N. 67 SENTENZA 21 febbraio - 30 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Avvocati iscritti alla Cassa nazionale di previdenza e assistenza, titolari anche di pensione di vecchiaia nella gestione INPS - Sanzioni per omessa o tardiva presentazione della domanda di iscrizione. - Legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale forense), artt. 10 e 22, secondo comma. -(GU n.14 del 4-4-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 10 e 22,
secondo comma, della legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del
sistema previdenziale forense), promosso dal Tribunale ordinario di
Palermo nel procedimento vertente tra A. T. e la Cassa nazionale di
previdenza e assistenza degli avvocati ed i procuratori (d'ora in
poi: Cassa), con ordinanza del 12 novembre 2014, iscritta al n. 49
del registro ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di A. T. e della Cassa forense,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Massimiliano Marinelli per A. T., Massimo
Luciani per la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense e
l'avvocato dello Stato Giustina Noviello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 novembre 2014 il Tribunale ordinario di
Palermo, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 10 e 22, secondo comma, della
legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale
forense).
Il rimettente premette di essere investito del ricorso proposto
dall'avvocato A. T. nei confronti della Cassa forense per la
declaratoria di illegittimita' del provvedimento del 14 gennaio 2014
del Consiglio di amministrazione della Cassa forense, nonche'
dell'atto presupposto costituito dalla determinazione del 28
settembre 2012 della Giunta esecutiva, con cui la Cassa gli aveva
richiesto il pagamento di complessivi euro 79.961,07 a titolo di
contributi, interessi, sanzioni e penali, in ragione della tardiva
iscrizione alla Cassa stessa.
In punto di fatto, il tribunale riferisce che, con ricorso
depositato in data 16 giugno 2014, l'avvocato A. T. esponeva di
essere stato dipendente dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) dal 1° ottobre 1965 al 31 dicembre 2006 e, pertanto,
iscritto all'assicurazione generale obbligatoria gestita dal predetto
istituto; di percepire la pensione di vecchiaia erogata dall'INPS dal
1° gennaio 2007; di essere transitato in data 11 gennaio 2007, al
sessantasettesimo anno di eta', dall'elenco speciale degli avvocati
dipendenti di enti pubblici all'albo ordinario, iniziando l'attivita'
libero-professionale; di avere comunicato annualmente alla Cassa
forense il proprio reddito professionale e il volume di affari,
versando il solo contributo fisso, ma di avere richiesto l'iscrizione
alla Cassa solo in data 23 settembre 2011; di avere ricevuto dalla
Cassa, in data 25 ottobre 2012, comunicazione della sua iscrizione a
decorrere dall'11 gennaio 2007, con l'applicazione delle penali,
sanzioni ed interessi.
Tanto premesso - riferisce il tribunale rimettente - il
ricorrente chiedeva che venisse dichiarata l'illegittimita' del
provvedimento del 14 gennaio 2014 e dell'atto presupposto, con il
quale la Cassa gli aveva richiesto il pagamento di complessivi euro
79.961,07 a titolo di contributi, interessi, sanzioni e penali;
chiedeva, altresi', che venisse sollevata questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 10 e 22, secondo comma, della legge n. 576
del 1980, per violazione degli artt. 3, 38 e 53 Cost.
La Cassa forense si costituiva nel giudizio a quo chiedendo il
rigetto delle domande.
2.- Ad avviso del rimettente, la rilevanza delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale si ricaverebbe dalle
conseguenze economiche risentite dal ricorrente per effetto del
provvedimento di iscrizione d'ufficio, con decorrenza dal 2007, ad
opera della Cassa forense; provvedimento la cui legittimita'
costituisce oggetto del giudizio promosso dall'avvocato A.T.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo dubita,
in riferimento agli artt. 3, 38 e 53 Cost., della legittimita'
costituzionale degli artt. 10 e 22, secondo comma, della legge n. 576
del 1980.
In primo luogo, il tribunale rimettente ritiene che l'art. 10
della richiamata legge contrasti con l'art. 3 Cost. e con i principi
di eguaglianza, ragionevolezza e proporzionalita'.
In particolare, il passaggio dall'assicurazione generale
obbligatoria gestita dall'INPS al sistema di previdenza della Cassa
forense ha comportato la sottoposizione dell'avvocato A. T. agli
obblighi contributivi conseguenti, tra cui il pagamento del
contributo percentuale sul reddito annuale, secondo le stesse regole
che si applicano «nel caso in cui ad iscriversi sia un giovane
avvocato, o, comunque, un soggetto di eta' largamente inferiore a
quella del ricorrente».
Da qui la ritenuta disparita' di trattamento, stante
l'applicazione delle stesse regole a situazioni tra loro
profondamente diverse.
Infatti - osserva il tribunale - il ricorrente, a fronte del
versamento dei contributi richiesti, non percepira', in base alla
legge n. 576 del 1980, la pensione di vecchiaia ne' quella di
anzianita', occorrendo a tal fine l'esercizio ininterrotto e
continuativo della professione per almeno trenta (o trentacinque)
anni, come richiesto rispettivamente dagli artt. 2 e 3; ne' la
pensione di inabilita', occorrendo l'iscrizione alla Cassa in data
anteriore al compimento del quarantesimo anno di eta', ai sensi
dell'art. 4; ne' la pensione di invalidita', per difetto dei
requisiti previsti dall'art. 5; ne' potra' fare maturare la pensione
ai superstiti, per difetto dei presupposti di cui all'art. 7.
Il rimettente sottolinea che il sistema previdenziale forense,
sebbene ispirato al principio della solidarieta' tra i diversi
assicurati, per cui tra contributi versati e prestazioni erogate non
sussiste un vincolo di corrispettivita', non puo' prevedere, senza
violare gli evocati parametri costituzionali, che un assicurato
partecipi al suo finanziamento in misura del tutto sproporzionata
rispetto a quanto gli sara' possibile percepire come prestazioni
erogate dalla Cassa.
Il tribunale ravvisa la violazione dell'art. 3 Cost. e dei
principi di eguaglianza, ragionevolezza e proporzionalita', anche
nella regolamentazione in modo diverso di situazioni analoghe.
Infatti, mentre il pensionato della Cassa che resta iscritto
all'albo e' tenuto a corrispondere, per il periodo in cui non riceve
alcun trattamento previdenziale - ovvero oltre il limite del
quinquennio dalla maturazione del diritto a pensione - la
contribuzione solidaristica nella misura ridotta del 3 per cento del
reddito annuale, l'avvocato pensionato nella gestione INPS, iscritto
alla Cassa forense, si trova a «contribuire al finanziamento di un
trattamento previdenziale che non potra' verosimilmente percepire»,
non essendo nelle condizioni, «in considerazione della sua eta', di
raggiungere i requisiti previsti dall'art. 2 della legge n. 576 del
1980 per il conseguimento della pensione di vecchiaia retributiva».
Egli infatti e' tenuto alla contribuzione in misura percentuale del
reddito annuale, senza potere usufruire, in mancanza dei requisiti di
legge, ne' della pensione di vecchiaia ne' di quella di invalidita',
bensi' solo della cosiddetta "pensione contributiva", calcolata
applicando al montante contributivo il coefficiente di trasformazione
legalmente previsto.
In particolare, nel caso di specie, a fronte di un esborso
complessivo pari a euro 79.961,07, il ricorrente potrebbe percepire
un trattamento previdenziale pari solo ad euro 3.500,00 lordi annui.
Il rimettente ritiene che l'art. 10 della legge n. 576 del 1980
violi anche l'art. 38 Cost., in quanto l'avvocato pensionato nella
gestione INPS, iscritto alla Cassa forense, verrebbe a finanziare una
prestazione della quale egli non potra' godere, potendo invece
accedere alla cosiddetta "pensione contributiva", prevista dalla
normativa regolamentare della Cassa, di importo notevolmente
inferiore rispetto ai contributi versati.
L'art. 10 della richiamata legge contrasterebbe - ad avviso del
tribunale - altresi', con l'art. 53 Cost., in quanto l'avvocato
pensionato nella gestione INPS, iscritto alla Cassa forense «e'
tenuto a finanziare la spesa previdenziale in misura sproporzionata e
maggiore rispetto a quella sostenuta dagli altri suoi colleghi che
percepiscono le prestazioni pensionistiche dalla Cassa forense».
3.- Il tribunale dubita poi della legittimita' costituzionale
anche dell'art. 22, secondo comma, della legge n. 576 del 1980 per
violazione degli artt. 3 Cost. e dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita' nonche' degli artt. 38 e 53 Cost.
Dopo avere riportato il contenuto dell'art. 22 della richiamata
legge, il rimettente evidenzia i tre diversi tipi di sanzione
previsti dal sistema previdenziale forense per l'ipotesi del mancato
invio ovvero della redazione infedele della comunicazione reddituale
annuale, del mancato o ritardato pagamento dei contributi, e della
mancata richiesta di iscrizione alla Cassa forense (rispettivamente
artt. 17; 18 e 22, secondo comma, della richiamata legge).
Il tribunale sottolinea come l'applicazione nel caso di specie
delle sanzioni ex art. 22, secondo comma, non tiene conto del fatto
che l'avvocato A. T. ha tempestivamente comunicato i redditi alla
Cassa.
Ad avviso del rimettente, l'avvocato pensionato nella gestione
INPS, che non abbia nascosto il proprio reddito ed abbia effettuato
le ordinarie comunicazioni reddituali alla Cassa forense, senza pero'
richiedere l'iscrizione in modo tempestivo, viene ingiustificatamente
sanzionato in modo piu' grave di colui il quale, dopo avere richiesto
l'iscrizione, non invii annualmente la comunicazione reddituale o la
effettui in modo infedele (art. 17 della legge n. 576 del 1980)
ovvero ritardi o non effettui il pagamento dei contributi (art. 18
della legge n. 576 del 1980).
Da qui la ritenuta non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 22, secondo comma, della legge
n. 576 del 1980 in riferimento agli artt. 3, 38 e 53 Cost.
4.- Con atto depositato in data 23 aprile 2015 si e' costituito
in giudizio l'avvocato A. T. chiedendo - nel riportarsi
sostanzialmente alle medesime argomentazioni di cui all'ordinanza di
rimessione - l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale.
In data 15 novembre 2016 e in data 13 marzo 2017, lo stesso
avvocato ha depositato memorie illustrative nelle quali ha insistito
per l'accoglimento delle questioni.
5.- Con atto depositato in data 28 aprile 2015 si e' costituita
in giudizio la Cassa forense chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate.
Preliminarmente la Cassa forense eccepisce l'inammissibilita'
delle questioni per difetto di motivazione sulla rilevanza e per
indeterminatezza del petitum, non avendo il rimettente specificato
quali siano le «rime obbligate» che consentirebbero un intervento
manipolativo, sia con riguardo alla contribuzione di solidarieta' che
al sistema sanzionatorio.
Nel merito, la Cassa deduce la infondatezza di entrambe le
questioni.
Quanto alla censura dell'art. 10 della legge n. 576 del 1980, in
riferimento all'art. 3 Cost., la Cassa richiama la giurisprudenza
della Corte costituzionale in merito alla sostanziale
incomparabilita' dei sistemi previdenziali.
La Cassa ritiene priva di fondamento anche la censura dell'art.
10, in riferimento all'art. 38 Cost., in quanto, essendo l'avvocato
A. T. andato in pensione con il massimo di anzianita' contributiva,
lo stesso godrebbe senz'altro dei «mezzi necessari per vivere»,
adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia.
Quanto alla asserita violazione dell'art. 53 Cost., la Cassa
deduce il carattere inconferente del parametro richiamato, non avendo
la contribuzione previdenziale natura di imposizione tributaria, ma
di prestazione patrimoniale diretta a concorrere agli oneri
finanziari del regime previdenziale.
Ad avviso della Cassa, le censure mosse dal rimettente sarebbero
incompatibili con il principio di solidarieta' cui e' ispirato il
sistema previdenziale forense. In esso non c'e' una necessaria
corrispettivita' tra contributi e prestazioni erogate, essendo il
versamento dei contributi correlato alla «capacita' contributiva» di
ciascun esercente con continuita' la professione e l'attribuzione dei
benefici previdenziali allo «stato di bisogno» di ognuno di essi.
Peraltro, non corrisponderebbe al vero che la contribuzione
versata dall'avvocato A. T. sia del tutto inutile ai fini
pensionistici, in quanto, come ricorda lo stesso rimettente, agli
iscritti alla Cassa che non maturano l'anzianita' contributiva per
godere della pensione di vecchiaia, spetta, dopo cinque anni di
iscrizione, un trattamento su base contributiva.
Inoltre, riguardo all'affermata sproporzione tra quanto richiesto
dalla Cassa e il trattamento previdenziale fruibile dall'avvocato A.
T., le indicazioni del rimettente sarebbero falsate, essendo stati
inclusi nel debito complessivo indicato non solo i contributi dovuti
dall'iscritto ma anche le sanzioni.
Quanto alla sospettata illegittimita' dell'art. 22, secondo
comma, della legge n. 576 del 1980, la Cassa deduce
l'inammissibilita' o, comunque l'infondatezza della questione, data
la inidoneita' delle diverse richiamate discipline a fungere da
tertia comparationis. Al riguardo, sottolinea, peraltro, l'ampia
discrezionalita' del legislatore nella definizione dei presupposti e
del quantum delle sanzioni penali, principio che varrebbe anche per
le sanzioni civili, quali quelle in esame.
In data 15 novembre 2016, 21 marzo 2017 e 30 gennaio 2018, la
Cassa forense ha depositato memorie illustrative nelle quali ha
insistito per la declaratoria di inammissibilita' o di infondatezza
delle questioni.
6.- Con atto depositato in data 28 aprile 2015, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili o, in via
gradata, manifestamente infondate.
In primo luogo, la difesa dell'interveniente eccepisce
l'inammissibilita' per incompleta e, dunque, erronea individuazione
della normativa denunciata, avendo il rimettente trascurato altre
norme della stessa legge n. 576 del 1980 rilevanti nel giudizio a
quo. Deduce, inoltre, la incompleta descrizione della fattispecie
oggetto del giudizio principale, con conseguente inammissibilita' per
difetto di motivazione sulla rilevanza.
A sostegno della non fondatezza delle questioni, l'Avvocatura
generale richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha
ricondotto il sistema previdenziale forense al tipo solidaristico,
caratterizzato dalla irrilevanza della proporzionalita' tra
contributi e prestazioni previdenziali, essendo considerati i primi
unicamente quale mezzo finanziario della previdenza sociale.
Se, dunque, gli obblighi previdenziali non sono legati
all'esigenza della divisione del rischio ne' tantomeno sono inseriti
in una relazione di corrispettivita' con i benefici previdenziali del
sistema, ma costituiscono doveri di solidarieta' nell'ambito della
categoria professionale, risulta ragionevole - ad avviso
dell'Avvocatura - che essi gravino in modo generalizzato e
incondizionato su tutti i membri della categoria, compresi coloro i
quali, per particolari situazioni soggettive, non possono conseguire
con certezza o, per intero, i benefici previdenziali del sistema
considerato.
In data 15 novembre 2016, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria illustrativa nella quale ha insistito
per la declaratoria di inammissibilita' o di infondatezza delle
questioni.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 12
novembre 2014, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10 della legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del
sistema previdenziale forense), in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, sotto i profili del principio di eguaglianza,
ragionevolezza e proporzionalita', in quanto l'avvocato iscritto alla
Cassa nazionale di previdenza e assistenza degli avvocati ed i
procuratori (d'ora in poi: Cassa), che sia anche titolare di pensione
di vecchiaia nell'assicurazione generale obbligatoria della gestione
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), e' tenuto al
versamento di un contributo percentuale sul reddito annuale «secondo
le stesse regole che si applicano nel caso in cui ad iscriversi sia
un giovane avvocato [...]», con disparita' di trattamento, stante
l'applicazione della stessa disciplina a situazioni tra loro
profondamente diverse. Infatti, l'avvocato gia' pensionato in altra
gestione, iscritto alla Cassa in eta' avanzata, ben difficilmente
maturera', a fronte del versamento dei contributi richiesti dalla
Cassa, i presupposti per percepire la pensione di vecchiaia o quella
di anzianita' e comunque non potra' conseguire il trattamento
pensionistico di inabilita', ne' quello di invalidita', ne' tantomeno
far maturare pensioni ai superstiti. Non e' possibile - secondo il
rimettente - che, pur essendo il sistema previdenziale forense
ispirato al principio solidaristico per cui tra contributi e
prestazioni erogate dalla Cassa non sussiste un vincolo di
corrispettivita', l'assicurato partecipi al suo finanziamento in
misura del tutto sproporzionata rispetto a quanto effettivamente gli
sara' possibile percepire come trattamento pensionistico.
Inoltre - prosegue il rimettente - mentre l'avvocato pensionato
nella gestione INPS, iscritto alla Cassa, e' tenuto a contribuire al
finanziamento di un trattamento previdenziale che non potra'
verosimilmente percepire, non essendo nelle condizioni, in ragione
della sua eta', di raggiungere i requisiti per il conseguimento della
pensione di vecchiaia, invece, l'avvocato pensionato della Cassa che
rimane iscritto all'albo e' tenuto a corrispondere la sola
contribuzione solidaristica nella misura ridotta del 3 per cento del
reddito annuale e matura, nel tempo, il diritto a due supplementi di
pensione. Vi sarebbe quindi una regolamentazione diversa di
situazioni analoghe con violazione del principio di eguaglianza.
Secondo il tribunale rimettente sarebbero altresi' violati sia
l'art. 38 Cost., in quanto l'avvocato pensionato nella gestione INPS,
iscritto alla Cassa, verrebbe a finanziare una prestazione della
quale egli non potra' godere, potendo solo accedere ad un trattamento
previdenziale (cosiddetta "pensione contributiva") notevolmente
inferiore ai contributi effettivamente versati; sia l'art. 53 Cost.,
per essere egli «tenuto a finanziare la spesa previdenziale in misura
sproporzionata e maggiore rispetto a quella sostenuta dagli altri
suoi colleghi che percepiscono le prestazioni pensionistiche dalla
Cassa».
Lo stesso tribunale ha sollevato altresi' questione incidentale
di legittimita' costituzionale dell'art. 22, secondo comma, della
medesima legge n. 576 del 1980, in riferimento agli stessi parametri,
in quanto l'avvocato pensionato nella gestione INPS, che non abbia
nascosto il proprio reddito ed abbia effettuato le ordinarie
comunicazioni reddituali alla Cassa, senza pero' richiedere ad essa
l'iscrizione, viene sanzionato in modo piu' grave di colui il quale,
dopo avere richiesto l'iscrizione, non invii annualmente la
comunicazione reddituale o la effettui in modo infedele (art. 17
della legge n. 576 del 1980) ovvero ritardi o non effettui il
pagamento dei contributi (art. 18 della medesima legge). La norma
censurata contiene - secondo il rimettente - una sanzione del tutto
sproporzionata rispetto all'effettiva lesivita' del comportamento
concretamente tenuto dall'avvocato.
2.- Vanno innanzi tutto respinte le eccezioni di inammissibilita'
sollevate dalla Cassa e dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- La fattispecie, oggetto del giudizio a quo, e' stata
puntualmente descritta dal giudice rimettente in termini
sufficientemente dettagliati.
Risulta infatti dall'ordinanza di rimessione che l'avvocato A.
T., gia' dipendente dell'INPS ed iscritto all'albo speciale degli
avvocati dipendenti di enti pubblici, dopo la cessazione del rapporto
di impiego (il 31 dicembre 2006) ed il contestuale conseguimento
della pensione di vecchiaia nella gestione dell'assicurazione
generale obbligatoria dell'INPS, ha chiesto ed ottenuto l'iscrizione
nell'albo ordinario (con decorrenza dall'11 gennaio 2007) iniziando
ad esercitare l'attivita' di avvocato all'eta' di sessantasette anni.
Pur comunicando il suo reddito professionale alla Cassa e provvedendo
altresi' a corrispondere il contributo minimo, ha domandato
l'iscrizione alla Cassa solo in data 23 settembre 2011 e quindi oltre
il termine di legge previsto dall'art. 22, secondo comma, della legge
n. 576 del 1980 (ossia entro l'anno solare successivo a quello nel
quale l'interessato ha raggiunto il minimo di reddito o il minimo di
volume di affari, di natura professionale, fissati dal comitato dei
delegati della Cassa per l'accertamento dell'esercizio continuativo
della professione). La Cassa ha provveduto quindi all'iscrizione
dell'avvocato A. T. al sistema di previdenza forense, retrodatata con
la stessa decorrenza dell'iscrizione all'albo (11 gennaio 2007),
domandandogli il pagamento dei contributi arretrati con interessi e
sanzioni, nonche' irrogandogli la penalita' prevista per l'ipotesi di
mancato tempestivo inoltro della domanda di iscrizione.
Nel giudizio pendente davanti al Tribunale di Palermo si
controverte sia della debenza dei contributi previdenziali nella
misura quantificata dalla Cassa, sia della legittimita' della
penalita' per la tardiva iscrizione.
Il tribunale rimettente quindi, da una parte, deve fare
applicazione dell'art. 10 della legge n. 576 del 1980 per accertare
la fondatezza, o no, della pretesa della Cassa al pagamento dei
contributi nella misura ordinaria a fronte delle deduzioni
dell'avvocato A.T. ricorrente che, in ragione della sua particolare
situazione di pensionato di vecchiaia nella gestione INPS, sostiene
di non essere tenuto al pagamento della contribuzione nella misura
ordinaria e di essere, semmai, a cio' obbligato nella inferiore
misura dell'avvocato pensionato di vecchiaia nella stessa gestione
previdenziale della Cassa.
D'altra parte, per accertare la legittimita', o no, della
penalita' per tardiva iscrizione alla Cassa, il rimettente deve fare
applicazione altresi' dell'art. 22, secondo comma, della medesima
legge, stante la contestazione dell'avvocato ricorrente che deduce la
sproporzione per eccesso della misura della sanzione fissata da tale
disposizione, rispetto alle sanzioni di altre condotte inadempienti,
poste in comparazione.
Tale necessaria applicazione nel giudizio a quo delle due
disposizioni, oggetto del dubbio di legittimita' costituzionale, vale
a confermare l'ammissibilita', sotto tale profilo, delle questioni
stesse.
2.2.- Ne' sussiste inammissibilita' per petitum generico o
indeterminato.
Benche' il giudice a quo non indichi il contenuto della pronuncia
che la Corte dovrebbe adottare qualora ritenesse fondate le questioni
di legittimita' costituzionale, tuttavia, dal tenore complessivo
della motivazione, emerge con sufficiente chiarezza il verso delle
sollevate questioni. Solo l'indeterminatezza ed ambiguita' del
petitum comportano - per consolidata giurisprudenza costituzionale
(ex pluribus, sentenza n. 32 del 2016; ordinanze n. 227 e n. 177 del
2016 e n. 269 del 2015) - l'inammissibilita' della questione. Qualora
poi il petitum sia di carattere additivo, e' inammissibile la
questione solo se l'ordinanza di rimessione ometta di indicare in
maniera sufficientemente circostanziata il verso della addizione che
sarebbe necessaria per la reductio ad legitimitatem.
Nella specie risulta che il rimettente da una parte mira a
ridimensionare l'obbligo contributivo dell'avvocato pensionato di
vecchiaia nella gestione INPS in misura almeno pari al piu'
favorevole trattamento riservato all'avvocato pensionato di vecchiaia
nella gestione previdenziale della Cassa. D'altra parte chiede che la
Corte riconduca a ragionevolezza la sanzione prevista, in caso di
mancata o ritardata domanda di iscrizione, a carico dell'avvocato che
abbia comunque comunicato alla Cassa il suo reddito professionale.
Tanto e' sufficiente al fine dell'ammissibilita' sotto tale
profilo delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale.
2.3.- Neppure sussiste inammissibilita' per incompleta
ricostruzione del quadro normativo.
Il tribunale rimettente ha indicato puntualmente le citate
disposizioni della legge n. 576 del 1980 di cui e' chiamato a fare
applicazione ed inoltre ha fatto espresso riferimento alle fonti
regolamentari della Cassa, tenendo conto della disciplina ivi
contenuta la' dove ha argomentato in ordine all'esiguita' della
pensione contributiva rispetto all'entita' dei contributi versati.
3.- Nel merito le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 10 della legge n. 576 del 1980, sollevate in riferimento
agli artt. 3 e 38 Cost., non sono fondate.
3.1.- Il sistema della previdenza forense - quale disciplinato
fondamentalmente dalla legge n. 576 del 1980, piu' volte modificata,
e dalla successiva normativa sulla privatizzazione della Cassa,
integrata dalla regolamentazione di quest'ultima - e' ispirato ad un
criterio solidaristico e non gia' esclusivamente mutualistico, come
gia' riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.
362 del 1997, n. 1008 del 1988, n. 171 del 1987, n. 169 del 1986, n.
133 e n. 132 del 1984).
Gli avvocati assicurati, che svolgono un'attivita'
libero-professionale riconducibile anch'essa all'area della tutela
previdenziale del lavoro, garantita in generale dal secondo comma
dell'art. 38 Cost., non solo beneficiano - assumendone il relativo
onere con l'assoggettamento al contributo soggettivo ed integrativo
(ex artt. 10 e 11 della legge n. 576 del 1980) - della copertura da
vari rischi di possibile interruzione o riduzione della loro
attivita' con conseguente contrazione o cessazione del flusso di
reddito professionale, ma anche condividono solidaristicamente la
necessita' che, verificandosi tali eventi, «siano preveduti ed
assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita», come
prescritto dal richiamato parametro costituzionale. Cio' rappresenta,
non diversamente da parallele forme di previdenza per altre categorie
di liberi professionisti, la connotazione essenziale della previdenza
forense, quale soprattutto risultante dalla riforma introdotta con la
citata legge n. 576 del 1980, e segna il superamento dell'originario
e risalente criterio, derivato dalle assicurazioni private, di
accantonamento dei contributi in conti individuali per fare fronte,
in chiave meramente assicurativa e non gia' solidaristica, a tali
rischi.
Le plurime prestazioni previdenziali previste dalla legge n. 576
del 1980, quali la pensione di vecchiaia (art. 2), quella di
anzianita' (art. 3), quella di inabilita' (art. 4) o di invalidita'
(art. 5), quella di reversibilita' (art. 7), rappresentano le
distinte articolazioni di tale solidarieta' mutualistica categoriale
prescritta dal legislatore con carattere di obbligatorieta' in
attuazione del precetto costituzionale posto dall'art. 38, secondo
comma, Cost. e da ultimo rafforzata dalla legge 31 dicembre 2012, n.
247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense),
nella misura in cui dall'iscrizione agli albi consegue
automaticamente la contestuale iscrizione alla Cassa (art. 21, comma
8).
L'abbandono di un sistema interamente disciplinato dalla legge -
dopo la trasformazione della Cassa in fondazione di diritto privato,
al pari di altre casse categoriali di liberi professionisti, in forza
del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione della
delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di
enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza) - e
l'apertura all'autonomia regolamentare del nuovo ente non hanno
indebolito il criterio solidaristico di base, che rimane quale
fondamento essenziale di questo sistema integrato, di fonte ad un
tempo legale (quella della normativa primaria di categoria) e
regolamentare (quella della Cassa, di natura privatistica). Con il
citato d.lgs. n. 509 del 1994, il legislatore delegato, in attuazione
di un complessivo disegno di riordino della previdenza dei liberi
professionisti (art. 1, comma 23, della legge 24 dicembre 1993, n.
537, recante «Interventi correttivi di finanza pubblica»), ha
arretrato la linea d'intervento della legge (si e' parlato in
proposito di delegificazione della disciplina: da ultimo, Cassazione
civile, sezione lavoro, sentenza 13 febbraio 2018, n. 3461),
lasciando spazio alla regolamentazione privata delle fondazioni
categoriali, alle quali e' assegnata la missione di modellare tale
forma di previdenza secondo il criterio solidaristico. Rientra ora
nell'autonomia regolamentare della Cassa dimensionare la
contribuzione degli assicurati nel modo piu' adeguato per raggiungere
la finalita' di solidarieta' mutualistica che la legge le assegna,
assicurando comunque l'equilibrio di bilancio (art. 2, comma 2, del
d.lgs. n. 509 del 1994) e senza necessita' di finanziamenti pubblici
diretti o indiretti (art. 1, comma 3, del medesimo decreto
legislativo.), che sono anzi esclusi (sentenza n. 7 del 2017).
E' tale connotazione solidaristica che giustifica e legittima
l'obbligatorieta' - e piu' recentemente l'automaticita' ex lege -
dell'iscrizione alla Cassa e la sottoposizione dell'avvocato al suo
regime previdenziale e segnatamente agli obblighi contributivi.
Il criterio solidaristico significa anche che non c'e' una
diretta corrispondenza, in termini di corrispettivita'
sinallagmatica, tra la contribuzione, alla quale e' chiamato
l'avvocato iscritto, e le prestazioni previdenziali (ed anche
assistenziali) della Cassa.
Si ha quindi che l'assicurato, che obbligatoriamente, e da ultimo
automaticamente, accede al sistema previdenziale della Cassa (ora
fondazione con personalita' giuridica di diritto privato), partecipa,
nel complesso ed in generale, al sistema delle prestazioni di
quest'ultima, il cui intervento, al verificarsi di eventi coperti
dall'assicurazione di natura previdenziale, si pone in rapporto
causale con l'obbligo contributivo senza che sia necessario alcun
piu' stretto ed individualizzato nesso di corrispettivita'
sinallagmatica tra contribuzione e prestazioni. E' questo criterio
solidaristico che assicura la corrispondenza al paradigma della
tutela previdenziale garantita dall'art. 38, secondo comma, Cost.
3.2.- Posto tale criterio solidaristico, cui si ispira il sistema
della Cassa, il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e quello
di adeguatezza dei trattamenti previdenziali (art. 38, secondo comma,
Cost.) non risultano in sofferenza allorche' l'accesso alle
prestazioni della Cassa sia in concreto, per il singolo assicurato,
altamente improbabile in ragione di circostanze di fatto legate al
caso di specie, quale l'iscrizione alla previdenza forense in
avanzata eta' anagrafica, si' che l'aspettativa di vita media lasci
prevedere che difficilmente sara' possibile, all'assicurato,
conseguire, ad esempio, la pensione di vecchiaia. Il ridotto grado di
probabilita' per il professionista piu' anziano di conseguire
benefici pensionistici, che presuppongono l'esercizio protratto
dell'attivita', attiene a circostanze fattuali ricollegabili al
momento della vita in cui il soggetto sceglie di intraprendere la
professione.
Per altro verso, l'avvocato pensionato nella gestione INPS,
iscritto alla Cassa, che di fatto non possa accedere alla pensione di
anzianita' o di vecchiaia, puo' in ogni caso maturare, dopo cinque
anni di contribuzione, la pensione contributiva di vecchiaia, secondo
quanto previsto dal Regolamento generale della Cassa. Come riferisce
il giudice rimettente e come e' pacifico tra le parti, la normativa
regolamentare della Cassa (art. 8 del Regolamento per le prestazioni
previdenziali) prevede la pensione contributiva secondo i criteri
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare) in rapporto al montante dei contributi
soggettivi versati entro un determinato tetto reddituale, nonche'
delle somme corrisposte a titolo di riscatto o di ricongiunzione.
Tale prestazione vale comunque ad escludere che la contribuzione
versata senza la possibilita' concreta di conseguire alcun
trattamento pensionistico di vecchiaia o di anzianita' rimanga
erogata "a vuoto": c'e' comunque, anche in caso di iscrizione alla
Cassa in eta' avanzata, la possibilita' concreta di conseguire una
prestazione previdenziale di entita' calcolata con il sistema
contributivo.
In conclusione, l'art. 10 della legge n. 576 del 1980, prevedendo
l'ordinario obbligo contributivo per l'avvocato assicurato, anche se
iscritto alla Cassa in eta' avanzata, come il ricorrente nel giudizio
a quo, si' da rendere altamente improbabile il raggiungimento dei
presupposti per conseguire la pensione di vecchiaia o di anzianita',
e' immune dalle censure mosse, in generale, dal giudice rimettente in
riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost.
3.3.- Alla stessa conclusione di non fondatezza della questione
occorre pervenire se si prende in considerazione l'altra circostanza
dedotta dal giudice rimettente a fondamento di un ulteriore profilo
di censura: la percezione di un trattamento pensionistico di
vecchiaia erogato da gestione previdenziale diversa da quella della
Cassa; situazione questa posta in comparazione con quella degli
avvocati, pensionati di vecchiaia nella gestione previdenziale della
stessa Cassa, i quali proseguano l'attivita' professionale.
Per questi ultimi la legge n. 576 del 1980 contempla, in via
derogatoria ed eccezionale, un regime contributivo di favore. Infatti
l'art. 10, terzo comma, prevede che il contributo soggettivo e' si'
dovuto anche dagli avvocati pensionati che restano iscritti all'albo;
ma l'obbligo del contributo minimo e' escluso dall'anno solare
successivo alla maturazione del diritto a pensione ed il contributo
e' dovuto in misura pari al 3 per cento del reddito dell'anno solare
successivo al compimento di cinque anni dalla maturazione del diritto
a pensione.
Questa fattispecie non puo' pero' essere evocata, quale tertium
comparationis, per raffrontarla a quella dell'avvocato che sia
titolare di un trattamento pensionistico di vecchiaia in altra
gestione previdenziale, quale l'assicurazione generale obbligatoria
nella gestione INPS, difettando il requisito dell'omogeneita'. Lo
speciale regime di favore, previsto per gli avvocati pensionati della
Cassa, ha carattere eccezionale e derogatorio e si giustifica in
ragione del fatto che si tratta di assicurati che hanno gia'
ampiamente alimentato tale sistema previdenziale pagando per anni i
dovuti contributi (soggettivo ed integrativo) fino a maturare il
requisito contributivo sufficiente, in concorso con il requisito
anagrafico, per conseguire la pensione di vecchiaia. Inoltre tale
regime di favore costituisce un complemento dello stesso trattamento
previdenziale in godimento.
Invece, l'avvocato, che in precedenza non sia stato iscritto alla
Cassa, non vi ha contribuito e, coerentemente, vi accede secondo il
regime ordinario, non rilevando la circostanza che prima abbia
contribuito ad altra gestione previdenziale fino a maturare il
diritto alla pensione di vecchiaia.
Le due fattispecie poste in comparazione dal rimettente - quella
dell'avvocato pensionato nel sistema dell'assicurazione generale
obbligatoria gestito dall'INPS, che si iscrive all'albo ordinario
dopo il pensionamento, e quella dell'avvocato pensionato di vecchiaia
nel sistema di previdenza forense della Cassa, che rimane iscritto
all'albo anche dopo la maturazione del diritto a tale trattamento
pensionistico - non sono omogenee, sicche' non ingiustificata e' la
disciplina differenziata che limita il piu' favorevole regime
contributivo in misura ridotta ai soli avvocati pensionati della
stessa Cassa.
4.- La questione di legittimita' costituzionale del medesimo art.
10 della legge n. 576 del 1980, in riferimento all'art. 53 Cost., e'
invece inammissibile.
Il rimettente non dubita in realta' della natura pacificamente
previdenziale del contributo in questione, ne' potrebbe farlo per la
intrinseca contraddizione che non lo consentirebbe. Infatti il
giudice a quo muove dal non contestato presupposto della sua
giurisdizione come giudice ordinario, laddove l'eventuale
prospettazione della natura tributaria del contributo, al contrario,
la escluderebbe comportando, di conseguenza, la giurisdizione del
giudice tributario, che il rimettente stesso non ipotizza affatto.
Non vi e' dubbio infatti che «quella contributiva previdenziale non
e' una imposizione tributaria vera e propria, di carattere generale,
ma una prestazione patrimoniale diretta a contribuire esclusivamente
agli oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori»
(sentenza n. 173 del 1986; nello stesso senso sentenza n. 88 del
1995).
In realta' il rimettente evoca l'art. 53 Cost. sotto un profilo
diverso perche' assume, in sostanza, che il contributo
complessivamente richiesto all'avvocato A. T. sia marcatamente
eccedente rispetto al possibile beneficio previdenziale che a lui ne
deriverebbe, sicche' esso ridonderebbe, di fatto, in una vera e
propria imposizione tributaria, inammissibile perche' la Cassa non ha
alcuna potesta' fiscale. L'avvocato A. T. sarebbe tenuto a finanziare
la spesa previdenziale in misura sproporzionata e maggiore rispetto a
quella sostenuta dagli altri suoi colleghi che potranno percepire - o
anche che gia' percepiscono - le prestazioni pensionistiche da parte
della Cassa.
In questa prospettiva la censura e' inammissibile.
Si e' gia' ricordato che l'obbligazione contributiva
dell'assicurato iscritto alla Cassa trova fondamento nella prescritta
tutela previdenziale del lavoro in generale (art. 38, secondo comma,
Cost.) e si giustifica nella misura in cui e' diretta a realizzare
tale finalita', la quale segna anche il limite della missione
assegnata alla Cassa. Diversa e' l'obbligazione tributaria che si
fonda sulla «capacita' contributiva» (art. 53, primo comma, Cost.) e
che non ha necessariamente una destinazione mirata, bensi' si
raccorda al generale dovere di concorrere alle «spese pubbliche» e
puo' anche rispondere a finalita' di perequazione reddituale nella
misura in cui opera il prescritto canone di progressivita' del
sistema tributario (art. 53, secondo comma, Cost.).
Stante questa differenziazione, la contribuzione dovuta alla
Cassa, fin quando assicura l'adeguatezza dei trattamenti
pensionistici alle esigenze di vita, anche con un indiretto effetto
di perequazione, non eccede la solidarieta' categoriale di natura
previdenziale, in quanto «volta a realizzare un circuito di
solidarieta' interno al sistema previdenziale» (sentenza n. 173 del
2016), ne' trasmoda in un'obbligazione ascrivibile invece alla
fiscalita' generale e quindi di natura tributaria.
Pero', nella specie, il rimettente deduce soltanto la mera
circostanza fattuale della ritenuta eccessiva onerosita' del
contributo previdenziale, circostanza che attiene alle peculiarita'
del caso, e non svolge una adeguata censura di carattere generale sul
complessivo sistema di provvista della Cassa in raffronto alle
prestazioni erogate.
Tale insufficiente motivazione della censura comporta
l'inammissibilita' della sollevata questione di costituzionalita'.
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 22,
secondo comma, della legge n. 576 del 1980 - che e' inammissibile in
riferimento all'art. 53 Cost. in mancanza di una specifica
motivazione della censura - e' infondata in riferimento agli artt. 3
e 38, secondo comma, Cost.
Il giudice rimettente pone in comparazione il regime
sanzionatorio previsto distintamente per vari possibili comportamenti
inadempienti dell'avvocato iscritto agli albi: l'omessa (o tardiva)
domanda di iscrizione alla Cassa; il mancato inoltro delle
comunicazioni obbligatorie quanto al reddito ed al volume degli
affari; il ritardo nel pagamento dei contributi dovuti; inadempienze
queste che sono sanzionate rispettivamente dagli artt. 22, secondo
comma; 17, quarto comma e 18, quarto comma, della legge n. 576 del
1980.
L'art. 22, secondo comma, prevede che nel caso di infrazione
all'obbligo di presentazione della domanda di iscrizione alla Cassa,
la Giunta esecutiva provvede all'iscrizione d'ufficio e l'avvocato e'
tenuto a pagare, oltre ai contributi arretrati con interessi e
sanzioni, anche una penalita' pari alla meta' dei contributi
arretrati, ossia quelli il cui termine di pagamento sarebbe gia'
scaduto se l'iscrizione fosse stata chiesta tempestivamente.
L'art. 17, quarto comma, prescrive che l'avvocato che non
ottemperi all'obbligo di comunicazione degli imponibili IRPEF e dei
volumi d'affari IVA, quanto al reddito professionale, o che effettui
una comunicazione non conforme al vero, e' tenuto a versare alla
Cassa una penalita' pari a meta' del contributo soggettivo minimo
previsto per l'anno solare in cui la comunicazione doveva essere
inviata.
L'art. 18, quarto comma, prevede che il ritardo nei pagamenti dei
contributi dovuti comporta l'obbligo di pagare gli interessi di mora
nella stessa misura stabilita per le imposte dirette e inoltre una
sanzione pari al 15 per cento del capitale non pagato
tempestivamente.
Tale graduazione della reazione sanzionatoria, che vede quella
dell'art. 22, secondo comma, come la piu' grave ed afflittiva,
resiste alla censura del rimettente di difetto di ragionevolezza
intrinseca (art. 3 Cost.) e di inidoneita' a realizzare la finalita'
di salvaguardia della funzione previdenziale della Cassa (art. 38,
secondo comma, Cost.).
Invero la condotta sanzionata dall'art. 22, secondo comma, citato
- ossia l'inadempienza consistente nell'esercizio dell'attivita'
forense da parte di un avvocato che, pur essendone tenuto per la
sussistenza dei relativi presupposti, abbia omesso di presentare la
domanda di iscrizione alla Cassa - costituiva, nel regime antecedente
alla riforma dell'ordinamento forense del 2012, una grave
inadempienza per la Cassa, la quale, in mancanza della domanda di
iscrizione, poteva non saper nulla dell'avvocato che, iscritto
all'albo, esercitasse con continuita' l'attivita' professionale. E
rappresentava una inadempienza piu' insidiosa rispetto alle altre
condotte sanzionate rispettivamente dall'art. 17 e dall'art. 18 della
medesima legge, che vedevano la Cassa in condizione di reagire piu'
agevolmente, essendo gia' in possesso di utili elementi cognitivi a
partire dagli stessi gia' verificati presupposti dell'iscrizione alla
Cassa. Ne' la mera comunicazione del reddito professionale (ai fini
IRPEF) e del volume complessivo d'affari (ai fini dell'IVA) poteva
considerarsi equipollente - ex se ed in generale - alla domanda di
iscrizione alla Cassa in un sistema in cui non era escluso che
potesse esercitarsi la professione forense senza essere iscritti alla
Cassa.
Proprio per rimuovere questa che - piu' delle altre inadempienze
di cui agli artt. 17 e 18 citati - poteva comportare, per la Cassa,
un grave nocumento alla realizzazione della tutela previdenziale
della categoria professionale, il legislatore ha introdotto, in
occasione della riforma dell'ordinamento della professione forense
(legge n. 247 del 2012), un automatismo per cui l'iscrizione
all'ordine comporta in ogni caso l'iscrizione alla Cassa, sicche' una
siffatta inadempienza non e' piu' configurabile. Infatti, mentre
prima di tale riforma l'iscrizione all'ordine professionale era
obbligatoria per gli avvocati e procuratori che esercitassero la
libera professione con carattere di continuita' e l'iscrizione alla
Cassa era subordinata alla domanda dell'interessato da presentarsi
nel termine stabilito di legge (art. 22 della legge n. 576 del 1980),
a seguito della citata legge n. 247 del 2012 l'iscrizione agli albi
comporta la contestuale ed automatica iscrizione alla Cassa (art. 21,
comma 8). Sicche', alla luce del nuovo ordinamento professionale
forense, non puo' piu' darsi il caso dell'avvocato iscritto all'albo,
ma non alla Cassa.
5.1.- La ritenuta non fondatezza della sollevata questione di
legittimita' costituzionale non esclude che sia compito del giudice
rimettente accertare, nel giudizio a quo, se ci sia stata
effettivamente la contestata condotta inadempiente della protratta
omissione della domanda di iscrizione alla Cassa ad opera
dell'avvocato ricorrente, dovendosi valutare il comportamento tenuto
da quest'ultimo, che non si e' limitato a comunicare alla Cassa il
suo reddito professionale (ai fini IRPEF) ed il suo volume d'affari
(ai fini IVA), ma sembra aver anche corrisposto, fin dall'inizio
dell'attivita' libero-professionale, il contributo in misura fissa,
riconoscendosi in tal modo, con fatti concludenti, soggetto, seppur
in misura inferiore al dovuto, alla obbligazione contributiva che
sarebbe derivata dalla sua iscrizione alla Cassa.
Si tratta pero' di una quaestio facti che riguarda se, in
concreto e nella specie, sussista, o no, la contestata condotta
inadempiente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 10 e 22, secondo comma, della legge 20
settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema previdenziale forense),
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Palermo, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 10 e 22, secondo comma, della medesima
legge 20 settembre 1980, n. 576, sollevate, in riferimento all'art.
53, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Palermo, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 marzo 2018.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE