N. 148 SENTENZA 4 aprile - 23 giugno 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Provvedimenti di liquidazione definitiva del trattamento di quiescenza - Errore commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione - Rettifica da parte degli enti o fondi erogatori. - Legge 3 maggio 1967, n. 315 (Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del tesoro), art. 26; decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), artt. 204 e 205. -(GU n.26 del 28-6-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 26 della
legge 3 maggio 1967, n. 315 (Miglioramenti al trattamento di
quiescenza della Cassa per le pensioni ai sanitari e modifiche agli
ordinamenti degli Istituti di previdenza presso il Ministero del
tesoro), e degli artt. 204 e 205 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), promossi dalla Corte dei conti - sezione
giurisdizionale per la Regione Calabria, con ordinanze del 6 novembre
2014 e del 16 marzo 2015, iscritte ai nn. 37 e 146 del registro
ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 12 e 33, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale, nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato Filippo Mangiapane per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Giustina Noviello per il Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nuovamente nell'udienza pubblica del 4 aprile 2017,
rifissata in ragione della intervenuta modifica della composizione
del collegio, il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi nuovamente l'avvocato Filippo Mangiapane per l'INPS e
l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ordinanze, iscritte, rispettivamente, al n. 37 e al
n. 146 del registro ordinanze 2015, la Corte dei conti - sezione
giurisdizionale per la Regione Calabria, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dell'art. 26 della legge 3 maggio 1967, n. 315
(Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le
pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di
previdenza presso il Ministero del tesoro), e degli artt. 204 e 205
del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte
in cui non prevedono che i provvedimenti di liquidazione definitiva
del trattamento di quiescenza possano essere «rettificati in ogni
momento da enti o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi
natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione
della prestazione».
Il rimettente espone che i giudizi di merito sono stati promossi
su ricorso di pensionati, gia' dipendenti di amministrazione
provinciale, avverso provvedimenti con cui l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), gestione ex Istituto nazionale di
previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP),
ha rideterminato in peius i rispettivi trattamenti pensionistici,
disponendo, altresi', il recupero nei loro confronti delle maggiori
somme erogate.
In particolare, nella prima ordinanza, iscritta al reg. ord. n.
37 del 2015, si espone che l'INPS, con provvedimento del 18 aprile
2014, aveva rideterminato in euro 43.205,63 il trattamento annuo di
pensione di euro 58.523,82, gia' liquidato all'interessato, in via
definitiva, a decorrere dal 1° settembre 2004, con determinazione in
data 2 dicembre 2004, disponendo il recupero delle maggiori somme
erogate, pari a euro 278.771,62.
Nella seconda ordinanza, iscritta al reg. ord. n. 146 del 2015,
si espone che l'INPS, con provvedimento del 12 dicembre 2012, aveva
rideterminato in euro 39.811,03 il trattamento gia' liquidato in via
definitiva all'interessato in euro 69.366,82, a decorrere dal 1°
luglio 2006, con determinazione del 23 gennaio 2007, disponendo il
recupero delle maggiori somme erogate, pari ad euro 230.510,25.
1.1.- Nelle ordinanze il rimettente rappresenta che nei giudizi a
quibus i ricorrenti avevano dedotto: a) la illegittimita' del
provvedimento di riliquidazione; b) l'insussistenza dei presupposti
di fatto e di diritto legittimanti l'esercizio di potere di modifica
dell'ente previdenziale ai sensi dell'art. 205 del d.P.R. n. 1092 del
1973, essendo decorso il termine triennale previsto per la modifica o
revoca del provvedimento definitivo; c) la irripetibilita'
dell'indebito, in base al principio di affidamento nel provvedimento
di liquidazione del trattamento e del principio di percezione in
buona fede delle maggiori somme corrisposte.
Rappresenta, altresi', il rimettente che in entrambi i giudizi si
e' costituito l'ente convenuto che, nel ribadire le ragioni della
correttezza dei procedimenti di rideterminazione dei trattamenti e la
legittimita' dei provvedimenti di revoca, ha chiesto il rigetto dei
relativi ricorsi, sollevando altresi' questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 204 e 205 del d.P.R. n. 1092 del 1973 e
dell'art. 26 della legge n. 315 del 1967, in riferimento agli artt.
3, 81 e 97 Cost., «nella parte in cui limitano la possibilita' di
modifica o revoca della pensione definitiva a una serie tassativa di
ipotesi, fissando dei termini temporali ritenuti decadenziali, con
l'effetto di consolidamento per il futuro di un trattamento
pensionistico errato, in contrasto con quanto sancito dall'art. 52
della legge n. 88/1989 per le pensioni a carico dell'AGO e delle
gestioni obbligatorie sostitutive».
Nelle ordinanze di rimessione si espone, poi, che in entrambi i
giudizi: a) erano state accolte le istanze cautelari proposte dai
ricorrenti sospendendo il recupero dei ratei pensionistici indebiti;
b) con sentenze non definitive erano stati rigettati i ricorsi
proposti in ordine alla domanda di declaratoria della correttezza
dell'applicazione del criterio della media ponderata e della
conseguente quantificazione dei trattamenti pensionistici effettuata
con i provvedimenti modificati; c) era stata riservata all'esito del
giudizio di legittimita' costituzionale sulle richiamate disposizioni
in materia di modifica dei trattamenti pensionistici dei dipendenti
pubblici, la decisione definitiva sul ripristino del trattamento
precedentemente goduto dai ricorrenti, nonche' sulla irripetibilita'
delle maggiori somme indebitamente percepite.
1.2.- Cio' premesso, il rimettente espone che l'art. 26 della
legge n. 315 del 1967, riguardante i trattamenti erogati agli ex
iscritti alle casse pensionistiche gestite dal Ministero del Tesoro,
stabilisce che: «I provvedimenti concernenti le domande di riscatto
di servizi o periodi ai fini del trattamento di quiescenza e quelle
di liquidazione del trattamento stesso, adottati dai competenti
organi deliberanti dagli Istituti di Previdenza e resi esecutivi con
decreto del Direttore Generale degli Istituti medesimi, possono,
d'ufficio o a domanda degli interessati, essere revocati o modificati
dagli organi deliberanti predetti entro il termine di novanta giorni
decorrente dalla data di comunicazione del decreto agli interessati.
La revoca o modifica e' ammessa, entro il termine di tre anni dalla
data predetta, quando: a) vi sia stato errore di fatto o sia stato
omesso di tener conto di elementi risultanti dalla documentazione
acquisita; b) vi sia stato errore materiale nel computo del servizio
ovvero nella determinazione del contributo di riscatto o dell'importo
del trattamento di quiescenza: oppure, entro il termine di dieci anni
dalla data stessa, quando: c) siano acquisiti, ad iniziativa delle
parti o d'ufficio, documenti che non abbiano formato oggetto di esame
in sede di adozione del provvedimento e abbiano rilevanza sulla
determinazione del riscatto o del trattamento di quiescenza; d) il
provvedimento sia stato adottato sopra documenti falsi».
Prosegue il rimettente rilevando che tale disciplina e' stata
sostanzialmente replicata dalle disposizioni degli artt. 204 e 205
del d.P.R. n. 1092 del 1973 in materia di trattamento di quiescenza
dei dipendenti civili e militari dello stato, disponendo, in
particolare, l'art. 204 che «La revoca o la modifica di cui
all'articolo precedente puo' aver luogo quando: a) vi sia stato
errore di fatto o sia stato omesso di tener conto di elementi
risultanti dagli atti; b) vi sia stato errore nel computo dei servizi
o nel calcolo del contributo di riscatto, nel calcolo della pensione,
assegno o indennita' o nell'applicazione delle tabelle che
costituiscono le aliquote o l'ammontare della pensione, assegno o
indennita'; c) siano stati rinvenuti documenti nuovi dopo l'emissione
del provvedimento; d) il provvedimento sia stato emesso in base a
documenti riconosciuti o dichiarati falsi», e a sua volta, l'articolo
205 stabilendo che: «La revoca o la modifica sono effettuati
d'ufficio o a domanda dell'interessato. Nei casi previsti nelle
lettere a) e b) dell'articolo 204 il provvedimento e' revocato o
modificato d'ufficio non oltre i termine di tre anni dalla data di
registrazione del provvedimento stesso; nei casi di cui alle lettere
c) e d) di detto articolo il termine e' di sessanta giorni dal
rinvenimento di documenti nuovi o dalla notizia della riconosciuta o
dichiarata falsita' dei documenti. La domanda dell'interessato deve
essere ripresentata, a pena di decadenza entro i termini stabiliti
dal comma precedente; nei casi previsti nelle lettere a) e b)
dell'art. 204 il termine decorre dalla data in cui il provvedimento
e' stato comunicato all'interessato».
Precisa il rimettente che l'art. 8 del decreto del Presidente
della Repubblica 8 agosto 1986, n. 538 (Modalita' di liquidazione dei
trattamenti di quiescenza a favore degli iscritti alle casse pensioni
degli istituti di previdenza. Semplificazione di procedure in materia
di pagamento degli stipendi ai dipendenti dello Stato), ha
espressamente dichiarato applicabile la ricordata normativa nei
confronti degli ex iscritti alle casse previdenziali amministrate dal
Ministero del Tesoro, stabilendo, al comma 1, che: «Il provvedimento
definitivo relativo al trattamento di quiescenza puo' essere revocato
o modificato dall'ufficio che lo ha emesso. Si applicano le
disposizioni contenuti negli artt. 204, 205, 206, 207 e 208 del
D.P.R. 29.12.1973 n. 1092 e nell'art. 3 della legge 7.8.1985 n. 428.
Per i casi previsti dai punti c) e d) dell'art. 204 sopra citato,
resta fermo il termine di dieci anni di cui all'art. 26 della legge
3.5.1967 n. 315».
Cosi' illustrata la disciplina in materia di modificabilita' dei
trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, il rimettente ne
evidenzia la diversita' dalle disposizioni dettate dall'art. 52 della
legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), per le pensioni del
settore privato a carico dell'INPS, prevedendo, al comma 1, che: «Le
pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti dei lavoratori dipendenti,
delle gestioni obbligatorie sostitutive o, comunque, integrativa
della medesima, della gestione speciale dei minatori, delle gestioni
speciali dei commercianti, artigiani, i coltivatori diretti, mezzadri
o coloni nonche' la pensione sociale di cui all'art. 26 della legge
30 aprile 1969, n. 163, possono essere in ogni momento rettificate
dagli enti erogatori, in caso di errore di qualsiasi natura commesso
in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della
prestazione».
1.3.- Il rimettente, ponendo a raffronto le due diverse
discipline che regolano la modifica da parte dell'ente previdenziale
dei trattamenti pensionistici erogati, e assumendo come tertium
comparationis la normativa cosi' recata dall'art. 52 della legge n.
88 del 1989, ritiene che l'art. 26 della legge n. 315 del 1967 e gli
artt. 204 e 205 del d.P.R. n. 1092 del 1973 violino gli artt. 3 e 97
Cost., nella parte in cui non prevedono che i provvedimenti di
liquidazione definitiva del trattamento di quiescenza possano essere
«rettificati in ogni momento dagli enti o fondi erogatori, in caso di
errore di qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione,
erogazione o riliquidazione della prestazione».
In particolare, in riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost.,
il rimettente asserisce la irragionevolezza delle disposizioni
censurate, in quanto prevedono una disciplina in materia di modifica
dei trattamenti pensionistici per i pensionati del settore pubblico
piu' favorevole rispetto a quella prevista dall'art. 52 della legge
n. 88 del 1989 per i pensionati del settore privato, senza che
ricorrano oggettive differenziazioni tra le situazioni giuridiche
tutelate, sia sotto il profilo della procedura seguita che sotto
quello dei valori costituzionali tutelati.
Con riguardo all'art. 97 Cost., il rimettente, in una lettura
coordinata con l'art. 3 Cost., deduce la irragionevolezza della
normativa scrutinata, in quanto sottrae all'erario, in un momento di
gravi difficolta' economico-finanziarie e di sostenibilita' del
sistema previdenziale, la possibilita' di impedire il protrarsi di un
nocumento patrimoniale corrispondente all'erogazione di un
trattamento pensionistico erroneamente calcolato.
1.4.- In ordine alla rilevanza della questione per la definizione
dei rispettivi giudizi a quibus, il rimettente assume che, avendo
l'amministrazione previdenziale provveduto a rideterminare la
pensione definitiva a seguito di riscontrato errore di fatto dopo il
termine di tre anni stabilito dalla normativa ricordata, l'INPS non
avrebbe potuto esercitare il potere di revoca o modifica del
trattamento pensionistico. Cio' condurrebbe, secondo il rimettente,
all'accoglimento integrale dei ricorsi proposti, con declaratoria di
illegittimita' dei provvedimenti cosi' emanati dall'ente di
previdenza e ripristino dei trattamenti pensionistici percepiti ex
ante, nonche' pronuncia di irripetibilita' di quanto percepito, per
effetto della sopravvenuta immodificabilita' della erronea
determinazione del trattamento stesso, e non gia' per avere gli
interessati percepito le maggiori somme in buona fede.
Con riguardo alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente, innanzitutto, afferma di essere consapevole che, data la
possibilita' della coesistenza di una pluralita' di regimi
previdenziali aventi la medesima finalita' posta dall'art. 38 Cost.,
occorre valutare, secondo la giurisprudenza costituzionale, la
diversita' fra le discipline in materia in termini di compatibilita'
con il principio di uguaglianza, alla luce di una adeguata e
razionale giustificazione (a tal fine richiamano la sentenza n. 91
del 1984).
Il rimettente, pertanto, si interroga proprio sulla persistenza
di intrinseche differenze tra le due discipline esaminate
(rispettivamente relative al settore privato e a quello pubblico),
alla luce dell'evoluzione legislativa piu' recente, pervenendo a una
risposta negativa.
In proposito le ordinanze richiamano, in via generale, il
processo di armonizzazione dei regimi pensionistici avviato dalla
legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), e, sotto il profilo gestionale, la
soppressione dell'INPDAP quale polo della previdenza pubblica, con
trasferimento delle sue funzioni all'INPS, ai sensi dell'art. 24 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2011, n. 214.
Sempre ai fini in esame, con riferimento specifico alla peculiare
disciplina del procedimento di liquidazione delle pensioni pubbliche,
il rimettente si mostra avvertito delle possibili implicazioni sul
punto di quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 208 del
2014, con la quale e' stata dichiarata non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del
1973. Cio' in quanto la Corte, nel confermare la legittimita'
dell'esclusione dell'errore di diritto tra i casi che giustificano la
revoca o la riforma del provvedimento di pensione oltre il termine
triennale, ha richiamato la struttura del procedimento di
liquidazione delle pensioni pubbliche, distinto nelle due fasi della
liquidazione provvisoria e di quella definitiva, consentendo la
modificabilita' piena fino all'emanazione del provvedimento
definitivo.
Tuttavia, il giudice rimettente rileva che tale distinzione, pur
perdurante, e' di fatto «compressa» dalla circostanza che oramai
l'INPS provvede generalmente alla liquidazione immediata in via
definitiva dei trattamenti, e solo occasionalmente, e per periodi
limitati, alla liquidazione in via provvisoria.
Inoltre, il rimettente evidenzia le conseguenze derivanti dal
venir meno dell'assoggettabilita' a controllo preventivo da parte
della Corte dei conti del provvedimento definitivo per le pensioni
pubbliche. In proposito, nell'ordinanaza n. 146 del 2015, si
evidenzia che cio' ha comportato una minore «affidabilita'» delle
medesime, ponendole quindi sullo stesso piano di quelle private, «con
possibili ricadute sul piano della certezza e correttezza del
contenuto dei provvedimenti» pensionistici, e dunque sul regime della
loro modificabilita'.
Prosegue il rimettente ritenendo, altresi', che la
modificabilita' per qualsiasi ragione e senza limiti di tempo delle
pensioni pubbliche, al pari di quelle private, non andrebbe a
confliggere con la tutela dell'affidamento.
Con riguardo a tale aspetto, il rimettente ricorda che
l'illegittimita' degli artt. 203, 204 e 205 del d.P.R. n. 1092 del
1973 e' stata esclusa dalla Corte costituzionale (sentenza n. 91 del
1984), quale espressione del favor del legislatore per il soggetto
pensionato; cosi' come ricorda che la citata sentenza n. 208 del
2014, nel confermare la legittimita' costituzionale del medesimo art.
204 del d.P.R. n. 1092 del 1973, ha richiamato l'esigenza di tutelare
il legittimo affidamento del pensionato nel trattamento pensionistico
riconosciutogli.
Senonche' il rimettente, nell'ordinanza n. 146 del 2015, alla
luce della piu' recente dottrina «sensibile alle problematiche
giuridico-economiche», dubita della legittimita' costituzionale di
tali disposizioni, in quanto escludono il potere di annullamento in
sede di autotutela «senza tener conto delle conseguenze patrimoniali
che derivano da tale scelta», sia perche' contestualmente violano i
principi costituzionali sul funzionamento della pubblica
amministrazione e sull'obbligo di legalita' della sua azione.
Inoltre, ritiene il rimettente che non sia evocabile il principio
della tutela dell'affidamento del pensionato per consentire una
continuita' nell'erogazione del trattamento risultato non dovuto, in
quanto tale principio non puo' essere utilizzato come criterio
autonomo, ma ricondotto ai principi di uguaglianza, certezza del
diritto e legalita'.
In proposito, il rimettente, evidenziata la natura del rapporto
pensionistico come rapporto di durata, richiama la giurisprudenza
della Corte di giustizia delle Comunita' europee che «ha circoscritto
la tutela dell'affidamento, nella declinazione di certezza del
diritto, nei limiti degli effetti giuridici gia' prodotti, che non
debbono essere incisi dall'atto sopravvenuto, ma lo ha escluso per
quelli futuri non ancora prodotti (CGCE n. 373/1993)». Il rimettente
espone che nella stessa direzione si e' espressa la stessa Corte
costituzionale, relativamente alla possibilita' per il legislatore di
modificare in peius le disposizioni in materia di prestazioni
pensionistiche, pur precisando i limiti di un tale intervento, per
non «trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente
incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi
precedenti».
Inoltre, nelle ordinanze si evidenzia che la necessita' di
contemperare la tutela dell'affidamento con altri valori
costituzionali e' implicitamente espressa anche dalla norma (art.
21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi»), che subordina l'esercizio del potere di
annullamento del provvedimento illegittimo alla sussistenza
dell'interesse pubblico.
Pertanto, il rimettente esprime l'avviso che la tutela
dell'affidamento sarebbe gia' assicurata dalla specifica regolazione
della ripetizione dell'indebito pensionistico, comune alle pensioni
del settore pubblico e del settore privato, secondo cui, in deroga al
principio generale posto dall'art. 2033 del codice civile, non si da'
luogo a ripetizione dell'indebito nel caso in cui i maggiori
trattamenti siano stati percepiti in buona fede.
Conclusivamente, sulla scorta di quanto cosi' dedotto, il
rimettente ritiene che le disposizioni pensionistiche in esame per il
settore pubblico e quello privato sono accomunate: dalla identita'
della funzione retributiva; dalla irripetibilita' delle maggiori
somme percepite dal pensionato in buona fede; dalla non
ravvisabilita' di una violazione dell'art. 38 Cost., in presenza di
erogazioni non dovute che, in quanto tali, non possono concorrere ad
integrare, ai fini dell'adeguatezza, la prestazione previdenziale,
sicche' la loro rideterminazione non puo' di per se' arrecare alcun
vulnus al precetto costituzionale.
Conseguentemente, il rimettente ritiene irragionevoli ed
arbitrarie le disposizioni censurate, in materia di modifica dei
trattamenti pensionistici risultati illegittimi, in quanto riservano
ai pensionati del settore pubblico una disciplina irragionevolmente
ed arbitrariamente piu' favorevole di quella prevista per i
pensionati del settore privato; disciplina che «sottrae all'ente
previdenziale pubblico la possibilita' di impedire il protrarsi per
un periodo di tempo indeterminato, di un nocumento patrimoniale
corrispondente all'erogazione di un trattamento pensionistico
erroneamente calcolato».
Cio', evidenzia inoltre il rimettente, «in un momento di gravi
difficolta' economiche-finanziarie, di ricorrenti timori per la
sostenibilita' del sistema previdenziale e, infine, in una
prospettiva futura di crescente compressione dell'entita' delle
prestazioni previdenziali a parita' di contributi versati» e «senza
che, nell'ambito di una previsione generale, non discriminante in
relazione all'entita' dell'indebito e/o del trattamento pensionistico
correttamente determinato, la lesione dell'interesse pubblico trovi
un'adeguata giustificazione in situazioni economiche e sociali del
pensionato specificamente individuate e non apoditticamente assunte a
denominatore comune dell'intera categoria, comprendente anche
soggetti titolari di laute ed eventualmente plurime pensioni».
1.5.- Nei due giudizi di legittimita' costituzionale si e'
costituito l'INPS (in quello di cui all'ordinanza n. 37 del 2015, con
atto del 9-13 aprile 2015, e nel giudizio di cui all'ordinanza n. 146
del 2015, con atto del 3-10 luglio 2015), chiedendo: a) di dichiarare
l'inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge n. 315 del 1967
e dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973; b) previa declaratoria
di ammissibilita' della questione, di ritenere e dichiarare la
illegittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge n. 315 del
1967 e dell'art. 205 del d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte in cui
non prevedono che i provvedimenti di liquidazione definitiva del
trattamento di quiescenza possano essere rettificati in ogni tempo.
Con riguardo alla richiesta declaratoria di inammissibilita',
l'INPS deduce che non avrebbe alcun rilievo la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge n. 315 del
1967 e dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 nel sottostante
giudizio di merito. Cio' in quanto il rimettente ha qualificato il
vizio del provvedimento di rideterminazione del trattamento
pensionistico in termini di errore di fatto (sotto la specie
dell'errata presupposizione di una circostanza, la cessazione dal
servizio nella perdurante qualifica dirigenziale, radicalmente
esclusa dagli atti), ipotesi che le citate disposizioni gia'
contemplano tra quelle per le quali si puo' procedere alla modifica
del trattamento pensionistico. Ad avviso dell'INPS, assumono, invece,
rilievo le disposizioni del citato art. 26 della legge n. 315 del
1967 e dell'art. 205 del citato d.P.R. n. 1092 del 1973, nella parte
in cui stabiliscono i termini entro i quali l'ente previdenziale puo'
rideterminare il trattamento pensionistico in presenza di tale
errore, in quanto nei giudizi a quibus i provvedimenti risultano
emanati decorsi tali termini; pertanto, in riferimento alla richiesta
di dichiarare l'illegittimita' costituzionale di tali norme, l'INPS
ha svolto argomentazioni adesive e integrative di quelle illustrate
nelle ordinanze di rimessione.
1.6.- Con atti depositati il 14 aprile e l'8 settembre 2015, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' intervenuto, rispettivamente, nei giudizi di
cui al reg. ord. n. 37 del 2015 e n. 146 del 2015, chiedendo di
dichiarare manifestamente infondata la questione sollevata.
In particolare, con riferimento alla violazione dell'art. 3
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ha escluso il contrasto
delle disposizioni scrutinate con i principi di uguaglianza e il
canone di ragionevolezza, non ritenendo omogenee le situazioni poste
a raffronto, attesa la differenziazione tra pensioni pubbliche e
private, restando le pensioni del settore pubblico connotate da
persistenti differenze anche con riferimento alla fase liquidatoria.
Quanto al parametro di cui all'art. 97 Cost., la difesa erariale
ha escluso la fondatezza dell'eccezione, assumendo che il mero
ripristino dell'azione amministrativa non puo' prevalere sulla tutela
della situazione del pensionato con modalita' temporali illimitate,
secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, da ultimo
confermato nella citata sentenza n. 208 del 2014.
Tali considerazioni sono state ribadite e precisate
dall'Avvocatura generale dello Stato, con memorie del 16-24 marzo
2015.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze, iscritte al n. 37 e al n. 146 del reg.
ord. 2015, la Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la
Regione Calabria, ha promosso, in termini analoghi, la questione di
legittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dell'art. 26 della legge 3 maggio 1967, n. 315
(Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le
pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di
previdenza presso il Ministero del tesoro), e degli artt. 204 e 205
del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte
in cui non prevedono che i provvedimenti di liquidazione definitiva
del trattamento di quiescenza possano essere «rettificati in ogni
momento da enti o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi
natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione
della prestazione».
Il rimettente, nel rilevare che i ricorrenti nei giudizi a
quibus, gia' lavoratori del settore pubblico, hanno presentato
ricorso avverso provvedimenti con cui l'ente previdenziale ha
rideterminato in peius i rispettivi trattamenti pensionistici, deduce
che tale rideterminazione sarebbe avvenuta oltre il termine previsto
dalle censurate disposizioni per la rilevabilita' dell'errore.
Osserva il rimettente che tale disciplina, nel circoscrivere il
potere di modifica a casi tassativi, e nello stabilire per il suo
esercizio termini decadenziali, differisce in modo significativo
dalle disposizioni che regolano la materia per le pensioni dei
lavoratori del settore privato, iscritti all'Istituto nazionale della
previdenza e assistenza (INPS), in quanto l'art. 52, comma 1, della
legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale
della previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per
l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), dispone che le
pensioni «possono essere rettificate dagli enti erogatori, in caso di
errore di qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione,
erogazione o riliquidazione della prestazione».
Il rimettente, assumendo come tertium comparationis la citata
disposizione dell'art. 52, comma 1, della legge n. 88 del 1989,
deduce, pertanto, la violazione, da parte delle norme scrutinate,
dell'art. 3 Cost., in quanto prevedono in modo irragionevole una
disciplina piu' favorevole in materia di modifica dei trattamenti
pensionistici per i pensionati del settore pubblico, e dell'art. 97
Cost., in quanto non consentono all'ente previdenziale di impedire il
protrarsi dell'indebita erogazione di parte del trattamento
pensionistico erroneamente determinato.
1.1.- I due giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza, per evidenti ragioni di connessione, prospettando una
identica questione.
1.2.- Preliminarmente, questa Corte osserva che la motivazione in
punto di rilevanza offerta dal rimettente appare non implausibile. Le
circostanze, in fatto e in diritto, come rappresentate nelle
ordinanze di rimessione, poste alla base delle determinazioni in via
definitiva dei trattamenti pensionistici dei ricorrenti, oggetto di
modifica da parte dell'ente previdenziale, condurrebbero il giudice a
ritenere decorso il termine triennale per la revoca o modifica del
provvedimento definitivo, previsto dalla normativa censurata.
Diversamente, l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale porterebbe a ritenere legittimi i provvedimenti
rideterminativi contestati nei giudizi di merito e a valutare la
questione relativa alla restituzione delle maggiori somme corrisposte
medio tempore alla stregua delle specifiche disposizioni in materia
di ripetizione di indebito pensionistico.
1.3.- Sempre in via preliminare, non puo' essere accolta
l'eccezione di inammissibilita' sollevata dall'INPS, in ordine alla
rilevanza nei giudizi a quibus della questione di legittimita'
costituzionale proposta nei confronti dell'art. 26 della legge n. 315
del 1967 e dell'art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973. L'Istituto
assume che il citato art. 204 del d.P.R. n. 1092 del 1973 gia'
prevede che la pensione possa essere rideterminata ove si riscontri,
come si e' verificato nei casi in oggetto, un errore di fatto,
sicche' per la definizione dei giudizi rileverebbe solo l'art. 205
del medesimo d.P.R., in quanto stabilisce un termine di tre anni per
procedere alla rideterminazione del trattamento pensionistico,
termine che risulta decorso nelle vicende a quibus.
Rileva questa Corte che la questione prospettata dal rimettente
e' diretta a censurare l'intera disciplina recata dall'art. 26 della
legge n. 315 del 1967 e dagli artt. 204 e 205 del d.P.R. n. 1092 del
1973, sotto il profilo della sua diversita' rispetto alla disciplina
della modifica del trattamento di quiescenza del settore privato,
dettata dall'art. 52, comma 1, della legge n. 88 del 1989.
Quest'ultimo e' invocato quale tertium comparationis, in quanto, nel
riferirsi testualmente a «errore di qualsiasi natura commesso in sede
di attribuzione, erogazione o riliquidazione della prestazione», non
distingue, come invece la disciplina del settore pubblico, tra
tipologie tassative di errori riscontrabili che danno luogo a
possibilita' di modifica, ne' prevede termini per la modifica dei
trattamenti. La questione investe dunque tutte le norme censurate
proprio nella parte in cui non prevedono, per le pensioni del settore
pubblico, una disciplina analoga a quella disposta per le pensioni
del settore privato.
2.- Nel merito, va innanzitutto verificato se sussista una
giustificata diversita' dei sistemi pensionistici del settore privato
e del settore pubblico, tale da escludere la configurabilita' della
violazione dell'art. 3 Cost., alla luce del costante insegnamento di
questa Corte, secondo cui la diversita' delle situazioni e dei
sistemi posti a confronto giustifica, in termini di ragionevolezza,
la diversita' delle discipline e, conseguentemente, esclude la
violazione del principio di uguaglianza (ex plurimis, sentenza n. 146
del 2016).
Sul punto, il rimettente non ravvisa «intrinseche differenze» tra
i due ordinamenti pensionistici, assumendo, in sintesi: che in
entrambi i settori i trattamenti di quiescenza rispondono
all'identica esigenza tutelata dagli artt. 36 e 38 Cost.; che,
analogamente, la modifica o rideterminazione dei trattamenti
pensionistici risponde, sia nel settore pubblico che in quello
privato, alla stessa esigenza posta dall'art. 97 Cost., ma anche ai
principi degli artt. 36 e 38 Cost., in quanto la difformita' dalle
previsioni normative altera la natura di retribuzione differita del
trattamento pensionistico, modificando il rapporto tra le due
prestazioni e, nello stesso tempo, incide sul principio di
adeguatezza posto dall'art. 38 Cost.; che, con riferimento alle
differenze fra le gestioni pensionistiche, il sistema previdenziale
e' stato oggetto di un processo di riforma volto ad armonizzare i
diversi regimi, confluiti presso l'INPS quale unico ente gestore;
che, infine, anche regole particolari, dettate in ordine ai
procedimenti di determinazione e liquidazione dei trattamenti
pensionistici del settore pubblico, sono state superate
dall'evoluzione normativa.
Sebbene dunque i due regimi pensionistici, pur oggetto di
interventi di convergenza operati negli anni dal legislatore,
continuano a presentare elementi di motivata diversita', vi sono
aspetti della disciplina pensionistica che, come quello in esame,
concernendo profili analoghi, richiederebbero da parte del
legislatore un percorso di armonizzazione nell'ambito dell'oramai
unitario ente pubblico di previdenza obbligatoria nel rapporto con
l'utente pensionato, laddove sono venute meno talune differenze
settoriali che potevano motivare una diversita' di regolazione.
3.- Tuttavia, la impossibilita' di ritenere, nella disposizione
dell'art. 52, comma 1, della legge n. 88 del 1989, invocata nelle
ordinanze di rimessione come tertium comparationis, l'unica soluzione
regolatoria della materia compatibile ed anzi imposta dai principi
costituzionali, conduce questa Corte a ritenere inammissibile, sotto
tale profilo, la questione di legittimita' in esame.
La disciplina prevista dalla citata disposizione, nel prevedere
la possibilita' di rettifica delle pensioni del settore del lavoro
privato «in ogni momento» e «in caso di errore di qualsiasi natura
commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione della
prestazione», non costituisce, infatti, quella soluzione "obbligata"
della regolazione della specifica materia in esame che, ai sensi
della giurisprudenza costituzionale, deve invece ravvisarsi nella
normativa invocata in termini di tertium comparationis.
Cio' anche in considerazione di quanto affermato da questa Corte,
pur se con specifico riferimento al sistema delle pensioni del
settore pubblico, in ordine alle esigenze di salvaguardare il
legittimo affidamento del pensionato sull'entita' del trattamento
pensionistico erogato (sentenza n. 208 del 2014).
Il necessario intervento per ricomporre il quadro della
regolazione della materia, secondo linee coerenti ed omogenee per il
settore pensionistico gestito ormai da un unico ente, non puo',
dunque, che essere rimesso al legislatore, che operera' tenendo conto
del mutato contesto normativo, ma anche in funzione di valorizzazione
dei profili di equita' e solidarieta' che caratterizzano il sistema
previdenziale. Del resto, questa Corte rileva che i continui
interventi normativi sul sistema pensionistico, se hanno posto
attenzione ai profili sostanziali di determinazione dei trattamenti,
hanno trascurato i pur rilevanti profili di armonizzazione di aspetti
quali quelli in esame, costituenti il portato residuale di un assetto
superato dall'evoluzione del sistema.
Al legislatore compete, dunque, nell'equilibrato esercizio della
sua discrezionalita', valutati tutti i diversi e spesso contrapposti
valori ed esigenze in campo, bilanciare i fattori costituzionalmente
rilevanti, fissati, in particolare, dagli artt. 3 e 97 Cost., ma
anche - per le ragioni correttamente evidenziate dal rimettente -
dagli artt. 36 e 38 Cost. A tal fine, l'intervento normativo dovra',
in particolare, armonizzare le esigenze di ripristinare la
legittimita' del trattamento pensionistico con l'opposta esigenza di
tutelare, in presenza di situazioni e condizioni di rilevanza
sociale, l'affidamento del pensionato nella stabilita' del suo
trattamento, decorso un lasso temporale adeguato e coerente con il
complessivo ordinamento giuridico.
Conclusivamente, sulla scorta di quanto innanzi considerato,
questa Corte non puo' che formulare l'auspicio che il legislatore
proceda, con adeguata tempestivita', ad adottare un intervento inteso
a superare le riscontrate divergenze tra le discipline previste,
rispettivamente, per il settore pubblico, dall'art. 26 della legge n.
315 del 1967 e dagli artt. 204 e 205 del d.P.R. n. 1092 del 1973, e,
per il settore privato, dall'art. 52, comma 1, della legge n. 88 del
1989.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 26 della legge 3 maggio 1967, n. 315
(Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le
pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di
previdenza presso il Ministero del tesoro), e degli artt. 204 e 205
del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), sollevata,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Corte dei
conti - sezione giurisdizionale per la Regione Calabria, con le
ordinanze in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA