delle sue attribuzioni costituzionali.
7.- Da ultimo, pero' l'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. n. 78 del
2015, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 125 del 2015, sopravvenuto dopo l'adesione della Regione
Umbria al PAC, ha novellato il citato art. 1, comma 122, sostituendo
le parole «alla data del 30 settembre 2014», con le parole «alla data
di entrata in vigore della presente legge», ossia il 1° gennaio 2015.
Ne e' conseguita l'applicabilita' anche alla Regione Umbria del
meccanismo di distrazione dei fondi inizialmente destinati a
finanziare il "programma parallelo" al POR FESR 2007-2013, nonche'
l'impossibilita' di dare attuazione agli interventi di cui alla
menzionata delibera della Giunta regionale 31 ottobre 2014, n. 1340.
8.- La Regione Umbria, quindi, prospetta le seguenti censure.
9.- Violazione degli artt. 11, 117 e 119 della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 175 e 176 del TFUE, alla decisione
della Commissione europea del 28 agosto 2014 C(2014) 6163, nonche'
all'accordo Stato-Regioni del 3 novembre 2011. Violazione del
principio di leale collaborazione.
Ad avviso della Regione Umbria, la disposizione censurata,
nell'estendere l'ambito temporale di applicazione dell'art. 1, comma
122, della legge n. 190 del 2014, ha sortito l'effetto di sottoporre
anche le risorse destinate al cosiddetto "programma parallelo" al POR
FESR 2007-1013 (e comprese nell'ambito del Programma di azione e
coesione) alla distrazione a favore degli interventi previsti dai
commi 118 e 121 del medesimo art. 1 della suddetta legge.
Cio' determinerebbe la violazione dei commi terzo e quinto
dell'art. 119 Cost., che disciplinano l'intervento perequativo del
legislatore statale, atteso che gli interventi statali fondati sulla
differenziazione tra Regioni, volti a rimuovere gli squilibri
economici e sociali, devono seguire le modalita' fissate dall'art.
119, quinto comma, (sentenze n. 46 del 2013 e n. 284 del 2009).
Ne consegue (ex plurimis, sentenze n. 273 del 2013, n. 451 del
2006, n. 107 del 2005, n. 423, n. 320, n. 49 e n. 16 del 2004), che
sono illegittime le disposizioni di legge statale che determinano una
deviazione sia dal modello del fondo perequativo da istituire senza
vincoli di destinazione - che deve essere indirizzato ai soli
«territori con minore capacita' fiscale per abitante» (art. 119,
terzo comma, Cost.) - sia dalla sfera degli «interventi speciali» e
delle «risorse aggiuntive», che lo Stato destina esclusivamente a
«determinat[e]» Regioni per finalita' enunciate dalla norma
costituzionale o comunque per «scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni» (art. 119, quinto comma, Cost.).
La norma impugnata, inoltre, violerebbe l'art. 119, terzo e
quinto comma, Cost., in quanto darebbe luogo ad una diminuzione del
complesso delle risorse esclusivamente destinate a sostenere
interventi per lo sviluppo delle aree sottoutilizzate.
La sottrazione delle risorse al "programma parallelo" della
Regione Umbria al Piano di azione e coesione violerebbe anche gli
artt. 11, 117, primo comma, e 119 Cost., in relazione agli artt. 175
e 176 TFUE, alla decisione della Commissione europea del 28 agosto
2014 C(2014) 6163, all'accordo «Piano nazionale per il Sud: Sud 2020»
del 3 novembre 2011.
In particolare, la norma impugnata violerebbe gli artt. 11 e 117,
primo comma, Cost., nella misura in cui consente allo Stato di
sottrarsi agli obblighi assunti nei confronti dell'Unione europea,
con la quale lo Stato aveva negoziato la diversa quota di
compartecipazione ai programmi FESR, impegnandosi anche alla
concertazione con le Regioni; e viola, poi, gli artt. 117 e 119
Cost., in quanto consente allo Stato di eludere gli obblighi
contratti nei confronti delle Regioni che hanno sottoscritto
l'accordo 3 novembre 2011 (o che vi hanno aderito successivamente
attraverso la partecipazione al PAC, come ha fatto la Regione
Umbria).
L'inosservanza di un accordo Stato-Regioni, infatti, integra la
violazione del principio di leale collaborazione e, con esso, la
lesione ingiustificata e irragionevole delle competenze regionali, in
quanto gli accordi e le intese sono i principali strumenti del
principio di leale collaborazione (sentenza n. 303 del 2003).
10.- Violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
agli artt. 3, 97 e 119 Cost. Violazione del principio di leale
collaborazione.
La Regione aveva programmato l'impiego delle risorse in questione
con la deliberazione n. 1340 del 2014. Parte delle risorse ivi
contemplate viene invece destinata a finanziare interventi di natura
fiscale e contributiva su scala nazionale senza alcuna connotazione
perequativa e di solidarieta' territoriale.
In tal modo, lo Stato ha esorbitato dalla competenza concorrente
nella materia «coordinamento della finanza pubblica», limitata alla
determinazione dei «principi generali» della materia.
La violazione delle competenze regionali ex art. 117, terzo
comma, Cost., non si apprezza solo nella prospettiva della disciplina
della perequazione territoriale, ma anche in quella del buon
andamento dell'Amministrazione (art. 97 Cost.) e del principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto la sottrazione delle risorse
pregiudica irragionevolmente la realizzazione dei progetti contenuti
nel programma parallelo e oggetto della delibera n. 1340 del 2014.
Il piano di intervento, infatti, e' reso impossibile dal taglio
lineare e la Regione non puo' rimodulare in modo efficace la propria
azione.
E' altresi' violato il principio di leale collaborazione, atteso
che non sono state rispettate le garanzie procedimentali necessarie a
fronte di interventi riduttivi della finanza regionale.
11.- Violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119 Cost. Violazione
del principio di leale collaborazione.
Assume la Regione Umbria che la regolamentazione, la gestione e
l'esecuzione del "programma parallelo" costituiscono esercizio non
solo di potesta' legislativa regionale concorrente, nelle materie
«coordinamento della finanza pubblica» e «ricerca scientifica e
tecnologica e sostegno dell'innovazione per i settori produttivi», ma
anche (ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.), nelle materie
«formazione professionale», «lavori pubblici», «politiche
dell'occupazione», «trasporti e viabilita'», «assistenza sociale».
Aggiunge che la Regione e' intervenuta con proprie leggi in
questi settori al fine di porre rimedio a situazioni di svantaggio
sociale e territoriale.
Posto, dunque, che la distrazione delle risorse incide
profondamente nell'esercizio di competenze legislative regionali, in
ossequio al principio di tutela delle autonomie regionali (art. 5
Cost.) e a quello di leale collaborazione (art. 117 Cost.), nonche'
alle disposizioni costituzionali che tutelano le competenze
legislative e amministrative della Regione e la sua autonomia
economico-finanziaria (artt. 117, 118, 119 Cost.), il legislatore
avrebbe dovuto acquisire l'intesa con le Regioni interessate.
12.- Violazione degli artt. 3, 117 e 119, Cost., anche in
relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nonche' al principio
del legittimo affidamento, atteso il carattere retroattivo
dell'intervento legislativo statale.
Il principio di irretroattivita' della legge, di cui all'art. 11
delle preleggi, informa l'ordinamento giuridico non solo nell'ambito
penale, atteso che il legislatore puo' emanare norme retroattive,
anche di interpretazione autentica, purche' la retroattivita' trovi
adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti
e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti
motivi imperativi di interesse generale, ai sensi della CEDU
(sentenza n. 103 del 2013).
La lesione del legittimo affidamento comporta la lesione non solo
dell'art. 3 Cost., ma anche dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU.
13.- Con memoria depositata il 23 novembre 2015, si e' costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito, in via
preliminare, l'inammissibilita' del ricorso.
13.1.- Assume in proposito la difesa statale che la richiesta di
revisione del programma FESR 2007-2013 per la Regione Umbria,
presentata dallo Stato italiano alla Commissione europea il 4 giugno
2014, era il risultato di un procedimento avviato dall'Autorita' di
gestione del programma, su mandato della Giunta regionale, al fine di
evitare il disimpegno automatico delle risorse, nel caso di mancato
raggiungimento degli stessi target di spesa.
La proposta tecnica di adesione al Piano nazionale parallelo e'
stata trasmessa dall'Autorita' di gestione in data 9 aprile 2014, ed
ha ricevuto parere positivo da parte del Presidente del Gruppo di
azione del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica con
nota n. 3550 del 18 aprile 2014.
In seguito, veniva avviata la procedura di consultazione scritta
dei membri del Comitato di sorveglianza del programma operativo FESR
2007-2013, finalizzata alla revisione del Piano finanziario del
programma, conclusasi in data 12 maggio 2014 con esito positivo.
La proposta di modifica del programma veniva adottata dalla
Commissione europea con decisione del 28 agosto 2014, C(2014) 6163.
In ragione di cio', ad avviso dell'Avvocatura generale dello
Stato, il presupposto su cui si fonda il ricorso (e cioe' che solo
con la norma impugnata si sia leso l'interesse della Regione per
effetto della distrazione di una parte dei fondi PAC) risulta
insussistente.
Gia' per effetto della legge n. 190 del 2014, la Regione aveva
subito il taglio delle risorse, mentre lo spostamento al 1° gennaio
2015 del termine indicato nell'art. 1, comma 122, della citata legge
n. 190 del 2014, non risultava avere avuto alcuna incidenza sulle
risorse regionali.
Ed infatti le risorse del cofinanziamento nazionale del POR FESR
Umbria, alla data del 30 settembre 2014 erano gia' state distolte dal
Programma operativo regionale (POR), per confluire nel programma
parallelo del Piano di azione coesione.
Lo stesso decreto del Ministero dell'economia e delle finanze n.
61 del 2014, era antecedente all'approvazione della legge di
stabilita'.
La modifica normativa impugnata, ossia la proroga del termine per
la ricognizione delle risorse impegnate, ha avuto il solo scopo di
salvaguardare gli impegni giuridici assunti tra settembre e dicembre
2014, ma non ha modificato la situazione della Regione Umbria.
Sussisterebbe quindi carenza di interesse al ricorso, sia perche'
la norma censurata non aggrava la situazione della Regione Umbria,
sia per l'omessa impugnazione dell'art. 1, comma 122, della legge n.
190 del 2014, nel testo originario, che gia' aveva operato la
riduzione dei fondi PAC della ricorrente.
13.2.- Nel merito il ricorso sarebbe infondato.
Le risorse in questione sono di fonte statale, e provengono dal
Fondo di rotazione di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n.
183 (Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza
dell'Italia alla Comunita' Europea ed adeguamento dell'ordinamento
interno agli atti comunitari), che non si identifica con il fondo
perequativo di cui all'art. 119, terzo comma, Cost.
Le risorse del Fondo di rotazione, sono, invece, uno degli
strumenti finanziari nazionali di cui lo Stato si avvale per
perseguire gli obiettivi della politica di coesione territoriale, in
aggiunta alle risorse dei fondi strutturali e di investimento
europei; in tale contesto rientra nella facolta' del Parlamento
modificare la dotazione del Fondo e le destinazioni delle risorse con
legge ordinaria.
Inoltre, le risorse nazionali ed europee, indicate nei programmi
operativi, sono soggette a vincoli temporali, per cui il mancato
rispetto dei target di scadenza comporta il disimpegno automatico
delle somme ivi appostate.
Per evitare tale disimpegno automatico e' stato adottato il Piano
di azione coesione, in accordo con la Commissione europea.
La disposizione impugnata e' legittima perche' non ha inciso
arbitrariamente sulla consistenza delle risorse destinate ai
programmi paralleli, imponendo un taglio lineare, ma ha disposto la
destinazione - peraltro, solo parziale (fino alla concorrenza
necessaria) - delle sole risorse non impegnate, garantendo la parita'
di trattamento tra tutte le amministrazioni interessate.
Non e' ravvisabile, dunque, la lesione degli artt. 119, terzo e
quinto comma, 97, 11 e 117, primo comma, Cost.
Neppure e' leso il principio di leale collaborazione, posta
l'evidente sussistenza della competenza statale a disciplinare il
Fondo.
La norma impugnata, collocandosi nell'ambito delle materie di
competenza legislativa dello Stato, non incide sull'esercizio di
competenze legislative regionali, e le risorse non rientrano in
quelle disciplinate dai commi dal primo al quarto dell'art. 119
Cost., per cui non sussiste violazione delle competenze legislative e
amministrative delle Regioni, ne' della loro autonomia
economico-finanziaria, e conseguentemente non sono violati gli artt.
117, 119, 5 e 118 Cost.
Infine, osserva la difesa dello Stato che lo spirito della norma
e' quello di riutilizzare risorse non spese nei tempi ragionevolmente
stabiliti, con la finalita' di promuovere forme di occupazione
stabile. Dunque non e' ravvisabile la lesione dei principi del
legittimo affidamento e della ragionevolezza.
14.- La Regione Umbria in data 21 ottobre 2016 ha depositato
documentazione, e in data 2 novembre 2016 ha depositato memoria.
14.1.- Con la memoria, la ricorrente ha contestato
l'inammissibilita' del ricorso per difetto di interesse, prospettata
dall'Avvocatura generale dello Stato, in quanto al momento
dell'adozione della legge n. 190 del 2014 le risorse destinate alla
Regione Umbria non erano ancora state impegnate al programma
parallelo al PAC.
In particolare, la Regione Umbria deduce quanto segue.
Non sarebbe sostenibile che l'originaria formulazione dell'art.
1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 fosse gia' lesiva avendo ad
oggetto risorse che, pur se non ancora stanziate a favore della
Regione Umbria, risultavano gia' assegnate al Fondo di rotazione.
L'art. 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. (Legge di stabilita' 2012)», infatti, stabilisce «[i]l
Fondo di rotazione di cui al comma 1 destina le risorse finanziarie a
proprio carico, provenienti da un'eventuale riduzione del tasso di
cofinanziamento nazionale dei programmi dei fondi strutturali
2007/2013, alla realizzazione di interventi di sviluppo
socio-economico concordati tra le Autorita' italiane e la Commissione
europea nell'ambito del processo di revisione dei predetti
programmi».
La legge n. 183 del 2011, quindi, prevede che detto Fondo destini
le somme recuperate dalla riduzione del cofinanziamento ai fondi
europei a «interventi di sviluppo socio-economico», nozione piu'
ampia rispetto a quella degli "incentivi" all'occupazione di cui
all'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014.
Alla data del 30 settembre 2014, anche se la Commissione europea
aveva adottato il 28 agosto 2014 la decisione di modificare il regime
di cofinanziamento, quelle risorse non solo non erano ancora state
specificamente destinate alla Regione Umbria, ma non erano state
nemmeno destinate al Piano di azione coesione. Solo dal 22 dicembre
2014, quelle risorse risultano destinate al PAC e tra le misure
connesse agli interventi rivolti alla Regione Umbria (art. 1 del d.m.
n. 61 del 2014).
Ne', in proposito, puo' assumere rilievo la nota n. 2721 del 2
aprile 2015, richiamata dalla difesa dello Stato, come si evince,
altresi' dalla nota di riscontro della Regione n. 54928 del 2015.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 12-16 ottobre 2015, la Regione
Umbria ha impugnato l'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2015, n. 125, che prevede che «All'articolo 1, comma 122,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, le parole: "alla data del 30
settembre 2014" sono sostituite dalle seguenti: "alla data di entrata
in vigore della presente legge"».
1.1.- L'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. (Legge di stabilita' 2015)», nel testo
originario, prevedeva: «Al finanziamento degli incentivi di cui ai
commi 118 e 121 si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno
degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018,
a valere sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del
Fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987,
n. 183, gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione,
ai sensi dell'articolo 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n.
183, che, dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle
finanze, risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre
2014».
2.- Con la prima censura e' prospettata la violazione degli artt.
11, 117 e 119 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 175 e
176 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), alla
decisione della Commissione europea 28 agosto 2014 C(2014) 6163, che
ridefinisce il Programma operativo Umbria, nonche' all'accordo
Stato-Regioni del 3 novembre 2011 «"Piano nazionale per il Sud: Sud
2020"»; la violazione del principio di leale collaborazione; e la
violazione dell'art. 119, terzo e quinto comma, Cost., alla cui
stregua gli interventi perequativi sono disciplinati solo attraverso
specifici moduli legislativi e procedimentali.
In particolare, la norma impugnata, nel prevedere che, a
copertura degli oneri connessi agli incentivi previsti dai citati
commi 118 e 121 della legge n. 190 del 2014, ci si avvalga della
corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione
gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione (PAC) e
non impegnate alla data di entrata in vigore della legge n. 190 del
2014, violerebbe l'art. 119, terzo e quinto comma, Cost., in quanto
darebbe luogo ad una diminuzione del complesso delle risorse
esclusivamente destinate a sostenere interventi per lo sviluppo delle
aree sottoutilizzate.
Essa violerebbe, poi, gli artt. 11, 117, primo comma, Cost.,
consentendo allo Stato di sottrarsi agli obblighi assunti nei
confronti dell'Unione europea; nonche' gli artt. 117 e 119 Cost.,
comportando l'elusione degli obblighi contratti nei confronti delle
Regioni che hanno sottoscritto l'accordo 3 novembre 2011 (o che vi
hanno aderito successivamente attraverso la partecipazione al PAC,
come ha fatto la Regione Umbria), cosi' ledendo anche il principio di
leale collaborazione, dando luogo a ingiustificata e irragionevole
lesione delle competenze regionali.
3.- Con la seconda censura e' dedotta la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 3, 97 e 119 Cost., e
la violazione del principio di leale collaborazione.
La norma impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
esorbitando dalla competenza concorrente nella materia «coordinamento
della finanza pubblica», limitata ai «principi generali» della
materia. Tale violazione della competenza regionale, prevista dall'ex
art. 117, terzo comma, Cost., non si apprezzerebbe solo nella
prospettiva della disciplina della perequazione territoriale, ma
anche in quella del buon andamento dell'Amministrazione (art. 97
Cost.) e del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), in quanto la
sottrazione delle risorse pregiudicherebbe irragionevolmente la
realizzazione dei progetti contenuti nel programma parallelo e
oggetto della delibera della Giunta regionale della Regione Umbria n.
1340 del 31 ottobre 2014.
Sarebbe altresi' violato il principio di leale collaborazione,
non essendo state rispettate le garanzie procedimentali necessarie a
fronte di interventi riduttivi della finanza regionale.
4.- Con la terza censura e' prospettata la violazione degli artt.
5, 117, 118 e 119, Cost. del principio di leale collaborazione.
La disposizione in esame lederebbe il principio di tutela delle
autonomie regionali (art. 5 Cost.) e quello di leale collaborazione
(art. 117 Cost.), nonche' le disposizioni costituzionali che tutelano
le competenze legislative e amministrative della Regione e la sua
autonomia economico-finanziaria (artt. 117, 118 e 119 Cost.); il
legislatore avrebbe dovuto acquisire l'intesa con le Regioni
interessate prima di individuare l'entita' della eventuale
distrazione di risorse, e avrebbe dovuto prevedere che le modalita'
di impatto di tale eventuale distrazione sui programmi regionali di
utilizzo di tale fondo fossero definite in base all'intesa.
5.- Con la quarta censura si deduce la violazione degli artt. 3,
117, e 119 Cost., dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali, ratificata e resa esecutiva
con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nonche' al principio del
legittimo affidamento.
La norma in esame, ledendo la competenza legislativa regionale
nelle materie di potesta' concorrente, nonche' l'autonomia
finanziaria regionale, violerebbe il principio del legittimo
affidamento riconosciuto e tutelato sia dalla Costituzione, come
espressione del principio di ragionevolezza e certezza del diritto,
che dalla CEDU, nonche' dall'ordinamento dell'Unione europea.
6.- Prima di passare all'esame delle censure, occorre vagliare
alcune questioni preliminari sollevate dall'Avvocatura generale dello
Stato.
6.1.- E' anzitutto prospettata l'inammissibilita' per mancata
tempestiva impugnazione dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190
del 2014, nel testo originario, e di carenza di interesse, attesa
l'irrilevanza della modifica della data di applicazione della
previsione stabilita dal citato art. 7, comma 9-sexies, del d.l. n.
79 del 2015.
In realta' - come si vedra' piu' diffusamente nell'esame del
merito -, solo la diversa previsione temporale ha radicato
l'interesse alla impugnazione, poiche' alla data originaria del 30
settembre 2014 le risorse gia' destinate alla Regione non erano state
ancora acquisite al Piano di azione coesione.
7.- Sempre in via preliminare, va esaminata l'ammissibilita'
delle censure prospettate con riguardo ai parametri di cui agli artt.
3 e 97 Cost.
La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte affermato che nei
giudizi in via principale le Regioni sono legittimate a denunciare la
violazione dei parametri riguardanti il riparto di competenze tra
esse e lo Stato e possono evocarne altri soltanto ove la loro
violazione comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite (ex multis, da ultimo, sentenza n. 29
del 2016).
Nella specie le censure in questione sono adeguatamente motivate
per dimostrare la ridondanza dei profili di irragionevolezza e
violazione del buon andamento sull'autonomia organizzativa e di spesa
regionale e locale.
8.- Per l'esame del merito devono essere riepilogate le vicende
normative precedenti all'insorgere della questione.
9.- Con la decisione della Commissione europea del 13 luglio 2007
C(2007) 3329, veniva approvato il Quadro di riferimento strategico
nazionale (QRSN) per la politica di sviluppo 2007-2013, predisposto
dal Dipartimento delle politiche di sviluppo del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con la Commissione stessa,
presentato dall'Italia in seguito a consultazioni con i soggetti di
cui all'art. 11 del Regolamento (CE) 11 luglio 2006, n. 1083/2006,
recante «Regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul
Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul
Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999».
I Programmi operativi regionali (POR) allegati, ai fini del
finanziamento sul FESR, erano ritenuti coerenti con gli obiettivi del
Piano strategico nazionale.
10.- Con la delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) dell'11 gennaio 2011, n. 1
(Obiettivi, criteri e modalita' di programmazione delle risorse per
le aree sottoutilizzate e selezione ed attuazione degli investimenti
per i periodi 2000-2006 e 2007-2013), al punto 7, si rilevava la
necessita' di una riprogrammazione delle risorse estesa ai fondi
comunitari.
Nel novembre 2011 interveniva, pertanto, il Piano di azione
coesione (PAC), cui devono affluire le risorse liberate dal FESR.
10.1.- In data 9 aprile 2014 la Regione Umbria trasmetteva la
proposta tecnica di adesione al PAC e si avviava pertanto la relativa
procedura, anche in sede europea, che si concludeva con il decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze del 22 dicembre 2014, n.
61, recante «Interazione del finanziamento a carico del Fondo di
rotazione di cui alla legge n. 183/1987 per l'attuazione degli
interventi previsti dal Piano di azione coesione delle regioni
Umbria, Abruzzo e del Ministero delle infrastrutture e dei trasposti
nonche' rimodulazione del quadro finanziario del Piano di azione
coesione della regione Siciliana. (Decreto n. 61/2014)», che
provvedeva all'assegnazione delle risorse gia' destinate alla Regione
Umbria in favore degli interventi previsti dal PAC.
10.2.- Interveniva quindi l'art. 1, comma 122, della legge n. 190
del 2014, secondo cui «Al finanziamento degli incentivi di cui ai
commi 118 e 121 si provvede [...] [con le risorse] gia' destinate
agli interventi del Piano di azione e coesione [...] che, dal sistema
di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato del Ministero dell'economia e delle finanze, risultano non
ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014».
10.3.- Quest'ultimo termine e' stato poi differito con la norma
impugnata (art. 7, comma 9-sexies, del d.l. n. 78 del 2015,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
125 del 2015), alla «data di entrata in vigore della presente legge»
(1° gennaio 2015).
11.- La vicenda evidenzia la fondatezza della censura prospettata
con riguardo alla violazione del principio di ragionevolezza; e cio'
comporta l'assorbimento di tutte le altre doglianze volte a
contestare in via generale la distrazione delle risorse dal PAC
(questa Corte, peraltro, con la sentenza n. 155 del 2016 ha gia'
vagliato l'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014, in
relazione al parametro di cui all'art. 119, quinto comma, Cost.,
ritenendolo non costituzionalmente illegittimo).
12.- La irragionevolezza attiene in particolare alla tempistica
delineata dalla disposizione impugnata.
Lo spostamento in avanti del termine, da una parte, ha permesso
l'inclusione fra le risorse del PAC dei fondi di spettanza della
Regione Umbria, dall'altra, ha di fatto reso impossibile alla Regione
di evitare la perdita del finanziamento mediante l'impegno delle
risorse stesse.
Il differimento, pertanto, non solo ha comportato - come si e'
gia' affermato - la sopravvenienza di un interesse a ricorrere prima
inesistente (alla data originaria del 30 settembre i fondi di
competenza della Regione Umbria non erano ancora confluiti nel PAC e
quindi non potevano essere sottratti), ma anche la ingiustificata
lesione di tale interesse.
Difatti, essendo intervenuta l'acquisizione al PAC dei fondi in
questione solo il 22 dicembre 2014 (data - come si e' visto - del
decreto ministeriale n. 61), e' stato materialmente impossibile
adottare atti di impegno entro il vicinissimo 1° gennaio 2015.
13.- Ne consegue, con riferimento alla specifica posizione della
Regione ricorrente, l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. n. 78 del 2015,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
125 del 2015, per violazione del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost.
Restano assorbite le rimanenti censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire
la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125, nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione, con specifico riferimento alla Regione Umbria.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 gennaio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA