N. 10 SENTENZA 5 dicembre 2017- 30 gennaio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Elezione dei componenti togati del Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa - Introduzione del criterio della preferenza unica - Elezioni suppletive per la surroga del componente cessato anticipatamente. - Decreto legislativo 7 febbraio 2006, n. 62 (Modifica della disciplina concernente l'elezione del Consiglio di presidenza della Corte dei conti e del Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, a norma dell'art. 2, comma 17, della legge 25 luglio 2005, n. 150), art. 1, comma 2, nella parte in cui modifica l'art. 9, comma 3, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali) e dispone l'abrogazione dell'art. 7, comma 4, della citata legge n. 186 del 1982. -(GU n.6 del 7-2-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 7 febbraio 2006, n. 62 (Modifica della
disciplina concernente l'elezione del Consiglio di presidenza della
Corte dei conti e del Consiglio di presidenza della Giustizia
amministrativa, a norma dell'art. 2, comma 17, della legge 25 luglio
2005, n. 150), nella parte in cui modifica l'art. 9, comma 3, della
legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione
amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del
Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali) e
dispone l'abrogazione dell'art. 7, comma 4, della citata legge n. 186
del 1982, promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento vertente
tra M. B. e il Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa
e altri, con ordinanza del 13 giugno 2016, iscritta al n. 230 del
registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti l'atto di costituzione di M. B., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato Angelo Giuseppe Orofino per M. B. e l'avvocato
dello Stato Gianna Maria De Socio per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 13 giugno 2016, il Consiglio di Stato
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo 7 febbraio 2006, n. 62 (Modifica della disciplina
concernente l'elezione del Consiglio di presidenza della Corte dei
conti e del Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, a
norma dell'art. 2, comma 17, della legge 25 luglio 2005, n. 150),
nella parte in cui modifica l'art. 9, comma 3, della legge 27 aprile
1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del
personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei
tribunali amministrativi regionali) e dispone l'abrogazione dell'art.
7, comma 4, della citata legge n. 186 del 1982.
Le norme sono ritenute in contrasto con l'art. 76 della
Costituzione, nonche' con gli artt. 1, comma 3, e 2, commi 17,
lettera c), e 18, della legge 25 luglio 2005, n. 150 (Delega al
Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al R.D. 30
gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della
giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio
di presidenza, della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza
della giustizia amministrativa, nonche' per l'emanazione di un testo
unico).
2.- Il giudizio a quo, come evidenziato in premessa dal
rimettente, ha ad oggetto il provvedimento con il quale il Consiglio
di presidenza della Giustizia amministrativa (CPGA) ha rigettato
l'istanza di M. B., magistrato amministrativo e primo dei candidati
non eletti alle elezioni per il medesimo organo, del 13 aprile 2013,
volta a consentire il subentro del suddetto in sostituzione di uno
dei componenti del Consiglio, decaduto anzitempo per dimissioni.
Piu' precisamente, il giudizio attiene all'incidente cautelare,
promosso, contestualmente al merito, innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio e diretto alla sospensione
degli effetti del provvedimento impugnato. Incidente cautelare
definito dal TAR adito, rigettando il chiesto provvedimento cautelare
con ordinanza poi impugnata da M. B. innanzi al Consiglio di Stato
rimettente, quale giudice dell'appello cautelare.
3.- La reiezione dell'istanza di surroga articolata da M. B. -
evidenzia, ancora in premessa, il rimettente - e' stata argomentata
dal CPGA facendo riferimento alla modifica introdotta dal d.lgs. n.
62 del 2006 alla legge n. 186 del 1982, di ordinamento della
giurisdizione amministrativa, in forza della quale il sistema di
riferimento non prevede piu' lo scorrimento della graduatoria con il
subentro del primo dei non eletti nel corrispondente gruppo
elettorale (come dettato dal previgente art. 7, comma 4, della legge
186 del 1982, abrogato dall'art. 1, comma 2, del citato d.lgs. n. 62
del 2006). La normativa introdotta dalla novella del 2006 (che, con
il medesimo art. 1 del d.lgs. n. 62 del 2006, ha modificato il
disposto di cui all'art. 9 della legge n. 186 del 1982) prevede,
invece, apposite elezioni suppletive attraverso le quali designare il
componente chiamato a subentrare al decaduto.
Elezioni che, nel caso, sono state poi indette e svolte con
successiva ricomposizione dell'organo tramite atti, tutti
autonomamente impugnati da M. B., la cui validita', ad avviso del
Consiglio di Stato, deve ritenersi comunque condizionata, in via
derivata, dalla eventuale accertata invalidita' dell'originaria
reiezione oggetto del giudizio principale.
4.- Ha precisato, inoltre, il Collegio rimettente, che il
ricorrente nel giudizio principale, nel chiedere l'annullamento
dell'atto impugnato e, in via anticipatoria e strumentale, nel
sostenere la richiesta cautelare di sospensione dello stesso, ha
eccepito l'illegittimita' costituzionale della disciplina normativa
introdotta in parte qua dal d.lgs. n. 62 del 2006; eccezione che il
TAR adito, nel delibare l'istanza di sospensione, ha ritenuto
manifestamente infondata, rigettando la relativa richiesta.
Di qui l'appello cautelare proposto innanzi al rimettente,
motivato ribadendo le censure di incostituzionalita' gia' esposte a
sostegno del ricorso nel merito.
5.- Il Consiglio di Stato, senza definire l'incidente cautelare,
ha ritenuto di dover accogliere la richiesta dell'appellante relativa
alla rimessione, a questa Corte, delle modifiche che il d.lgs. n. 62
del 2006 ha apportato al sistema elettorale previsto per il CPGA,
avuto riguardo al tema del subentro al candidato decaduto anzitempo,
limitando, tuttavia, il giudizio di non manifesta infondatezza alle
sole censure, tra quelle prospettate dall'appellante, legate alla
violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso di delega rispetto alla
legge di delegazione n. 150 del 2005.
6.- Il giudice a quo evidenzia che sia l'introduzione delle
elezioni suppletive per l'individuazione del componente subentrante,
sia l'abrogazione della disciplina previgente, sono state disposte
dalle norme censurate in attuazione della delega contenuta nell'art.
2, comma 17, lettera c), della citata legge n. 150 del 2005, in forza
della quale occorreva «prevedere che per l'elezione dei magistrati
componenti elettivi del Consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa ciascun elettore abbia la facolta' di votare per un
solo componente titolare e un solo componente supplente».
Il legislatore delegato, per il tramite del censurato art. 1,
comma 2, del d.lgs. n. 62 del 2006, ha immesso nel sistema elettorale
di riferimento la preferenza unica, cosi' che oggi l'art. 9, comma 3,
primo periodo, della legge n. 186 del 1982, prevede che «[C]iascun
elettore puo' votare per un solo componente titolare e per un solo
componente supplente: i voti eventualmente espressi oltre tale numero
sono nulli»; ancora, in asserita attuazione della citata delega e
sempre incidendo sul disposto del citato comma 3, ha altresi'
introdotto, in caso di decadenza anticipata dal mandato, le elezioni
suppletive «[...] tra i magistrati appartenenti al corrispondente
gruppo elettorale per designare, per il restante periodo, il
sostituto del membro decaduto o dimessosi».
7.- Ad avviso del rimettente, nel valutare la non manifesta
infondatezza dei dubbi di illegittimita' costituzionale paventati dal
ricorrente nel giudizio a quo, occorre guardare non solo al contenuto
del criterio direttivo espresso dall'art. 2, comma 17, lettera c),
della legge delega; andrebbe infatti considerato, altresi', il potere
del legislatore delegato di introdurre, nel quadro normativo sul
quale la modifica imposta dalla delega e' destinata ad operare, norme
di coordinamento destinate ad evitare aporie ed incongruenze di
sistema, possibilita' espressamente prevista dall'art. 1, comma 3,
della citata legge n. 150 del 2005, richiamato, per la delega in
oggetto, dall'art. 2, comma 18, della stessa legge.
In questa cornice, secondo il Consiglio di Stato, diviene
decisivo stabilire se, da un lato, la regola delle elezioni
suppletive per i consiglieri venuti a mancare prima della scadenza
naturale e, dall'altro lato, il previgente sistema dello scorrimento
della graduatoria si pongano, rispetto al principio della preferenza
unica introdotto dalla legge di delegazione, rispettivamente, quale
regola necessaria al coordinamento con le altre leggi dello Stato e
quale norma divenuta incompatibile e quindi da abrogare.
8.- Ad avviso del collegio rimettente, la novita' prevista dal
legislatore delegato in tema di surroga per i componenti decaduti
anzitempo da' corpo all'introduzione di un meccanismo del tutto
obliterato dalla legge di delegazione ed evidentemente indifferente
rispetto al sistema di espressione del voto in sede di rinnovo
dell'organo.
Parimenti, anche la correlativa abrogazione dello scorrimento
della graduatoria a favore dei non eletti non si pone in termini di
consequenzialita' (per usare le parole del legislatore delegato)
rispetto al coordinamento previsto nella legge di delegazione, ma
costituisce l'inevitabile riflesso dell'introduzione, «a posteriori»,
nel decreto delegato, di un nuovo istituto, estraneo alla delega. La
consequenzialita' non e' dunque verticale, nel rapporto tra legge
delega e decreto delegato, ma orizzontale ed interna a quest'ultimo,
e in particolare alle scelte autonomamente compiute dal Governo,
prescindendo dai criteri direttivi tracciati dalla delega.
8.1.- Vero e', rimarca il giudice a quo, che la giurisprudenza
costituzionale e' attestata nel senso che i limiti posti al Governo
dall'oggetto e dai principi e criteri direttivi fissati nella legge
delega, devono essere interpretati in modo elastico, tenuto conto
dell'ineliminabile margine di discrezionalita' imposta dall'esigenza
di dettare, in sede di attuazione della delega stessa, la necessaria
e coerente disciplina di sviluppo delle scelte espresse dal
legislatore delegante.
Si tratta, tuttavia, di valutazioni da rendere alla luce della
finalita' complessiva della delega, tenendo conto della ineludibile
esigenza che i principi ispiratori in essa espressi, ai sensi del
piu' volte citato art. 76 Cost., siano completati in proposizioni
normative puntuali, cosicche' deve ritenersi estraneo a censure solo
un esercizio, da parte del Governo, del potere delegato che si
mantenga compatibile con le scelte di fondo operate nell'ambito della
cornice tracciata dal Parlamento.
Cio', tuttavia, ben si attaglia ad interventi di riforma di
interi settori di disciplina o, comunque, a complessi normativi
connotati da una certa organicita'. Nel caso in esame, per contro, la
riforma imposta dalla legge delega riguarda una circoscritta e
settoriale modifica della disciplina afferente l'elezione dell'organo
in oggetto. Appare, dunque, priva di incidenza strutturale e
organica, perche' caduta solo su un aspetto di dettaglio.
Ne consegue che, a fronte di una delega dall'oggetto cosi'
circoscritto, il sindacato di costituzionalita' nei confronti del
decreto delegato sotto il profilo dell'eccesso non potra' che essere
particolarmente stringente e puntuale, rendendo non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale in riferimento
all'art. 76 Cost.
8.2.- Rimarca, infine, il rimettente, che la non manifesta
infondatezza dei prospettati profili di eccesso di delega troverebbe
ulteriore conferma nel dato comparativo offerto dal raffronto con i
sistemi elettivi previsti dalle rispettive normative di riferimento
per la magistratura ordinaria e per quella contabile. Raffronto dal
quale emergerebbe la conferma che le elezioni suppletive, in caso di
surroga, non costituiscono una variabile dipendente della preferenza
unica, ad essa strettamente consequenziale; rappresentano, piuttosto,
un aspetto ulteriore e autonomo, relativo alla composizione
dell'organo dopo che le elezioni si sono svolte, in particolare
finalizzato a ricostituirne la sua composizione plenaria allorche'
questa sia venuta a mancare nel corso della sua durata.
9.- Nel giudizio incidentale si e' costituita la parte privata,
ribadendo la fondatezza dei dubbi di legittimita' costituzione
sollevati dal Consiglio di Stato.
La difesa della parte privata muove dalla coerenza di sistema che
connotava la normativa previgente in tema di subentro al componente
decaduto anzitempo. Ed evidenzia che la previsione delle elezioni
suppletive ha dato corpo ad una profonda innovazione di sistema nel
confronto con le discipline dettate per la sostituzione dei
componenti del Consiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio
di presidenza della Corte dei conti, rispetto alle quali la regola di
riferimento e' data dallo scorrimento della graduatoria; regola che,
prima della novella censurata, era propria anche della magistratura
amministrativa.
Una innovazione siffatta presupponeva, in coerenza, un raccordo
immediato con le indicazioni di principio e i criteri direttivi anche
implicitamente contenuti nella legge delega, nella specie non
riscontrabile, ad avviso della parte privata; del pari, avrebbe
dovuto costituire una scelta imposta dalla necessita' di rendere
compatibile le innovazioni previste dalla delega (il sistema della
preferenza unica) con la restante disciplina sulla quale la riforma
doveva operare, conseguenzialita' correttamente esclusa dal
rimettente; in ogni caso, non poteva che essere conforme alla ratio
sottesa alla delega, cosi' come disvelata anche dai relativi lavori
parlamentari, e, invece, apertamente contraddetta dalle modifiche in
parte qua apportate dal legislatore delegato.
10.- E' intervenuto nel giudizio incidentale il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Ad avviso dell'interveniente, le norme censurate costituiscono un
coerente, fisiologico completamento delle scelte del legislatore
delegante; cio', del resto, in coerenza con i poteri di coordinamento
ascritti al legislatore delegato dall'art. 1, comma 3, della stessa
legge delega, considerata la stretta conseguenzialita' che lega la
scelta del voto a preferenza unica, oggetto immediato della delega,
con l'introduzione delle elezioni suppletive in caso di decadenza,
nonche' con l'abrogazione del previgente sistema dello scorrimento
della graduatoria.
11.- Con memoria depositata il 14 novembre 2017 la difesa della
parte privata ha replicato alle deduzioni difensive
dell'interveniente e ribadito i motivi a sostegno della questione
prospettata dal rimettente, evidenziando, inoltre, l'insussistenza di
ragioni di inammissibilita' pregiudiziali al merito.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 7
febbraio 2006, n. 62 (Modifica della disciplina concernente
l'elezione del Consiglio di presidenza della Corte dei conti e del
Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, a norma
dell'articolo 2, comma 17, della legge 25 luglio 2005, n. 150), sia
nella parte in cui modifica l'art. 9, terzo comma, della legge 27
aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e
del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e
dei tribunali amministrativi regionali), introducendo, in caso di
cessazione anticipata del mandato di uno o piu' membri elettivi del
Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, per la
sostituzione del detto componente, il sistema delle elezioni
suppletive tra i magistrati appartenenti al corrispondente gruppo
elettorale, sia nella parte in cui dispone l'abrogazione dell'art. 7,
comma 4, della legge n. 186 del 1982 che, sempre per il caso della
surroga, prevedeva lo scorrimento della graduatoria, con il subentro
del primo tra i non eletti.
2.- Le citate disposizioni sarebbero in contrasto con l'art. 76
della Costituzione, perche' viene introdotta una modifica innovativa,
ed al contempo si dispone una abrogazione della disciplina
previgente, in termini non conformi ai principi ed ai criteri dettati
dall'art. 2, comma 17, lettera c), della legge delega 25 luglio 2005,
n. 150 (Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario
di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento
del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina
concernente il Consiglio di presidenza, della Corte dei conti e il
Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, nonche' per
l'emanazione di un testo unico).
3.- Il giudizio principale ha ad oggetto la verifica della
conformita' a legge della reiezione dell'istanza con la quale un
consigliere del TAR ha chiesto, al Consiglio di presidenza della
Giustizia amministrativa (CPGA), di subentrare nel citato organo in
sostituzione di un componente decaduto per dimissioni. Cio' in
ragione dell'invocato scorrimento della graduatoria risultante dalle
elezioni tenute il 13 aprile del 2013, in virtu' della posizione,
rivestita dall'istante, di primo dei non eletti tra i magistrati in
servizio presso i Tribunali amministrativi regionali, nel cui ambito
era stato eletto il componente dimissionario.
La relativa istanza e' stata respinta perche', in applicazione
delle disposizioni introdotte dalla novella censurata in attuazione
della delega conferita con la legge n. 150 del 2005, in caso di
surroga nel corso del mandato, il sistema elettorale del CPGA non
prevede piu' lo scorrimento della graduatoria ma lo svolgimento di
apposite elezioni suppletive per la designazione del componente
chiamato a subentrare al decaduto.
4.- Il provvedimento di reiezione in oggetto e' stato impugnato
innanzi al TAR per il Lazio dal consigliere asseritamente
pretermesso. Il ricorrente, oltre a concludere per l'annullamento del
provvedimento impugnato, ha anche proposto domanda cautelare, ex art.
55, comma 3, primo periodo, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), diretta ad anticipare gli effetti della futura
decisione di merito. Sia la domanda di merito sia quella cautelare
riposano su plurime censure di incostituzionalita' aventi ad oggetto
la modifica e la abrogazione in parte qua disposte dalla novella del
2006.
5.- Il Tar ha rigettato la domanda cautelare, giudicando
manifestamente infondate dette eccezioni.
Avverso il provvedimento di rigetto della richiesta cautelare, il
ricorrente ha interposto appello, ex art. 62 del d.lgs. n. 104 del
2010, ribadendo, a supporto del fumus, i dubbi di legittimita'
costituzionale non condivisi dal TAR. In tale sede, il Consiglio di
Stato, senza definire il relativo incidente, ha ritenuto non
manifestamente infondata l'eccezione di legittimita' costituzionale,
limitatamente alla dedotta violazione dell'art. 76 Cost.
6.- Ad avviso del rimettente, la delega conferita al Governo, a
differenza di quanto previsto dal medesimo testo di legge in
relazione all'ordinamento giudiziario inerente alla giurisdizione
ordinaria, ha connotazioni non strutturali ma settoriali e di
dettaglio. Riguarda, in particolare, un singolo aspetto delle
modalita' di elezione dei componenti togati del CPGA, afferente
all'introduzione della preferenza unica in luogo di quella multipla
che, in precedenza, connotava il relativo sistema elettorale.
Tale circoscritto contenuto oggettivo, secondo il giudice a quo,
riduce i margini tipici della discrezionalita' consentita al
legislatore delegato nell'attuare la delega; impone, in coerenza, uno
scrutinio di costituzionalita' ex art. 76 Cost. particolarmente
rigoroso e puntuale.
6.1.- Il nuovo meccanismo di sostituzione dei consiglieri
decaduti prima della scadenza naturale del mandato elettorale, cosi'
come previsto dal decreto delegato, introdurrebbe, secondo il
Collegio rimettente, un sistema non contemplato dalla legge di
delegazione e non necessariamente conseguente alla modalita' di
espressione del voto in sede di elezione dell'organo, unico oggetto
della delega.
Parimenti, la correlata abrogazione dello scorrimento della
graduatoria costituirebbe l'inevitabile riflesso dell'introduzione
nel decreto delegato di un nuovo istituto, quello delle elezioni
suppletive, estraneo alla delega.
6.2.- Le elezioni suppletive non sarebbero, dunque, lo sviluppo
logico conseguenziale, non altrimenti evitabile, della introduzione,
imposta dalla delega, del criterio elettorale della preferenza unica.
Conclusione, questa, confermata dal dato comparativo offerto dal
raffronto con i sistemi normativi propri degli organi di riferimento
delle altre magistrature, ordinaria e contabile, rispetto ai quali la
preferenza unica convive con la previsione dello scorrimento della
graduatoria dettata per la individuazione del componente togato
chiamato a subentrare ad altro cessato dalla carica prima della
scadenza del relativo mandato elettorale.
7.- Le parti costituite non hanno evidenziato ragioni di
inammissibilita' dell'ordinanza. Ne', del resto, emergono profili
pregiudiziali al merito rilevabili d'ufficio da questa Corte.
7.1.- In particolare, non rileva la circostanza in fatto,
segnalata nella memoria della parte privata depositata il 14 novembre
2017, relativa alle nuove elezioni inerenti la composizione
dell'organo di riferimento, svolte nell'ottobre del 2017.
In tal senso milita la costante giurisprudenza di questa Corte,
in forza della quale il giudizio incidentale, «una volta iniziato in
seguito ad ordinanza di rinvio del giudice rimettente, non e'
suscettibile di essere influenzato da successive vicende di fatto
concernenti il rapporto dedotto nel processo che lo ha occasionato»,
come previsto dall'art. 18 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, nel testo approvato il 7 ottobre
2008 (sentenze n. 133 del 2016, n. 274 del 2011 e n. 227 del 2010).
7.2.- Il giudice a quo, inoltre, ha condizionato l'esito del
procedimento cautelare alla definizione dell'incidente di
legittimita' costituzionale e, dunque, non ha consumato la relativa
potestas iudicandi (ex multis, da ultimo, sentenza n. 84 del 2016).
7.3.- La rilevanza della questione e', poi, certa, tenuto conto
che si dubita della legittimita' costituzionale del citato art. 1,
comma 2, sia nella parte in cui ha modificato il comma 3 dell'art. 9
della legge n. 186 del 1982, introducendo l'elezione suppletiva, sia
nella norma di abrogazione della previgente disposizione, che
ancorava la surroga allo scorrimento della originaria graduatoria
elettorale (art. 7, comma 4, della legge n. 186 del 1982, abrogato
dall'art. 1, comma 2 , del decreto legislativo oggetto di censura).
La declaratoria di illegittimita' costituzionale della richiamata
norma di abrogazione rende nuovamente applicabile la disposizione
abrogata (sentenze n. 218 del 2015 e n. 13 del 2012) e ascrive,
quindi, alla risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale sollevata evidenti profili di pregiudizialita'
rispetto al possibile accoglimento del petitum prospettato nel
giudizio principale.
7.4.- Infine, secondo il costante orientamento di questa Corte,
sono da considerarsi inammissibili le questioni e i profili di
costituzionalita' dedotti dalle parti, ulteriori rispetto a quelli
prospettati dai rimettenti, volti dunque ad ampliare o modificare il
contenuto dei provvedimenti di rimessione (ex plurimis, sentenza n.
236 del 2017).
L'oggetto del giudizio rimesso a questa Corte resta, dunque,
delimitato all'unico parametro costituzionale evocato dal rimettente:
l'art. 76 Cost.
8.- Nel merito, le questioni sono fondate.
9.- Secondo il costante orientamento di questa Corte (da ultimo,
sentenza n. 250 del 2016), il controllo di conformita' della norma
delegata alla norma delegante richiede un confronto tra gli esiti di
due processi ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alle norme che
determinano l'oggetto, i principi e i criteri direttivi indicati
dalla delega, da svolgere tenendo conto del complessivo contesto in
cui esse si collocano ed individuando le ragioni e le finalita' poste
a fondamento della stessa; l'altro, relativo alle norme poste dal
legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile
con i principi e i criteri direttivi della delega (sentenza n. 210
del 2015).
Il contenuto della delega e dei relativi principi e criteri
direttivi deve essere identificato, dunque, accertando il complessivo
contesto normativo e le finalita' che la ispirano, tenendo conto che
i principi posti dal legislatore delegante costituiscono non solo la
base e il limite delle norme delegate, ma strumenti per
l'interpretazione della loro portata. Queste vanno, quindi, lette,
fintanto che sia possibile, nel significato compatibile con detti
principi, i quali, a loro volta, vanno interpretati avendo riguardo
alla ratio della delega ed al complessivo quadro di riferimento in
cui si inscrivono (sentenza n. 210 del 2015).
Al legislatore delegato spettano margini di discrezionalita'
nell'attuazione della delega, sempre che ne sia rispettata la ratio e
che l'attivita' del delegato si inserisca in modo coerente nel
complessivo quadro normativo di riferimento (sentenze n. 59 del 2016,
n. 146 e n. 98 del 2015, n. 119 del 2013). Occorre, infatti, tenere
conto della possibilita', intrinseca allo stesso strumento della
delega, soprattutto ove riguardi interi settori di disciplina o
comunque organici complessi normativi, che il legislatore delegato
introduca disposizioni che costituiscano un coerente sviluppo e un
completamento delle indicazioni fornite dal legislatore delegante,
nel quadro della fisiologica attivita' che lega i due livelli
normativi (sentenze n. 146 del 2015 e n. 229 del 2014).
Se per un verso, si deve escludere che l'art. 76 Cost. riduca la
funzione del legislatore delegato ad una mera «scansione linguistica»
delle previsioni stabilite dal legislatore delegante, per altro verso
va ribadito che l'ambito della discrezionalita' lasciata al delegato,
muta a seconda della specificita' dei criteri fissati nella legge
delega (sentenza n. 272 del 2012 e n. 98 del 2008); ancora, va
rimarcato che, per quanta ampiezza debba riconoscersi al potere di
completamento del legislatore delegato, il libero apprezzamento del
medesimo non puo' uscire dai margini di una legislazione vincolata,
quale e', per definizione, la legislazione su delega (sentenza n. 293
del 2010).
10.- Dando applicazione ai detti principi, va evidenziato che,
all'interno del piu' ampio corpus normativo dedicato alla riforma
dell'ordinamento della giurisdizione ordinaria, con la legge n. 150
del 2005 il Governo e' stato delegato (anche) a modificare la
disciplina normativa inerente al Consiglio di presidenza della
Giustizia amministrativa ed al Consiglio di presidenza della Corte
dei conti.
Il contenuto della delega, sul punto, e' particolarmente
circoscritto. Essa e' infatti contenuta in soli due commi, il 17 ed
il 18 dell'art. 2 della citata legge.
Il nucleo essenziale della delega e' recato dal comma 17, il
quale stabilisce tre diversi criteri direttivi, uno per ciascuna
delle tre lettere delle quali risulta composto, le prime due riferite
alla magistratura contabile, la terza alla magistratura
amministrativa.
Con le lettere a) e b) del comma 17, il Governo e' stato delegato
ad adottare disposizioni volte a limitare la durata in carica dei
componenti del Consiglio di presidenza della Corte dei Conti, per un
periodo non superiore a quattro anni, rendendoli inoltre non
eleggibili per i successivi otto anni, una volta scaduto il mandato.
Con la successiva lettera c), il Governo e' stato delegato ad
adottare disposizioni volte a prevedere il criterio del voto a
preferenza unica per l'elezione dei componenti togati del CPGA, avuto
riguardo sia al componente titolare sia al componente supplente.
11.- L'esame dei lavori parlamentari concorre ad identificare la
ratio giustificatrice delle innovazioni imposte dalla delega,
soprattutto in relazione al tema che qui immediatamente interessa,
quello inerente al sistema elettorale di scelta dei componenti togati
del CPGA.
In particolare, la norma in oggetto, introdotta tramite
l'approvazione di un emendamento proposto dal relatore in sede di
esame assembleare in Senato (Atti Senato. XIV Legislatura. Resoconto
sommario e stenografico della Seduta pubblica n. 518 del 21 gennaio
2014), ha trovato giustificazione nell'esigenza di uniformare i
sistemi elettorali dei componenti togati degli organi di governo
delle magistrature. Ricorrendo al voto con preferenza unica, in luogo
di quello con preferenza multipla, e' stata in tal modo allineata la
disciplina prevista per la magistratura amministrativa a quelle gia'
dettate per la magistratura ordinaria (in forza del comma 3,
dell'art. 26 della legge 24 marzo 1958, n. 195, recante «Norme sulla
costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
Magistratura», cosi' come modificato dalla legge 28 marzo 2002, n.
44, recante «Modifiche alla L. 24 marzo 1958, n. 195, recante norme
sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura) e per quella contabile (sin dalla costituzione del
relativo organo, in ragione di quanto previsto dal comma 7 dell'art.
10 della legge 13 aprile 1988, n. 117, intitolata «Risarcimento dei
danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilita' civile dei magistrati»).
12.- La delega, per quel che attiene alla elezione dei componenti
togati del CPGA, e' stata attuata, in primo luogo, modificando l'art.
9 della legge n. 186 del 1982.
Al posto dell'originaria preferenza multipla, e' stato introdotto
il criterio della preferenza unica, in coerente attuazione della
delega. In aggiunta, e' stato esteso, ai componenti togati dello
stesso Consiglio il principio di ineleggibilita' per un periodo di
otto anni successivi alla cessazione del mandato.
Sempre modificando il disposto originario del citato art. 9 della
legge di ordinamento della magistratura amministrativa, sono state
introdotte le elezioni suppletive per la surroga dei componenti
cessati anzitempo dal mandato, oggetto specifico delle censure poste
allo scrutinio della Corte.
In coerenza con tale modifica, e' stato inoltre abrogato il dato
normativo previgente laddove si prevedeva, per la surroga, il sistema
dello scorrimento della graduatoria.
13.- L'iter di attuazione della delega in parte qua mette in luce
ulteriori dati utili per valutare l'eccentricita' delle norme
censurate rispetto al contenuto della delega stessa.
13.1.- La relazione governativa di accompagnamento allo schema di
decreto legislativo qualifica le modifiche alla disciplina della
surroga del componente togato decaduto come un «[...] naturale
corollario dell'introduzione della preferenza unica», in ragione
della incompatibilita' di tale scelta rispetto al previgente sistema
dello «[...] scorrimento in favore dei primi tra i non eletti». Ad
avviso del Governo, il sistema precedente era da ritenersi «[...]
coessenziale al previgente assetto di preferenza multipla»:
introdotto «[...] il modello sostanzialmente uninominale della
preferenza unica», la modifica sarebbe stata necessaria, per evitare
«il subentro nell'organo di autogoverno di componenti sforniti di
adeguata rappresentativita' del corpo elettorale».
Di qui anche l'abrogazione della disposizione che disciplinava il
sistema previgente.
13.2.- La Commissione giustizia della Camera rese parere
favorevole al citato schema di decreto legislativo (Atti della
Camera. II Commissione Permanente. Resoconto della seduta del 14
dicembre 2005), subordinatamente alla espunzione, dal testo della
norma proposta, delle modifiche relative al tema della surroga del
componente togato cessato anzitempo, in quanto interventi ritenuti
non conformi alla legge delega.
13.3.- Il Governo, come precisato nel preambolo al decreto
delegato, ritenne di non recepire tale richiesta, in quanto «[...]
espressione di considerazioni eccessivamente restrittive dei compiti
di coordinamento normativo che, nell'ambito dei principi e criteri
direttivi stabiliti dal legislatore delegante, sono concessi a quello
delegato».
La modifica in questione viene descritta, sempre nel preambolo ed
in linea di continuita' con la relazione governativa, come un «[...]
opportuno corollario dell'introduzione della preferenza unica, tenuto
anche conto della specificita' del contesto in cui essa viene
introdotta». Si ribadisce, in particolare, che la nomina dei primi
dei non eletti doveva considerarsi «[...] incongrua, ora che il
legislatore delegante ha optato per il modello, sostanzialmente
"uninominale", della preferenza unica, perche' darebbe luogo al
subentro nell'organo di autogoverno, i cui membri elettivi cessano
frequentemente dall'incarico anche in conseguenza dei passaggi che si
verificano, nel corso del mandato del CPGA, dai tribunali
amministrativi regionali al Consiglio di Stato e viceversa, di
componenti sforniti di adeguata rappresentativita' del corpo
elettorale».
14.- Cosi' ricostruita la cornice di riferimento, la norma
delegata si rivela eccentrica rispetto alla norma delegante.
14.1.- In primo luogo, va rimarcato che l'innovazione prevista
dalla legge delega non aveva connotazioni tali da incidere in modo
organico sulla relativa disciplina di settore.
La delega ha, infatti, un contenuto nettamente circoscritto.
Attiene ad un profilo di rilievo nel meccanismo di formazione della
volonta' elettorale; ma resta relativa ad un aspetto specifico e ben
delimitato, tanto da giustificare un criterio direttivo che, nella
sua puntualita', ha finito sostanzialmente per anticipare e
sovrapporsi al tenore della disposizione adottata dal delegato (con
l'introduzione della preferenza unica in luogo di quella multipla
prevista dalla disciplina previgente).
La delimitata portata oggettiva del perimetro della delega e il
contenuto puntuale del criterio direttivo portano, in coerenza, a
ritenere che nella specie i margini di apprezzamento della
discrezionalita' riservata al legislatore delegato non potevano che
essere particolarmente circoscritti.
14.2.- Va poi considerato che la finalita' del legislatore
delegante era quella di uniformare i sistemi elettorali per
l'elezione dei componenti togati degli organi di governo delle
magistrature, individuando, quale ragione di pregressa discrasia, il
profilo relativo alle modalita' di manifestazione delle preferenze:
si e' gia' evidenziato, infatti, che adottando il criterio della
preferenza unica, si e' uniformata, sul punto, la magistratura
amministrativa alle discipline, gia' vigenti, dettate per quella
contabile e per quella ordinaria.
Del resto, anche gli altri criteri direttivi relativi alla delega
in parte qua, riferiti espressamente ai componenti del Consiglio di
presidenza della Corte dei conti, trovavano una evidente ragione
fondante nell'intenzione di armonizzare le relative discipline. Cosi'
e' a dirsi per la durata del mandato, ora determinata in quattro
anni, anche per tale organo. E non a caso, in continuita' con questa
ratio, il legislatore delegato ha esteso, anche ai componenti eletti
del CPGA, la regola della ineleggibilita' relativa agli otto anni
successivi alla scadenza del mandato, principio espressamente
imposto, tuttavia, dalla delega, limitatamente alla sola magistratura
contabile (art. 2, comma 17, lettera b, della legge n. 150 del 2005).
14.3.- Cio' che va primariamente sottolineato, e' che, prima
dell'intervento censurato, i rispettivi dati normativi, avuto
riguardo al tema della surroga, apparivano caratterizzati da
previsioni sostanzialmente conformi.
14.3.1.- Alla stregua di quanto previsto in origine dall'abrogato
art. 7, comma 4, della legge n. 186 del 1982 per la magistratura
amministrativa, anche per la magistratura ordinaria (in forza
dell'art. 39 della legge n. 195 del 1958), in caso di cessazione
anticipata dal mandato, operava e opera, infatti, il sistema dello
scorrimento della graduatoria con il subentro del primo dei non
eletti.
14.3.2.- Stessa cosa era ed e' a dirsi per la magistratura
contabile.
La norma primaria di riferimento non detta, per il vero, una
regola specifica. Piuttosto, la relativa disciplina, prima delle
innovazioni apportate dalle disposizioni censurate, si ricavava dal
richiamo (contenuto nel comma 10 dell'art. 10 della legge n. 117 del
1988) al sistema previsto, per la magistratura amministrativa, dal
citato comma 4 dell'art. 7 della legge n. 186 del 1982, oggi abrogato
dalla disposizione censurata.
Cosi' come chiarito anche dal Consiglio di Stato (parere reso
dalla prima sezione del Consiglio di Stato alla adunanza del 7 marzo
2007, relativa all'affare n. 601 del 2007), tale abrogazione non ha,
tuttavia, comportato l'attuale estensione, all'organo di riferimento
della magistratura contabile, del sistema delle elezioni suppletive
in caso di surroga, ora previsto per la magistratura amministrativa.
Pur in esito alla novella apportata dal decreto posto allo scrutinio
della Corte, dunque, per il Consiglio di presidenza della Corte dei
conti opera, come nel passato, il criterio dello scorrimento della
graduatoria con nomina del primo dei non eletti, cosi' come
espressamente confermato dal comma 3 dell'art. 4 del relativo
regolamento (nella versione attualmente vigente, adottata alla
adunanza del 24 - 25 gennaio 2012).
14.3.3.- Le considerazioni svolte assumono un rilievo decisivo.
L'innovazione imposta dalle disposizioni censurate,
differenziando la magistratura amministrativa dalle altre, ha
determinato, infatti, una frattura di sistema nel quadro normativo di
riferimento, in precedenza connotato da una complessiva uniformita'
avuto riguardo al tema della surroga del componente decaduto
anzitempo.
Una tale distonia sistemica, di per se', presupponeva, a monte,
una puntuale indicazione in tal senso espressa nella delega, nella
specie assente. E tale conclusione apparira' piu' evidente ove si
tenga a mente l'opposta ratio di armonizzazione perseguita dal
delegante nell'introdurre la preferenza unica: il contrasto di
obiettivi tra ragione giustificatrice della delega ed effetti
dell'intervento reso in attuazione della stessa, avrebbe imposto,
dunque, l'inequivoca formulazione di un criterio direttivo volto a
differenziare, sul tema, la magistratura amministrativa da quelle
ordinaria e contabile.
15.- Diversamente da quanto esposto dal Governo nella sua
relazione e nel preambolo al d.lgs. n. 62 del 2006, va inoltre
escluso che la modifica e la correlata abrogazione disposte dalle
norme censurate possano trovare ragion d'essere nelle prospettate
esigenze di coordinamento normativo una volta introdotto il modello
della preferenza unica.
15.1.- Non sussistono, infatti, ragioni di incompatibilita'
strutturale tra il criterio della preferenza unica ed il sistema
della surroga incentrato sulla regola dello scorrimento della
graduatoria.
Ne' la preferenza unica impone necessariamente il ricorso al
sistema delle elezioni suppletive. E cio', per quanto gia' osservato,
trova conferma nella disciplina prevista per la magistratura
ordinaria, laddove alla introduzione della preferenza unica
realizzata in occasione della riforma apportata dalla legge n. 44 del
2002, non ha fatto seguito alcuna modifica del sistema della surroga,
gia' in precedenza prevista con il subentro del primo dei non eletti;
ancora, trova conforto nelle previsioni normative dettate per la
magistratura contabile, rispetto alla quale il legislatore delegato,
pur potendo intervenire sul tema, ha scelto di mantenere immutato il
previgente sistema, caratterizzato da una piena convivenza tra
preferenza unica e scorrimento della graduatoria in caso di surroga.
Manca, infatti, un rapporto di stretta conseguenzialita' tra
innovazione imposta dalla legge delega (la preferenza unica) e le
disposizioni censurate introdotte dal decreto delegato (il modello di
surroga realizzato dalle elezioni suppletive).
15.2.- Del resto, sono le stesse previsioni della delega a
confermare la compatibilita' dei due sistemi.
Disponendo, con il comma 46 dell'art. 2, l'immediata operativita'
della preferenza unica per l'ipotesi di elezioni indette prima della
attuazione della delega, il legislatore delegante ha infatti
implicitamente confermato la compatibilita' di tale scelta con il
sistema dello scorrimento della graduatoria, vigente sino alla
emanazione del d.lgs. n. 62 del 2006: ove si fosse verificata una
possibile situazione di decadenza prima della adozione del decreto
delegato, la disciplina da applicare sarebbe stata quella allora
prevista dall'art. 7, comma 4, della legge n. 186 del 1982,
destinata, dunque, ad innervarsi all'interno di una elezione svolta
con il criterio della preferenza unica.
16.- Le previsioni censurate, dunque, si pongono, in violazione
dell'art. 76 Cost., al di fuori della fisiologica attivita' di
completamento che lega i due livelli normativi.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 62 del 2006, sia nella parte in
cui, modificando l'art. 9, terzo comma, della legge n. 186 del 1982,
ha previsto che debbano essere indette le elezioni suppletive per la
sostituzione del componente togato del CPGA cessato anzitempo dal
mandato, sia nella parte in cui ha disposto l'abrogazione del comma 4
dell'art. 7 della citata legge n. 186 del 1982.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 7 febbraio 2006, n. 62 (Modifica della
disciplina concernente l'elezione del Consiglio di presidenza della
Corte dei conti e del Consiglio di presidenza della Giustizia
amministrativa, a norma dell'articolo 2, comma 17, della legge 25
luglio 2005, n. 150), nella parte in cui ha modificato l'art. 9,
terzo comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della
giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi
regionali), prevedendo che «[I]n caso di dimissioni o di cessazione
di uno o piu' membri elettivi dall'incarico per qualsiasi causa nel
corso del quadriennio, sono indette elezioni suppletive tra i
magistrati appartenenti al corrispondente gruppo elettorale per
designare, per il restante periodo, il sostituto del membro decaduto
o dimessosi», e nella parte in cui ha disposto l'abrogazione del
comma 4 dell'art. 7 della legge n. 186 del 1982.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA