N. 45 SENTENZA 8 - 24 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Permesso di soggiorno richiesto in relazione a procedimento di emersione di lavoro irregolare - Diniego in caso di condanna per uno dei reati indicati nell'art. 4, comma 3, del d.lgs n. 286 del 1998, rientrante tra quelli previsti dall'art. 381 cod. proc. pen. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), artt. 4, comma 3, e 5, comma 5. -(GU n.9 del 1-3-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
3, e 5, comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte nel
procedimento vertente tra L.O.O. e il Ministero dell'interno ed
altro, con ordinanza del 16 novembre 2015, iscritta al n. 15 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 febbraio 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con
ordinanza del 16 novembre 2015, ha sollevato, in riferimento all'art.
3 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale del
«combinato disposto» degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), nella parte in cui non consente
alla pubblica amministrazione di rilasciare il permesso di soggiorno
al cittadino extracomunitario, che abbia ottenuto la regolarizzazione
della propria posizione lavorativa irregolare, ai sensi dell'art.
1-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonche' proroga di termini), convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, previo accertamento
della pericolosita' sociale dello stesso, qualora abbia riportato
condanna per uno dei reati indicati dal citato art. 4, comma 3,
rientrante tra quelli previsti dall'art. 381 del codice di procedura
penale.
2.- L'ordinanza di rimessione premette che V.Z. ha presentato
allo Sportello Unico per l'Immigrazione (d'ora in poi, SUI) di
Torino, ai sensi del citato art. 1-ter, domanda di regolarizzazione
del rapporto di lavoro con L.O.O., cittadino extracomunitario. La
procedura di emersione si e' conclusa con esito positivo ed e' stato
emesso il chiesto nulla osta. Convocate le parti per la stipula del
contratto di soggiorno, ai sensi del richiamato art. 1-ter, comma 7,
il cittadino straniero ha chiesto il permesso di soggiorno per lavoro
subordinato. La domanda e' stata respinta dal Questore di Torino, con
provvedimento dell'8 marzo 2011, poiche' il richiedente ha riportato
condanna per il reato di cui all'art. 73, comma 5, del d.P.R. 9
ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). Detta
condanna «assorbirebbe la valutazione di pericolosita' sociale dello
straniero», in quanto il citato art. 1-ter, comma 13, stabilisce
quale condizione ostativa al rilascio dello stesso permesso la
condanna (anche con sentenza non definitiva, pure se pronunciata ai
sensi dell'art. 444 cod.proc.pen.) per uno dei reati previsti dagli
artt. 380 e 381 cod.proc.pen. Il provvedimento di diniego indica,
inoltre, che «il reato di cui si e' reso responsabile il richiedente
rientra tra quelli espressamente indicati dall'art. 4 [...] come
ostativi per l'ingresso ed il soggiorno in Italia».
Il cittadino straniero ha impugnato detto provvedimento davanti
al TAR per il Piemonte e ne ha chiesto l'annullamento (previa
sospensione cautelare), censurando il mancato accertamento in
concreto della pericolosita' sociale. Nel giudizio si e' costituito
il Ministero dell'interno, in persona del Ministro protempore, che ha
chiesto, «con memoria di mero stile», il rigetto del ricorso.
Rigettata la domanda cautelare, all'esito della fase di merito il TAR
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 4,
comma 3, e 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998.
2.1.- Sintetizzato il processo principale, il giudice a quo, in
punto di rilevanza, ritiene applicabile il citato «combinato
disposto», in quanto lo SUI ha rilasciato il nulla osta, ai sensi
dell'art. 1-ter, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009 e, quindi, il
cittadino straniero puo' ottenere il permesso di soggiorno per lavoro
subordinato. Tuttavia, egli ha riportato la condanna sopra indicata
e, in virtu' delle norme censurate, la condanna per un reato
«inerent[e] gli stupefacenti» gli impedisce di essere ammesso nel
territorio nazionale (il citato art. 4, comma 3) e di ottenere il
permesso di soggiorno (il richiamato art. 5, comma 5), senza che
occorra accertarne in concreto la pericolosita' sociale. Secondo il
rimettente, qualora la sollevata questione fosse giudicata fondata,
la pubblica amministrazione dovrebbe invece procedere a detto
accertamento, con conseguente illegittimita' del provvedimento
impugnato.
2.2.- Ad avviso del TAR, la violazione dell'art. 3 Cost.
conseguirebbe al «raffronto di due sentenze della Corte
costituzionale»: le sentenze n. 148 del 2008 e n. 172 del 2012. La
prima ha dichiarato non fondata una questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto il combinato disposto degli artt. 4,
comma 3, e 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, sollevata in
riferimento anche all'art. 3 Cost., ritenendo che «non sia
manifestamente irragionevole condizionare l'ingresso e la permanenza
dello straniero nel territorio nazionale alla circostanza della
mancata commissione di reati di non scarso rilievo». La seconda ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale del richiamato art. 1-ter,
comma 13, lettera c), - concernente il rilascio del nulla osta ai
fini dell'emersione del lavoro irregolare -, «nella parte in cui fa
derivare automaticamente il rigetto dell'istanza di regolarizzazione
del lavoratore extracomunitario dalla pronuncia nei suoi confronti di
una sentenza di condanna per uno dei reati previsti dall'art. 381 del
codice di procedura penale, senza prevedere che la pubblica
amministrazione provveda ad accertare che il medesimo rappresenti una
minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato».
Secondo il TAR, a seguito della sentenza n. 172 del 2012, il
cittadino extracomunitario che (come nel caso in esame) ha lavorato
irregolarmente al sostegno del bisogno familiare e ed ha riportato
condanna penale per il delitto attenuato di cui all'art. 73, comma 5,
del d.P.R n. 309 del 1990, puo' ottenere (per il passato) il nulla
osta all'emersione del lavoro irregolare, ma non puo' ottenere (per
il futuro) il permesso di soggiorno per lavoro subordinato, neanche
allo scopo di proseguire il rapporto di lavoro (questa volta,
regolare) presso la stessa famiglia.
Il reato previsto dall'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del
1990, nella formulazione vigente alla data della condanna riportata
dal ricorrente ed in quella successivamente modificata, rientra tra i
reati di cui all'art. 381, comma 1, cod.proc.pen. e, quindi, a
seguito della sentenza di questa Corte n. 172 del 2012, non e'
automaticamente ostativo al rilascio del nulla osta per l'emersione,
ma lo sarebbe in riferimento all'ottenimento del permesso di
soggiorno, in virtu' del combinato disposto dei censurati artt. 4,
comma 3, e 5, comma 5. Tanto determinerebbe l'inevitabile
interruzione del legame virtuoso creatosi in una data famiglia e la
lesione dei «valori [...] difesi nella sentenza n. 172 del 2012».
Secondo il TAR, sussisterebbe dunque «una irragionevolezza
intrinseca di sistema», ancora piu' perche', ai sensi del richiamato
art. 1-ter, comma 7, il procedimento oggetto di detta norma «e'
sostanzialmente unitario ed unitaria ne e' la ratio: si inizia con la
dichiarazione di emersione, fatta allo Sportello Unico dal datore di
lavoro, si prosegue con il rilascio del nulla osta alla
regolarizzazione, e si finisce [...] con la stipula del contratto di
soggiorno e con il rilascio del permesso di soggiorno, in modo da
consentire al lavoratore straniero di mantenere e di proseguire il
rapporto virtuoso con la famiglia che lo ha accolto (sia pure,
originariamente, in modo irregolare)».
La presunzione assoluta di pericolosita' sociale applicata al
caso del lavoratore irregolare, ma "emerso" a seguito del nulla osta
rilasciato ai sensi del citato art. 1-ter, violerebbe inoltre il
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.). Anche sulla scorta della
sentenza n. 172 del 2012, dovrebbe infatti ritenersi che «le
presunzioni assolute, specie quando limitano un diritto fondamentale
della persona, violano il principio di eguaglianza, se sono
arbitrarie e irrazionali».
2.3.- Ad avviso del TAR, non sarebbe possibile un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle norme censurate, «cosi' come
applicate» alla procedura di emersione del lavoro irregolare oggetto
del richiamato art. 1-ter. Il "diritto vivente", espresso dalla
giurisprudenza amministrativa, a suo avviso, applicherebbe «in modo
rigoroso l'ostativita' che deriva dalla lettera del combinato
disposto degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del
1998» (sono richiamate: TAR Puglia, Bari, sezione seconda, sentenza
n. 763 del 21 maggio 2015; TAR Toscana, Firenze, sezione seconda,
sentenza n. 556 del 7 aprile 2015; TRGA Trentino-Alto Adige, Bolzano,
sentenza n. 101 del 16 aprile 2014; TAR Piemonte, Torino, sezione
prima, sentenza del 5 novembre del 2014, n. 1681) e detta esegesi
sarebbe impedita dalla sentenza di questa Corte n. 148 del 2008.
Nella fattispecie in esame, occorrerebbe «attrarre le conclusioni di
cui alla sentenza n. 172 del 2012, riguardante il solo
(sub)procedimento di emersione, anche al successivo (sub)procedimento
di rilascio del permesso di soggiorno, e ritenere cosi' che l'assenza
dell'automatica ostativita' (della sentenza penale di condanna)
predicata per il rilascio del nulla osta alla regolarizzazione possa
assistere anche il rilascio del titolo di soggiorno per lavoro».
Questa interpretazione potrebbe essere sostenuta valorizzando la
natura unitaria del procedimento oggetto dell'art. 1-ter, comma 7,
del d.l. n. 78 del 2009, ritenendo che la finalita' dello stesso «non
possa che assistere sia il rilascio del nulla osta sia il rilascio
del vero e proprio permesso di soggiorno, che altri non sono se non
due momenti (sia pure logicamente e temporalmente distinti) di
un'unica sequenza procedimentale». Nondimeno, secondo il rimettente,
questa interpretazione non sarebbe confortata dalla lettera delle
norme e si porrebbe in contrasto con la sentenza n. 148 del 2008.
2.4.- La «richiesta di "addizione"», secondo il rimettente, non
incontrerebbe le ragioni di inammissibilita' rilevate dalla sentenza
n. 277 del 2014. Resterebbe, infatti, fermo il «sistema "bipartito"
di cui all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998» e le norme
censurate sarebbero integrate, «con il necessario riferimento
all'ipotesi del rilascio del permesso di soggiorno quale conseguenza
dell'avvenuta emersione dal lavoro irregolare ed alle conclusioni
cui, in proposito, e' gia' giunta» questa Corte.
3.- Nel giudizio davanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile.
3.1.- Secondo l'interveniente, il rimettente muove dalla corretta
premessa dell'unitarieta' del procedimento in esame, confortata dalla
considerazione che la richiesta di permesso di soggiorno e'
presentata al momento della stipula del contratto di soggiorno presso
lo SUI, che ha previamente acquisito il parere della questura
sull'inesistenza di motivi ostativi alla concessione dello stesso
(art. 1-ter, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009). Successivamente al
rilascio del nulla osta, il diniego del permesso di soggiorno sarebbe
possibile soltanto qualora sia accertato che il richiedente ha
riportato condanne con generalita' diverse da quelle in relazione
alle quali e' stato avviato il procedimento di emersione del lavoro
irregolare.
Il TAR ha correttamente ritenuto la natura unitaria del
procedimento in esame, ma avrebbe inesattamente riscostruito il
quadro normativo di riferimento. Alla fattispecie in esame non
sarebbe applicabile la disposizione generale del censurato art. 4,
comma 3, ma quella speciale recata dal citato art. 1-ter, il quale
stabilisce autonomamente i requisiti per ottenere il permesso di
soggiorno. Ad avviso dell'interveniente, il rinvio contenuto nel
censurato art. 5, comma 5, in relazione al lavoratore
extracomunitario emerso dal lavoro irregolare, andrebbe riferito a
detto art. 1-ter, comma 13 (il quale stabilisce quali siano le
condanne ostative al rilascio del nulla osta e del permesso di
soggiorno), non all'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998.
L'unitarieta' del procedimento in esame comporterebbe che la domanda
proposta nel processo principale deve essere decisa tenendo conto
della sentenza n. 172 del 2012 e, quindi, la questione sarebbe
inammissibile, per irrilevanza. Lo stesso rimettente indica, infatti,
che il provvedimento impugnato e' dell'8 marzo 2011 e, appunto per
questo, il TAR avrebbe dovuto applicare la norma nel testo risultante
da detta sentenza.
3.2.- Secondo l'Avvocatura generale, il procedimento di emersione
del lavoro irregolare (oggetto del richiamato art. 1-ter, comma 7) si
articola in due fasi, ma va considerato unitariamente, tenuto conto
della finalita' del medesimo. In una prima fase, e' accertata
l'ammissibilita' della richiesta ed e' acquisito il parere del
questore in ordine all'inesistenza di motivi ostativi al permesso di
soggiorno; successivamente e' stipulato il contratto di soggiorno ed
il lavoratore extracomunitario richiede il permesso di soggiorno per
lavoro subordinato, che puo' ottenere una volta accertata la
regolarizzazione della posizione lavorativa, in virtu' della stipula
di detto contratto.
A suo avviso, il comma 7 di quest'ultima norma va letto in
relazione al comma 13 della stessa, che stabilisce i casi di
inammissibilita' della regolarizzazione. Dunque, per il permesso di
soggiorno da rilasciare in relazione al procedimento di emersione del
lavoro irregolare e' previsto un automatismo ostativo con riguardo
esclusivamente ai reati previsti da detta norma, che non richiama
quelli indicati, ratione materiae, nel censurato art. 4, comma 3.
All'emersione del lavoro irregolare osta esclusivamente la condanna
per uno dei reati previsti dagli artt. 380 e 381 cod.proc.pen. e,
tuttavia, a seguito della sentenza n. 172 del 2012, per quelli
riconducibili alla seconda di tali norme, il diniego e' condizionato
all'accertamento dell'effettiva pericolosita' del cittadino
straniero.
In definitiva, sussiste una disciplina generale del permesso di
soggiorno ed una disciplina speciale concernente l'emersione del
lavoro irregolare. Per quest'ultima, e' stata ritenuta meritevole di
piu' intensa tutela la situazione di coloro i quali hanno svolto
attivita' di assistenza e sostegno familiare e, quindi, e' previsto
l'obbligo di accertarne in concreto la pericolosita' sociale. La
sentenza n. 172 del 2012 ha rimarcato la peculiarita' di detta
fattispecie e cio' fa anche escludere che la previsione della
differente regolamentazione delle due situazioni sia irragionevole.
3.3.- Il carattere unitario del procedimento di emersione,
benche' articolato in due fasi, comporta che il parere della questura
sull'inesistenza di motivi ostativi al permesso di soggiorno va reso
facendo applicazione del citato art. 1-ter, comma 13, lettera c).
Qualora il lavoratore abbia riportato condanna per un reato
riconducibile alla previsione dell'art. 381 cod.proc.pen., anche se
inerente agli stupefacenti, a seguito della sentenza n. 172 del 2012,
il diniego del nulla-osta e del permesso di soggiorno e' legittimo
soltanto se sia stata accertata in concreto la pericolosita' sociale
del lavoratore extracomunitario.
Secondo l'Avvocatura generale, la positiva conclusione del
procedimento di emersione del lavoro irregolare «comporta in se' la
valutazione positiva sul rilascio del permesso di soggiorno, la cui
richiesta, a seguito di perfezionamento del contratto di soggiorno
[...] non potrebbe che avere esito favorevole». Dunque, il giudizio
avente ad oggetto il provvedimento di diniego adottato, come nella
specie, «senza che sia stato operato dalla questura un preventivo
giudizio sull'effettiva pericolosita' dell'extracomunitario, non
potrebbe che essere decis[o] in termini di illegittimita' del diniego
medesimo». Il TAR, «contraddicendo la precedentemente [...] affermata
unitarieta' della procedura di emersione del lavoro [...] irregolare»
inesattamente ritiene possibile che sia rilasciato il nulla-osta
all'emersione, ma sia poi negato il permesso di soggiorno «a causa
del reato automaticamente ostativo». Il rimettente avrebbe
inesattamente fatto riferimento al censurato art. 4, comma 3, mentre
avrebbe dovuto applicare la «disciplina speciale dettata per il
permesso di soggiorno da rilasciare» ai lavoratori extracomunitari
ammessi alla procedura di emersione e ritenere illegittimo il diniego
del permesso di soggiorno, poiche' e' mancata la valutazione in
concreto della pericolosita' sociale del richiedente, con conseguente
manifesta inammissibilita' della sollevata questione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte dubita,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale del «combinato disposto» degli artt. 4, comma 3, e 5,
comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero). Dette norme sono censurate
nella parte in cui impedirebbero al cittadino extracomunitario, che
abbia ottenuto la regolarizzazione della propria posizione lavorativa
irregolare, ai sensi dell'art. 1-ter del decreto-legge 1° luglio 2009
n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini),
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, di
ottenere il permesso di soggiorno, qualora abbia riportato condanna
per uno dei reati indicati dal citato art. 4, comma 3, rientrante tra
quelli previsti dall'art. 381 del codice di procedura penale, senza
che occorra previamente accertarne la pericolosita' sociale.
1.1.- Secondo il TAR, il ricorrente nel giudizio principale ha
riportato condanna per il reato di cui all'art. 73, comma 5, del
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di
disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione,
cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), che
rientra tra quelli previsti dall'art. 381, comma 1, cod.proc.pen.
Egli ha presentato domanda di emersione del lavoro irregolare, ai
sensi del citato art. 1-ter, ed il procedimento si e' concluso
positivamente, con il rilascio del nulla-osta da parte dello
Sportello Unico per l'Immigrazione e la convocazione delle parti per
la stipula del contratto di soggiorno. Tale condanna, in virtu' della
dichiarazione di illegittimita' costituzionale pronunciata da questa
Corte con la sentenza n. 172 del 2012, non e', infatti, di per se'
sola ostativa al rilascio di detto nulla osta. In virtu' del
«combinato disposto» degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del d.lgs.
n. 286 del 1998, i quali stabiliscono il cosiddetto automatismo
espulsivo (giudicato non irragionevole dalla Corte, con la sentenza
n. 148 del 2008), detta condanna sarebbe invece ostativa al rilascio
del permesso di soggiorno, senza che occorra accertare la
pericolosita' sociale del richiedente.
A suo avviso, «il dubbio di costituzionalita' deriva dal
raffronto» di dette sentenze. Non sarebbe, infatti, ragionevole che
il cittadino extracomunitario, il quale abbia riportato condanna per
un reato riconducibile all'art. 381 cod.proc.pen., da un canto, puo'
«ottenere (per il passato) il nulla osta all'emersione dal lavoro
irregolare», poiche', in virtu' della sentenza n. 172 del 2012, il
rigetto dell'istanza di regolarizzazione e' condizionato
all'accertamento che il medesimo rappresenta una minaccia per
l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato. Dall'altro, egli non
potrebbe invece ottenere «(per il futuro)» il permesso di soggiorno,
a causa dell'automatismo espulsivo stabilito dalle norme censurate,
ritenuto non irragionevole dalla sentenza n. 148 del 2008.
Secondo il giudice a quo, sussisterebbe dunque «una
irragionevolezza intrinseca di sistema», dato che il procedimento di
emersione del lavoro irregolare ex art. 1-ter, comma 7, del d.l. n.
78 del 2009 «e' sostanzialmente unitario ed unitaria ne e' la ratio».
Nondimeno, egli non ritiene possibile un'interpretazione
costituzionalmente orientata dei censurati artt. 4, comma 3, e 5,
comma 5, «cosi' come applicati alla procedura di emersione»,
valorizzando la «natura unitaria» del relativo procedimento, che
reputa impedita dal diritto vivente. La presunzione assoluta di
pericolosita' sociale, desunta dalla condanna per uno dei reati
indicati nel citato art. 4, comma 3, applicata alla fattispecie di
emersione del lavoro irregolare, sarebbe inoltre irragionevole,
arbitraria e lesiva dell'art. 3 Cost.
2.- La questione e' inammissibile, essendo fondata, nei limiti e
nei termini di seguito indicati, l'eccezione in tal senso proposta
dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- Il giudizio principale ha ad oggetto il provvedimento di
diniego del permesso di soggiorno, richiesto in relazione ad un
procedimento di emersione del lavoro irregolare, ai sensi del citato
art. 1-ter, che, come indicato dal TAR, «si concludeva
positivamente». La premessa dell'ordinanza, in ordine alla
riconducibilita' del reato ritenuto ostativo a tale permesso tra
quelli contemplati dall'art. 381 cod.proc.pen. ed all'applicabilita'
di detta norma, nel testo risultante dalla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale pronunciata dalla sentenza n. 172 del
2012, e' corretta. Il sopravvenuto accertamento
dell'incostituzionalita' parziale della norma costituisce, infatti,
un profilo invalidante dell'atto che, alla data della sentenza, era
ancora sub judice. Nondimeno, proprio la correttezza di tale premessa
evidenzia carenze e contraddizioni della motivazione della sollevata
questione.
2.2.- Il rimettente formula la censura, muovendo dalla
considerazione che il procedimento di emersione del lavoro irregolare
«e' sostanzialmente unitario ed unitaria ne e' la ratio», ma non
approfondisce gli effetti di tale configurazione. Il TAR avrebbe
dovuto, infatti, verificare se questa permetta di ritenere che le
cause ostative alla regolarizzazione ed i requisiti del permesso di
soggiorno siano soltanto quelli previsti da detta norma
(distintamente rispetto alla disciplina generale), con la conseguenza
che, una volta ritenuti sussistenti i requisiti dell'emersione, il
permesso di soggiorno non potrebbe essere negato, sulla scorta di
cause ulteriori e diverse e, nella fattispecie oggetto del giudizio
principale, senza quindi accertare in concreto la pericolosita' del
richiedente.
2.3.- Tale verifica e' imposta dalla constatazione che, anche con
riguardo alla disciplina dell'emersione del lavoro irregolare recata
dall'art. 5 del decreto legislativo 16 luglio 2012, n. 109, recante
«Attuazione della direttiva 2009/52/CE che introduce norme minime
relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di
lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno e'
irregolare» (alla quale e' possibile fare riferimento, in
considerazione della sostanziale identita' della regolamentazione
stabilita da questa norma e dal citato art. 1-ter), un orientamento
della giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che «il procedimento
di emersione (...) e' comunque unico» e regolamentato esclusivamente
dalla «disciplina speciale» (TAR Piemonte, Torino, sezione prima,
sentenza 16 aprile 2014, n. 612; in senso sostanzialmente analogo,
con riguardo ai requisiti dell'emersione in riferimento al citato
art. 1-ter, TAR Piemonte, Torino, sezione seconda, sentenza 12
febbraio 2016, n. 193).
Secondo questo indirizzo, la disciplina dell'emersione «fissa in
via autonoma le condizioni di accesso alla procedura di sanatoria per
emersione, di cui il permesso di soggiorno costituisce uno degli
snodi indefettibili». E' dunque «nel suddetto, speciale ambito
normativo - da intendersi conchiuso - che vanno individuate, in via
esclusiva, le ragioni ostative (all'emersione, ma anche) al rilascio
del titolo di soggiorno, senza che, una volta esaurito il primo snodo
(emersione), sia possibile smarrire il nesso di
pregiudizialita'/dipendenza che lega ad esso le ulteriori fasi di un
procedimento complesso ma sostanzialmente unitario» (TAR Campania,
Napoli, sezione sesta, sentenza 15 luglio 2015, n. 3778;
analogamente, tra le altre, TAR Campania, Napoli, sezione sesta,
sentenza 16 gennaio 2015, n. 334). Peraltro, alcune pronunce, che
pure hanno ritenuto l'autonomia dei procedimenti (di emersione e di
rilascio del permesso di soggiorno), hanno tuttavia rimarcato
l'esistenza tra gli stessi di un rapporto di
«presupposizione/conseguenzialita'», ponendo in rilievo le ricadute
del primo sul secondo (TAR Lazio, Roma, sezione seconda quater,
sentenza 7 febbraio 2013, n. 1373; si veda anche Consiglio di Stato,
sezione terza, sentenza 14 novembre 2012, n. 5736, secondo cui, «il
permesso di soggiorno che consegue all'emersione altro non e' che
l'effetto dell'emersione stessa»).
Detta configurazione e' stata desunta anche dalla considerazione
che non sarebbe altrimenti giustificabile la previsione da parte del
citato art. 1-ter (nel comma 13) delle cause ostative alla procedura
di emersione e (nel comma 7) della previa acquisizione da parte dello
SUI del «parere della questura sull'insussistenza di motivi ostativi
al rilascio del permesso di soggiorno», ai fini della stipula del
contratto di soggiorno, mentre la specificita' della disciplina
dell'emersione e' stata puntualmente sottolineata dalla sentenza n.
172 del 2012.
2.4.- La motivazione dell'ordinanza di rimessione e' altresi'
contraddittoria e lacunosa, nella parte in cui il rimettente sostiene
di non potere offrire un'interpretazione costituzionalmente orientata
delle norme censurate. Secondo il giudice a quo, questa sarebbe
possibile valorizzando la «gia' rilevata natura unitaria del
procedimento» dell'art. 1-ter, comma 7, che reputa tuttavia impedita
dalla mancanza di «riscontri sicuri nel testo della legge», dal
diritto vivente e dalla sentenza n. 148 del 2008.
2.5.- La pressoche' contestuale affermazione e negazione della
natura unitaria del procedimento evidenzia, gia' da sola, un profilo
di insuperabile contraddizione, anche perche' la seconda proposizione
risulta enunciata in modo assertivo, senza darsi carico
dell'orientamento della giurisprudenza amministrativa dianzi
richiamato.
2.6.- La deduzione in ordine all'asserita esistenza di un diritto
vivente, nei termini indicati dall'ordinanza di rimessione, neppure
e' corretta. Il TAR non ha, infatti, considerato che la
praticabilita' di un'interpretazione costituzionalmente orientata va
verificata in riferimento non alle norme censurate, bensi' al citato
art. 1-ter (che disciplina l'emersione del lavoro irregolare), allo
scopo di stabilire se, come puntualmente dedotto dall'Avvocatura
generale, quest'ultimo regolamenti in modo autonomo, completo ed
esaustivo il procedimento, anche con riguardo ai requisiti del
permesso di soggiorno.
Al riguardo, va rilevato che all'indirizzo richiamato dal TAR
(non correttamente, come precisato di seguito, e tutt'altro che
prevalente), secondo il quale e' applicabile il censurato art. 4,
comma 3, al permesso di soggiorno richiesto in relazione
all'emersione del lavoro irregolare, si contrappone un orientamento
che, anche a seguito della sentenza n. 172 del 2012, reputa invece
che le cause ostative alla regolarizzazione siano quelle sole
stabilite dalle norme che disciplinano (distintamente ed in modo
completo) il procedimento di emersione del lavoro irregolare. A
quest'ultimo vanno ricondotte le sentenze che hanno negato il
cosiddetto automatismo espulsivo anche nel caso di condanna per il
reato dell'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990 (in quanto
riconducibile tra quelli previsti dall'art. 381 cod.proc.pen.), sia
pure in relazione alla disciplina della regolarizzazione del lavoro
oggetto dell'art. 5, comma 13, del d.lgs. n. 109 del 2012 (tra le
altre, TAR Lombardia, Milano, sezione seconda, sentenza 21 luglio
2016, n. 1481; TAR Toscana, Firenze, sezione seconda, sentenza 4
maggio 2015, n. 703; TAR Campania, Napoli, sezione sesta, sentenza 16
gennaio 2015, n. 312; TAR Piemonte, Torino, sezione prima, sentenza
16 aprile 2014, n. 612). Quest'ultima norma, come sopra accennato,
stabilisce infatti una disciplina che, nei profili qui rilevanti, e'
sostanzialmente omologa a quella prevista dal citato art. 1-ter,
comma 13, e cio' rende utilmente richiamabile tale orientamento.
2.7.- Il rimettente non ha dunque adeguatamente motivato la
premessa interpretativa, incorrendo in lacune e contraddizioni che
minano la valutazione in ordine alla rilevanza della sollevata
questione (per tutte, ordinanze n. 136 del 2016 e n. 362 del 2010).
Inoltre, non ha compiutamente dato conto dell'esistenza di un
diritto vivente, nei termini dallo stesso ipotizzati, come sarebbe
stato invece necessario (tra le piu' recenti, sentenze n. 240 e n.
203 del 2016, ordinanza n. 177 del 2016). Il TAR si e' infatti
limitato a richiamare quattro sentenze, ma ben tre di queste neppure
riguardano il rilascio del permesso di soggiorno in relazione al
procedimento di emersione del lavoro irregolare (TAR Puglia, Bari,
sezione seconda, sentenza 21 maggio 2015, n. 763; TAR Toscana,
Firenze, sezione seconda, sentenza 7 aprile 2015, n. 556; TRGA
Trentino-Alto Adige, Bolzano, sentenza 16 aprile 2014, n. 101) e non
ha affatto preso in considerazione l'ulteriore, dianzi richiamato,
indirizzo della giurisprudenza amministrativa.
Pertanto, neppure e' corretto l'assunto del giudice a quo, in
ordine all'esistenza di un diritto vivente che lo avrebbe costretto
necessariamente verso l'esegesi che egli sospetta affetta da
incostituzionalita' (ordinanza n. 194 del 2012), con conseguente
inadempimento dell'onere di sperimentare la praticabilita' di
un'interpretazione costituzionalmente orientata (per tutte, sentenza
n. 203 del 2016).
La sollevata questione e', pertanto, inammissibile.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 febbraio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA