N. 29 SENTENZA 10 - 27 gennaio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Strutture dedicate alla nautica da diporto - Rideterminazione del canone per la realizzazione e la gestione - Applicazione anche ai rapporti concessori in corso. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», art. 1, comma 252. -(GU n.5 del 1-2-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
252, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza del
30 gennaio 2015 e dal Tribunale amministrativo regionale per la
Toscana con ordinanze dell'8 maggio 2015 e del 30 giugno 2015,
rispettivamente iscritte ai nn. 173, 205 e 234 del registro ordinanze
del 2015, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn.
37, 41 e 45, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione della Pro.Mo.Mar. spa, della
Marina Cala de' Medici spa, della Cala de Medici Cantiere srl, della
Marina di Punta Ala spa, nonche' gli atti di intervento di
Federturismo Confindustria ed altro e di UCINA - Unione nazionale dei
cantieri e delle industrie nautiche-Confindustria nautica;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2017 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Giovanni Calugi per Pro.Mo.Mar. spa, per
Marina Cala de' Medici spa, e per Cala de Medici Cantiere srl, Flavia
Pozzolini per Marina Cala de Medici spa, Filippo Donati per Marina di
Punta Ala spa, Rodolfo Barsi per UCINA - Unione Nazionale dei
Cantieri e delle Industrie Nautiche - Confindustria Nautica, Stefano
Zunarelli per Federturismo Confindustria e per
Assomarinas-Associazione italiana porti turistici, e gli avvocati
dello Stato Pietro Garofoli e Sergio Fiorentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 gennaio 2015, il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 252,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», nella parte in cui determina - anche con
riferimento ai rapporti concessori in corso - la misura dei canoni
per le concessioni di beni del demanio marittimo per la realizzazione
e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
1.1.- Il giudizio a quo ha ad oggetto l'appello proposto dalla
Pro.Mo.Mar. spa, per la riforma di due sentenze del Tribunale
amministrativo regionale per la Toscana, che hanno rigettato i
ricorsi, proposti dalla stessa societa', avverso i provvedimenti con
i quali il Ministero dei trasporti e l'Agenzia del demanio, sulla
base della disposizione censurata, hanno disciplinato l'applicazione,
per gli anni 2007, 2008 e 2009, dei nuovi canoni relativi alla
concessione demaniale marittima rilasciata nel 2001 alla Pro.Mo.Mar.
spa, per la durata di cinquant'anni.
1.2.- Il Consiglio di Stato osserva, in primo luogo, che l'art.
1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, ha innovato, a decorrere
dal 1° gennaio 2007, i criteri per la determinazione dei canoni annui
per le concessioni dei beni del demanio marittimo aventi ad oggetto
la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da
diporto. La disposizione in esame non distingue tra nuove concessioni
e rapporti concessori in corso e sarebbe quindi applicabile, come il
precedente comma 251, anche a questi ultimi.
Il rimettente, premesso di avere gia' accolto l'istanza avanzata
in sede cautelare dalla parte appellante, ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, nella parte in
cui ridetermina il canone per le concessioni per la realizzazione e
la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, anche con
riferimento ai rapporti concessori in corso.
1.2.1.- Al fine di fornire una compiuta descrizione della
fattispecie concreta, secondo quanto rilevato nella precedente
sentenza n. 128 del 2014 di questa Corte, il Consiglio di Stato
evidenzia alcune circostanze, a sostegno della rilevanza della
questione.
Il rimettente espone che la concessione in esame, rilasciata nel
2001, ha la durata di cinquanta anni dal 29 giugno 1998. Essa non
contiene clausole volte a disciplinare le sopravvenienze verificabili
per l'aumento dell'importo del canone, salva la previsione
dell'aggiornamento annuale «in base alle disposizioni di Legge».
In particolare, la spesa prevista nel piano economicofinanziario
per le opere a mare e' pari ad euro 10.705.633 e, per quelle a terra,
ad euro 23.498.291,90, con la previsione di investimenti complessivi
pari a euro 48.707.068.
La concessione prevede che, al momento della cessazione, le opere
erette, complete di tutti gli accessori e le pertinenze, resteranno
«in assoluta proprieta' dello Stato senza che al concessionario
spetti alcun indennizzo, compenso o rimborso di sorta, ferma la
facolta' da parte dell'Amministrazione di richiedere, ove lo ritenga
opportuno, la demolizione delle opere erette e la riduzione in
pristino stato, da farsi a cura e spese del concessionario, senza che
ad esso competa compenso, indennizzo o rimborso di sorta».
Il Consiglio di Stato rileva che, per effetto della disposizione
censurata, nei cinquanta anni di durata della concessione, l'importo
totale dei canoni aumenterebbe da euro 4.551.869 a euro 19.066.289.
In definitiva, tale aumento, applicato dal 2007 alla scadenza nel
2048, renderebbe il margine negativo, ossia pari a euro -8.124.134.
1.2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
sottolinea che le concessioni di cui al comma 251, relative alle
attivita' turistico-ricreative, sono molto piu' numerose, comportano
di regola investimenti contenuti a carico del concessionario e sono
connotate da canoni di importo modesto. Nel 2006, con la normativa in
esame, il legislatore e' intervenuto sulla misura di tali canoni, al
fine di operare un riallineamento ai valori di mercato.
Del tutto diverse sarebbero, invece, le concessioni - di cui al
successivo comma 252 - aventi ad oggetto la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto. Oltre ad
essere numericamente limitate, essendo ristretto il numero dei porti
turistici, esse comporterebbero ingenti investimenti, sia per la
realizzazione delle opere strutturali, destinate ad essere poi
acquisite gratuitamente dal demanio, sia per l'impegno gestionale.
Cio' richiede un piano economico-finanziario di lungo periodo,
nell'ambito del quale l'importo del canone e' elemento determinante.
Ad avviso del Consiglio di Stato, la previsione dell'aumento dei
canoni anche per i rapporti concessori in corso, senza tener conto
del fatto che i canoni sono stati determinati avendo riguardo anche
agli investimenti effettuati, sarebbe in contrasto con il principio
di cui all'art. 3 Cost., sotto il duplice profilo del trattamento
uguale di situazioni disuguali, nonche' della lesione del principio
della sicurezza giuridica, costitutivo del legittimo affidamento.
Quanto alla disparita' di trattamento, il giudice rimettente
evidenzia la sostanziale differenza tra le concessioni
rispettivamente previste ai commi 251 e 252, avuto riguardo
all'immediata redditivita' dei minori investimenti richiesti per le
prime, e al piu' complesso quadro di lungo periodo per il calcolo di
convenienza finanziaria, proprio delle seconde. Da cio' discenderebbe
la necessita' di considerare questa differenza nella modifica dei
canoni, in quanto elemento costitutivo di tale calcolo.
Inoltre, sarebbe leso il legittimo affidamento ingenerato nei
concessionari sulla stabilita' dell'equilibrio economico-finanziario
di lungo periodo, attraverso una modifica sostanziale, che incide su
concessioni gia' rilasciate, tuttora in corso e di lunga durata nel
futuro. Viene richiamata, al riguardo, la sentenza n. 92 del 2013.
La disposizione censurata determinerebbe, inoltre, la violazione
dell'art. 41 Cost., in riferimento alla liberta' di iniziativa
economica, poiche' scelte imprenditoriali anteriori alla legge in
esame sarebbero irragionevolmente frustrate dalla legge sopravvenuta,
modificativa dei rapporti contrattuali in corso.
1.3.- Nel giudizio e' intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
1.3.1. - La difesa statale deduce, in primo luogo, che le
competenze gestionali in materia di demanio marittimo sono state
conferite dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59) agli enti territoriali, salvo gli introiti, che rimangono in capo
allo Stato.
Fino al 2006, i canoni per concessioni relative alle strutture
dedicate alla nautica da diporto sarebbero stati caratterizzati da
norme di favore rispetto a quelli dovuti per le concessioni per
finalita' turistico-ricreative. Infatti il decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi
a concessioni demaniali marittime) prevedeva per questa seconda
categoria di atti una quantificazione in misura fissa e tabellare,
sulla base di una classificazione delle aree, delle pertinenze
demaniali marittime e degli specchi acquei. Tuttavia, non avendo le
Regioni provveduto alla preliminare classificazione del territorio
costiero, il Ministero dei trasporti e della navigazione, con
circolare del 17 dicembre 1998, ha stabilito che, nella more di tale
classificazione, i canoni per le concessioni demaniali marittime di
carattere turistico-ricreativo venissero ricalcolati applicando le
misure unitarie piu' basse.
Tale situazione e' rimasta invariata sino all'adozione della
legge n. 296 del 2006, che ha sostituito alcune disposizioni del d.l.
n. 400 del 1993. La disposizione denunciata si collocherebbe, quindi,
in un processo gia' in atto, finalizzato alla tutela e alla
valorizzazione di tutti i beni di proprieta' statale. Verrebbe estesa
anche ai canoni demaniali marittimi un'evoluzione che gia' aveva
caratterizzato altri beni pubblici. In ogni caso, la novella
introdotta dalla legge n. 296 del 2006 sarebbe ben lontana dal
determinare dei canoni analoghi a quelli praticati nel libero
mercato.
Per quanto riguarda le concessioni per la realizzazione e
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, la difesa
statale sottolinea che esse hanno una durata di gran lunga superiore
(di norma, oltre cinquant'anni) rispetto a quella per le attivita'
turistico-ricreative (di regola, sei anni). Tale maggiore durata
sarebbe volta a riconoscere ai concessionari un piu' ampio arco
temporale in cui ammortizzare i maggiori investimenti sostenuti e
conseguire congrui guadagni dalla gestione delle strutture.
L'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, inoltre, che, nella
vigenza della concessione, i canoni dovuti dai concessionari in
questione verrebbero calcolati applicando non gia' i valori di
mercato abbattuti (previsti per le concessioni per le attivita'
turistico-ricreative), bensi' i piu' favorevoli criteri tabellari
previsti per gli specchi acquei, per le aree scoperte e per le aree
occupate, i quali non hanno subito mutamenti rispetto alla precedente
disciplina. Infatti, sino al termine della concessione, la proprieta'
delle opere realizzate sulle aree demaniali concesse resta ferma in
capo ai concessionari. Pertanto, il pagamento del canone potrebbe
essere esteso solo rispetto all'utilizzo del suolo e non anche
rispetto ai manufatti, sui quali medio tempore lo Stato non vanta
alcun diritto di proprieta'.
Infatti, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, ai sensi
dell'art. 49 del codice della navigazione, solo al termine della
concessione le strutture inamovibili costruite dai concessionari
vengono incamerate allo Stato. Esse costituiscono pertinenze
demaniali marittime, alle quali sono applicabili i criteri di
quantificazione dei canoni commisurati ai valori di mercato, peraltro
mitigati da alcuni accorgimenti. D'altra parte, tali criteri sono
riferibili alle sole pertinenze destinate ad attivita' commerciali,
terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi.
La difesa erariale rileva, inoltre, che la disposizione
contestata e' inserita all'interno di un quadro omogeneo, quello
della legge finanziaria 2007, nella quale il legislatore ha compiuto
una scelta discrezionale che «valorizza i beni pubblici e mira ad una
maggiore redditivita' per l'ente proprietario e quindi per la
generalita' dei cittadini, diminuendo proporzionalmente i vantaggi
dei soggetti particolari che assumono la veste di concessionari». E'
parso, infatti, preminente al legislatore lo scopo di «assicurare
maggiori entrate all'erario e di perequare le situazioni dei soggetti
che svolgono attivita' commerciali, avvalendosi di beni pubblici, e
quelle di altri soggetti che svolgono le identiche attivita', ma
assoggettati ai prezzi di mercato relativi all'utilizzazione di beni
di proprieta' privata» (TAR Toscana, Firenze, 13 maggio 2011, n.
852).
Tale interesse, ad avviso della difesa statale, sarebbe
prevalente rispetto alla tutela del singolo concessionario, a
fortiori con riferimento ad opere che consentono di svolgere una
tipica attivita' imprenditoriale, come nel caso della gestione di un
porto. Infatti, le concessioni relative a strutture per la nautica da
diporto comprendono pertinenze destinate ad attivita' commerciali,
volte alla produzione di beni e servizi, dunque capaci di produrre
reddito.
L'introduzione dei nuovi criteri di determinazione dei canoni,
applicabili anche alle concessioni in corso, sarebbe del tutto
ragionevole, cosi' come e' gia' stato ritenuto ragionevole il
precedente comma 251 nella sentenza n. 302 del 2010. Infatti, essi
sarebbero finalizzati alla valorizzazione di un bene pubblico,
produttivo di entrate per l'erario.
D'altra parte, non sarebbe ravvisabile alcuna violazione
dell'art. 3 Cost., dovendo escludersi che la disposizione in esame
contrasti con il canone della ragionevolezza. Al contrario, sarebbe
proprio la differenza di trattamento per le concessioni in corso,
auspicata dal Consiglio di Stato, a determinare un ingiustificato
regime preferenziale per le concessioni relative a strutture
destinate alla nautica da diporto, rispetto alle altre concessioni di
cui al precedente comma 251. Sarebbe infatti rimasto indimostrato il
«valore maggiore dell'investimento», richiesto per la prima tipologia
di concessioni, e non si terrebbe conto del fatto che anche per le
concessioni con finalita' turistico-ricreative sono sovente richiesti
investimenti molto significativi.
L'opzione ermeneutica suggerita dal Consiglio di Stato sarebbe,
inoltre, censurabile proprio per il criterio su cui si fonda (valore
dell'investimento). Essa determinerebbe, infatti, un ulteriore
discrimen tra vecchie e nuove concessioni, nell'ambito di quelle,
appartenenti alla medesima categoria, che comportano il «medesimo
valore d'investimento».
Da ultimo, la difesa dello Stato contesta la censura relativa
alla lesione del principio di cui all'art. 41 Cost., poiche'
formulata in termini generici e apodittici, non essendo dimostrata
l'irragionevolezza della legge sopravvenuta. Viceversa, la
disposizione censurata sarebbe ispirata proprio alla tutela del
libero esercizio della concorrenza, il quale verrebbe violato se i
canoni concessori fossero effettivamente esigui rispetto ai valori di
mercato.
Viene, infine, evidenziato che il legislatore puo' e deve
mantenere forme di regolazione dell'attivita' economica volte a
garantire, tra l'altro, il principio costituzionale di tutela delle
finanze pubbliche. In tal senso, la liberta' d'iniziativa puo' essere
«anche 'ragionevolmente limitata' (art. 41, secondo e terzo comma,
Cost.)».
1.4.- Nel giudizio si e' costituita la Pro.Mo.Mar. spa, chiedendo
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale.
La parte privata, titolare di concessione demaniale e parte
appellante nel giudizio a quo, ha condiviso le argomentazioni svolte
dal Consiglio di Stato a sostegno dell'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006.
In particolare, la Pro.Mo.Mar. spa evidenzia che, per effetto
della disciplina censurata, i canoni relativi alla realizzazione e
alla gestione dei porti turistici sono equiparati a quelli previsti
per le concessioni con finalita' turistico-ricreative e, nel suo
caso, hanno subito un aumento pari a circa il 500 per cento rispetto
a quello originariamente fissato nella concessione.
Nel caso in esame, tale aumento avrebbe determinato una
variazione del tutto insostenibile al piano finanziario concordato
nel 2001 tra concedente e concessionario. Infatti, l'applicazione del
canone aumentato (durante il periodo di durata residua della
concessione, dal 2007 al 2048) inciderebbe sul margine
dell'iniziativa, inizialmente previsto in euro 11.000.000 circa,
tanto da renderlo negativo e pari a euro -8.124.134.
La parte privata sottolinea, inoltre, che da tale aumento deriva,
a carico del concessionario, anche l'incremento dell'imposta sulle
concessioni statali per l'occupazione e l'uso di beni demaniali, che
le Regioni possono determinare in misura non superiore al triplo del
canone di concessione.
D'altra parte, osserva la Pro.Mo.Mar. spa, al concessionario non
sarebbe consentita l'interruzione anticipata del rapporto, se non
subendo gravissime conseguenze economiche. Infatti, in caso di
rinuncia alla concessione, la societa' perderebbe l'intero
investimento e le opere realizzate diverrebbero di proprieta' dello
Stato, senza che al concessionario spetti alcun indennizzo. Inoltre,
la rinuncia alla concessione comporterebbe anche la perdita di
efficacia nei confronti dell'amministrazione dei contratti con cui il
concessionario ha trasferito a terzi il diritto di godimento su una
parte dei beni costruiti in area demaniale. La parte privata sarebbe,
quindi, inadempiente nei confronti dei suoi aventi causa, che
dovrebbero essere risarciti. Il recesso dalla concessione non
sarebbe, quindi, un'ipotesi percorribile.
A sostegno dell'illegittimita' costituzionale, la societa'
appellante deduce che l'applicazione della nuova disciplina anche
alle concessioni rilasciate prima della sua entrata in vigore sarebbe
del tutto inaspettata: infatti, alle concessioni dedicate alla
nautica da diporto non era applicabile il precedente aumento dei
canoni, previsto dall'art. 32, commi 21, 22 e 23, del decreto legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici).
Con la disposizione censurata non solo sarebbe aumentato
l'importo unitario dei canoni, ma sarebbe altresi' introdotto un
criterio di determinazione (importi maggiori per aree occupate da
opere di difficile rimozione, minore per le altre aree) opposto
rispetto al precedente (canone minore per aree destinate ad opere di
difficile rimozione, nonche' per le aree rimaste inedificate). Il
nuovo canone sarebbe, quindi, piu' alto per i concessionari che hanno
investito di piu' (per realizzare un porto che al termine della
concessione diventa, gratuitamente, di proprieta' pubblica) e piu'
basso per i concessionari che hanno investito di meno. I primi
sarebbero oggi "sanzionati" per avere realizzato quelle opere di
difficile rimozione alla costruzione delle quali il legislatore li
aveva incentivati.
La disposizione in esame sconvolgerebbe l'equilibrio
economico-finanziario del rapporto, in violazione degli artt. 3, 41 e
97 Cost. Si osserva che la congruita' del canone non e' connessa al
valore del bene concesso, che all'inizio del rapporto e' pressoche'
nullo, in quanto la struttura portuale deve ancora essere realizzata,
ne' sarebbe apprezzabile in relazione a imprecisati "prezzi di
mercato".
Ad avviso della parte privata, si determinerebbe, quindi,
un'irragionevole disparita' di trattamento tra vecchi e nuovi
concessionari, in violazione degli artt. 3 e 41 Cost. Per le imprese
che hanno ottenuto la concessione prima del 2007, i nuovi canoni
costituirebbero un costo sopravvenuto ed imprevedibile, che non
potrebbe essere in alcun modo riequilibrato. Per le imprese che
ottengono, invece, la concessione dopo la legge n. 296 del 2006, il
nuovo importo dei canoni non comporterebbe conseguenze negative, in
quanto esso costituisce uno degli elementi che possono formare
oggetto di valutazione da parte degli aspiranti concessionari. In
ogni caso, essi possono rifiutare la sottoscrizione della
concessione, mentre i concessionari precedenti non hanno la
possibilita' di recedere dal rapporto, perche' cio' comporterebbe la
perdita dell'investimento effettuato.
Viene, inoltre, ravvisata un'irragionevole disparita di
trattamento tra i concessionari di porti turistici ed i titolari di
altre concessioni che, per loro natura, consentono un'immediata
redditivita' con investimenti pressoche' nulli e non prevedono la
realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico.
La disposizione censurata contrasterebbe, inoltre, con i principi
e le norme (richiamate quali tertia comparationis) di cui agli artt.
11 e 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) e con l'art. 42 cod. nav. Tali disposizioni
non attribuiscono all'amministrazione concedente il potere di
modifica unilaterale del contenuto del rapporto e, laddove consentono
l'esercizio di poteri autoritativi, prevedono un onere di motivazione
in ordine all'interesse pubblico perseguito e la corresponsione di un
indennizzo al concessionario.
Sarebbe, inoltre, violato l'affidamento maturato dai
concessionari in relazione all'art. 10 della legge 27 dicembre 1997,
n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica) e al
decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 30 luglio
1998, n. 343 (Regolamento recante norme per la determinazione di
canoni per concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del
mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto). Tali disposizioni
contenevano la disciplina speciale dei canoni per le concessioni di
costruzione e gestione di porti turistici, «al fine di incentivare la
realizzazione delle strutture medesime», con la «previsione di canoni
di minori entita' per le iniziative che comportino investimenti»
economicamente piu' rilevanti.
Dopo avere sottolineato le differenze tra la disciplina in esame
e quella del precedente comma 251, valutata nella sentenza n. 302 del
2010, la difesa della Pro.Mo.Mar. spa deduce, inoltre, che la
disposizione censurata avrebbe attribuito all'amministrazione
concedente il potere di modificare unilateralmente un elemento
essenziale della concessione, senza tuttavia prevedere alcuna
comparazione tra interessi pubblici e privati e senza attribuire
alcun rilievo al pregiudizio subito dal concessionario. Il pagamento
di un canone pari a quattro volte e mezzo quello originariamente
stabilito comporterebbe, infatti, una modifica insostenibile dei
presupposti finanziari dell'iniziativa.
Tale stravolgimento dell'equilibrio economico-finanziario della
concessione si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'interesse
pubblico alla migliore gestione del porto turistico. Infatti, le
condizioni di sofferenza economico-finanziaria, in cui le imprese
concessionarie dei porti turistici di recente realizzazione sarebbero
costrette ad operare, ne comprometterebbe l'efficienza gestionale.
Da cio' deriverebbe il pregiudizio dell'interesse pubblico alla
tutela della sicurezza della navigazione, cui risponde la
realizzazione di un sistema di approdi turistici diffusi lungo le
coste. Inoltre, l'attivita' cantieristica e' un settore trainante
dell'industria manifatturiera e la nautica da diporto e' decisiva
nello sviluppo dell'economia turistica del territorio costiero.
Sarebbero altresi' violati i principi costituzionali di imparzialita'
e buon andamento dell'amministrazione.
1.5.- Il 1° ottobre 2015 l'UCINA - Unione Nazionale dei Cantieri
e delle Industrie Nautiche - Confindustria Nautica ha depositato atto
di intervento, nel quale ha chiesto l'accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato.
1.5.1.- In via preliminare, la parte interveniente ha illustrato
le ragioni dell'ammissibilita' del proprio intervento, sebbene la
stessa non rivesta la qualita' di parte nel giudizio a quo.
A sostegno della propria legittimazione, l'UCINA evidenzia di
proporsi, quale finalita' statutaria, oltre a quella di favorire il
progresso e la competitivita' del settore nautico nazionale, quella
di rappresentare nelle sedi competenti gli interessi dei soci e di
svolgere tutte le attivita' opportune per tutelare e difendere gli
interessi del settore e per promuovere il settore della nautica
italiana.
1.5.2.- Nel merito, la difesa dell'UCINA propone, in primo luogo,
un'interpretazione della disposizione censurata, tale da evitare il
contrasto con i principi costituzionali.
Essa ritiene, in particolare, che siano tuttora vigenti e
compatibili entrambi i sistemi di determinazione dei canoni
concessori delineati rispettivamente dal d.m. n. 343 del 1998 e dalla
legge n. 296 del 2006. Il primo sarebbe applicabile ai concessionari
che realizzino le strutture dedicate alla nautica da diporto, mentre
il secondo sarebbe riferibile ai titolari di concessioni relative ad
aree "occupate" da impianti gia' realizzati da terzi, e gia' divenuti
di proprieta' statale. Sarebbe, dunque, coerente con i principi di
logica e imparzialita' che la pretesa statuale di canoni piu' onerosi
sia riferita ad opere gia' realizzate da precedenti concessionari e
acquisite al patrimonio erariale, e non gia' ad opere realizzate dal
concessionario, ma non ancora acquisite al patrimonio statuale.
Osserva la difesa della parte interveniente che - mentre la
precedente disciplina dei canoni delle concessioni per finalita'
turistico-ricreative e' stata interamente abrogata dall'art. 1, comma
251 della legge n. 296 del 2006 - un'analoga abrogazione non e' stata
prevista per il d.m. n. 343 del 1998. Ne consegue che, pur essendo
stata innovata la misura dei canoni delle concessioni relative alle
strutture portuali, sarebbero rimaste in vigore le disposizioni di
cui al d.m. n. 343 del 1998.
In questa prospettiva, la nuova disciplina dei canoni dovrebbe
intendersi cosi' ripartita: 1) canoni delle concessioni per finalita'
turistico-ricreative, totalmente innovate con abrogazione espressa di
tutta la disciplina precedente; 2) canoni per concessione di
strutture portuali interamente di proprieta' statale, per le quali
trova applicazione il comma 252 (in sostituzione del precedente art.
1, comma 1, del d.m. n. 343 del 1998); 3) canoni per concessione di
strutture realizzate dal concessionario e non ancora venute a
scadenza, per le quali troverebbe tuttora applicazione il d.m. n. 343
del 1998.
1.5.3.- In via subordinata, qualora tale interpretazione non
fosse condivisa, l'UCINA chiede che la disposizione censurata, in
quanto applicabile a tutte le concessioni (a quelle in corso e a
quelle nuove, a quelle caratterizzate dalla realizzazione delle
strutture da parte del concessionario e a quelle nelle quali le
strutture siano di proprieta' statale) sia dichiarata illegittima in
riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo della disparita' di
trattamento, dell'irragionevolezza e della lesione del legittimo
affidamento.
Non sarebbero applicabili i principi affermati dalla Corte nella
sentenza n. 302 del 2010, che ha ritenuto legittimi gli incrementi
dei canoni concessori, rilevando che i relativi importi erano fermi
da decenni e che si rendeva necessaria una valorizzazione dei beni
pubblici. Infatti, tali presupposti difetterebbero nel caso in esame,
in cui i beni non appartengono allo Stato, ma al privato che li ha
realizzati. Infatti, ai sensi dell'art. 49 cod. nav., essi diverranno
pubblici solo alla scadenza della concessione originaria e solo da
allora lo Stato, divenuto proprietario dei beni, potra' richiedere il
canone che riterra' piu' adeguato.
1.5.4.- Quanto alla denunciata violazione dell'art. 41 Cost.,
l'UCINA evidenzia che, per effetto del repentino e rilevantissimo
aumento del canone (sino al 500 per cento del precedente),
l'attivita' imprenditoriale, nelle concessioni di lunga durata,
verrebbe illegittimamente penalizzata dallo stravolgimento del
sinallagma contrattuale e sarebbero cosi' scoraggiati gli
investimenti finalizzati alla valorizzazione dei beni demaniali.
1.6.- Il 6 ottobre 2015 le associazioni Federturismo
Confindustria e Assomarinas - Associazione italiana porti turistici,
hanno depositato atto di intervento, nel quale hanno chiesto
l'accoglimento della questione sollevata dal Consiglio di Stato.
1.6.1.- In via preliminare, le parti intervenienti hanno
illustrato le ragioni dell'ammissibilita' del proprio intervento,
sebbene esse non rivestano la qualita' di parte nel giudizio a quo.
A sostegno della propria legittimazione, viene evidenziato che
l'associazione Federturismo Confindustria riunisce imprese
dell'industria del turismo, proponendosi come scopo statutario la
tutela delle loro attivita' sul piano legislativo, economico,
produttivo e sindacale, con particolare riguardo ai soggetti
istituzionali ai quali sono affidate le scelte fondamentali della
politica turistica italiana.
D'altra parte, Assomarinas-Associazione italiana porti turistici
riunisce le imprese che gestiscono porti turistici e si prefigge la
promozione dell'interesse collettivo di cui e' portatrice, imperniato
sulla tutela degli interessi dei consociati e sulla rappresentanza
sindacale nei rapporti con enti ed istituzioni, al fine di favorire
lo sviluppo e la crescita delle imprese turistiche e della nautica da
diporto. Entrambe le parti intervenienti deducono, quindi, di essere
titolari di un interesse diretto ed immediato all'esito del giudizio,
tale da giustificare la loro legittimazione all'intervento.
1.6.2.- Nel merito, la difesa delle due associazioni illustra e
sviluppa gli argomenti a sostegno dell'illegittimita' costituzionale
della disposizione censurata, sia sotto il profilo dell'irragionevole
equiparazione delle concessioni in esame a quelle per finalita'
turistico-ricreative, sia per la lesione del legittimo affidamento
dei concessionari nella stabilita' del rapporto di concessione, sia,
infine, per violazione dell'art. 41 Cost., anche con riferimento
all'art. 43 della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione.
L'irragionevolezza e la disparita' di trattamento della
disposizione censurata troverebbero conferma nella previsione di cui
all'art. 143, comma 8, del decreto legislativo n. 163 del 2006
(Codice dei contratti pubblici), applicabile anche alla costruzione e
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto. In
particolare, tale disposizione tutela l'affidamento del privato e
prevede l'avvio di un'istruttoria al fine di contemperare gli
interessi del soggetto inciso dalla sopravvenienza, insistente sul
rapporto di durata, garantendone la partecipazione al procedimento.
Ad avviso delle parti intervenienti, sarebbe, invero, paradossale
che il privato che realizza un'opera pubblica, nell'ambito di un
rapporto regolato dalla legge sui contratti pubblici, sia tutelato
sotto il profilo della stabilita' degli obblighi economici regolati
dalla concessione, mentre chi realizza un'opera nell'ambito di un
rapporto regolato da una concessione di cui al d.P.R. 2 dicembre
1997, n. 509 (Regolamento recante disciplina del procedimento di
concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di
strutture dedicate alla nautica da diporto, a norma dell'articolo 20,
comma 8, della L. 15 marzo 1997, n. 59), sia soggetto all'unilaterale
ed arbitraria alterazione del proprio piano economico-finanziario.
Quanto alla violazione dell'art. 41 Cost., la difesa delle parti
intervenienti rileva che l'art. 43 della direttiva n. 2014/23/UE,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, indica
tassativamente le ipotesi, ed i limiti, nei quali l'amministrazione
concedente puo' modificare il regolamento concessorio. Il
concessionario deve, pertanto, essere tenuto indenne, per tutta la
durata della concessione, dal cosiddetto "rischio regolatorio",
essendo illegittima ogni modifica dei termini della concessione che
non sia determinata da circostanze eccezionali ed imprevedibili da
parte di un'amministrazione diligente (art. 43, lettera c), punto i),
della direttiva). E', inoltre, prevista la necessita' di una nuova
procedura di scelta del contraente quando siano apportate modifiche
sostanziali ai principali elementi del contratto, tali da dimostrare
l'intenzione delle parti di rinegoziarlo.
L'unilaterale modificazione di un elemento essenziale del
rapporto concessorio, quale il canone, violerebbe quindi la regola
della tendenziale immodificabilita' del contratto, senza neppure
prevedere alcun correttivo in relazione alla durata della
concessione, la quale sarebbe concepita proprio per rendere effettivo
il recupero degli investimenti sostenuti dalla parte privata.
La determinazione legislativa di significative modificazioni del
sinallagma contrattuale determinerebbe la lesione del principio di
ragionevolezza, fino a compromettere la liberta' di iniziativa
economica privata e la sua destinazione a fini sociali e di pubblica
utilita'.
2.- Con ordinanza dell'8 maggio 2015, il TAR Toscana ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., questione di
legittimita' costituzionale della medesima disposizione di cui
all'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, nella parte in
cui si applica alle concessioni gia' rilasciate alla data della sua
entrata in vigore.
2.1.- Il giudizio a quo ha ad oggetto i ricorsi proposti da
quattro societa', contitolari di concessione demaniale marittima per
la realizzazione di un porto turistico, al fine di ottenere
l'annullamento dei provvedimenti con i quali il Comune di Rosignano
ha determinato, per gli anni dal 2007 al 2014, la misura dei nuovi
canoni di concessione.
Il giudice rimettente ritiene che i principi affermati nella
sentenza n. 302 del 2010 non siano riferibili al caso in esame ed e'
a conoscenza della precedente ordinanza di rimessione n. 173 del
2015, con cui il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 41 Cost., questione di legittimita' costituzionale della
medesima disposizione (art. 1, comma 252, della legge n. 296 del
2006). La stessa questione sarebbe rilevante e non manifestamente
infondata anche nel giudizio sottoposto al suo esame.
In particolare, con riferimento al requisito della rilevanza, il
TAR riferisce che la concessione demaniale della quale sono titolari
le parti ricorrenti e' stata rilasciata nel 1999, per la durata di
cinquant'anni. Scopo della concessione e', per il concessionario, la
costruzione e la gestione di un porto turistico. La convenzione
prevede che alla scadenza del rapporto, ovvero in caso di decadenza o
di rinuncia da parte del concessionario, le opere realizzate, con
accessori e pertinenze, restino in proprieta' dello Stato. In questo
caso, al concessionario nulla sara' dovuto e l'amministrazione potra'
decidere di demolire le opere e rimettere in pristino stato i luoghi
a cura e spese del concessionario, senza per questo corrispondergli
alcunche'.
Il giudice rimettente evidenzia, inoltre, che le parti ricorrenti
hanno depositato un'analisi economico-finanziaria delle conseguenze
dell'aumento dei canoni, dalla quale emerge un incremento dei costi,
rispetto alle previsioni fatte all'epoca del rilascio della
concessione, pari a euro 5.381.003, commisurato alla complessiva
durata dell'investimento. Tali circostanze, dedotte dalle ricorrenti
e non contestate dalle amministrazioni resistenti, sarebbero
sufficienti a dare conto della rilevanza della disposizione
censurata, nella parte in cui si applica alle concessioni gia'
rilasciate alla data della sua entrata in vigore.
Dopo avere sottolineato le differenze tra le concessioni di beni
demaniali con finalita' turistico-ricreative e le concessioni di beni
demaniali finalizzate alla realizzazione e gestione di infrastrutture
per la nautica da diporto, il TAR osserva che la finalita' di evitare
che i titolari di concessioni del secondo tipo operino in condizioni
di sofferenza economico-finanziaria risponderebbe anche ad esigenze
di rilievo pubblicistico, sia per le rilevanti spese di manutenzione
da affrontare, a salvaguardia della sicurezza della navigazione e
dell'incolumita' pubblica, sia per l'importanza delle infrastrutture
destinate alla nautica da diporto per il rilancio del turismo e,
quindi, per l'economia.
La precedente disciplina dei canoni concessori teneva conto di
tali esigenze e, lungi dal prevedere un ingiustificato regime di
favore, consentiva di effettuare investimenti per la realizzazione di
opere di difficile rimozione. Il canone era determinato in misura
inversamente proporzionale alla rilevanza delle opere stesse.
Viceversa, nella disciplina introdotta dalla legge n. 296 del 2006 il
criterio si e' capovolto, con la previsione di un incremento del
canone per le opere di difficile rimozione, che sono proprie delle
concessioni per la nautica da diporto.
E' ravvisata la violazione dell'art. 3 Cost., in primo luogo,
sotto il profilo dell'irragionevole parita' di trattamento di
situazioni diseguali. L'irragionevolezza sarebbe, inoltre, accentuata
dalla mancata previsione di meccanismi graduali, al fine di
salvaguardare, in rapporto agli investimenti fatti, l'equilibrio
economico-finanziario dell'impresa.
L'art. 3 Cost. sarebbe, inoltre, violato sotto il profilo del
legittimo affidamento, per l'imprevista e imprevedibile inversione di
tendenza in materia di canoni concessori. Le finalita' incentivanti
per il settore della nautica da diporto sarebbero, infatti,
vanificate dall'improvviso aumento dei canoni, applicati anche alle
concessioni demaniali in corso, e sarebbero sconvolte le previsioni
di stabilita' dell'equilibrio economico-finanziario pianificato per
il lungo periodo, nell'aspettativa di un congruo tempo di
ammortamento degli investimenti effettuati.
Infine, e' denunciato il contrasto con l'art. 41 Cost., in
riferimento al principio di libera iniziativa economica, in quanto
l'applicazione della disposizione censurata alle concessioni
anteriori al 2007 produrrebbe l'effetto irragionevole di frustrare le
scelte imprenditoriali, modificando gli elementi costitutivi dei
rapporti contrattuali in corso.
2.2.- Nel giudizio e' intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
2.2.1.- La difesa statale riconosce che l'art. 1, comma 252,
della legge n. 296 del 2006 estende l'applicazione dell'aumento dei
canoni anche alle concessioni concernenti l'attivita' nautica da
diporto. Tuttavia, nella vigenza della concessione, i canoni dovuti
da tali concessionari andrebbero calcolati applicando non gia' i
valori di mercato abbattuti (previsti per le concessioni per le
attivita' turistico-ricreative), bensi' i piu' favorevoli criteri
tabellari previsti per gli specchi acquei, per le aree scoperte e per
le aree occupate. Inoltre, considerato che sino al termine della
concessione resta ferma in capo ai concessionari la proprieta' delle
opere realizzate sulle aree demaniali concesse, il pagamento del
canone riguarderebbe solo l'utilizzo del suolo e non anche i
manufatti, sui quali medio tempore insiste la proprieta'
superficiaria dei concessionari. A questo riguardo, l'Avvocatura
generale dello Stato evidenzia che e' solo al termine della
concessione che le strutture inamovibili costruite dai concessionari
vengono "incamerate" allo Stato, ai sensi dell'art. 49 cod. nav.,
assumendo cosi' la natura di pertinenze demaniali marittime, rispetto
alle quali potranno, in seguito, trovare applicazione i criteri di
quantificazione dei canoni commisurati ai valori di mercato.
Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 3 Cost.,
sotto il profilo dell'uguale trattamento di situazioni diverse, la
difesa statale osserva che la differente «immediata redditivita'»
delle due tipologie di concessioni - cio' che secondo il rimettente
imporrebbe di riservare un trattamento eterogeneo alle stesse -
varrebbe a giustificare la differente durata delle concessioni, ma
non imporrebbe una diversita' dei criteri di determinazione del
canone.
Pertanto, in difetto di indicazioni di segno diverso - in ogni
caso non approfondite dall'ordinanza di rimessione - le due variabili
dei costi iniziali e del periodo di ammortamento (entrambi reputati
piu' bassi per le attivita' turistico-ricreative e piu' alti per le
altre concessioni, destinate alla nautica da diporto) finirebbero
reciprocamente per controbilanciarsi. L'asserita disparita' economica
tra le due tipologie di concessioni sarebbe, quindi, ad avviso della
difesa statale, piu' teorica che reale e non potrebbe, comunque,
essere affermata in termini tanto perentori e generali da sostenere
una valutazione di irragionevolezza della parificazione dei canoni.
Quanto all'illegittimita' dell'estensione dell'aumento dei canoni
anche all'attivita' nautica da diporto, la difesa statale ritiene
che, al di la' della genericita' degli argomenti sulle ricadute
negative di tale misura, il giudice rimettente si sia limitato a
prospettare una propria declinazione delle scelte che dovrebbero
guidare la regolazione del settore, senza tuttavia dimostrare
l'effettiva irragionevolezza della scelta che ha ispirato il
legislatore del 2006 e senza considerare, d'altra parte, che
l'adozione delle necessarie misure di sicurezza - diversamente da
quanto sembra ritenere la parte privata - e' obbligatoria in ragione
di specifiche disposizioni normative e prescinde da calcoli di
convenienza economica degli operatori.
In riferimento alla denunciata lesione del principio del
legittimo affidamento, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che
- lungi dall'essere imprevisto o imprevedibile - l'aumento dei canoni
e' stato solo una delle tappe di un percorso di valorizzazione dei
beni demaniali, avviato gia' da anni. Viene richiamata, al riguardo,
la giurisprudenza costituzionale secondo la quale «interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalita' della incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico perseguiti» (sentenza n. 56 del 2015).
Infine, quanto alla denunciata lesione dell'art. 41 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato osserva da un lato che, laddove gli
aumenti concessori non fossero applicabili anche alle concessioni in
corso, si verificherebbe un'ingiustificata disparita' di trattamento
tra i nuovi ed i vecchi concessionari, in contrasto con il principio
di parita' concorrenziale. Inoltre, un ulteriore ed ingiustificato
vantaggio competitivo si produrrebbe se i concessionari di beni
demaniali destinati alla nautica da diporto dovessero sostenere
canoni di importo irragionevolmente basso. La valorizzazione dei beni
pubblici risponderebbe anche all'esigenza di perequare le situazioni
degli imprenditori che si avvalgono di beni demaniali e quelle degli
imprenditori assoggettati ai prezzi di mercato per l'utilizzazione di
immobili di proprieta' privata. Verrebbe, in questo modo,
ridimensionato il vantaggio di chi usufruisce di concessioni
demaniali, rispetto a chi, invece, deve rivolgersi al mercato
immobiliare.
2.3.- Nel giudizio si sono costituite le societa' Marina Cala de'
Medici spa e Cala de' Medici Cantiere srl, chiedendo l'accoglimento
della questione di legittimita' costituzionale.
Le parti private, contitolari di concessione demaniale e parti
ricorrenti nel giudizio a quo, hanno richiamato le argomentazioni
sviluppate dal TAR Toscana a sostegno della denunciata illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006.
In particolare, ad avviso delle societa' ricorrenti, la
disciplina in esame, applicata alle concessioni per la costruzione e
gestione di porti turistici, rilasciate prima della sua entrata in
vigore, sarebbe del tutto inaspettata e violerebbe l'affidamento
maturato dai concessionari in relazione all'art. 10 della legge n.
449 del 1997 e al d.m. n. 343 del 1998, che contenevano la disciplina
speciale dei canoni per questa tipologia di concessioni.
Ad avviso delle parti private, la disposizione censurata non
soltanto aumenta l'importo unitario dei canoni, ma introduce un
criterio (importi maggiori per aree occupate da opere di difficile
rimozione, minori per le altre aree) inedito ed opposto al precedente
(canone minore per le aree destinate ad opere di difficile rimozione;
maggiore per le aree non edificate). Ne consegue che il nuovo canone
e' aumentato per i concessionari che hanno investito di piu' (al fine
di realizzare un'opera destinata a divenire di proprieta' pubblica al
termine della concessione), e ridotto per i concessionari che hanno
investito di meno.
Verrebbe cosi' sconvolto l'equilibrio economico-finanziario del
rapporto. Si osserva, in particolare, che la congruita' del canone
non sarebbe connessa al valore del bene concesso (che all'inizio del
rapporto e' pressoche' nullo, non essendo il porto ancora costruito),
ne' sarebbe apprezzabile in relazione a imprecisati prezzi di
mercato. L'elemento centrale del rapporto e' dato dal valore e dalla
natura delle opere che il concessionario si impegna a realizzare (e
che verranno devolute gratuitamente allo Stato), e dalla durata del
rapporto (in relazione alla quale l'ingente investimento compiuto
puo' essere ammortizzato).
Si sottolinea che, viceversa, per le concessioni successive
all'entrata in vigore della disposizione censurata, i nuovi canoni
non comporterebbero conseguenze negative. Essi sarebbero valutabili
dagli aspiranti concessionari, i quali avrebbero la possibilita' di
rifiutare la sottoscrizione della concessione. Viceversa, i titolari
di concessioni precedenti non potrebbero recedere dal rapporto,
perche' cio' comporterebbe la perdita dell'investimento effettuato.
Del tutto irragionevole sarebbe, inoltre, la parita' di
trattamento tra concessionari di porti turistici ed i titolari di
altre concessioni che, per loro natura, consentono un'immediata
redditivita' con investimenti pressoche' nulli, e non prevedono la
realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico.
La disposizione censurata si porrebbe in contrasto con le
disposizioni degli artt. 11 e 21-quinquies della legge n. 241 del
1990 e dell'art. 42 cod. nav. Esse non attribuiscono
all'amministrazione concedente il potere di modifica unilaterale del
contenuto del rapporto e, nelle ipotesi in cui consentono l'esercizio
di poteri autoritativi, impongono un onere di motivazione in ordine
all'interesse pubblico perseguito e la corresponsione di un
indennizzo al concessionario.
Sarebbe, poi, del tutto irrilevante il richiamo ai valori del
mercato immobiliare, in quanto non esisterebbe un mercato delle aree
private trasformabili in porti turistici, trattandosi necessariamente
di aree demaniali poste sul mare.
3.- Con ordinanza del 30 giugno 2015, il TAR Toscana ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., questione di
legittimita' costituzionale della medesima disposizione di cui
all'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006, nella parte in
cui si applica alle concessioni per la realizzazione e la gestione di
infrastrutture per la nautica da diporto gia' rilasciate alla data
della sua entrata in vigore.
3.1.- Il giudizio a quo ha ad oggetto il ricorso proposto dalla
Marina di Punta Ala spa, titolare, sin dal 1976, di concessione
demaniale marittima per la realizzazione di un porto turistico, al
fine di ottenere l'annullamento del provvedimento con cui
l'amministrazione concedente ha richiesto il pagamento di canoni di
concessione, determinati ai sensi dell'art. 1, comma 252, della legge
n. 296 del 2006.
Il TAR ritiene preliminarmente necessaria la valutazione della
legittimita' costituzionale di tale disposizione, evidenziando che la
piena tutela delle situazioni giuridiche azionate dalla ricorrente
potrebbe essere conseguita solo con l'accoglimento di tale questione.
Il rimettente e' a conoscenza che il Consiglio di Stato, con
ordinanza del 30 gennaio 2015, e lo stesso TAR Toscana, con ordinanza
dell'8 maggio 2015, hanno gia' sollevato, in riferimento agli artt. 3
e 41 Cost., questione di legittimita' costituzionale della medesima
disposizione.
Con riferimento al requisito della rilevanza, il TAR evidenzia
che, nel caso in esame, la societa' ricorrente ha realizzato, in
forza della concessione del 1976, imponenti infrastrutture necessarie
alla gestione del porto turistico. La concessione verra' a scadenza
il 15 giugno 2033 e prevede che, alla scadenza del rapporto, ovvero
in caso di decadenza o di rinuncia da parte del concessionario, le
opere realizzate, con accessori e pertinenze fisse e in buono stato
di manutenzione, resteranno in proprieta' dello Stato ed al
concessionario nulla sara' dovuto. Nella relazione del Direttore
generale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - SIIT
Servizio integrato infrastrutture e trasporti della Toscana e Umbria,
il valore complessivo delle opere realizzate dalla concessionaria e'
stato stimato in euro 47.673.946,05.
Il rimettente deduce che l'applicazione dei nuovi canoni
concessori, previsti dalla disposizione impugnata, ha comportato un
aumento di euro 1.783.182,61 delle somme a tale titolo dovute dalla
societa' ricorrente. Cio' varrebbe a dimostrare l'alterazione, subita
dalla ricorrente, dell'equilibrio economico-finanziario del rapporto
concessorio.
Con riferimento alla non manifesta infondatezza, il rimettente
richiama i principi affermati dalla sentenza n. 302 del 2010, con
riferimento ai canoni per le concessioni demaniali marittime di
carattere turistico-ricreativo, ma ritiene che gli stessi non siano
riferibili alle concessioni demaniali destinate alla realizzazione e
gestione di infrastrutture per la nautica da diporto, in
considerazione delle differenze che distinguono le due tipologie
concessorie: le prime, infatti, sarebbero caratterizzate
dall'immediata redditivita' dei minori investimenti richiesti, mentre
le seconde, destinate a durare decenni, si baserebbero su un piu'
complesso quadro di lungo periodo per il calcolo di convenienza
finanziaria, tenuto conto della rilevanza degli investimenti e
dell'impegno gestionale. In questo caso, infatti, le imprese
concessionarie devono approntare un quadro economico-finanziario nel
cui ambito, come gia' osservato dal Consiglio di Stato, e'
determinante il criterio di fissazione dell'importo del canone,
individuato all'atto della concessione tenendo conto della rilevanza
degli investimenti.
D'altra parte, il rimettente ravvisa esigenze di rilievo
pubblicistico che imporrebbero di evitare che le imprese
concessionarie di beni demaniali operino in condizioni di sofferenza
economico-finanziaria, dovendo esse affrontare notevoli spese di
manutenzione e innovazione tecnologica, a salvaguardia della
sicurezza della navigazione e dell'incolumita' pubblica.
Sino alla legge finanziaria per il 2007, lo stesso legislatore
avrebbe tenuto conto di tali differenze, prevedendo canoni di minore
entita' per le iniziative che comportassero investimenti per
realizzare opere di difficile rimozione. Infatti, il canone era
fissato in misura inversa alla maggiore rilevanza delle opere stesse
(art. 10, comma 4, della legge n. 449 del 1997 e art. 1, commi 1 e 3,
del d.m. n. 343 del 1998). Viceversa, tale criterio sarebbe stato
sovvertito dalla disciplina censurata, la quale prevede canoni piu'
elevati per le opere di difficile rimozione, proprie delle
concessioni per la nautica da diporto.
La violazione dell'art. 3 Cost. viene, quindi, ravvisata, in
primo luogo, sotto il profilo dell'irragionevole equiparazione di
situazioni diseguali. Lo stesso art. 3 Cost. sarebbe, inoltre,
violato sotto il profilo del principio della sicurezza giuridica,
costitutivo di legittimo affidamento, in considerazione
dell'imprevista e imprevedibile inversione di tendenza della
disciplina dei canoni concessori, dapprima ispirata da finalita'
incentivanti per le imprese operanti nel settore della nautica da
diporto, ed in seguito contrassegnata dall'improvviso e notevole
aumento dei canoni, i quali vengono applicati anche alle concessioni
demaniali gia' rilasciate. Cio' avrebbe sconvolto le previsioni di
stabilita' dell'equilibrio economico-finanziario pianificato in
precedenza e per il lungo periodo, sulla legittima aspettativa di un
congruo periodo di ammortamento degli investimenti effettuati.
L'irragionevole equiparazione dei rapporti concessori in corso ai
nuovi rapporti concessori esporrebbe i titolari di concessioni
rilasciate prima del 2007 ad una rilevante modifica dei calcoli di
convenienza calibrati sulla precedente disciplina. Viceversa, le
imprese titolari di concessioni successive al 2007 avrebbero la
possibilita' di ponderare adeguatamente tali effetti.
E' altresi' denunciato il contrasto della disposizione censurata
con l'art. 41 Cost., in riferimento al principio di libera iniziativa
economica. In quanto applicato alle concessioni rilasciate prima del
2007, il comma 252 produrrebbe l'effetto irragionevole di frustrare
le scelte imprenditoriali, modificando gli elementi costitutivi dei
rapporti contrattuali in essere.
3.2.- Nel giudizio e' intervenuta la Presidenza del Consiglio dei
ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
La difesa statale ha svolto le medesime argomentazioni gia'
illustrate nel giudizio avente ad oggetto l'ordinanza dello stesso
TAR Toscana dell'8 maggio 2015.
3.3.- Nel giudizio si e' costituita la Marina di Punta Ala spa,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale.
Dopo avere illustrato il quadro normativo anteriore al 2007, la
difesa della Marina di Punta Ala spa ha richiamato ed ulteriormente
illustrato le argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato
nell'ordinanza del 30 gennaio 2015, in relazione all'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 252, della legge n. 296 del 2006.
In particolare, in punto di fatto, la societa' ricorrente ha
evidenziato che, per effetto dei nuovi canoni concessori, introdotti
dalla disposizione censurata, l'importo dovuto a questo titolo nel
periodo 2007-2015 ha avuto un incremento pari ad euro 1.738.182,61.
La ricorrente ritiene che l'aumento dei canoni relativi alle
concessioni di strutture per la nautica da diporto violi l'art. 3
Cost., sotto il profilo del difetto di ragionevolezza, in quanto tale
previsione prescinde da qualsiasi considerazione degli investimenti
dei concessionari. E', inoltre, denunciata la lesione del legittimo
affidamento, atteso il carattere improvviso, repentino ed
imprevedibile dell'incremento dei canoni in questione, nonche'
l'irragionevole disparita' di trattamento tra vecchi e nuovi
concessionari.
Con riferimento al denunciato contrasto con l'art. 41 Cost., la
societa' ricorrente evidenzia che, per effetto dei nuovi canoni, gli
oneri ai quali sono assoggettati i titolari di concessioni per la
realizzazione e gestione di porti turistici, sarebbero tali da
alterare in modo irreversibile il loro piano economico-finanziario,
non potendo essere recuperati se non attraverso un aumento delle
tariffe portuali, con conseguente perdita di competitivita' dei porti
turistici italiani rispetto alla strutture ubicate in altri Stati
membri dell'Unione europea (in particolare Francia, Spagna e Grecia).
Pertanto, ad avviso della Marina di Punta Ala spa, la disposizione
censurata, nel penalizzare gli operatori italiani a danno degli
operatori di altri Stati membri, si porrebbe, altresi', in contrasto
con il principio di non discriminazione stabilito dall'art. 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - proclamata a
Nizza il 7 dicembre 2000, e con i principi stabiliti dal Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea agli artt. 18 (non
discriminazione), 49 (liberta' di stabilimento) e 56 (liberta' di
prestazione dei servizi).
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato ed il Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana hanno sollevato - in riferimento agli artt.
3 e 41 Cost. - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 252, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2007)», nella parte in cui determina -
anche con riferimento ai rapporti concessori in corso - la misura dei
canoni per le concessioni di beni del demanio marittimo per la
realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da
diporto.
2.- Le tre ordinanze di rimessione pongono questioni identiche, o
tra loro strettamente connesse, in relazione alla normativa
censurata.
Ed invero, tutti i giudici rimettenti - ravvisando la violazione
dei medesimi parametri costituzionali - censurano la disposizione
sopra indicata, che disciplina la misura dei canoni per le
concessioni di beni del demanio marittimo, nella parte in cui essa si
applica anche ai rapporti in corso.
I giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere congiuntamente
esaminati e decisi con unica pronuncia.
3.- In via preliminare, va confermata l'ordinanza dibattimentale,
allegata alla presente sentenza, con la quale e' stato dichiarato
inammissibile l'intervento dell'UCINA - Unione Nazionale dei Cantieri
e delle Industrie Nautiche - Confindustria Nautica, e delle
associazioni Federturismo Confindustria e Assomarinas - Associazione
italiana porti turistici.
4.- Va, inoltre, rilevata l'inammissibilita' delle deduzioni
svolte dalla difesa della Pro.Mo.Mar. spa, in riferimento alla
violazione dell'art. 97 Cost., e dalla difesa della Marina di Punta
Ala spa, in riferimento al contrasto con il principio di non
discriminazione stabilito dall'art. 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea - proclamata a Nizza il 7 dicembre
2000, e con i principi stabiliti dal Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il 25 marzo 1957, ed
in particolare con l'art. 18 (non discriminazione), l'art. 49
(liberta' di stabilimento) e l'art. 56 (liberta' di prestazione dei
servizi).
Tali censure sono inammissibili, in quanto volte ad estendere il
thema decidendum, quale definito nelle ordinanze di rimessione.
Infatti, per costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto
del giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale e'
limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione; non possono, pertanto, essere presi in considerazione,
oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di
costituzionalita' dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti
propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis,
sentenze n. 96 del 2016; n. 231 e n. 83 del 2015).
5.- La questione sollevata in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
non e' fondata.
5.1.- La disposizione censurata sostituisce il previgente comma 3
dell'art. 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494.
Essa prevede che: «3. Le misure dei canoni di cui al comma 1,
lettera b), si applicano, a decorrere dal 1° gennaio 2007, anche alle
concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di
strutture dedicate alla nautica da diporto». Vengono, quindi, estesi
alle concessioni di strutture per la nautica da diporto i medesimi
criteri di determinazione dei canoni dettati per le concessioni
aventi finalita' turistico-ricreative.
5.2.- I giudici a quibus dubitano della legittimita'
costituzionale di siffatta estensione, ravvisando il contrasto con
l'art. 3 Cost., sotto il profilo della lesione dell'affidamento
ingenerato rispetto ai rapporti concessori in corso, per l'incremento
rilevante e repentino della misura dei canoni delle concessioni per
la realizzazione e la gestione di infrastrutture per la nautica. E',
inoltre, denunciata l'irragionevole equiparazione delle concessioni
gia' rilasciate a quelle nuove, nonche' delle concessioni di
strutture per la nautica da diporto a quelle per finalita'
turistico-ricreative.
Ad avviso dei giudici rimettenti, la disposizione in esame si
porrebbe, altresi', in contrasto con l'art. 41 Cost., poiche'
determinerebbe «l'effetto irragionevole di frustrare le scelte
imprenditoriali modificando gli elementi costitutivi dei relativi
rapporti contrattuali in essere».
5.3.- Va, innanzitutto, rilevato che la nuova disciplina dettata
dalla legge finanziaria 2007 modifica il precedente impianto
normativo, contenuto nell'art. 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993,
n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a
concessioni demaniali marittime), prevedendo una nuova modulazione
dei criteri di quantificazione dei canoni. Accanto al canone
cosiddetto tabellare, che continua ad applicarsi per le concessioni
previste dall'art. 03, comma 1, lettera b), n. 1, e' introdotto un
canone commisurato al valore di mercato, sia pure mitigato da alcuni
accorgimenti e abbattimenti (art. 03, comma 1, lettera b, n. 2.1).
La previsione del canone commisurato al valore di mercato
costituisce un elemento di novita', particolarmente significativo,
introdotto dai commi 251 e 252 della legge n. 296 del 2006. Come gia'
osservato nella sentenza n. 302 del 2010, la ratio di tale
innovazione consiste nel perseguimento di obiettivi di equita' e
razionalizzazione dell'uso dei beni demaniali, senza trascurare
determinate categorie di utilizzatori, per le quali sono previste
specifiche misure agevolative (art. 03, comma l, lettera c, del d.l.
n. 400 del 1993).
In particolare, sono soggette all'applicazione del canone
commisurato al valore di mercato le concessioni comprensive di
strutture costituenti «pertinenze demaniali marittime destinate ad
attivita' commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni
e servizi» (art. 03, comma 1, lettera b, n. 2.1, del d.l. n. 400 del
1993). Il riferimento testuale e', pertanto, alle opere costituenti
pertinenze demaniali marittime, come qualificate dall'art. 29 del
codice della navigazione.
5.4.- Nel sostenere la censura di irragionevolezza
dell'estensione di tale disciplina alle concessioni per la nautica da
diporto, le tre ordinanze di rimessione si fondano su comuni
presupposti ermeneutici, i quali debbono essere sottoposti a
verifica.
In primo luogo, i rimettenti ritengono che i nuovi canoni
commisurati ai valori di mercato debbano essere applicati anche ai
rapporti concessori in corso alla data di entrata in vigore della
legge n. 296 del 2006.
L'impostazione dei giudici rimettenti fa leva, inoltre, su un
ulteriore assunto, relativo all'applicabilita' dei medesimi canoni
anche alle opere realizzate dal concessionario in esecuzione del
rapporto concessorio, prima che le stesse siano acquisite in
proprieta' da parte dello Stato e abbiano, quindi, formalmente
assunto la qualita' di pertinenze del demanio marittimo.
Tuttavia, nella loro assolutezza, gli assunti sui quali si
fondano l'interpretazione dei rimettenti e la denunciata
illegittimita' costituzionale non possono essere condivisi.
5.5.- Va preliminarmente evidenziato che - con riferimento alle
concessioni demaniali per attivita' turistico-ricreative - la
legittimita' dei nuovi criteri di calcolo dei canoni e' gia' stata
riconosciuta da questa Corte nella sentenza n. 302 del 2010.
In questa pronuncia e' stato rilevato, in particolare, che «gli
interventi legislativi, volti ad adeguare i canoni di godimento dei
beni pubblici, hanno lo scopo, conforme agli artt. 3 e 97 Cost., di
consentire allo Stato una maggiorazione delle entrate e di rendere i
canoni piu' equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di
locatori privati (sentenza n. 88 del 1997). Del resto, un consistente
aumento dei canoni in questione era gia' stato disposto dall'art. 32,
commi 21, 22 e 23, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326. La
concreta applicazione degli aumenti disposti dalle norme citate e'
stata successivamente rinviata sino a quando la legge finanziaria del
2007 (art. 1, comma 256) ha disposto la loro abrogazione, mentre
contestualmente introduceva i nuovi criteri di calcolo. Questi ultimi
hanno sostituito gli aumenti generalizzati dei canoni annui per
concessioni demaniali marittime, disposti con il citato d.l. n. 269
del 2003, con un nuovo meccanismo, che incide soprattutto sulle aree
maggiormente produttive di reddito, cioe' quelle su cui insistono
pertinenze destinate ad attivita' commerciali, terziario-direzionali
e di produzione di beni e servizi. Non si puo' dire pertanto che
l'aumento dei canoni, disposto dalla previsione legislativa
censurata, sia giunto inaspettato, giacche' esso si e' sostituito ad
un precedente aumento, di notevole entita', non applicato per effetto
di successive proroghe, ma rimasto tuttavia in vigore sino ad essere
rimosso, a favore di quello vigente, dalla norma oggetto di censura.
Ne' l'incremento puo' essere considerato frutto di irragionevole
arbitrio del legislatore, tale da indurre questa Corte a sindacare
una scelta di indirizzo politico-economico, che sfugge, in via
generale, ad una valutazione di legittimita' costituzionale».
La possibilita' di trasferire tali principi, la cui perdurante
validita' non e' neppure in discussione, alle concessioni per la
nautica da diporto e' esclusa dai rimettenti, i quali evidenziano
l'«ontologica differenza» delle stesse, rispetto a quelle per
attivita' turistico-ricreative, gia' esaminate dalla sentenza ora
richiamata.
Gli elementi differenziali delle prime sarebbero costituiti dalla
maggiore durata di tali rapporti, dalla loro consistenza
numericamente limitata e - soprattutto - dalla notevole entita' degli
investimenti sostenuti dal concessionario per la realizzazione delle
opere che ne costituiscono l'oggetto. Tali elementi varrebbero ad
escludere la ragionevolezza dell'equiparazione, introdotta dalla
disposizione censurata, delle due tipologie concessorie ai fini
dell'applicabilita' dei nuovi criteri di determinazione dei canoni.
5.6.- Al riguardo, va osservato che i primi due elementi
(maggiore durata e numero limitato di tali concessioni) appaiono
ininfluenti ai fini della valutazione della censurata
irragionevolezza.
Da un lato, la maggiore durata del rapporto concessorio, in
quanto volta a consentire di ammortizzare l'investimento del
concessionario su un orizzonte temporale piu' ampio, vale a
bilanciare, diluendoli nel tempo, gli effetti dell'incremento degli
oneri a carico dei concessionari.
Dall'altro lato, il numero relativamente esiguo delle concessioni
per la nautica da diporto appare circostanza in se' estranea alla
valutazione in ordine alla ragionevolezza dell'incremento dei canoni,
in quanto incidente sull'equilibrio economico finanziario del
rapporto.
Pertanto, seguendo la prospettazione dei giudici a quibus,
l'unico tratto distintivo rilevante delle due tipologie di
concessioni interessate dagli aumenti introdotti dalla legge n. 296
del 2006 e' rappresentato dall'entita' degli investimenti richiesti
(soprattutto, ma non in via esclusiva) ai titolari di concessioni per
la nautica da diporto, laddove queste abbiano ad oggetto opere che
debbano essere realizzate a cura del concessionario. Gli effetti
discriminatori ed irragionevoli censurati attengono, infatti, alla
modifica del calcolo di convenienza economica derivante
dall'incremento dei canoni, in quanto applicati a quelle opere che il
concessionario si sia impegnato a realizzare in epoca antecedente
all'entrata in vigore della nuova disciplina.
5.7.- Tuttavia, con riferimento a tale specifica categoria di
rapporti concessori, risulta possibile e doverosa un'interpretazione
della disposizione del comma 252 che porta ad escludere
l'applicabilita', generale ed indifferenziata, dei canoni commisurati
ai valori di mercato a tutte le concessioni di strutture dedicate
alla nautica da diporto, rilasciate prima della entrata in vigore
della disposizione in esame.
Si lamenta, infatti, che, per effetto dell'applicazione dei
canoni indicati anche ai rapporti concessori in corso, verrebbe
onerato del medesimo canone, sia chi abbia ricevuto un bene
demaniale, sul quale realizzi a proprie spese un'infrastruttura o un
impianto di difficile rimozione, sia chi, invece, abbia ricevuto in
concessione un bene su cui insista una struttura gia' realizzata da
terzi.
Tuttavia, l'irragionevolezza insita in tale prospettazione e'
esclusa laddove la commisurazione del canone venga parametrata alle
concrete caratteristiche dei rapporti concessori, nonche' dei beni
demaniali che ne formano l'oggetto.
Invero, l'art. 03 del d.l. n. 400, nel testo sostituito dall'art.
1, comma 251, della legge n. 296 del 2006, prevede che il criterio
della media dei valori indicati dall'Osservatorio del mercato
immobiliare si applica alle concessioni demaniali marittime
comprensive di strutture permanenti costituenti «pertinenze demaniali
marittime destinate ad attivita' commerciali, terziario-direzionali e
di produzione di beni e servizi».
Nel delimitare l'ambito applicativo dei nuovi canoni commisurati
ai valori di mercato, il tenore letterale della disposizione in esame
fa espresso riferimento, dunque, ad opere costituenti pertinenze
demaniali marittime che, pertanto, gia' appartengono allo Stato.
Al fine di stabilire la proprieta' statale dei beni di difficile
rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione, e'
determinante la scadenza della concessione, essendo questo il momento
in cui il bene realizzato dal concessionario acquista la qualita'
demaniale.
I criteri di calcolo dei canoni commisurati ai valori di mercato,
in quanto riferiti alle opere realizzate sul bene e non solo alla sua
superficie, risultano applicabili, quindi, soltanto a quelle che gia'
appartengano allo Stato e che gia' possiedano la qualita' di beni
demaniali. Nelle concessioni di opere da realizzare a cura del
concessionario, cio' puo' avvenire solo al termine della concessione,
e non gia' nel corso della medesima.
La stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato ha riconosciuto
che «non tutti i manufatti insistenti su aree demaniali partecipano
della natura pubblica - e dell'inerente qualificazione demaniale -
della titolarita' del sedime, poiche' solo ad alcuni, nella stessa
dizione della legge, appartiene la natura pertinenziale. Per gli
altri (che la legge indica come impianti di difficile o non difficile
rimozione: definizione che appare inadatta a stabilire una differenza
di categoria, dato che anche gli immobili pertinenziali sono o
possono essere, di per se', rimovibili con facilita' o con
difficolta') si deve allora riconoscere, per esclusione, la
qualificazione di cose immobili di proprieta' privata fino a tutta la
durata della concessione, evidentemente in forza di un implicito
diritto di superficie» (Consiglio di Stato, sez. VI, 13 giugno 2013,
n. 3308; nello stesso senso, Consiglio di Stato, sez. VI, 13 giugno
2013, n. 3307 e Consiglio di Stato, sez. VI, 10 giugno 2013, n.
3196).
Come osservato anche dalla difesa statale, nelle concessioni che
prevedono la realizzazione di infrastrutture da parte del
concessionario, il pagamento del canone riguarda soltanto l'utilizzo
del suolo e non anche i manufatti, sui quali medio tempore insiste la
proprieta' superficiaria dei concessionari e lo Stato non vanta alcun
diritto di proprieta'.
Un'interpretazione costituzionalmente corretta della disposizione
in esame impone, quindi, la necessita' di considerare la natura e le
caratteristiche dei beni oggetto di concessione, quali erano
all'avvio del rapporto concessorio, nonche' delle modifiche
successivamente intervenute a cura e spese dell'amministrazione
concedente. Mentre con riferimento agli aumenti dei canoni tabellari
(art. 03, comma 1, lettera b, n. 1, del d.l. n. 400 del 1993) valgono
i principi affermati nella sentenza n. 302 del 2010, viceversa va
esclusa l'applicabilita' dei nuovi criteri commisurati al valore di
mercato alle concessioni non ancora scadute che prevedano la
realizzazione di impianti ed infrastrutture da parte del
concessionario, ivi incluse quelle rilasciate prima del 2007.
In definitiva, la non adeguata utilizzazione dei poteri
interpretativi che la legge riconosce al giudice rimettente porta a
ritenere la non fondatezza della presente questione di legittimita'
costituzionale (sentenze n. 219, n. 95 e n. 45 del 2016; n. 262 e n.
221 del 2015).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 252,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», promossa dal Consiglio di Stato e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Toscana con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2017
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 10 gennaio 2017
ORDINANZA
Rilevato che, nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato con
ordinanza depositata il 30 gennaio 2015 (reg. ord. n. 173 del 2015),
hanno depositato atto di intervento l'Unione Nazionale dei Cantieri e
delle Industrie Nautiche - Confindustria Nautica, e le associazioni
Federturismo - Confindustria e Assomarinas - Associazione italiana
porti turistici, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore.
Considerato che le associazioni sopra indicate non rivestono la
qualita' di parti del giudizio principale;
che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le
ordinanze allegate alla sentenza n. 134 del 2013 e all'ordinanza n.
318 del 2013) e' nel senso che la partecipazione al giudizio di
legittimita' costituzionale e' circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e,
nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale
(artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte
costituzionale);
che a tale disciplina e' possibile derogare - senza venire in
contrasto con il carattere incidentale del giudizio di
costituzionalita' - soltanto a favore di soggetti terzi che siano
titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (ex plurimis, sentenze n. 76 del 2016 e n. 221 del 2015 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 20 ottobre 2015; sentenza n.
162 del 2014 e relativa ordinanza letta all'udienza dell'8 aprile
2014; ordinanza n. 240 del 2014; ordinanza n. 156 del 2013; ordinanza
n. 150 del 2012 e relativa ordinanza letta all'udienza del 22 maggio
2012; sentenze n. 293 e n. 118 del 2011; sentenza n. 138 del 2010 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010);
che, pertanto, sulla posizione soggettiva della parte
interveniente l'eventuale declaratoria di illegittimita' della legge
deve produrre lo stesso effetto che produce sul rapporto oggetto del
giudizio a quo;
che il presente giudizio - che ha ad oggetto l'art. 1, comma 252,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), nella parte in cui determina, anche con riferimento ai
rapporti concessori in corso, la nuova misura dei canoni delle
concessioni di beni del demanio marittimo, per la realizzazione e la
gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto - non sarebbe
destinato a produrre, nei confronti delle associazioni intervenienti,
effetti immediati, neppure indiretti;
che, pertanto, esse non sono legittimate a partecipare al
giudizio dinanzi a questa Corte.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile l'intervento dell'Unione Nazionale dei
Cantieri e delle Industrie Nautiche - Confindustria Nautica, e delle
associazioni Federturismo - Confindustria e Assomarinas -
Associazione italiana porti turistici.
F.to: Paolo Grossi Presidente