N. 59 SENTENZA 10 gennaio - 23 marzo 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Immunita' parlamentare - Procedimento penale a carico di un senatore - Conflitto sollevato dal Tribunale ordinario di Bergamo. - Deliberazione del Senato della Repubblica del 16 settembre 2015 (Atti Senato, XVII legislatura, Doc. IV-ter, n. 4). -(GU n.13 del 28-3-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
16 settembre 2015, relativa alla insindacabilita', ai sensi dell'art.
68, primo comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal
senatore Roberto Calderoli nei confronti dell'onorevole Cecile Kyenge
Kashetu, promosso dal Tribunale ordinario di Bergamo, con
ordinanza-ricorso notificata il 27 giugno 2016, depositata in
cancelleria il 28 giugno 2016, novamente notificata e depositata, a
seguito dell'ordinanza della Corte costituzionale n. 101 del 2017,
rispettivamente il 25 maggio e il 12 giugno 2017, e iscritta al n. 3
del registro conflitti tra poteri dello Stato 2016, fase di merito.
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice
relatore Franco Modugno;
udito l'avvocato Francesco Saverio Bertolini per il Senato della
Repubblica.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza-ricorso depositata il 29 gennaio 2016 (d'ora in
avanti: ricorso), il Tribunale ordinario di Bergamo, sezione del
dibattimento penale, ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica, in relazione
alla deliberazione del 16 settembre 2015 (Atti Senato, XVII
legislatura, Doc. IV-ter, n. 4), con la quale l'Assemblea ha
affermato che «il fatto, ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge
n. 122 del 1993, convertito dalla legge n. 205 del 1993», per il
quale pende giudizio penale davanti al Tribunale ricorrente, relativo
alle dichiarazioni rese dal senatore Roberto Calderoli nei confronti
dell'allora Ministro per l'integrazione, onorevole Cecile Kyenge
Kashetu, concerne opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, come tali insindacabili ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette di essere investito del procedimento
penale nei confronti del senatore Roberto Calderoli, imputato del
reato di diffamazione per aver offeso l'onore e il decoro
dell'onorevole Kyenge con frasi pronunciate nel corso di un comizio
tenuto «alla presenza di una vasta platea di circa 1.500 spettatori»,
nell'ambito della «festa indetta dalla Lega Nord» a Treviglio il 13
luglio 2013, e poi ampiamente diffuse da organi di stampa a tiratura
nazionale. Al senatore Calderoli si addebita, in particolare, di aver
affermato che l'onorevole Kyenge «sarebbe un ottimo Ministro, [...]
ma dovrebbe esserlo in Congo non in Italia, perche' se c'e' [...]
bisogno di un Ministro per le pari opportunita' per l'integrazione,
c'e' bisogno la', perche' [...] se vedono passare un bianco la' gli
sparano», attribuendo, altresi', alla stessa onorevole Kyenge
«sembianze di orango», tali da lasciare «sconvolto» il dichiarante
nel vederla comparire sul sito internet del Governo italiano. Con le
aggravanti di aver commesso il fatto con un mezzo particolare di
pubblicita', quale il comizio (art. 595, terzo comma, del codice
penale), e per finalita' di discriminazione razziale (art. 3 del
decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, recante «Misure urgenti in
materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa», convertito,
con modificazioni, in legge 25 giugno 1993, n. 205).
Il Tribunale ordinario di Bergamo riferisce che, non ravvisata
«l'evidenza del collegamento funzionale tra le dichiarazioni
dell'imputato e la sua attivita' politica», aveva disposto
«l'immediata trasmissione degli atti al Senato della Repubblica» ai
sensi dell'art. 3, comma 4, della legge 20 giugno 2003, n. 140
(Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68 della Costituzione
nonche' in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato). Il Senato della Repubblica - prosegue ancora il
ricorrente - a seguito di votazioni per parti separate, nella seduta
del 16 settembre 2015, «esprimeva voto favorevole alla relazione
della Giunta [delle elezioni e delle immunita' parlamentari]
sull'insindacabilita' del fatto ai sensi dell'art. 3 del
decreto-legge n. 122 del 1993, e voto contrario sull'insindacabilita'
del fatto» ai sensi dell'art. 595, terzo comma, cod. pen.
1.1.- Tanto premesso, il Tribunale ricorrente solleva conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato «sotto un duplice profilo».
Sotto un primo aspetto, il ricorrente afferma che compito delle
Camere, ai sensi degli artt. 68, primo comma, Cost. e 4 della legge
n. 140 del 2003, e' esclusivamente quello di valutare la sussistenza
o non del nesso tra opinioni espresse dal parlamentare ed esercizio
delle relative funzioni, mentre sarebbe riservata alla giurisdizione
la «qualificazione giuridica del fatto». Il Senato della Repubblica,
ritenendo la sindacabilita' della diffamazione aggravata ai sensi
dell'art. 595, terzo comma, cod. pen., e l'insindacabilita' della
circostanza aggravante di cui all'art. 3 del d.l. n. 122 del 1993,
avrebbe invece invaso un «settore riservato alla giurisdizione»:
avrebbe infatti «apprezzato non un fatto, naturalisticamente
unitario, ma la sua qualificazione giuridica», con la conseguenza che
il Tribunale si troverebbe a giudicare «su un fatto diversamente
qualificato rispetto a quello contestato dal Pubblico Ministero».
Sotto un secondo profilo, il giudice bergamasco assume che le
dichiarazioni oggetto del procedimento penale non sarebbero coperte
dalla guarentigia di cui all'art. 68, primo comma, Cost. - come,
invece, ritenuto dal Senato della Repubblica - non avendo esse un
contenuto sostanzialmente identico a quello delle opinioni espresse
nei due atti di sindacato ispettivo richiamati nella relazione della
Giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari (atto n. 4-00166
del 14 maggio 2013 e atto n. 4-00324 del 6 giugno 2013): atti nei
quali erano state mosse critiche alle dichiarazioni del Ministro
Kyenge, secondo le quali la «clandestinita'» costituirebbe un «non
reato», rilevando come esse rischiassero di tradursi in una
«istigazione a delinquere» nei confronti degli immigrati, «in nome
della rivendicazione di un diritto inesistente».
Per un verso, infatti, l'assimilazione di una signora di colore a
un orango giustificherebbe, comunque sia, «in astratto la
contestazione della natura razzista dell'insulto», escludendone ogni
possibile collegamento con l'attivita' parlamentare.
Per un altro, non sarebbe ravvisabile alcun collegamento tra
simili espressioni e «il contenuto delle problematiche politiche in
tema di immigrazione, fenomeno che tra l'altro non riguarda solamente
soggetti di colore».
1.2.- Ad avviso del ricorrente, infine, sussisterebbero sia i
presupposti soggettivi del conflitto - essendo il Tribunale «organo
competente a decidere, nell'ambito delle funzioni giurisdizionali
attribuite, sull'asserita illiceita' delle condotte oggetto di
contestazione in sede penale» - sia i presupposti oggettivi,
discutendosi, da un lato, della sussistenza dei presupposti per
l'applicazione dell'art. 68, primo comma, Cost. e, dall'altro, della
«lesione di attribuzioni giurisdizionali costituzionalmente
garantite».
2.- Il conflitto e' stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza
n. 139 del 2016.
3.- Il Senato della Repubblica, con atto depositato l'11 agosto
2016, si e' costituito in giudizio esclusivamente per eccepire
l'improcedibilita' del conflitto, «senza accettare il contraddittorio
nel merito, al solo fine di contestare in radice l'instaurazione del
relativo rapporto processuale a causa dell'inesistenza della
notificazione degli atti introduttivi», eseguita a mezzo della
polizia giudiziaria.
Questa Corte, con ordinanza n. 101 del 2017, ha reputato, «tenuto
conto anche della natura del giudizio per conflitto di attribuzione e
degli interessi che in esso vengono fatti valere», che la
notificazione eseguita nei giudizi costituzionali a mezzo della
polizia giudiziaria debba considerarsi «nulla e non gia' inesistente,
in quanto attuata con modalita' non totalmente avulse dal modello
legale contemplato dall'ordinamento, con conseguente sanabilita' del
vizio». Tuttavia, in considerazione della peculiarita' e della
novita' della questione, nonche' del fatto che il Senato della
Repubblica si era costituito al solo fine di eccepire l'asserita
inesistenza della notificazione, ha disposto la rinnovazione della
notificazione, da parte del ricorrente Tribunale di Bergamo, del
ricorso e delle anzidette ordinanze di questa Corte.
4.- Con ordinanza letta in udienza e allegata alla ordinanza n.
101 del 2017, questa Corte ha dichiarato inammissibile, perche'
tardivo, l'intervento in giudizio del senatore Calderoli.
5.- Rinnovata il 25 maggio 2017 la notificazione dei predetti
atti, depositati il successivo 12 giugno, si e' novamente costituito
in giudizio il Senato della Repubblica in data 27 giugno 2017,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque
sia, non fondato.
5.1.- Ad avviso del resistente, il ricorso sarebbe inammissibile
in rapporto ad entrambi i denunciati profili di interferenza della
delibera censurata con le attribuzioni del potere giurisdizionale.
Quanto al primo, relativo al preteso intervento del Senato della
Repubblica sulla qualificazione giuridica del fatto contestato al
senatore Calderoli, il resistente assume che il Tribunale ordinario
di Bergamo si troverebbe «in una posizione non diversa da quella in
cui si trova qualsivoglia autorita' giurisdizionale» nei cui
confronti una delle Camere faccia valere la prerogativa
dell'insindacabilita'. Ove, infatti, ritenga che le dichiarazioni per
cui si procede integrino la mera diffamazione aggravata ai sensi
dell'art. 595, terzo comma, cod. pen., il Tribunale ricorrente non
rinverrebbe alcun ostacolo all'esercizio della propria funzione
giurisdizionale nella delibera parlamentare, con conseguente difetto
di interesse a promuovere il conflitto. Di contro, ove ritenga che
«la fattispecie debba essere apprezzata ai sensi della previsione di
cui all'art. 3 del d.l. n. 122 del 1993», la delibera varrebbe come
affermazione che l'opinione e' stata espressa nell'esercizio della
funzione parlamentare e, dunque, coperta dalla garanzia
dell'insindacabilita': nel qual caso il conflitto si presenterebbe
«nella forma consueta ed ordinaria della verifica della sussistenza
del nesso fra dichiarazione e funzioni parlamentari».
Con riferimento, poi, al secondo profilo di interferenza -
relativo alla presunta assenza del suddetto nesso - il Senato della
Repubblica rammenta come, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, sia «onere del ricorrente riportare in modo esaustivo
il contenuto delle dichiarazioni in assunto lesive» (e' richiamata la
sentenza n. 334 del 2011), al fine di consentire alla Corte
costituzionale di valutare se l'opinione espressa extra moenia «sia
complessivamente riconducibile a quella gia' consegnata nell'atto
parlamentare». Tale onere non sarebbe stato assolto dal ricorrente,
essendosi il medesimo limitato a una «pedissequa trascrizione del
capo di imputazione [...] consistente, in particolare, di una mera
estrapolazione di poche parole dal contesto di una dichiarazione del
parlamentare che, nel caso di specie, ha dato luogo ad un articolato
intervento nel corso di un comizio». Risulterebbe, di conseguenza,
pregiudicata la possibilita' di verificare se le dichiarazioni per
cui si procede in sede penale siano riconducibili all'esercizio delle
funzioni parlamentari.
5.2.- Nel merito, la difesa del Senato della Repubblica afferma
che «vale il riferimento agli atti tipici della funzione compiuti dal
Senatore Calderoli ed indicati nella relazione della Giunta per le
autorizzazioni, approvata dal Senato con la delibera di
insindacabilita'».
6.- Con memoria depositata il 18 dicembre 2017, il resistente ha
insistito per l'accoglimento della seconda delle riferite eccezioni
di inammissibilita'.
Secondo la difesa del Senato della Repubblica, la rappresentanza
della Nazione che ogni parlamentare esercita ai sensi dell'art. 67
Cost. sarebbe caratterizzata da «ambivalenza». Per un verso,
significherebbe «esercizio della sovranita' nazionale nella sua
unita' ed indivisibilita'», cui si collega ogni atto parlamentare
tipico compiuto dal parlamentare, perche' preordinato all'espressione
dell'Assemblea. Per altro verso, implicherebbe una «relazione diretta
e veritiera con i titolari della sovranita' che il parlamentare non
possiede ma solo esercita». Il parlamentare, in questa prospettiva,
sarebbe legato da un «rapporto reale» con i titolari della sovranita'
e sarebbe responsabile per il proprio mandato elettorale, per quanto
non vincolante, nei confronti di coloro che lo scelgono «come membro
della Camera rappresentativa».
Questo «duplice valore del mandato parlamentare» troverebbe
conferma, a parere del resistente, nella giurisprudenza
costituzionale, la quale sarebbe particolarmente attenta a tutelare,
«sotto il profilo dell'insindacabilita', il versante rivolto
all'esercizio indipendente, da parte dell'eletto, dei suoi poteri
formali di governo». A tali fini, la giurisprudenza della Corte
costituzionale avrebbe evitato che atti contemplati dal diritto
parlamentare possano essere forieri di responsabilita' giuridica per
il parlamentare che li adotti, ma avrebbe lasciato scoperti quegli
atti «con cui il parlamentare mantiene vivo nella sua concretezza il
rapporto con gli elettori, al fine di porli in condizione di
conoscere e valutare il suo operato e quindi di attivare quella forma
di responsabilita' che e' tramite essenziale dell'inveramento della
sovranita' popolare».
Anche tali atti non tipici dovrebbero, allora, essere coperti da
insindacabilita': in detti casi, la verifica sulla sussistenza del
nesso funzionale dovrebbe incentrarsi sul merito delle opinioni
espresse, valutando se queste possano «sensatamente» collegarsi
all'esercizio delle funzioni parlamentari.
Cosi' ricostruita la prerogativa di cui all'art. 68, primo comma,
Cost., risulterebbe evidente, a parere della difesa del resistente,
l'inammissibilita' del ricorso: il Tribunale ordinario di Bergamo,
infatti, al fine di consentire alla Corte costituzionale di valutare
l'attinenza del discorso del senatore Calderoli all'esercizio delle
funzioni parlamentari, avrebbe dovuto indicare specificamente
l'oggetto dell'intervento pubblico nel corso del quale sono state
pronunciate le frasi per cui si procede penalmente. Invece, il
ricorrente ha soltanto riprodotto il capo d'imputazione, cosi'
precludendo la verifica della riconducibilita' alle funzioni
parlamentari «della complessiva posizione assunta nel caso
dall'interessato in un contesto di diretta interlocuzione con
l'elettorato».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, sezione del dibattimento
penale, ha promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
nei confronti del Senato della Repubblica, in ordine alla
deliberazione del 16 settembre 2015 (Atti Senato, XVII legislatura,
Doc. IV-ter, n. 4), con la quale l'Assemblea ha affermato che «il
fatto, ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge n. 122 del 1993,
convertito dalla legge n. 205 del 1993», per il quale pende giudizio
penale davanti al Tribunale ricorrente, relativo alle dichiarazioni
rese dal senatore Roberto Calderoli nei confronti dell'allora
Ministro per l'integrazione, onorevole Cecile Kyenge Kashetu,
concerne opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio
delle sue funzioni, come tali insindacabili ai sensi dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Il Tribunale ricorrente premette che il senatore Calderoli e'
imputato del reato di diffamazione aggravata, per aver offeso l'onore
e il decoro dell'onorevole Kyenge mediante un mezzo di pubblicita',
quale il comizio (art. 595, terzo comma, del codice penale), e per
finalita' di discriminazione razziale (art. 3 del decreto-legge 26
aprile 1993, n. 122, recante «Misure urgenti in materia di
discriminazione razziale, etnica e religiosa», convertito, con
modificazioni, in legge 25 giugno 1993, n. 205), assimilandola, in
particolare, a un orango.
Con la delibera all'origine del conflitto, il Senato della
Repubblica ha ritenuto le espressioni del senatore Calderoli
insindacabili, ai sensi dell'art. 68, primo comma, Cost., in rapporto
all'aggravante della finalita' di discriminazione razziale, mentre ha
escluso l'insindacabilita' del fatto quale reato di diffamazione
aggravata dal mezzo di pubblicita'.
Ad avviso del ricorrente, la delibera censurata lederebbe le
proprie attribuzioni costituzionali sotto un duplice profilo.
In primo luogo, il Senato della Repubblica, ritenendo «la
sindacabilita' del reato-base e l'insindacabilita' della circostanza
aggravante», avrebbe invaso un «settore riservato alla
giurisdizione», qual e' quello della qualificazione giuridica del
fatto.
Il Tribunale ordinario di Bergamo contesta, altresi', che le
dichiarazioni in questione possano essere funzionalmente collegate ai
due atti di sindacato ispettivo del senatore Calderoli richiamati
dalla delibera del Senato. Peraltro, il contenuto stesso della
dichiarazione, da un lato, giustificherebbe la contestazione della
natura razzista dell'insulto e, dall'altro, escluderebbe il suo
collegamento con qualsiasi attivita' parlamentare.
2.- Preliminarmente, deve rilevarsi come, a seguito della
ordinanza n. 101 del 2017, con la quale questa Corte aveva disposto
la rinnovazione della notifica del ricorso, il Tribunale ordinario di
Bergamo abbia ad essa ritualmente provveduto nelle forme previste dal
codice di procedura civile, applicabili nel processo costituzionale
in forza del richiamo contenuto nell'art. 39, comma 2, del codice del
processo amministrativo, approvato dall'art. 1 del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il
riordino del processo amministrativo): codice al quale deve
intendersi attualmente riferito il rinvio al regolamento per la
procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale di
cui all'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale)
(sentenza n. 144 del 2015).
3.- Ancora in via preliminare, deve essere confermata
l'ammissibilita' del conflitto, delibata con l'ordinanza n. 139 del
2016, sussistendone i presupposti soggettivi e oggettivi.
4.- Costituendosi in giudizio, il Senato della Repubblica ha
formulato distinte eccezioni di inammissibilita' in rapporto alle due
doglianze nelle quali si articola il ricorso: eccezioni che debbono
essere, tuttavia, dichiarate non fondate.
4.1.- Con riferimento alla prima censura del ricorrente, relativa
alla denunciata invasione della funzione giurisdizionale attinente
alla qualificazione giuridica del fatto, il resistente assume che il
Tribunale ordinario di Bergamo si troverebbe, in realta', in una
posizione non diversa da quella in cui si trova qualsiasi autorita'
giurisdizionale nei cui confronti la Camera di appartenenza del
parlamentare faccia valere la prerogativa dell'insindacabilita'. Ove
ritenga che il fatto oggetto di giudizio integri la sola ipotesi
della diffamazione aggravata dall'utilizzazione di un mezzo di
pubblicita' (art. 595, terzo comma, cod. pen.), il giudice ricorrente
non vedrebbe, infatti, limitata in alcun modo la propria funzione
giurisdizionale dalla delibera censurata e non avrebbe, pertanto,
alcun interesse a promuovere il conflitto. Per converso, ove ritenga
che il fatto debba essere giudicato anche in relazione alla
previsione dell'art. 3 del d.l. n. 122 del 1993, la delibera varrebbe
come affermazione che le dichiarazioni sono state rese nell'esercizio
della funzione parlamentare, sicche' il conflitto si presenterebbe
«nella forma consueta ed ordinaria della verifica della sussistenza
del nesso fra dichiarazione e funzioni parlamentari».
In senso contrario, va peraltro rilevato che, nel caso in esame,
la delibera censurata presenta la peculiarita' di riferire
l'affermazione dell'insindacabilita', non gia' alle dichiarazioni
rese dal parlamentare in quanto tali, ma alle dichiarazioni in quanto
sussunte in un determinato paradigma punitivo, quale quello
dell'aggravante della finalita' di discriminazione razziale. Proprio
in questa operazione il Tribunale ravvisa una esorbitanza, ad opera
del Senato della Repubblica, dalla funzione di salvaguardia della
guarentigia prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. e l'esercizio
di un compito - quello di qualificazione giuridica del fatto - che
dovrebbe rimanere riservato agli organi titolari della funzione
giurisdizionale.
Appurare se l'invasione denunciata sussista effettivamente o non
attiene al merito, e non gia' all'ammissibilita' del conflitto.
4.2.- Con riguardo alla seconda doglianza del Tribunale
bergamasco, intesa a contestare l'identita' di contenuto tra le
dichiarazioni per cui si procede e le opinioni espresse in atti
tipici della funzione parlamentare, il conflitto sarebbe
inammissibile, secondo il resistente, perche' il Tribunale non
avrebbe adempiuto all'onere di riprodurre in modo esauriente le
dichiarazioni contestate in sede penale al senatore Calderoli: il che
impedirebbe a questa Corte di valutare se le opinioni extra moenia
siano o non sostanzialmente riproduttive di quelle gia' espresse
negli atti parlamentari tipici, richiamati dalla contestata delibera
del Senato.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, la
difesa del Senato della Repubblica ha insistito per l'accoglimento di
questa seconda eccezione con ulteriori argomenti. In particolare, ha
rilevato come i parlamentari, in ragione della rappresentanza della
Nazione che esercitano ai sensi dell'art. 67 Cost., dovrebbero
necessariamente avere una «relazione diretta» con gli elettori, che
si concretizzerebbe in atti non contemplati dal diritto parlamentare:
atti i quali, pero', dovrebbero parimente essere coperti da
insindacabilita' ai sensi dell'art. 68, primo comma, Cost. In tali
circostanze, bisognerebbe valutare se, in ragione del contenuto,
l'opinione espressa possa «sensatamente» collegarsi alla funzione
rappresentativa del parlamentare. Di qui, nel caso di specie,
l'esigenza - a pena d'inammissibilita' - di indicare specificamente
l'oggetto dell'intervento pubblico del senatore Calderoli durante il
quale sono state pronunciate le dichiarazioni per cui e' in corso il
procedimento penale: solo in tal modo, infatti, si consentirebbe a
questa Corte di verificare la riconducibilita' alle funzioni
parlamentari «della complessiva posizione assunta nel caso
dall'interessato in un contesto di diretta interlocuzione con
l'elettorato».
Pure questa seconda eccezione d'inammissibilita', come si e' gia'
rilevato, non e' pero' fondata.
Movendo dagli argomenti utilizzati, nella memoria illustrativa, a
sostegno di detta eccezione, va posto in luce come essi, piu' che
contestare l'ammissibilita' del conflitto, finiscano per affermare
l'esigenza che la garanzia dell'insindacabilita' di cui all'art. 68,
primo comma, Cost. copra in maniera particolarmente estesa
l'attivita' esterna del parlamentare.
Al riguardo, non puo' qui che ribadirsi il costante orientamento
di questa Corte, secondo il quale le opinioni espresse extra moenia
sono coperte da insindacabilita' solo ove assumano una finalita'
divulgativa dell'attivita' parlamentare: il che richiede che il loro
contenuto risulti sostanzialmente corrispondente alle opinioni
espresse nell'esercizio delle funzioni «al di la' delle formule
letterali usate (sentenza n. 333 del 2011), non essendo sufficiente
ne' un semplice collegamento tematico o una corrispondenza
contenutistica parziale (sentenza n. 334 del 2011), ne' un mero
"contesto politico" entro cui le dichiarazioni extra moenia possano
collocarsi (sentenza n. 205 del 2012), ne', infine, il riferimento
alla generica attivita' parlamentare o l'inerenza a temi di rilievo
generale, seppur dibattuti in Parlamento» (sentenza n. 144 del 2015;
nello stesso senso, altresi', ex plurimis, sentenze n. 265, n. 221 e
n. 55 del 2014). Una diversa interpretazione della prerogativa
dell'insindacabilita', infatti, «dilaterebbe il perimetro
costituzionalmente tracciato, generando un'immunita' non piu'
soltanto funzionale ma, di fatto, sostanzialmente "personale", a
vantaggio di chi sia stato eletto membro del Parlamento» (sentenze n.
264 e n. 115 del 2014, n. 313 del 2013; nel medesimo senso gia' le
sentenze n. 508 del 2002, n. 56, n. 11 e n. 10 del 2000).
Va d'altra parte rammentato come, nell'affrontare il tema della
insindacabilita' delle opinioni espresse da membri del Parlamento a
salvaguardia di prerogative inerenti lo specifico munus proprio della
carica, la Corte europea dei diritti dell'uomo abbia operato una
netta distinzione tra le dichiarazioni rilasciate intra moenia, vale
a dire nello specifico esercizio di quelle funzioni, e quelle rese
fuori dalla sede tipica, e percio' stesso in assenza di un legame
evidente con l'attivita' parlamentare, affermando in piu' occasioni
la necessita' di una interpretazione stretta del requisito della
ragionevole proporzionalita' tra i mezzi impiegati e lo scopo
perseguito, cui restano subordinate le limitazioni al diritto di
accesso a un tribunale, sancito dall'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. E cio', in
particolare, proprio nei casi in cui dette limitazioni derivino -
come nella specie - da una deliberazione di insindacabilita' da parte
della Camera cui appartiene il parlamentare, la quale impedisce al
giudice di esercitare la propria funzione nel caso devolutogli dal
soggetto che esercita il proprio diritto (Corte europea dei diritti
dell'uomo, sentenza 6 aprile 2010, C.G.I.L. e Cofferati contro
Italia; sentenza 24 febbraio 2009, C.G.I.L. e Cofferati contro
Italia; sentenza 20 aprile 2006, Patrono, Cascini e Stefanelli contro
Italia; sentenza 6 dicembre 2005, Ielo contro Italia; sentenza 3
giugno 2004, De Jorio contro Italia; sentenza 30 gennaio 2003,
Cordova contro Italia).
Cosi' ribadita la corretta lettura della prerogativa
dell'insindacabilita' di cui all'art. 68, primo comma, Cost., deve
rilevarsi che il ricorrente non e' venuto meno all'onere di
riprodurre in modo esauriente le dichiarazioni contestate in sede
penale al senatore Calderoli. Questa Corte, infatti, ha gia' avuto
modo di affermare in piu' occasioni che il riferimento al capo di
imputazione formulato in sede penale vale ad assolvere detto onere,
allorche' l'analiticita' dell'imputazione ascritta al parlamentare e
riportata in ricorso consenta alla Corte stessa di identificare con
sufficiente grado di precisione il contenuto delle dichiarazioni
asseritamente diffamatorie rese extra moenia al fine di raffrontarlo
con quello di eventuali atti tipici della funzione parlamentare
(sentenze n. 55 del 2014, n. 205 del 2012, n. 334 del 2011, n. 330
del 2008). Tale ipotesi e' riscontrabile nel caso di specie, stante
la dettagliata formulazione del capo di imputazione riprodotto
nell'atto introduttivo del presente conflitto, che indica in modo
puntuale e testuale le dichiarazioni in assunto lesive.
5.- Nel merito, il ricorso e' fondato sotto entrambi i profili
per cui esso e' promosso.
5.1.- Riguardo al primo, vale osservare che quando le Camere sono
chiamate a deliberare sull'insindacabilita' ai sensi dell'art. 68,
primo comma, Cost. di opinioni espresse da loro componenti, esse
debbono compiere una valutazione sulla riconducibilita' di dette
opinioni alle funzioni parlamentari. A tale fine, non assume alcuna
rilevanza la qualificazione giuridica del fatto storico operata
dall'autorita' giudiziaria in base alla legge, poiche' le Camere non
sono chiamate a pronunciarsi sugli effetti che la singola autorita'
giudiziaria fa derivare dall'opinione espressa dal parlamentare, ma
solo sulla correlazione tra quest'ultima e l'esercizio delle funzioni
parlamentari.
L'eventuale effetto inibitorio derivante dalla deliberazione
assembleare presuppone, si', che quest'ultima si riferisca
specificamente alle opinioni che formano oggetto del giudizio di
responsabilita' (sentenze n. 302 del 2007 e n. 265 del 1997), ma non
e' limitato al contenzioso da cui ha avuto origine la decisione della
Camera: l'insindacabilita' e', infatti, una «"qualita'" che
caratterizza, in se' e ovunque, la opinione espressa dal
parlamentare, la quale, proprio per il fondamento costituzionale che
la assiste, e' necessariamente destinata ad operare, oggettivamente e
soggettivamente, erga omnes» (sentenza n. 194 del 2011). In altri
termini, dalla riscontrata sussistenza del nesso funzionale ad opera
della deliberazione assembleare consegue, quale «deroga eccezionale
[...] alla normale esplicazione della funzione giurisdizionale»
(sentenza n. 265 del 1997), l'insindacabilita' di quell'opinione,
quale che sia la sede in cui il parlamentare sia (o eventualmente
sara') chiamato a risponderne.
E' di esclusiva spettanza del giudice, invece, valutare se le
dichiarazioni ascritte al parlamentare diano luogo a una qualche
forma di responsabilita' giuridica, ovvero «concretino la
manifestazione del diritto di critica politica, di cui egli, al pari
di qualsiasi altro soggetto, fruisce ai sensi dell'art. 21 della
Costituzione» (sentenza n. 347 del 2004). Altrimenti detto, e'
soltanto l'autorita' giudiziaria, nell'ambito di una attribuzione
costituzionale esclusiva, che puo' qualificare giuridicamente
l'opinione espressa, ricollegando al fatto storico gli effetti
giuridici previsti dalla legge. Ed e' sempre al potere giudiziario,
secondo i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali,
che spetta il controllo sulla correttezza di tale definizione
giuridica.
Con la delibera contestata dal ricorrente Tribunale ordinario di
Bergamo, il Senato della Repubblica e', per converso, in tutta
evidenza, intervenuto sulla qualificazione giuridica delle frasi
pronunciate dal senatore Calderoli.
Secondo l'ipotesi accusatoria la cui fondatezza il giudice
ricorrente e' chiamato a verificare, dette frasi integrano il reato
di diffamazione, aggravato tanto perche' l'offesa e' stata recata
mediante comizio, quale particolare mezzo di pubblicita' (art. 595,
terzo comma, cod. pen.), quanto perche' sorretta da finalita' di
discriminazione razziale (art. 3 del d.l. n. 122 del 1993): non si
tratta, pertanto, di due fatti storici autonomamente valutabili, ma
di un medesimo fatto, naturalisticamente unitario, sussunto sotto
plurime norme di legge.
Il Senato della Repubblica - non limitandosi a valutare se le
opinioni siano state espresse nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, ma affermando che «il fatto [...] per il quale e' in
corso il procedimento a carico del senatore Calderoli» e' sindacabile
in rapporto al reato di diffamazione aggravata dal mezzo di
pubblicita' ed e', invece, insindacabile in rapporto all'aggravante
della finalita' di discriminazione razziale - si e' espresso, dunque,
sulla qualificazione giuridica del fatto storico, invadendo cosi' un
campo costituzionalmente riservato al potere giudiziario. Il tutto,
fra l'altro, nel quadro di una non consentita scissione del concetto
di insindacabilita' delle opinioni espresse da un membro del
Parlamento, tra contenuto della opinione in se' e finalita' che
caratterizzerebbe quella esternazione.
5.2.- Le opinioni espresse dal senatore Calderoli non hanno,
inoltre, alcun nesso funzionale con l'esercizio dell'attivita'
parlamentare.
5.2.1.- Va innanzitutto osservato che, per il loro tenore
testuale, le frasi per cui e' in corso il procedimento penale non
risultano ex se riconducibili a opinioni espresse nell'esercizio
delle funzioni parlamentari. La prerogativa parlamentare di cui
all'art. 68, primo comma, Cost., infatti, non puo' essere estesa
«sino a ricomprendere gli insulti - di cui e' comunque discutibile la
qualificazione come opinioni - solo perche' collegati con le
"battaglie" condotte da esponenti parlamentari» (sentenza n. 137 del
2001; analogamente sentenza n. 257 del 2002).
5.2.2.- Le frasi per le quali e' in corso il procedimento penale
a carico del senatore Calderoli, inoltre, non hanno alcun contenuto
sostanzialmente corrispondente a quello dei due atti di sindacato
ispettivo cui si fa riferimento nella relazione della Giunta delle
elezioni e delle immunita' parlamentari, cosi' venendo a mancare una
delle condizioni richieste dalla gia' richiamata giurisprudenza di
questa Corte affinche' l'attivita' esterna del membro del Parlamento
possa essere legittimamente ricompresa nelle funzioni parlamentari.
La prima delle interrogazioni parlamentari richiamate nella
relazione della Giunta (n. 4-00166 del 14 maggio 2013) - movendo
dalla vicenda concernente l'aggressione omicida, a colpi di piccone,
perpetrata da un cittadino extracomunitario a Milano nel maggio 2013
- criticava alcune dichiarazioni dell'allora Ministro per
l'integrazione Kyenge, che aveva definito «la clandestinita' un "non
reato"», e chiedeva al medesimo Ministro quali interventi di
contrasto all'immigrazione irregolare intendesse adottare. La seconda
interrogazione (n. 4-00324 del 6 giugno 2013) - movendo, invece, da
uno sbarco avvenuto nel giugno 2013 in provincia di Reggio Calabria
di 121 migranti di nazionalita' afghana e siriana, gran parte dei
quali donne e bambini - metteva in correlazione talune dichiarazioni
del Ministro Kyenge, relative all'abrogazione del reato di
clandestinita' e all'introduzione del cosiddetto ius soli, con
l'aumento di simili sbarchi sulle coste italiane, per poi chiedere al
Governo quali interventi di contrasto all'immigrazione irregolare
intendesse adottare, con particolare riguardo ai minori e alle donne
in stato di gravidanza.
E' palese, dunque, come il contenuto di entrambi tali atti
parlamentari tipici non abbia alcuna sostanziale corrispondenza di
significato con le espressioni, per cui e' pendente procedimento
penale.
6.- La delibera del Senato della Repubblica del 16 settembre
2015, in conclusione, deve considerarsi, per entrambi i profili per
cui e' sollevato conflitto, lesiva delle attribuzioni
costituzionalmente garantite del ricorrente Tribunale ordinario di
Bergamo e, conseguentemente, deve, per questa parte, essere
annullata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara che non spettava al Senato della Repubblica affermare
che «il fatto, ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge n. 122 del
1993, convertito dalla legge n. 205 del 1993», per il quale pende il
procedimento penale a carico del senatore Roberto Calderoli davanti
al Tribunale ordinario di Bergamo, di cui al ricorso indicato in
epigrafe, concerne opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione;
2) annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilita'
adottata dal Senato della Repubblica, nella seduta del 16 settembre
2015 (Atti Senato, XVII legislatura, Doc. IV-ter, n. 4).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA